37 A 27/2023– 67

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Bursíkové a soudců Jana Peroutky a Kryštofa Horna ve věci navrhovatelky: M. S. bytem X zastoupena advokátem Mgr. Tomášem Petrusem sídlem Pod Cihelnou 4, Praha 6 proti odpůrkyni: obec Suchomasty sídlem Suchomasty 31, Suchomasty zastoupena advokátem Mgr. Petrem Mikyskem sídlem Boleslavská 13, Praha 3 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2022 – Územního plánu obce Suchomasty vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 61 ze dne 14. 9. 2022, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy č. 1/2022 – Územní plán obce Suchomasty, schválený usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 61 ze dne 14. 9. 2022, se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší v grafické a textové části zařazující zastavitelnou plochu XA (plocha SV – smíšená obytná – venkovská) do II. etapy stavební výstavby a v části vymezující plochy přestavby XB (plocha ZV – zeleň veřejná) a XC (plocha PV – veřejné prostranství – pěší komunikace) na pozemcích parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území

X.

II. Ve zbývajícím rozsahu se návrh zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Navrhovatelka se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále „napadený územní plán“ či „územní plán“). Navrhovatelka požaduje zrušení celého územního plánu. Některé namítané vady jsou takového rázu, že vyvolávají potřebu opětovného a řádného projednání celého územního plánu. Ten totiž předpokládaná etapizaci stavební výstavby, přičemž pokud by došlo ke zrušení územního plánu jen v rozsahu navrhovatelčiných pozemků, došlo by ke stavu, kdy jeden z jejích pozemků by byl určen k výstavbě podle předchozího územního plánu bez zohlednění nově naplánované etapizace výstavby. V případě, že nebude možné návrhu na zrušení územního plánu vyhovět v celém rozsahu, „z procesní opatrnosti“ navrhuje, aby byl územní plán zrušen v části, v níž reguluje její pozemky parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území X (všechny pozemky uvedené v tomto rozsudku se nacházejí v katastrálním území X). Návrhové body 2. Navrhovatelka vlastní pozemky parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území X. Pozemek parc. č. XE byl podle přechozího územního plánu zařazen do plochy veřejného prostranství a pozemek parc. č. XD byl zařazen do plochy bydlení. Podle původního územního plánu byl jeden z pozemků určen k zastavění a u druhého z pozemků se s jeho zastavěním počítalo při další změně územního plánu. V opačném případě by podle navrhovatelky došlo k nepřípustné proluce v zástavbě. Navrhovatelka proti územnímu plánu uplatnila podle § 52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) odůvodněné námitky. Zastupitelstvo odpůrkyně však rozhodlo o schválení územního plánu, čímž došlo k zásadnímu zásahu do navrhovatelčiných práv, jelikož její pozemky jsou nyní zařazeny do II. etapy stavební výstavby (na výkresu označeno XA) a část obou pozemků je vyčleněna jako veřejná zeleň (XB – jedná se o šrafovaný tmavě zelený obdélník označený „ZV“ v severní části plochy XA). [OBRÁZEK]

3. Dále namítala, že územní plán nebyl vydán zákonem stanoveným postupem, a proto je nezákonný a neproporcionální. To podrobně formulovala již v námitkách proti návrhu územního plánu, přičemž je na svých právech zkrácena způsobem popsaným v námitkách, i způsobem, jakým odpůrkyně námitky vypořádala. Námitkami se navrhovatelka mj. snažila docílit toho, aby část jejích pozemků neměla povahu veřejného prostranství. Tím na ni totiž odpůrkyně vyvíjela nátlak v podobě omezení vlastnického práva, aniž by s ní řešila odkup těchto částí pozemků či podmínky jejich zpřístupnění veřejnosti. Námitkami se navrhovatelka zároveň pokoušela docílit zařazení svých pozemků do I. etapy stavební výstavby. Má totiž za to, že se mají zastavět dříve než jiné pozemky, aby vyplnily proluky v zástavbě. Jsou i vhodnější a připravenější k zástavbě. V případě jednoho z pozemků je navrhovatelka „výrazně“ zkrácena na svých právech, protože podle původního územního plánu byl určen k zastavění bez etapizace.

4. Odpůrkyně územní plán řádně neprojednala. Podle navrhovatelky jej ani zastupitelstvo odpůrkyně neschválilo zákonným způsobem. K tomu však nedisponuje žádnými podklady, a proto navrhuje, aby si soud všechny podklady vyžádal, a pokud nějaké vady existují, sám je identifikoval a přezkoumal. Územní plán byl naposled projednán dne 18. 5. 2022, nicméně poté došlo k podstatným úpravám, protože bylo vyhověno námitce Ing. M. S. a došlo i ke změně Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, jichž se územní plán na str. 53 dovolává (Úplné znění Zásad územního rozvoje Středočeského kraje po změně č. 1, 2 a 7 účinné od 4. 8. 2022). Podle navrhovatelky mělo dojít podle § 53 odst. 2 stavebního zákona k opakovanému veřejnému projednání územního plánu. Pořizovatel územního plánu též nepostupoval podle § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, protože nezjistil skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Územní plán je vnitřně rozporný. O navrhovatelčiných námitkách nebylo řádně rozhodnuto, protože rozhodnutí o námitkách nesplňuje náležitosti rozhodnutí. Vypořádání námitek je nedostatečné, zkratkovité a nepřezkoumatelné. Z vypořádání námitek plyne jen to, že odpůrkyně vycházela z předchozích verzí územního plánu jako ze závazných rozhodnutí, která nelze změnit. Územní plán zvýhodňuje některé vlastníky nemovitostí na úkor jiných.

5. V následující části návrhu navrhovatelka zreprodukovala obsah svých námitek a jejich vypořádání, na nějž navrhovatelka stručně reagovala: Památník Klonk 6. Na navrhovatelčiných pozemcích byla vymezena plocha veřejného prostranství XB v okolí útvaru označeného jako památník Klonk. S tím navrhovatelka nesouhlasí. Veřejný zájem na ochranu či zpřístupnění památníku Klonk je totiž nepřípustně zaměňován s veřejným zájmem na ochranu národní přírodní památky Klonk. Památník Klonk žádné zákonné ochrany nepožívá. Odpůrkyně též nevzala v potaz, že její pozemky jsou oploceny a není na ně volný přístup. To, že navrhovatelka bude omezena na vlastnickém právu, s ní nebylo nijak předjednáno. Navrhovatelka je tímto omezena v užívání celých pozemků. Podle navrhovatelky je navíc plánováno, že památník Klonk bude z jejího pozemku odstraněn.

7. Odpůrkyně pak navrhovatelčiny námitky vypořádala nepřezkoumatelně. Nerozlišuje v nich totiž mezi památníkem Klonk a národní přírodní památkou Klonk. Nijak se vypořádává s tím, že pozemky jsou oploceny. V námitkách se odpůrkyně rovněž vůbec nezabývá proporcionalitou zvoleného řešení. Na pozemcích se nachází připojení na elektrickou síť i vodovodní a kanalizační přípojky 8. Dále navrhovatelka namítá, že ačkoliv jsou pozemky zahrnuty až do II. etapy stavební výstavby, na pozemcích se nachází připojení na elektrickou, vodovodní i kanalizační síť. Do I. etapy výstavby se přitom zařazují pozemky, které zjevně nejsou zasíťované. To je podle navrhovatelky disproporční, protože její pozemky jsou k okamžité výstavbě připravené. Pokud odpůrkyně ve vypořádání námitek poukazovala na to, že jsou zcela vyčerpány kapacity čistírny odpadních vod, tak k tomu neuvádí žádný údaj. Územní plán rovněž odporuje skutečnosti, protože na pozemcích se přípojky skutečně nacházejí. Jelikož tyto přípojky odpůrkyně v roce 2007 sama realizovala, musejí být v kapacitě čistírny odpadních vod zohledněny. Územní plán není aktuální, neboť na pozemcích jsou stavby 9. V námitkách navrhovatelka též poukazovala na to, že územní plán nezohledňuje, že na jejích pozemcích se nacházejí stavby č. 314 a 315. Na to odpůrkyni na veřejném projednání upozornila, ale odpůrkyně to v územním plánu nezohlednila. Neaktuální tak podle navrhovatelky mohou být i jiné údaje v územním plánu. Odpůrkyně pak této námitce sice vyhověla, ale následně měla návrh územního plánu podle § 53 odst. 2 stavebního zákona opětovně veřejně projednat. To však neučinila. Územní plán je tak výsledkem vadného procesu a měl by být zrušen. Nepřezkoumatelný způsob zahrnutí pozemků do I. a II. etapy stavební výstavby 10. Navrhovatelka zpochybňuje i to, z jakých důvodů byly jednotlivé pozemky do I., II. nebo III. etapy stavební výstavby zařazeny. Navrhovatelčiny pozemky byly zařazeny až do II. etapy, přestože na nich lze bezodkladně zahájit stavební práce, zatímco na jiných pozemcích zařazených do I. etapy nikoliv. Nebyla tedy zohledněna jejich připravenost a aktuální zastavěnost. Pokud odpůrkyně při vypořádání těchto námitek uvedla, že pozemky v I. etapě byly vybrány s ohledem na jejich možnost připojení k obecné čistírně odpadních vod, není to dostačující. Též není pravda, že by navrhovatelka neuplatnila námitky. Podmíněnost zahájení II. etapy stavební výstavby je nepřiměřená a nepřezkoumatelná 11. Podle navrhovatelky nelze zahájení zastavování pozemků zařazených do II. etapy stavební výstavby podmiňovat 75 % zastavěností pozemků v I. etapě stavební výstavby. To způsobuje nepřezkoumatelnost územního plánu, protože chybí odůvodnění, proč byl zvolen právě podíl 75 %. Stejně tak je nepřiměřené výstavbu na pozemcích v II. etapě kumulativně podmiňovat zajištěním kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod. Přinejmenším část pozemků navržených k zastavění v I. etapě nelze považovat za výplň proluk ve stávající zástavbě, a je tedy podle navrhovatelky nepřiměřené podmiňovat další etapu výstavby výstavbou, která nemá žádný přímý urbanistický vliv. Pokud odpůrkyně v rozhodnutích o námitkách uvedla, že podmíněnost výstavby v II. etapě zastavěností v I. etapě má zabránit tomu, aby výstavba probíhala naráz na velkém území, je to nedostatečné. Jediná podmínka má být podle navrhovatelky možnost připojení k obecní čistírně odpadních vod. Etapizace nerespektuje potřebu výplně proluk v zástavbě 12. Navrhovatelčiny pozemky se nacházejí v zastavěném území mezi stavbami na pozemcích parc. č. XF, parc. č. XG a parc. st. č. XH. Ačkoliv se územní plán dovolává potřeby vyplňovat proluky v zástavbě, etapizace tento požadavek nesplňuje, protože část pozemků zahrnutých do I. etapy přestavuje zcela novou zástavbu. Navrhovatelčiny pozemky jsou oproti tomu zařazeny do II. etapy, přestože se nachází mezi zastavěným územím, a jejich zástavba by představovala výplň proluky. Rozhodnutí o námitkách je pak podle navrhovatelky vnitřně rozporné, protože má přiznávat, že zastavění navrhovatelčiny pozemků by řešilo proluku ve výstavbě, ale zároveň pozemky zařazuje do II. etapy stavební výstavby. Etapizace nerespektuje ochranu zemědělské půdy 13. Při etapizaci zástavby se územní plán podle navrhovatelky odvolává i na ochranu zemědělské půdy. Do I. etapy však územní plán zařazuje pozemky (XCH, XI, XJ, XK, XL, XL a XM), na nichž se nachází zemědělsky cenná půda, již lze snadno obhospodařovat. Oproti tomu navrhovatelčiny pozemky nejsou zemědělsky využívané a jsou špatně obhospodařovatelné. Vypořádání této námitky je podle navrhovatelky zcela nepřezkoumatelné, protože se výslovně nevěnuje veškerým pozemkům, na něž v námitkách odkazovala (XM). Umístění trafostanice na navrhovatelčin pozemek 14. V námitkách navrhovatelka poukazovala dále na to, že na pozemku parc. č. XE se nachází sloup vysokého napětí, na němž je plánováno umístění trafostanice, s čímž nesouhlasí. Jelikož bylo této námitce vyhověno, mělo podle § 53 odst. 2 stavebního zákona dojít k opakovanému veřejnému projednání. Jelikož tomu tak nebylo, je územní plán výsledkem vadného procesu a měl by být zrušen. Na navrhovatelčině pozemku vede veřejná komunikace 15. V územním plánu se počítá i s veřejnou komunikací (XC) vedoucí mj. přes pozemek parc. č. XD. To však nerespektuje aktuální situaci, protože navrhovatelka pozemky oplotila. Pozemky jsou určeny k výstavbě, a umístění komunikace tedy není potřebné. Došlo by tím podle navrhovatelky k nepřiměřenému zásahu do jejího vlastnického práva. Vypořádání navrhovatelčiny námitky je nepřezkoumatelné, protože se odpůrkyně nijak nezabývala tím, že pozemky jsou oploceny.

16. Navrhovatelka v návrhu shrnuje, že ačkoliv jsou její pozemky vhodné k zastavění, územní plán nepřípustně preferuje jiné pozemky. Měl by být proto přepracován tak, aby vycházel z aktuálních údajů. Jelikož nedošlo k opakovanému veřejnému projednání, navrhovatelka dovozuje, že odpůrkyně ve skutečnosti neměla v úmyslu navrhovatelčiny námitky přezkoumat a územní plán podle nich změnit. V rozhodnutí o námitkách odpůrkyně nesprávně vycházela z toho, že je navrhovatelka podala opožděně. K věci tak podle navrhovatelky bylo přistupováno tak, že dříve přijaté závěry nelze změnit. To je však nesprávné, protože až do vydání územního plánu lze jeho obsah změnit. Vyjádření odpůrkyně 17. Odpůrkyně uvedla, že proces přijímání územního plánu proběhl bez vad a pochybení, což k podnětu navrhovatelky konstatoval i Krajský úřad Středočeského kraje. Navrhovatelčiny námitky zpochybňující zákonnost procesu přijatého územního plánu jsou nekonkrétní. Po veřejném projednání územního plánu dne 18. 5. 2022 nebylo třeba jeho opětovné projednání, protože došlo pouze k faktickým úpravám vycházejícím z postupného upřesňování informací od dotčených orgánů a dalších subjektů (např. přemístění trafostanice).

18. Obec musí mít reálnou možnost v mezích právního řádu spravovat záležitosti místního pořádku a rozhodovat o rozvoji území obce prostřednictvím nástrojů územního plánování. Požadavek na kontinuitu plánování nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce, a nově přijímaný územní plán se tímto dostane do nesouladu s předchozí dokumentací, nemůže v tom být bez dalšího spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny v územně plánovací dokumentaci. Odpůrkyně odkázala na § 18 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož územní plánování má zajišťovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Podle § 19 odst. 1 stavebního zákona úkolem územního plánování je zejména b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, c) prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání, i) stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury, pro kvalitní bydlení a pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu.

19. Odpůrkyně je tak povinna prověřovat potřebnost změn v území i s ohledem na vliv užívání území na hospodárné využívání veřejné infrastruktury a usilovat o to, aby stanovení podmínek umožňovalo kvalitní bydlení. S ohledem na stav infrastruktury obce by realizace další výstavby vedla ke zhoršení podmínek života stávajících i nových obyvatel obce. Odpůrkyně byla povinna na tyto poznatky reagovat a přijmout územní plán obsahující změnu, která neohrožuje fungování veřejné infrastruktury. Je pravda, že situaci lze řešit i rozšířením infrastruktury, to však zabere čas.

20. Odpůrkyně všechny nezbytné změny v územním plánu řádně odůvodnila a všechny námitky dostatečně vypořádala. Nezákonnost územního plánu nezpůsobuje, pokud je vypořádání námitek stručné. Požadavky na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku regulovaného územním plánem nesmí být přemrštěné. Jednalo by se o přepjatý formalismus ohrožující funkčnost územního plánování a přispívající k narušení stability systému. Pokud územní plán zasahuje do práv navrhovatelky, je to odůvodněné a není to diskriminační. Netýká se to konkrétního vlastníka, ale všech pozemků naplňujících určitá kritéria. Sledovaného cíle nešlo dosáhnout žádnými mírnějšími prostředky. Žádný právní předpis nezaručuje vlastníku nemovitosti subjektivní právo na konkrétní způsob využití pozemku.

21. Odpůrkyně odkázala na Odborné posouzení stávajícího stavu a reálné kapacity ČOV Suchomasty zpracovaného Ing. M. F., Ph.D., podle něhož byla v prosinci 2020 čistírna odpadních vod schopna obsloužit maximálně dalších 60 EO (ekvivalentní obyvatel – průměrný člověk). Od zpracování této zprávy došlo k připojení dalších EO a kapacita čistírny odpadních vod je téměř vyčerpaná. Z důvodu neustálého nárůstu obyvatel se hranici vyčerpání kapacit blíží i další infrastruktura – veřejný vodovod, škola a školka. Některé části obce nemají asfaltovou pozemní komunikaci. V obci schází kulturní vyžití či restaurace. To jsou pak důvody, na základě nichž odpůrkyně přistoupila k etapizaci povolování další výstavby. Výstavba na pozemcích zařazených do II. etapy je tak podmíněna vydáním kolaudačního rozhodnutí na rozšíření obecní čistírny odpadních vod. Druhou podmínku odpůrkyně stanovila zastavěním (vydáním příslušných povolení pro zastavění) 75 % ploch zařazených do I. etapy. I ta je podle odpůrkyně řádně a dostatečně odůvodněna. Jejím cílem je zabránit, aby výstavba neprobíhala naráz na velkém území, ale aby se postupně koncentrovala na určité části obce. To se netýká pouze navrhovatelky, ale všech pozemků regulovaných územním plánem.

22. Navrhovatelčiny pozemky byly v původním návrhu územního plánu zařazeny do plochy ZV – zeleň veřejná a ZS – zeleň soukromá. Proti tomu navrhovatelka nevznesla žádné námitky. Navrhovatelčiny pozemky byly zařazeny do plochy SV – smíšená venkovská až při opakovaném veřejném projednání na základě podnětu odpůrkyně. Předchozí územní plán umožňoval navrhovatelce na jejích pozemcích výstavbu na ploše 2 404 m2, přičemž napadený územní plán navrhovatelce umožňuje výstavbu na ploše 4 030 m2. Navrhovatelka byla na svých pozemcích oprávněna stavět již od roku 2003, avšak pozemky využívá jen jako zahradu. K okamžiku, kdy při opakovaném projednávání návrhu územního plánu byly navrhovatelčiny pozemky zařazeny do plochy SV, byla kapacita I. etapy již zcela vyčerpána, a proto byly pozemky zařazeny do II. etapy. Kapacita čistírny odpadních vod neumožňuje, aby navrhovatelčiny pozemky mohly být zařazeny do I. etapy. Odpůrkyně pozemky do jednotlivých fází etapizace zařazovala transparentně a nediskriminačně. Jde o pozemky, jež fakticky navazují na zastavěné pozemky, či zasíťované pozemky, k nimž vede pozemní komunikace. Pokud jde o pozemky J. Š., na nějž navrhovatelka odkazovala, jsou součástí lokality, k nimž byla zpracována územní studie z prosince 2009, na niž odpůrkyně bez dalšího odkázala.

23. Navrhovatelka se brání proti vyčlenění části jejích pozemků pro veřejné prostranství kolem památníku Klonk. K tomu odpůrkyně uvádí, že Klonk je chráněn jako světově významný geologický odkryv, který byl v roce 1977 vyhlášen jako národní přírodní památka. Téhož roku byl vybudován památník, který symbolizuje dvě geologické vrstvy. Památník je dílem sochaře Jiřího Novotného, je vyroben ze zbuzanského mramoru a váží 6 tun. Jedná se o první památník svého druhu na světě a zaslouží si podle odpůrkyně ochranu. Památník Klonk je na navrhovatelčiných pozemcích od doby, kdy je jejich vlastníkem, a je hojně navštěvován turisty. Je veřejným zájmem, aby byl přístupný tak, jak tomu bylo od jeho vybudování. Namítá–li navrhovatelka, že její pozemky nejsou veřejně přístupné, protože je oplotila, tak k tomu odpůrkyně uvádí, že tato skutečnost jí není známa a oplocení bylo vybudováno bez povolení. Územní plán neupravuje vlastnictví pozemků, a proto ani odpůrkyně nemohla s navrhovatelkou začít jednat o odkupu části jejích pozemků, jak v návrhu namítá. Část navrhovatelčiných pozemků vymezených jako veřejné prostranství představuje jen 7 % výměry jejích pozemků.

24. Pokud navrhovatelka namítá, že její pozemky jsou vhodnější k zařazení do I. etapy, protože jsou u nich umístěny přípojky vodovodu a kanalizace, tak k tomu odpůrkyně dodává, že přípojky nemají příslušné povolení. Na to ji odpůrkyně upozorňovala již v dopise ze dne 8. 6. 2023, č. j. Su 55/2022, v němž ji vyzvala k předložení územního souhlasu, ale na to navrhovatelka nereagovala. Jde–li o připojení na elektrickou síť, odpůrkyně dodává, že na pozemku parc. č. XD není přípojka elektřiny realizována (ani zkolaudována) a na pozemku parc. č. XE je přípojka sice hotová, ale k její realizaci a kolaudaci došlo až po schválení územního plánu (viz kolaudační souhlas Městského úřadu Králův Dvůr ze dne 9. 3. 2023).

25. Namítá–li navrhovatelka, že územní plán je neaktuální, odpůrkyně uvádí, že podklady pro návrh územního plánu aktualizovala před každou fází jeho projednání. V konečném schváleném znění již byly nepřesnosti, na něž navrhovatelka poukazovala, napraveny. Konečné znění územního plánu proto obsahuje i drobné stavby na navrhovatelčiných pozemcích (přístřešek a sklad zahradního nářadí). Zásady územního rozvoje Středočeského kraje se napadeného územního plánu nijak nedotkly. Veřejná cesta pro pěší umístěná na navrhovatelčině pozemku je historickou a existuje nejméně od roku 1840, což plyne z císařské mapy z roku 1840 a leteckého snímku z roku 1938. Podle odpůrkyně je navíc sporné (s ohledem na přípustné polohové odchylky v geometrickém a polohovém určení v katastrální mapě), zda cesta skutečně vede přes navrhovatelčin pozemek. Pokud jde o umístění sloupů vysokého napětí, nejedná se o záležitost odpůrkyně, ale jejich provozovatele. Trafostanice byla z navrhovatelčina pozemku přemístěna. Další stanoviska účastníků 26. Při jednání navrhovatelka setrvala na svém procesním stanovisku a odkázala na odůvodnění návrhu. Zopakovala, že její námitky nebyly řádně vypořádány. Pokud jde o odpůrkyní dodatečně doložené podklady, nejsou podle navrhovatelky způsobilé ex post zhojit nedostatečné odůvodnění územního plánu a rozhodnutí o námitkách. Ačkoliv navrhovatelka námitky uplatnila dodatečně, učinila tak ve lhůtě. Poukázala též na to, že je sporné, zda je odpůrkyně vlastníkem památníku Klonk. V době vydání územního plánu pořizovatel a odpůrkyně neměli nijak doloženo, že památník Klonk je jakkoliv významný. V rámci závěrečného návrhu zopakovala, že navrhuje zrušit celý územní plán, přičemž pokud by pro takový postup soud neshledal důvody, navrhla, aby územní plán byl zrušen v rozsahu navrhovatelčiných pozemků.

27. Odpůrkyně při jednání uvedla, že proces přijímání územního plánu proběhl v souladu s právními předpisy. Úpravy územního plánu po posledním veřejném projednání nebyly významné, a proto nebylo třeba další opakované veřejné projednání. Odpůrkyně má svrchované právo na regulaci území. Navrhovatelčiny námitky byly řádně vypořádány. Všechny regulativy byly přijímány spravedlivě, transparentně a proporcionálně. Navrhovatelčiny pozemky byly zařazeny do II. etapy stavební výstavby z důvodu vyčerpání kapacity čistírny odpadních vod. Územní plán oproti původnímu územnímu plánu zlepšil povahu navrhovatelčiných pozemků, protože jsou nyní určeny k zastavění. Navíc navrhovatelka sama pozemky od roku 2003 k zastavění nevyužila. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 28. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008–34). Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu.

29. Územní plán se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydává formou opatření obecné povahy podle § 171 správního řádu. Ze správního spisu soud zjistil, že napadený územní plán schválilo zastupitelstvo odpůrkyně dne 14. 9. 2022. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 15. 9. 2022. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a územní plán nabyl účinnosti dne 30. 9. 2022. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

30. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas, a je z něho patrné, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatelka územní plán (resp. jeho části) za nezákonný.

31. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Pokud jde o aktivní procesní legitimaci, NSS v usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006–62, uvedl, že koncepce § 101a s. ř. s. „je založena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy. Zákon tedy vychází z toho, že se jedná o procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání. […] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak je navrhovatel postižen břemenem tvrzení zasažení na svých právech výsledným správním aktem.“ Rozšířený senát dále v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, uvedl, že splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude „dáno, bude–li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. […] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace.“ Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu však nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009–120, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS).

32. Stejně tak platí, že nestačí pouze tvrdit pochybení na straně odpůrkyně. Je rovněž nezbytné, aby toto pochybení relevantním způsobem zasáhlo do právní sféry navrhovatele. Soud totiž nepřezkoumává pouze to, zda došlo k pochybení, ale také to, zda došlo k pochybení vedoucímu k tvrzenému porušení práv navrhovatele. Zjednodušeně řečeno platí, že navrhovatel musí v návrhu uvádět alespoň teoretickou možnost dotčení svých práv, aby byl aktivně procesně legitimován. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části tak může podat zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k předmětu regulace daného opatření obecné povahy (viz např. usnesení NSS ze dne 7. 12. 2021, č. j. 7 Ao 25/2021–48, bod 10).

33. Aktivní legitimace navrhovatelky se zakládá tvrzením o dotčení na jejích právech. Z katastru nemovitostí [to soud ověřil za použití aplikace Nahlížení do katastru nemovitostí (www.cuzk.cz)], plyne, že navrhovatelka vlastní pozemky parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území X. Soud má současně za to, že navrhovatelka v návrhu předestřela tvrzení o možném dotčení své právní sféry. Z nich je patrno, že dotčení na vlastnickém právu spatřuje v tom, že její pozemky jsou zařazeny do II. etapy stavební výstavby a část obou pozemků je vyčleněna jako veřejná zeleň, s čímž nesouhlasí. Pokud je územním plánem změněno funkční využití (dotčených) pozemků, jedná se o zásah do vlastnického práva vlastníka těchto pozemků, neboť je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví podle dosavadního způsobu využití těchto pozemků (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017–38). Jelikož došlo ke změně stávajícího možného využití navrhovatelčiných pozemků způsobem, který ztížil realizaci vlastnického práva navrhovatelky (zejména v podobě zastavění dotčených pozemků), dotčení na právech navrhovatelky je myslitelné. V posuzované věci ani není mezi stranami sporu o tom, že navrhovatelka je vlastníkem pozemků parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území X, jejichž využití napadený územní plán reguluje. Navrhovatelka současně v návrhu tvrdí, že tato nová úprava zasahuje do jejího vlastnického práva. Zařazením pozemků do II. etapy stavební výstavby je ve výstavbě omezena a ve vztahu k části jejích pozemků vymezených jako veřejná zeleň je nucena strpět užívání těchto pozemků blíže neurčeným okruhem osob. V rozsahu obou dvou výše uvedených pozemků vlastněných navrhovatelkou tak soud nemá pochyby o její aktivní procesní legitimaci.

34. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je soud podle § 101d odst. 1 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57). Při samotném věcném posouzení návrhu soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Relevantní skutkový zjištění ze správního spisu 35. Podle přechozího územního plánu odpůrkyně – Změna č. 2 (listopad roku 2008) byl navrhovatelčin pozemek parc. č. XE (západnější pozemek) zařazen do plochy ZO – zeleň sídelní ochranná a izolační a navrhovatelčin pozemek parc. č. XD (východnější pozemek) byl zařazen do plochy BV – bydlení v rodinných domech – venkovské.

36. Pořízení napadeného územního plánu schválilo z vlastního podnětu podle § 6 odst. 5 písm. a) stavebního zákona zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 22. 9. 2011. Dne 31. 5. 2013 byla vydána žádost o pořízení územního plánu. Oznámením o projednání návrhu zadání napadeného územního plánu ze dne 7. 10. 2013 pořizovatel (Městský úřad Beroun) zveřejnil návrh zadání územního plánu. Podle grafické části funkčního využití území (září 2013) zpracovaného k návrhu zadání byly oba navrhovatelčiny pozemky zařazeny do plochy ZS – zeleň – soukromá a vyhrazená. Na základě stanovisek a vyjádření dotčených orgánů pořizovatel přepracoval zadání územního plánu (srpen 2014). Na základě dalších stanovisek a vyjádření dotčených orgánů pořizovatel opětovně přepracoval zadání územního plánu (březen 2015). Dne 11. 3. 2015 pořizovatel předložil zadání územního plánu ke schválení zastupitelstvu odpůrkyně a dne 26. 3. 2015 zastupitelstvo zadání územního plánu schválilo.

37. Dne 9. 2. 2017 byl návrh územního plánu zveřejněn veřejnou vyhláškou a pořizovatel oznámil, že dne 15. 3. 2015 dojde k jeho společnému projednání podle § 50 odst. 2 stavebního zákona. Podle návrhu územního plánu byly navrhovatelčiny pozemky v jižní polovině zařazeny do plochy ZS – zeleň – soukromá a vyhrazená a v severní části do ZV – veřejná prostranství – veřejná. [OBRÁZEK] Severní část pozemků byla zařazena do I. etapy stavební výstavby tak, že na nich návrh územního plánu vymezil plochu přestavby XB s parkovou úpravou veřejného prostoru v okolí památníku Klonk. V odůvodnění je k tomu dále uvedeno, že cílem je vznik a úprava nového veřejného prostranství v okolí památníku světově významného holostratotypu hranice mezi prvohorními útvary silurem a devonem na Klonku. Toto místo je součástí geologicky naučné stezky a je navržena drobná parková úprava veřejného prostoru.

38. V návrhu územního plánu byla z důvodů hospodárného využití ploch navržena etapizace (stanovení pořadí změn v území) stavební výstavby na 3 etapy. Realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě byla možná až po zastavění (resp. vydání územních či stavebních povolení) 70 % ploch zařazených do I. etapy. Cílem etapizace mělo být pozvolné a vzhledem k současnému rozvoji zástavby úměrné zastavování se zásadou, že nejprve budou zastavovány proluky a části území doplňující současnou zástavbu a teprve v dalších etapách ostatní rozvojové plochy. Pro plochu smíšená obytná – venkovská – SV, do nichž byly následně částečně zařazeny i navrhovatelčiny pozemky k etapizaci odůvodnění (str. 24) návrhu územního plánu uvádí, že cílem koncepce ploch bydlení je doplňovat vzniklé proluky (nejčastěji první etapa zástavby), koncentrovat plochy bydlení po okrajích hranic a tvarově doplňovat a zaokrouhlovat stávající tvar zastavěného území (nejčastěji etapa II. a III.). Totéž uvádí i str. 42 odůvodnění návrhu územního plánu, podle níž pro zachování urbanistické struktury sídla byla stanovena etapizace využití zastavitelných ploch pro bydlení (3 etapy). Koncepce šetrně využívá území a bude mít možnost pozvolna reagovat na poptávku po plochách na individuální výstavbu. V rámci pozvolného zastavování zajišťuje ochranu zemědělského půdního fondu a ochranu volné krajiny před zastavěním. Kompaktností zástavby je také zajištěno zamezení plýtvání prostředků na výstavbu veřejné infrastruktury.

39. Podle stanoviska krajského úřadu ze dne 12. 6. 2017 podle § 50 odst. 7 stavebního zákona návrh napadeného územního plánu stanovoval příliš zastavitelné plochy, a proto pořizovatel návrh územního plánu upravil (květen 2018). Dne 20. 6. 2018 pořizovatel uskutečnil 1. veřejné projednání. V návrhu napadeného územního plánu byly navrhovatelčiny pozemky regulovány totožně, jak bylo popsáno v bodě 37 tohoto rozsudku. V návrhu územního plánu byly upraveny plochy zahrnuté do jednotlivých etap stavební výstavby, ale obecná kritéria, podle nichž se plochy do jednotlivých etap zařazovaly, zůstala stejné. Jelikož pořizovatel dospěl k závěru, že úprava návrhu na základě veřejného projednání obsahuje podstatné změny, kterými by mohla být dotčena vlastnická práva a veřejné zájmy, bylo třeba veřejné projednání opakovat. V oznámení o opakovaném veřejném projednání návrhu územního plánu ze dne 20. 6. 2019 pořizovatel změny podrobně popsal (přeřazení pozemků do jiných ploch, upravení podmínek pro plochu lehká výroba, nové zakreslení vodních útvarů povrchových vod a vodní nádrže do grafické části územního plánu, úprava etapizace).

40. Dne 26. 7. 2019 proběhlo 1. opakované veřejné projednání návrhu územního plánu (ve znění z června 2019), v němž byly navrhovatelčiny pozemky regulovány totožně jako v bodě 37 tohoto rozsudku. Byla však upravena etapizace, která byla nově rozvržena na 2 etapy (odůvodnění návrhu počítalo s 3 etapami, což však neodpovídalo návrhu textové ani grafické části). Realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě (s výjimkou ploch Z18, Z21 a P10) byla možná až po zastavění (resp. vydání územních rozhodnutích či stavebních povolení) 70 % výměr ploch zařazených do I. etapy. To nebylo nijak odůvodněno. Obecná kritéria, podle nichž se plochy zařazovaly do jednotlivých etap, zůstala stejné.

41. Ve správním spise je dále založen zápis (ze dne 2. 8. 2019) z pracovní porady odpůrkyně konané dne 1. 8. 2019. Podle něho odpůrkyně vznesla požadavek na úpravu etapizace a velikosti územního plánu severovýchodní části. Ten měla v úmyslu specifikovat při osobním setkání s pořizovatelem.

42. Dále jsou ve spise založeny navrhovatelčiny námitky ze dne 2. 10. 2019 (doručené 3. 10. 2019), v nichž mj. uvedla, že žádá, aby její pozemky byly vedeny v nezměněném stavu jako stavební pozemky na bytovou výstavbu. K tomu pořizovatel v přípise ze dne 9. 10. 2019 uvedl, že navrhovatelčin západní pozemek je podle původního územního plánu zařazen do plochy ZO – zeleň sídelní ochranná a izolační, z čehož plyne, že na něm není možná výstavba. Východní pozemek je podle původního územního plánu zařazen do plochy BV – bydlení v rodinných domech. V návrhu napadeného územního plánu je severní část obou pozemků zařazena do plochy ZV – zeleň na veřejných prostranstvích a je veřejně přístupná, a jižní část pozemků je v návrhu napadeného územního plánu zařazena do plochy ZS – Zeleň – soukromá a vyhrazená. Námitky byly podle pořizovatele podány opožděně.

43. Dále je ve spise založen záznam z jednání pořizovatele a odpůrkyně dne 23. 10. 2019. Ten je zapsán ručně a je nečitelný. Z toho, co z něho lze zjistit, plyne, že odpůrkyně na jednání vznesla požadavek na funkční vymezení navrhovatelčiných pozemků tak, aby část z nich byla zařazena do II. etapy stavební výstavby a plocha přestavby XB s památníkem byla zmenšena.

44. Vzhledem k tomu, že podle pořizovatele došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu (mj. z důvodů vyčerpání kapacity čistírny odpadních vod bylo třeba upravit etapizaci, došlo ke zmenšení plochy XB, změně podmínek pro plochy XJ a XL, novému vymezení plochy Z16 – VZ – zemědělská výroba a úpravě podmínek využití ploch s rozdílným způsobem využití), se dne 18. 5. 2022 uskutečnilo 2. opakované veřejné projednání návrhu územního plánu (ve verzi z března roku 2022). [OBRÁZEK] V návrhu napadeného územního plánu bylo navrženo zavedení 3 etap stavební výstavby. Poprvé je jako podmínka zařazení do II. etapy stavební výstavby uvedeno zvýšení kapacity čistírny odpadních vod. Realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě bude možná až po zajištění dostatečné kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod). Poté bude teprve připuštěna možnost realizace nových kanalizačních řadů a jejich napojení na modernizovanou čistírnu odpadních vod. A současně realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě je podmíněna zastavěním (resp. vydáním územních rozhodnutí či stavebních povolení) 75% výměr ploch zařazených do I. etapy. Etapizace ploch je v návrhu územního plánu navržena z důvodů zajištění hospodárného využívání ploch, pro ochranu nezastavěného území, pro zajištění dostatečné kapacity sítí technické infrastruktury a pro zajištění pozvolné a ke krajině šetrné urbanizaci.

45. Proti tomuto návrhu napadeného územního plánu podala navrhovatelka včasné námitky ve znění, jak jsou uvedeny v návrhu.

46. Textová část územního plánu (část C.3 – vymezení zastavitelných ploch) plochu XA vymezuje jako druh plochy s rozdílným způsobem využití SV – smíšená obytná – venkovská. Zařazuje ji do II. etapy.

47. Textová část územního plánu (část C.4 – vymezení ploch přestavby) plochu XB vymezuje jako druh plochy s rozdílným způsobem využití ZV – zeleň veřejná. Zařazuje ji do I. etapy. Specifickou podmínkou využití plochy je ochrana a rozvoj mimořádně významného památníku Klonk akademického sochaře J. N., světově významného holostratotypu hranice mezi prvohorními útvary silurem a devonem na Klonku. Toto místo je součástí geologicky naučné stezky a je navržena drobná parková úprava tohoto veřejného prostoru.

48. V části D.4.2 (Odvedení a čištění odpadních vod) textové části územního plánu je uvedeno, že v obci je navržen rozvoj a rozšíření kanalizačního systému s vyústěním na stávající mechanicko–biologickou čistírnu odpadních vod s výpočtovou kapacitou 1 000 EO v severní části obce. Je navržena intenzifikace obecní čistírny odpadních vod. Do doby zahájení provozu (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod) nebude povolováno nové napojení na čistírnu odpadních vod a ani na stávající kanalizační řady.

49. V části m) textové části územního plánu je z důvodů hospodárného využití ploch navržena etapizace výstavby pro venkovské bydlení a pro související plochy stanoveno pořadí změn v území (etapizace): I. etapa výstavby – rozvojové lokality XB, XN, XP, XP XQ, XR, XS, XC, XCH, XI, XT, XU, XV, XW, XX, XJ, XK, XL, XY, XZ, XAA, XAB, XAC; II. etapa výstavby – rozvojové lokality XAD, XAE, XAF, XAG, XA; III. etapa výstavby – rozvojové lokality XAH, XACH, XAI, XAJ, XAK, XAL, XAM, XAN, XAO. Realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazující do II. etapy je možná až po zajištění dostatečné kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod). Poté bude teprve připuštěna možnost realizace nových kanalizačních řadů a jejich napojení na modernizovanou čistírnu odpadních vod obce. A současně realizace staveb a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazených do II. etapy je možná až po zastavění (resp. vydání územních rozhodnutí či stavebních povolení) 75% výměr ploch zařazených do I. etapy.

50. Odůvodnění územního plánu v části i.4.4 k urbanistické koncepci uvádí, že cílem etapizace (3 etapy) je pozvolné a vzhledem k současnému rozvoji zástavby úměrné zastavování se zásadou, že nejprve budou zastavovány proluky a části území doplňující současnou zástavbu a teprve v dalších etapách ostatní rozvojové plochy. Totéž uvádí odůvodnění územního plánu v části j) [Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch zpracované dle § 53 odst 5, písm f) stavebního zákona]. Z hlediska hospodárnosti využití ploch a zabírání cenné zemědělské půdy při zachování urbanistické struktury sídla byla stanovena etapizace využití zastavitelných ploch pro bydlení (3 etapy výstavby). Primárně rozvojové plochy využívají plochy proluk (I. etapa výstavby), čímž dojde k ucelení a posílení kompaktnosti zástavby. Další plochy jsou vymezeny po okrajích zastavěného území (II. a III. etapa), vždy v těsné blízkosti stabilizovaných ploch v souladu s požadavky Správy chráněné krajinné oblasti (SCHKO) Český Kras. Stanovená koncepce šetrně využívá území a bude mít možnost pozvolna reagovat na poptávku po plochách pro individuální výstavbu. V rámci pozvolného zastavování zajišťuje etapizace ochranu zemědělského půdního fondu a ochranu volné krajiny před zastavěním. Kompaktností zástavby je také zajištěno zamezení plýtvání prostředků na výstavbu veřejné infrastruktury. Při odhadu 50 % úspěšnosti realizace (z důvodů vlastnické nedostupnosti některých pozemků) by mohl počet obyvatel vzrůst až o 171 lidí. Pro plochy bydlení je v části j.1.1 odůvodnění územního plánu uvedeno, že nově vymezované zastavitelné plochy pro bydlení jsou navrhovány výhradně v návaznosti na plochy stabilizované. Z důvodů hospodárnosti účelného využití ploch, po zapracování stanoviska SCHKO a po vyhodnocení aktuální nedostatečné kapacity sítí technické infrastruktury byla navržena etapizace výstavby. Cílem koncepce ploch bydlení je doplňovat vzniklé proluky (nejčastěji I. etapa), koncentrovat plochy bydlení po okrajích hranic a tvarově doplňovat i zaokrouhlovat stávající tvar zastavěného území (nejčastěji etapa II. a III.).

51. V části i.5.5 odůvodnění územního plánu (Kanalizace a čištění odpadních vod) je nastíněn i stav čistírny odpadních vod. V roce 2022 obecní čistírna odpadních vod využívala svoji maximální kapacitu, a proto odpůrkyně zadala zpracovat „posouzení“, které prověřilo, že jsou již na zbývající kapacitu vydány stavební povolení nebo souhlasy s připojením. Odpůrkyně proto plánuje intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod. Do doby zahájení provozu (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod) nebudou povolovány nové kanalizační řady pro lokality ve II. etapě výstavby. Noví producenti splaškových vod můžou být připojeni jen na stávající kanalizační řad.

52. K ploše přestavby XB, na němž se nachází památník Klonk, odůvodnění územního plánu v části i.4.7. uvádí, že Klonk u Suchomast je jako světově významný geologický odkryv chráněn a roku 1977 byl vyhlášen jako národní přírodní památka. Pod Klonkem byl roku 1977 vybudován památník, který symbolizuje dvě geologické vrstvy spjaté mezinárodním usnesením. Památník je dílem akademického sochaře Jiřího Novotného, je vyroben ze zbuzanského mramoru, váží 6 tun a je vůbec prvním památníkem svého druhu na světě. Územní plán navrhuje jeho ochranu vymezením plochy pro veřejné prostranství XB v jeho blízkosti. V části i.4.11 odůvodnění územního plánu dále uvádí, že plochy ZV mají specifický význam v rámci veřejných prostranství. Zahrnují zejména významné plochy veřejně přístupné zeleně v sídle a většinou parkově upravené. Územní plán vymezuje plochu přestavby XB s parkovou úpravou veřejného prostoru v okolí památníku Klonk a plochy veřejné zeleně v lokalitě Na vinohradech (P06).

53. V přehledu a odůvodnění jednotlivých zastavitelných ploch (část j.2 odůvodnění územního plánu) a v přehledu a odůvodnění jednotlivých ploch přestavby (část. j.3 odůvodnění územního plánu) k plochám XA a XB územní plán uvádí: [OBRÁZEK]

54. K navrhovatelčiným námitkám odpůrkyně uvedla, že veřejné prostranství má k památníku Klonk zajistit přístup. Je navrženo v nezbytném rozsahu tak, aby kolem něho byl důstojný prostor. Rozsah plochy byl konzultován s AOPK CHKO Český kras. Vodovodní a kanalizační přípojky na navrhovatelčiných pozemcích nejsou povoleny stavebním úřadem, přičemž kapacita čistírny odpadních vod je vyčerpána. Neexistuje právní nárok na vymezení určité funkční plochy nebo zařazení do konkrétní etapy výstavby. Pozemky zařazené do I. etapy byly vybrány především na základě možnosti připojení na obecní čistírnu odpadních vod. Navrhovatelčiny pozemky byly v předchozích návrzích územního plánu zařazeny do plochy ZV (zeleň veřejná) a ZS (zeleň soukromá), protože navrhovatelka neuplatnila žádnou námitku. V posledním návrhu byly její pozemky zařazeny do plochy SV (smíšená venkovská) až při opakovaném veřejném projednání na základě požadavku odpůrkyně. Navrhovatelka mohla na svých pozemcích stavět od roku 2003, ale neučinila tak. Podle původního územního plánu je na navrhovatelčiných pozemcích vymezena plocha pro bydlení o výměře 2 404 m2, zatímco v návrhu napadeného územního plánu má plocha pro bydlení 4 030 m2. Územní plán stanovuje pořadí změn v území (etapizaci), jejímž cílem je zabránit vysoké míře rozestavěnosti území. Má zabránit, aby výstavba probíhala naráz nahodile na velké ploše území, a docílit, aby byla koncentrována do území v bezprostřední vazbě na zastavěné území. V případě uplatnění požadavku na využití 100% plochy v I. etapě by mohlo dojít k zablokování výstavby, nicméně zvolený podíl 75% plochy v I. etapě umožňuje plynulost výstavby. Navrhovatelčiny pozemky byly do ploch pro bydlení zařazeny dodatečně, přičemž pozemky zařazené do I. etapy výstavby byly vybrány již v předchozích veřejných projednáních. Za účelem využití proluky byly následně navrhovatelčiny pozemky zařazeny do plochy pro bydlení, byť o to navrhovatelka sama včas neprojevila zájem. Lokality XCH, XI jsou v ploše, kde je již vybudována komunikace včetně inženýrských sítí. V ploše XJ je již povolena výstavba rodinného domu. Plocha XL navazuje na zastavěné území. Plocha XK je plochou izolační zeleně a plocha XM je změnou v krajině, přičemž není důvod stanovovat pořadí pro plochy zeleně. Pokud jde o plochu XC a vymezení komunikace pro pěší, územní plán jen zachovává stávající komunikaci pro pěší z důvodu průchodnosti. Posouzení návrhu Obecná východiska 55. Územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou (např. rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012–53). Proto je žádoucí, aby se pořizovatel územního plánu snažil respektovat předchozí územně plánovací dokumentaci téhož stupně a v souladu s principy právní jistoty a legitimního očekávání respektoval kontinuitu územního plánování (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010–644). Na druhou stranu požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně–plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně–plánovací dokumentací téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.

56. V procesu územního plánování podle rozsudku NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS „jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo–li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“ 57. I „politické“ rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými tak musí být podle NSS činěno při naplnění ústavního požadavku zákonnosti, legitimity a proporcionality a při zachování ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy veřejné moci (viz rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2021, č. j. 1 As 337/2018–48, č. 4191/2021 Sb. NSS). Úkolem soudu při přezkumu zásahu do práv je zjistit, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2018, č. j. 1 As 161/2018–44).

58. Podmínkou zákonnosti územního plánu je tedy i to, že veškerá omezení vlastnického práva mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což představuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu (usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009–120). V bodě 47 tohoto usnesení totiž NSS dovodil, že „[ú]zemní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, jenž je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj.“ 59. Lze tedy konstatovat, že územní plán, ať je jeho obsah jakýkoliv, vždy představuje zásah do vlastnického práva, neboť stanoví meze jeho výkonu. Napadeným územním plánem přitom došlo k zásahu do navrhovatelčina vlastnického práva, neboť jím bylo oproti dřívějšímu územnímu plánu změněno funkční využití pozemků, jejichž je vlastníkem. Otázkou tedy není, zda k zásahu došlo, ale zda byl tento zásah v souladu se zákonem a judikaturou NSS. Územní plán nebyl přijat procesně vadným způsobem 60. Navrhovatelka obecně namítá, že územní plán nebyl řádně projednán a nebyl schválen zákonným způsobem. Nedisponuje však podklady, které by prokázaly opak, a tak navrhuje, aby si soud vyžádal všechny podklady od odpůrkyně a proces přijetí napadeného opatření obecné povahy přezkoumal. To ovšem není řádně formulovaný návrhový bod. Jak soud uvedl v bodě 34 tohoto rozsudku, soud je v řízení vázán mj. důvody pro zrušení opatření obecné povahy formulovanými v návrhu. Na stejných principech je vybudováno i řízení o žalobě proti rozhodnutí, proto je judikatura z této oblasti přenositelná i na řízení o zrušení opatření obecné povahy (viz rozsudek NSS ze dne 25. 11. 2015, č. j. 6 As 176/2015–31, bod 14). Stejně jako v případě žalob proti rozhodnutí správního orgánu tudíž platí, že čím obecněji pojme navrhovatel návrhové body, tím obecnější odpovědi se mu ze strany soudu dostane (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Aos 6/2013–55, bod 17).

61. Soud tak za navrhovatelku nemůže domýšlet důvody, pro něž by bylo namístě napadený územní plán zrušit, protože by tím porušil dispoziční zásadu. Pokud navrhovatelka namítá, že neměla přístup ke kompletní spisové dokumentaci, tak je třeba dodat, že jí nic nebránilo, aby do spisu (buď v průběhu procesu pořizování územního plánu, anebo po jeho skončení před podáním návrhu k soudu) nahlédla a obecně namítané vady řádně identifikovala. Obecná tvrzení o porušení stavebního zákona bez vazby na právní sféru navrhovatelky jsou irelevantní. Navrhovatelka se v návrhu omezuje na strohá konstatování o porušení určitých ustanovení, aniž by současně rozvedla, jak ji zkracují na jejích právech. Již tato skutečnost předznamenává nemožnost těmto návrhovým bodům přisvědčit.

62. Konkrétní procesní vady v přijímání územního plánu navrhovatelka spatřuje jen v tom, že po veřejném projednání dne 18. 5. 2022 došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu, protože bylo vyhověno námitce Ing. Milana Sailera a došlo ke změnám Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. K opakovanému veřejnému projednání mělo dojít též z toho důvodu, že bylo vyhověno navrhovatelčině námitce týkající se umístění trafostanice na jejím pozemku, a jelikož byl na základě její námitky územní plán upraven tak, že do jeho grafické části byly zakresleny stavby č. 314 a č. 315 nacházející se na jejích pozemcích.

63. Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona dojde–li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel si vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný úřad ve stanovisku uvede, zda má být upravený návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle § 52.

64. Podstatná úprava není zákonem definována. Lze dovodit, že se jedná o takovou úpravu, která má nově vliv na veřejné zájmy a nejedná se o vliv jednoznačně pozitivní (je tedy nezbytné, aby dotčený orgán, který tyto veřejné zájmy hájí, měl možnost uplatnit své stanovisko), nebo se podstatně dotýká práv těch, kteří mohou uplatnit námitky, a úprava není jednoznačně v jejich prospěch, nebo je–li úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky). Jestli se jedná o podstatnou úpravu návrhu, či nikoli, posoudí pořizovatel (viz Machačková, J. a kol. Stavební zákon. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 282).

65. Totéž uvádí i judikatura NSS. Ten např. v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012–140, shrnul: „Nejvyšší správní soud poukazuje na výklad k otázce opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu uveřejněný na portále Ministerstva pro místní rozvoj, které jako ústřední správní úřad ve věcech územního plánování v rámci své metodické činnosti usměrňuje a sjednocuje výkon státní správy a praxi orgánů územního plánování. Ministerstvo za podstatnou úpravu návrhu definuje situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo je–li úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky). Také z webových stránek Ústavu územního rozvoje (jako organizační složky státu zřízené za účelem poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, předmětem jehož činnosti je také metodická činnost v oboru územního plánování) lze zjistit, že za podstatnou úpravu návrhu územního plánu se považuje i taková změna územního plánu, ke které mohly být uplatněny nové námitky vlastníků pozemků a staveb dotčených touto úpravou. Výklad § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) činil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011–74, v němž dospěl k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, nebylo třeba opakované projednání návrhu. Ze stejného závěru vycházel např. i rozsudek téhož soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013–85.“ 66. Podstatnou úpravu v území je třeba posuzovat objektivně. Ačkoliv zásah může být citelný pro konkrétního vlastníka, je nutné změnu území posuzovat globálně; nikoli z pohledu jednoho adresáta regulace (k tomu srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–185, č. 1971/2010 Sb. NSS). Vždy je třeba vycházet z okolností konkrétního případu. Rozhodující bude, zda úprava vedla k řešení odchylnému od původního návrhu a zda by takováto změna mohla zasáhnout do práv osob oprávněných k podání námitky. V takovém případě se bude jednat o podstatnou úpravu a tyto dotčené osoby musí dostat příležitost se prostřednictvím námitky k upravenému návrhu vyjádřit v rámci nového veřejného projednání.

67. V nyní projednávaném případě soud ve shodně s odpůrkyní dospěl k závěru, že nebyl dán důvod pro opakované veřejné projednání. Poukazovala–li totiž navrhovatelka na to, že bylo vyhověno námitce Ing. M. S., podle níž došlo změnám Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, nijak nerozvádí, jak konkrétně se tato skutečnost do obsahu napadeného územního plánu promítla. Je sice pravda, že v textové části je uvedeno, že územní plán je v souladu se Zásadami územního rozvoje Středočeského kraje po změně č. 1, 3 a 7, které jsou účinné od 4. 8. 2022 (tedy až po uskutečnění 2. opakovaného veřejného projednání), avšak navrhovatelka již nijak nespecifikuje, jak se tato úprava měla projevit na konkrétní regulaci, kterou územní plán zavádí. Navíc v části odůvodnění týkající se vypořádání námitky Ing. M. S. odpůrkyně uvádí, že změny řešené 2. aktualizací Zásad územního rozvoje se území odpůrkyně nijak nedotýkají. Na tuto argumentaci navrhovatelka nijak nereagovala, a soud tudíž ani nemohl závěry odpůrkyně podrobněji přezkoumávat.

68. Stejně tak nebyl důvod pro další opakované veřejné projednání jen z toho důvodu, že bylo vyhověno dvěma navrhovatelčiným námitkám. Doplnění zakreslení staveb č. 314 a č. 315 do grafické části územního plánu je totiž úprava zcela nepatrná a z hlediska předmětu a účelu regulace upravené územním plánem naprosto marginální. Tato úprava se ani nijak negativně nedotkla navrhovatelčiných ani jiných práv; naopak tato úprava je ve prospěch navrhovatelky. Pokud jde o odstranění trafostanice z navrhovatelčiných pozemků, i v tomto případě se jedná o úpravu svědčící ve prospěch navrhovatelky. Nemohla se tedy negativně dotknout jejích práv, což ani netvrdí. Navíc se v kontextu regulace zaváděné územním plánem i v tomto případě jedná o úpravu minimální.

69. Je pak třeba připomenout, že v případě procedurálních vad je nutné, aby navrhovatelka tvrdila, jak se namítané pochybení při vydávání územního plánu negativně projevilo na jejích hmotných subjektivních veřejných právech. Nepostačí namítat vadu v procesu přijímání opatření obecné povahy, která by i objektivně mohla způsobit jeho nezákonnost, pokud tato nezákonnost nemohla vést k dotčení právní sféry navrhovatelky (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009–120, bod 41, či rozsudky NSS ze dne 2. 9. 2010, č. j. 1 Ao 3/2010–161, bod 24, a ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016–68, bod 52).

70. Nebyl tedy důvod k tomu, aby bylo nařízeno 3. opakované veřejné projednání. „Opožděnost“ námitek navrhovatelky nemá vliv na povinnost odpůrkyně vymezení návrhových ploch pečlivě a přesvědčivě odůvodnit 71. Další navrhovatelčiny námitky směřovaly proti zařazení jejích pozemků do návrhových funkčních ploch. Zaprvé navrhovatelka brojí proti vymezení plochy přestavby XB (Plocha veřejné zeleně u památníku Klonk) a XC (PV – veřejná prostranství – Pěší chodník o minimální šíři 1,5 metru). Zadruhé zpochybňuje to, že její pozemky byly zařazeny až do II. etapy stavební výstavby, přestože splňují kritéria, na základě nichž by měly být zařazeny do I. etapy stavební výstavby. Odpůrkyně totiž na navrhovatelčiny námitky mj. reagovala tak, že návrh územního plánu etapizaci navrhoval již od počátku jeho projednávání a navrhovatelka se proti tomu nijak nebránila. Poslední změna, proti níž navrhovatelka podala včasné námitky jen v její prospěch plochu XB zmenšuje a zbývající část jejích pozemků (XA) zařazuje (rovněž v její prospěch) do plochy pro bydlení, ačkoliv podle přechozího návrhu se mělo jednat jen o plochu zeleně.

72. Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti. Námitky k prvkům náležejícím regulačnímu plánu mohou uplatnit i osoby uvedené v § 85 odst. 2.

73. Podle § 52 odst. 3 stavebního zákona nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou. Dotčené orgány a krajský úřad jako nadřízený orgán uplatní ve stejné lhůtě stanoviska k částem řešení, které byla od společného jednání (§ 50) změněna. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží. Dotčené osoby oprávněné k podání námitek musí být na tuto skutečnost upozorněny.

74. Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona poslední věta upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle § 52.

75. Z judikatury NSS plyne, že pasivita navrhovatele v procesu přípravy opatření obecné povahy (nevyužití možnosti podat námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona) může mít vliv na jeho věcnou legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014–49). Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014–50, č. 3212/2015 Sb. NSS, dovodil, že námitky proti upravenému návrhu územního plánu, který je projednáván podle § 53 odst. 2 stavebního zákona mohou podávat pouze ti vlastníci, jejichž pozemky byly podstatnou úpravou územního plánu dotčeny. K námitkám, které se netýkají provedených úprav, se proto v této fázi přijímání územního plánu nepřihlíží (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015–53, bod 35).

76. Z jednotlivých verzí návrhu územního plánu pro veřejné projednání a opakovaná veřejná projednání je zjevné, že navrhovatelka podala námitky teprve dne 3. 10. 2019, přičemž 1. opakované veřejné projednání proběhlo dne 26. 7. 2019. Byly tak opožděné a odpůrkyně postupovala správně, pokud k opožděným námitkám navrhovatelky podle § 52 odst. 3 stavebního zákona nepřihlížela. Je tedy namístě dát za pravdu odpůrkyni, že navrhovatelka byla pasivní, protože proti změnám upravujícím funkční plochy jejích pozemků nijak nebrojila. Pro projednávanou věc je však stěžejní, že návrh územního plánu byl následně opětovně upraven, přičemž tato úprava se výslovně dotkla i navrhovatelčiných pozemků. Ačkoliv je bezpochyby též pravda, že se postavení navrhovatelky zlepšilo, protože se na části jejích pozemků výstavba umožnila, třebaže až ve II. etapě stavební výstavby (XA), a zároveň se zmenšila část pozemků (XB) zatěžující její pozemky veřejným užíváním, oproti předchozímu návrhu došlo k podstatné úpravě a proti této nové regulaci se navrhovatelka mohla bránit. Odpůrkyně tak svým vlastním podnětem navrhovatelce otevřela cestu k podání (dalších) námitek k návrhu územního plánu, protože v posledním návrhu územního plánu změnila funkční plochy navrhovatelčiných pozemků. Napodruhé uplatněné námitky tak již byla odpůrkyně povinna posuzovat a podle toho, zda by byly důvodné, návrh územního plánu upravit. I přesto, že lze dát odpůrkyni za pravdu, že tato změna byla ve prospěch navrhovatelky, nelze navrhovatelce tuto skutečnost klást k tíži. Jelikož návrh územního plánu nebyl definitivně schválen, nebyla odpůrkyně vázána tím, do jaké etapy etapizace ostatní pozemky zařadila. Námitky v oblasti územního plánování pak nelze omezovat zásadou koncentrace, neboť stavební zákon ji v této oblasti nezakotvuje. Zásadně je tak možno uplatnit vůči návrhu územního plánu i takové námitky, které nezazněly v předchozí fázi jeho přípravy v rámci projednávání (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 Ao 4/2008–110, body 47 až 53).

77. Jelikož tak z podnětu odpůrkyně došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu, jež se přímo dotýkala funkčního zařazení a rozsahu regulace navrhovatelčiných pozemků, mohla navrhovatelka bez omezení namítat nezákonnost a nepřiměřenost územního plánu. Odpůrkyně pak byla povinna se s těmito námitkami pečlivě, řádně a přezkoumatelně vypořádat. Odkaz odpůrkyně na to, že navrhovatelka byla v průběhu pořizování územního plánu (při opakovaném projednávání jeho různých návrhů) pasivní, tudíž nemohl být uspokojivý. Vymezení funkčních ploch na navrhovatelčiných pozemcích 78. Navrhovatelka především brojila proti navrhovanému vymezení funkčních ploch nacházejících se na jejích pozemcích: plocha přestavby XB a II. etapa stavební výstavby zastavitelné plochy XA.

79. Judikatura NSS vychází z teze, že soudům nepřísluší hodnotit proporcionalitu přijatého řešení v první linii. Mohou pouze posoudit, jak se s touto otázkou odpůrce vypořádal v odůvodnění opatření obecné povahy (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, bod 32, a na něj navazující nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, bod 16). Ten je zpravidla povinen tak učinit pouze na základě námitky či připomínky, kterou v rámci procesu pořizování územního plánu vznesl oprávněný navrhovatel. Z úřední povinnosti by měl dále soud napadené opatření zrušit též tehdy, jestliže shledá vadu bránící v hodnocení návrhových bodů. Nedostatek důvodů je takto závažnou vadou tehdy, jestliže důvody zvoleného řešení nelze z odůvodnění napadeného aktu vůbec vyčíst (jsou příliš paušální) nebo jestliže odůvodnění neodpovídá na námitky či připomínky, které navrhovatel vznesl v procesu jeho přípravy (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, bod 19).

80. Územní plán by měl obsahovat dvojí odůvodnění: Jednak vlastní odůvodnění (§ 53 odst. 5 ve spojení s § 55 odst. 2 stavebního zákona a § 173 odst. 1 správního řádu), a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách (§ 172 odst. 5 správního řádu). Náležité odůvodnění je nutnou podmínkou pro to, aby bylo možno hodnotit obsah přijatého územního plánu. Požadavek přezkoumatelného odůvodnění platí shodně jak pro vlastní odůvodnění územního plánu, tak pro odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Rozsah jejich soudního přezkumu se však poněkud liší.

81. Nejpřísnější nároky kladou správní soudy na tu část odůvodnění, v níž správní orgán rozhoduje o vznesených námitkách. Na odůvodnění rozhodnutí o námitkách proti opatření obecné povahy je třeba podle rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, klást stejné požadavky jako na klasická správní rozhodnutí, které jsou upraveny v § 68 odst. 3 správního řádu. Lze doplnit, že v navazující judikatuře lze sice vysledovat ústup od takto přísně pojatých požadavků, a to s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, podle něhož nesmí být požadavky kladené na rozhodnutí o námitkách, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s nimi, přemrštěné. Opačný přístup by byl výrazem přepjatého formalismu, jenž ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; tento přístup však nelze v obecnosti nadále zastávat, a to s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, ve kterém Ústavní soud svůj přístup k věci upřesnil v tom směru, že věc posuzovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 vykazovala specifika skutkového charakteru, pro něž nemohou být tam vyslovené závěry generalizovány. Ústavní soud v tomto pozdějším nálezu připomněl, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách. Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci). Jak totiž dovodil NSS v rozsudku č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS, „[j]estliže je rozhodnutí o námitkách minimálně z formálního hlediska správním rozhodnutím, které musí dle § 172 odst. 5 správního řádu obsahovat vlastní odůvodnění, je třeba na odůvodnění rozhodnutí o námitkách klást stejné požadavky jako v případě jiných správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu).“ To je rozdíl oproti druhému typu odůvodnění, tj. vlastnímu odůvodnění územního plánu.

82. Prizmatem výše citované judikatury tak soud posuzoval, zda se odpůrkyně dostatečně vypořádala s navrhovatelčinými námitkami. Veřejné prostranství kolem památníku Klonk (plocha přestavby XB) na navrhovatelčiných pozemcích 83. Navrhovatelka v námitkách nesouhlasí s vymezením funkční plochy (plocha přestavby) veřejného prostranství XB kolem památníku Klonk. Neexistuje podle ní veřejný zájem na tom, aby kolem tohoto památníku bylo veřejné prostranství. Její pozemky jsou oploceny a není na ně volný přístup.

84. Nejprve je třeba konstatovat, že územní plán považuje plochu XB za plochu návrhovou, tj. plochu změn. Jak NSS uvedl v rozsudku ze dne 25. 9. 2020, č. j. 6 As 151/2019–53, č. 4090/2020 Sb. NSS, prostřednictvím návrhových ploch odpůrkyně určuje nové řešení (navržené řešení), tedy jak by měla být daná plocha v budoucnu využita, a to odlišně od dosavadního způsobu využití [viz § 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti]. Tak je tomu proto, že plocha ZV – zeleň veřejná má být veřejně přístupným prostranstvím s parkovou úpravou, přičemž podle předchozího územního plánu ani jeden z navrhovatelčiných pozemků neměl být veřejně přístupným. To ostatně odpovídá i faktickému stavu, protože jak z fotografií doložených k námitkám, tak z fotografií doložených soudu k podání ze dne 11. 12. 2023, plyne, že navrhovatelčiny pozemky jsou oplocené. Do plochy XB tak ke dni vydání napadeného územního plánu nebyl veřejný přístup.

85. Soud podotýká, že územní plán nemění vlastnická práva k pozemkům a neplyne z něj žádná povinnost navrhovatelky umožnit vstup a užívání jejích pozemků třetím osobám (tím soud neříká, že tato povinnost navrhovatelce nemůže plynout z jiného zákonného titulu). Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010–65: „Samotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle § 43 odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám“. Nová územně plánovací dokumentace totiž působí výlučně do budoucna, a je proto normou pro budoucí vývoj oblasti (viz rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020–81, bod 50 a 54). To, že byly navrhovatelčiny pozemky napadeným územním plánem zařazeny do plochy ZV – zeleň veřejná, z nich tedy s účinností napadeného územního plánu nečiní veřejné prostranství, jak se zřejmě navrhovatelka domnívá.

86. To však neznamená, že se tato změna nijak jejích práv nedotýká, protože tato úprava reguluje záměry, které lze na tomto pozemku v budoucnu realizovat: V části f.10 textové části totiž územní plán stanovuje pro plochy zeleň – na veřejných prostranství – ZV určité omezení. Stanovuje hlavní využití (plochy systému sídelní zeleně veřejně přístupné, které mají významnou prostorotvornou a rekreační funkci, udržované travnaté plochy se zahradnickou úpravou v zastavěném území obce, umožňující každodenní rekreaci ve veřejném prostoru), přípustné využití (pozemky veřejně přístupné zeleně, travnaté plochy s výsadbami vhodné druhové skladby (sadové úpravy), drobné vodní plochy, stavby a zařízení občanské vybavenosti slučitelné s účelem ploch veřejné zeleně, tedy jako stavby doplňkové, které zvyšují kvalitu a využitelnost těchto ploch jako prostoru veřejného, pěší a cyklistické komunikace, vodní plochy a toky, dětská hřiště a hřiště pro míčové hry, drobné zpevněné plochy), podmíněně přípustné využití (stavby technické a dopravní infrastruktury pro obsluhu řešeného území, pokud se jejich alternativní trasování mimo plochy ZV prokáže jako neúměrně finančně náročné) a nepřípustné využití (jiné využití, než je uvedeno jako hlavní, přípustné a podmíněně přípustné využití).

87. V rozsudku ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015–83, pak NSS shledal, že vymezení určité plochy jako veřejného prostranství představuje omezení vlastnického práva vlastníka dotčeného pozemku. Územní plán totiž představuje nepřímý zásah do vlastnického práva těch, o jejichž nemovitostech pojednává, neboť dotčení vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Vymezí–li územní plán určitý pozemek nebo jeho část jako veřejné prostranství, bude na danou plochu i pozemek takto nahlíženo i při následném rozhodování v území. Dochází tak fakticky k omezení možností budoucího využití pozemku.

88. Pokud tedy napadený územní plán stanovil plochu XB jako plochu návrhovou, tj. označil ji jako budoucí veřejnou zeleň, bylo nezbytně nutné potřebnost navržené změny funkčního využití oproti současnému stavu náležitě a přesvědčivě odůvodnit. Má–li dojít ke změně funkčního určení ploch, pak musí být podložena dostatečně závažnými důvody, opírajícími se buď o relevantní změnu okolností, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem (viz rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018–50, bod 56). Přestože vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní podoby územního plánu podle svých požadavků (viz např. rozsudky NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17, bod 65, ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008–51, nebo ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010–68), k omezení jeho vlastnického práva regulací obsaženou v územním plánu může dojít pouze při dodržení výše popsaných zásad.

89. Ty pak podle soudu v nyní projednávaném případě splněny nebyly, resp. odpůrkyně je do územního plánu a rozhodnutí o námitkách odpovídajícím způsobem nepromítla. K významu tohoto památníku uvedla, že specifickou podmínkou plochy je ochrana a rozvoj mimořádně významného památníku Klonk, jež je součástí naučné stezky, a k němuž je navržena drobná parková úprava (část C.4 – vymezení ploch přestavby textové části územního plánu). K památníku Klonk pak v odůvodnění územního plánu uvedla, že byl vybudován, aby symbolizoval dvě geologické vrstvy spjaté mezinárodním usnesením vyhlašujícím světově významný geologický odkryv (část. j.3 odůvodnění územního plánu). Tyto skutečnosti však již nejsou ve spise nijak promítnuty a nejsou podpořeny žádnými relevantními podklady. Navrhovatelka přitom ve včasných námitkách s vymezením veřejného prostranství nesouhlasila a mj. zpochybňovala význam památníku Klonk (poukazovala na to, že ochrany požívá jen národní přírodní památka Klonk). Na to odpůrkyně reagovala jen tak, že veřejné prostranství má zajistit přístup k památníku, který se k přírodní památce váže, aniž by odkázala na ve spise dohledatelné podklady. To však nelze považovat za dostačující odůvodnění vymezení dané funkční plochy, protože soudu neumožňuje přezkoumat, zda jsou tyto důvody opravdu dostatečně závažné. Odpůrkyni lze sice dát za pravdu, že územní plán navrhuje funkční plochy bez ohledu na vlastnictví, avšak to neznamená, že je lze nově vymezit svévolně a bez patřičného odůvodnění. Jak soud uvedl výše, tato změna funkční plochy nacházející se na navrhovatelčiných pozemcích, ji omezuje na jejích právech. Tomu musí odpovídat i odůvodnění územního plánu.

90. Pakliže odpůrkyně navrhovala plochu XB v územním plánu vymezit z toho důvodu, aby kolem památníku vznikl park (veřejná zeleň), o to spíše měla svůj záměr přesvědčivě odůvodnit. Soud nevylučuje, že existuje veřejný zájem na tom, aby plocha kolem památníku Klonk plnila úlohu veřejného parku, avšak to musí být řádně odůvodněno. Zásadní též pochopitelně je, v jakém rozsahu má být veřejné prostranství plochy XB na navrhovatelčině pozemku vymezeno. Ačkoliv je pravdou, že oproti původnímu návrhu územního plánu, proti němuž navrhovatelka včasné námitky neuplatnila, napadený územní plán rozsah plochy XB zmenšil, nic to nemění na povinnosti odpůrkyně rozsah plochy přesvědčivě odůvodnit. V rozhodnutí o námitkách je sice uvedeno, že plocha byla vymezena v nezbytném rozsahu, to je však zcela neurčité a řádnou odpověď takové odůvodnění neposkytuje. Odpůrkyně ve vypořádání s navrhovatelčinými námitkami uvedla, že rozsah plochy byl konzultován s AOPK CHKO Český kras. To nicméně z obsahu spisu neplyne, resp. soud žádný podklad svědčící o konzultaci s AOPK CHKO Český kras nad rozsahem plochy XB i pro neurčitost tohoto odůvodnění nedohledal. Tímto podkladem nemůže být záznam z jednání pořizovatele a odpůrkyně dne 23. 10. 2019, protože ten je nečitelný a soud z něj žádné relevantní skutečnosti nemohl zjistit.

91. V tomto rozsahu je tudíž územní plán nepřezkoumatelný [srov. § 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s.].

92. Soud pro úplnost podotýká, že důvody pro přijetí předmětných regulativů nejsou seznatelné ani z obsahu správního spisu, resp. z procesu pořizování územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 Aos 5/2013–45, body 36 a 73).

93. Soud nepřehlíží, že ve vyjádření k návrhu a při jednání se odpůrkyně snažila předestřít odůvodnění regulativů. Při jednání pak vyšlo najevo, že význam památníku Klonk má spočívat v tom, že je vybudován tak, aby skrz něj byla vidět hranice mezi prvohorními útvary silurem a devonem na národní přírodní památce Klonk. Důvody uvedené až ve vyjádření v soudním řízení či při jednání však nemohou dodatečně zhojit vady napadeného územního plánu (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003–58, ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008–71, ze dne 20. 5. 2021, č. j. 8 Ao 4/2021–75, bod 42, a ze dne 22. 1. 2021, č. j. 1 As 161/2019–56, č. 4157/2021 Sb. NSS, bod 57). Samotné důvody, které odpůrkyni vedly k přijetí konkrétního územního plánu, totiž musí být v míře srozumitelné jejich adresátům alespoň rámcově obsaženy již ve vlastním odůvodnění těchto změn (tj. v odůvodnění vydaného opatření obecné povahy). Vzhledem k absenci dostatečně konkrétních důvodů pro vymezení veřejného prostranství v daném případě nepřicházelo v úvahu, aby odpůrkyně odstranila nedostatky odůvodnění přijatého opatření obecné povahy až v rámci řízení před soudem (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2023, č. j. 8 As 98/2020–235, č. 4464/2023 Sb. NSS, bod 86).

94. Z téhož důvodu tak nebylo namístě ani provádět odpůrkyní předložené listiny (k podání ze dne 11. 12. 2023) a k otázce významnosti památníku Klonk zadávat vypracování znaleckého posudku, jak odpůrkyně navrhovala. Odpůrkyně tyto podklady může využít při pořizování změny územního plánu v rozsahu zrušených částí. Pěší komunikace (plocha XC) na navrhovatelčině pozemku 95. V námitkách navrhovatelka též poukazovala na to, že přes jeden z jejích pozemků vede „veřejná komunikace“ a navržené řešení nerespektuje aktuální situaci, protože její pozemek je oplocen a není veřejně přístupný. Na jejím pozemku se tudíž část veřejné komunikace nenachází.

96. Podle územního plánu se jedná o plochu přestavby XC (PV – veřejné prostranství – pěší komunikace) nacházející se mj. na pozemku parc. č. XD. V grafické i textové části je pak tato plocha vymezena jako plocha změn, jež má v souladu s výše uvedeným (viz bod 84 tohoto rozsudku) určovat nové řešení (navržené řešení), tedy jak by měla být daná plocha v budoucnu využita, a to odlišně od dosavadního způsobu využití. Z rozhodnutí o námitkách, vyjádření odpůrkyně k návrhu na zrušení napadeného územního plánu a v něm navržených důkazů (císařská mapa z roku 1840 a letecký snímek z roku 1938) však plyne, že se jedná o plochu stabilizovanou, protože se tato komunikace v daném území již dlouhou dobu nachází.

97. Z toho je pak nutno dovodit, že rozhodnutí o námitkách je tedy v této části ve vnitřním rozporu s napadeným územním plánem. Není totiž zřejmé, zda je plocha přestavby XC plocha změn, anebo plocha stabilizovaná. Tato vada pak v uvedené části způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného územního plánu pro nesrozumitelnost.

98. Pro posouzení navrhovatelčiny námitky je přitom tento rozdíl podstatný. Pokud by se skutečně jednalo o plochu změn, uplatní se totožná argumentace jako v bodech 84 až 93 tohoto rozsudku, protože vymezení funkční plochy odpůrkyně dostatečně nevysvětlila (v tomto případě nijak). Jde–li o odpůrkyní předložené důkazy, i v tomto případě nelze nedostatek odůvodnění nahrazovat a obsah správního spisu doplňovat v řízení před soudem.

99. Pokud by se však jednalo o plochu stabilizovanou, bylo by namístě postupovat podle rozsudku NSS č. j. 6 As 151/2019–53, protože navrhovatelka namítala, že část jejího pozemku přes níž má vést pěší komunikace je oplocena a není tudíž veřejně přístupná. Pozemek se přitom stane veřejným prostranstvím naplněním zákonných znaků.

100. V souladu s § 34 zákona č. 128/2000Sb., o obcích (obecní zřízení), jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Jedná se tedy o prostory veřejně přístupné, tj. přístupné každému bez omezení, což vymezuje zákonodárce i jinými slovy tak, že slouží obecnému užívání. O veřejné prostranství se tak nejedná v případě, kdy jeho obecnému užívání brání faktická překážka, zejména zeď, plot, zátaras či cedule zákazu vstupu, z níž lze dovodit vůli vlastníka, že daný prostor není přístupný každému bez dalšího. Druhým znakem veřejného prostranství, který lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží. Jedná se především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), o účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště) či o účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Pokud určitý prostor takový účel plnit nebude, nepůjde o veřejné prostranství.

101. Jsou–li splněny shora vyjmenované podmínky vyplývající z § 34 obecního zřízení, stává se prostor splňující tyto zákonné znaky veřejným prostranstvím ex lege (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02). Pro kategorizaci určitého prostoru (pozemku) jako veřejného prostranství proto není bez dalšího rozhodující, zda byl tento prostor jako veřejné prostranství označen ve správním aktu, zejména v obecně závazné vyhlášce, v opatření obecné povahy či ve správním rozhodnutí.

102. Na základě uvedeného je nutno učinit závěr, že veřejné prostranství vzniká při naplnění stanovených podmínek přímo ze zákona, přičemž regulace provedená územním plánem nemůže mít na vznik veřejného prostranství žádný vliv. Pakliže má obec v úmyslu vymezit v územním plánu komunikaci jako (stávající) veřejné prostranství, musí se v případě pochybností, především na základě námitek uplatněných dotčenými osobami, vypořádat s otázkou, zda tato komunikace splňuje veškeré znaky veřejného prostranství uvedené v § 34 obecního zřízení (srov. rozsudky NSS ze dne 24. 5. 2018, č. j. 4 As 81/2018–57, a ze dne 12. 12. 2017, č. j. 4 As 186/2017–41).

103. Namítala–li tedy navrhovatelka již v rámci přípravy územního plánu, že pěší komunikace se na jejím pozemku nenachází, protože je mj. oplocen, měla na to odpůrkyně, resp. pořizovatel územního plánu, odpovídajícím způsobem reagovat. Jsou zde přitom v zásadě tři možnosti, jak dál postupovat. Zaprvé, může dát pořizovatel námitce za pravdu. V takovém případě musí buďto změnit v návrhu územního plánu stávající funkční využití dané plochy (např. uzná, že plocha není veřejnou komunikací, ale že jde ve skutečnosti o stabilizovanou plochu soukromé zahrady), nebo se může pokusit v územním plánu zachovat svůj původní záměr, ovšem v podobě návrhové plochy (např. ji označí jako budoucí veřejné prostranství a odůvodní potřebnost navržené změny funkčního využití oproti současnému stavu). Zadruhé, i v rámci přípravy územního plánu lze doplnit podklady, kterými pořizovatel námitku vyvrátí a obhájí přesvědčivě svůj závěr o dosavadním způsobu využití dané plochy (srov. rozsudek NSS č. j. 4 As 81/2018–57, bod 33). Zpochybňovala–li tedy navrhovatelka skutkový stav v území, měl jej pořizovatel ověřit. Vychází–li totiž územní plán z neúplně a v důsledku toho i nesprávně zjištěného skutkového stavu, je územní plán v rozporu se zákonem. Pořizovatel územního plánu je přitom odpovědný za řádné zjištění skutkového stavu v území, přičemž toto pochybení je třeba plně přičítat odpůrkyni, pro niž zpracovatel územní plán vyhotovil (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 8. 2020, č. j. 55 A 53/2019–110, bod 43). Zatřetí nelze vyloučit ani možnost odkázat dotčenou osobu na příslušné správní řízení, v němž může spor o stávající způsob využití daného pozemku řešit, je–li pro to v procesu přípravy územního plánu časový prostor. V daném případě by se jednalo o řízení podle § 142 správního řádu (rozsudek NSS č. j. 6 As 151/2019–53, body 20 a 21).

104. Na základě těchto důvodů má tedy soud za to, že neobstojí ani vymezení plochy XC na pozemku parc. č. XD. Etapizace stavební výstavby 105. V dalších částech návrhu navrhovatelka zpochybňovala zařazení svých pozemků – zastavitelné plochy XA – do II. etapy stavební výstavby. Namítala, že k jejím pozemků je vybudována přípojka elektrické sítě (čl. 3.3), vodovodní a kanalizační přípojka (čl. 3.4), pozemky v obci byly do I. i II. etapy zařazovány nepřezkoumatelně, protože její pozemky jsou k zástavbě připraveny (čl. 3.6 a 3.7), požadavek podmíněnosti zástavby ve II. etapě (75% zastavěnost pozemků v I. etapě) je nepřezkoumatelný a nepřiměřený (čl. 3.8), etapizace nerespektuje podmínku výplně proluk (čl. 3.9) a ochranu zemědělské půdy (čl. 3.10).

106. Etapizace neboli stanovení pořadí provádění změn v území je jedním z úkolů územního plánování [§ 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona] a představuje fakultativní náležitost územního plánu. To znamená, že územní plán etapizaci obsahovat může, ale nemusí – a to vždy v závislosti na tom, zda je to účelné, či nikoli [bod I. odst. 2 písm. e) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.]. Zmíněný korektiv v podobě účelnosti etapizace má za cíl eliminovat negativní vlivy nutně spojené s rozsáhlými změnami v území. A jde–li o změny dané výstavbou, umožňuje etapizace stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí plánované výstavby s cílem „zabránění chaotické výstavbě ihned a všude“ (viz rozsudek NSS č. j. 1 Ao 1/2009–185). Směřuje k eliminaci či alespoň zmírnění negativních vlivů nutně spojených s rozsáhlou výstavbou objektů pro bydlení jak pro stávající obyvatele, tak i pro obyvatele nově postavených domů.

107. Soud obecně pokládá za rozumné a odpovědné, pokud obec omezuje rozvoj svého území takovým způsobem, aby dostačoval stávající kapacitě veřejné infrastruktury, resp. aby ji zvládalo kontinuálně navyšovat. Takový postup je korektní ve vztahu ke všem současným i budoucím obyvatelům obce, neboť je tak vyšší pravděpodobnost, že se nebudou muset potýkat s problémy souvisejícími s nedostatečnou kapacitou veřejné infrastruktury (např. nepřijetí dítěte do školy či školky z kapacitních důvodů, nedostatek vody ve vodovodním řadu v letních měsících apod.).

108. Stavební zákon žádné konkrétní podmínky, kterými může být etapizace podmíněna, nestanoví. Navržení těchto podmínek je tedy v rukou pořizovatele a zpracovatele územního plánu; jejich závazné stanovení je následně v rukou zastupitelstva jakožto vrcholného orgánu obce. Je to totiž obec, která si v územním plánu stanoví způsob, jakým chce využívat své území a jak se chce do budoucna rozvíjet. Důvody, proč se některá obec rozhodne jít cestou vyšší regulace a jiná obec zvolí regulaci mírnější (případně územní plán vůbec nepořídí), jsou projevem samosprávy každé obce, kterou realizuje právě přijímáním územního plánu. Limitována je toliko zákonem (ten v případě etapizace žádné limity nestanoví) a dále pak již jen požadavkem, aby zvolené řešení neneslo znaky diskriminace, nerozumnosti či libovůle.

109. V napadeném územním plánu je etapizace navržena z důvodů hospodárného využití ploch pro venkovské bydlení a související plochy [část m) textové části územního plánu]. Podmínky, na základě nichž lze na území regulovaném etapizací provádět výstavbu, jsou: Zaprvé lze realizovat stavby a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě až po zajištění dostatečné kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod). Zadruhé lze realizovat stavby a zařízení podle přípustného využití s výjimkou staveb a zařízení dopravní a technické infrastruktury v části zařazené ve II. etapě až po zastavění (resp. vydání územních rozhodnutích či stavebních povolení) 75% výměr ploch zařazených do I. etapy. K tomu je v části i.5.5 odůvodnění územního plánu (Kanalizace a čištění odpadních vod) uvedeno, že v roce 2022 obecní čistírna odpadních vod využívala svoji maximální kapacitu. Odpůrkyně tak zadala zpracovat „posouzení“ (to není v územním plánu blíže specifikováno), které prověřilo, že jsou již na zbývající kapacitu vydány stavební povolení nebo souhlasy s připojením.

110. Soud v této souvislosti konstatuje, že považuje předestřený návrh etapizace za odůvodněný, potřebný a racionální. Byť je primární důvod prezentovaný v textové části územního plánu obecný („z důvodů hospodárného využití ploch“), lze jeho konkrétní obsah dovodit z podmínek, podle nichž je přípustné zahájit výstavbu v II. etapě – 75 % zastavěnosti I. etapy. Tuto podmínku pak považuje za rozumnou a i přes obecnost odůvodnění územního plánu v tomto rozsahu za přezkoumatelnou. V rozhodnutí o námitkách je navíc k tomu korektivu uvedeno, že má zabránit vysoké míře rozestavěnosti, přičemž požadavek 75 % je podle odpůrkyně přiměřený. Podle odpůrkyně umožňuje plynulost výstavby. Ačkoliv zásadnější podmínka – zajištění dostatečné kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod (resp. po vydání kolaudačního rozhodnutí na intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod), byla do návrhu územního plánu zjevně navržena později, podmínku zajištění dostatečné kapacity odkanalizování po intenzifikaci obecní čistírny odpadních vod považuje soud za pochopitelnou a z hlediska odpovídajícího fungování obce za nezbytnou. Ve výše citované části i.5.5 odůvodnění územního plánu je i popsán stav obecní čistírny odpadních vod a je odkázáno na „posouzení“ (z kontextu lze dovodit, že se jedná o Odborné posouzení stávajícího stavu a reálné kapacity ČOV Suchomasty zpracovaného Ing. M. F., Ph.D. předložené odpůrkyní k návrhu), jež prověřilo, že jsou již na zbývající kapacitu vydány stavební povolení nebo souhlasy s připojením.

111. Navrhovatelka však v námitkách proti návrhu napadeného územního plánu údaj o vyčerpání kapacity čistírny odpadních vod i to, že její dosavadní kapacita byla vyčerpána a ona se na něj tak již nemůže připojit, zpochybňovala (namítala, že má vybudovanou mj. kanalizační přípojku). Ačkoliv tedy obecně není nezbytně nutné, aby obdobné podklady byly součástí správního spisu a v odůvodnění územního plánu na ně odpůrkyně územního plánu konkrétně odkazovala, třebaže lze takový postup nepochybně doporučit, z důvodu podaných navrhovatelčiných námitek nelze tyto závěry zopakované v rozhodnutí o námitkách přezkoumat. Pokud totiž má být kapacita čistírny odpadních vod již vydanými povoleními a souhlasy s připojením kanalizační přípojky vyčerpána (viz část i.5.5 odůvodnění textové části), z územního plánu není zřejmé, zda do I. etapy byly zařazeny jen ty pozemky k obecní čistírně odpadních vod již finálně připojené [§ 8 odst. 2 až 5 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích)], anebo zda je pro pozemky v I. etapě kapacita čistírny odpadních vod do budoucna rezervována. Z celkového kontextu odůvodnění územního plánu spíše plyne, že do I. etapy byly zařazeny jen ty plochy, jejichž připojení k čistírně odpadních vod již bylo správním aktem povoleno. To však jednak z obsahu spisu (z podkladů v něm založených) nevyplývá, přestože na to navrhovatelka v námitkách upozorňovala, jednak to neodpovídá v územním plánu deklarovaným podmínkám, na jejichž základě byly do etap pozemky rozřazovány.

112. Je totiž třeba odlišovat mezi podmínkami samotné etapizace a podmínkami, na základě nichž byly jednotlivé plochy do etap etapizace zařazovány. Z odůvodnění územního plánu [i.4.4 odůvodnění územního plánu k urbanistické koncepci a čísti j) a j.1.1 odůvodnění územního plánu] lze dovodit, že kritérii, na základě nichž byly pozemky (plochy) zařazovány do jednotlivých etap jsou, že nejprve budou zastavovány proluky a ty části území doplňující současnou zástavbu a teprve v dalších etapách ostatní rozvojové plochy. Primárně rozvojové plochy využívají plochy proluk (I. etapa výstavby), čímž dojde k ucelení a posílení kompaktnosti zástavby. Další plochy jsou vymezeny po okrajích zastavěného území (II. a III. etapa), vždy v těsné blízkosti stabilizovaných ploch v souladu s požadavky SCHKO Český Kras. Navrhovatelka přitom v námitkách výslovně namítala [námitka G)] mj., že její pozemky jsou prolukou, protože jsou obklopeny zástavbou na pozemcích parc. č. XF, XG a parc. st. č. XH. To v rozhodnutí o námitkách ostatně připustila i odpůrkyně, nicméně uvedla, že do I. etapy nebyly navrhovatelčiny pozemky zařazeny, protože I. etapa byla stanovena při předchozích veřejných projednáních. Tam však byla navrhovatelka pasivní. To ovšem, jak je uvedeno v bodech 71 až 77 tohoto rozsudku, nemohlo vést k tomu, aby navrhovatelčiny pozemky nebyly hodnoceny podle podmínek, na základě nichž měly být jednotlivé plochy do etap etapizace zařazovány. Odpůrkyně má pravdu v tom, že začlenění navrhovatelčiných pozemků do I. etapy by za daných okolností mohlo mít za následek, že pozemky jiných vlastníků z ní budou vyjmuty. Jelikož však došlo k opakovanému veřejnému projednání, které se týkalo i pozemků do etapizace zařazených, byli pořizovatel a odpůrkyně povinni provést hodnocení pozemků opětovně podle podmínek deklarovaných v územním plánu. Dokud není návrh územního plánu v souladu se zákonem schválen, nikdo nemůže mít jistotu, že bude území regulovat tak, jak bylo dříve navrhováno, třebaže tak šlo z předchozích fázích projednávání územního plánu předpokládat. [OBRÁZEK]

113. V souvislosti s námitkou I) navrhovatelka navíc poukazovala na konkrétní pozemky v porovnání, s kterými jsou její pozemky z hlediska podmínek stanovených územní plánem pro zařazení do I. etapy vhodnější. Pokud pak odpůrkyně k navrhovatelčiným námitkám uvedla, že v ploše XCH a XI je vybudována komunikace, a proto jsou tyto pozemky k zařazení do I. etapy vhodnější, soud se tímto odůvodněním ztotožňuje. Toto kritérium totiž odpovídá deklarovanému účelu územního plánu spočívající v zajištění dostatečné infrastruktury. Stejně tak lze s odpůrkyní souhlasit, pokud jde o plochu XJ, protože na ní má být povolena výstavba rodinného domu. Pokud jde však o ostatní plochy, je odůvodnění územního plánu nepřesvědčivé. Uvádí–li totiž odpůrkyně, že plocha XL navazuje na zastavěné území, je třeba namítat, že navrhovatelčiny pozemky na zastavěné území zjevně navazují více, protože se, jak ostatně sama uvedla, jedná o proluku. To je podle územního plánu i odborné literatury dočasně nezastavěný prostor ve stávající souvislé zástavbě (srov. Machačková, J. a kol. Stavební zákon. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 330 až 331). Přesvědčivé není ani to, že plocha XK je plochou izolační zeleně, protože bez ohledu na její povahu je tato plocha do etapizace zahrnuta a minimálně z hlediska podmínky 75 % zastavěnosti ploch v I. etapa (viz bod 49 tohoto rozsudku) její zařazení do této etapy navrhovatelku na jejích právech omezuje. Tím spíše pokud sama odpůrkyně předpokládá, že by tato plocha neměla být zastavěna. Jedná se tedy o plochu srovnatelnou s navrhovatelčinými pozemky, přičemž není zřejmý důvod jejich odlišného zařazení. Pokud jde o plochy XM a XL, jedná se sice o plochy změn v krajině a textová část u nich s etapizací nepočítá, soudu však není zřejmé, z jakého důvodu jsou do etapizace (do I. etapy) zařazeny v grafické části územního plánu. Výše popsané nedostatky argumentace v rozhodnutí o námitkách pak nelze považovat za zhojené ani při zohlednění odůvodnění napadeného územního plánu jako takového, neboť to obsahuje pouze úvahy obecnějšího charakteru, které však neposkytují relevantní podklad pro odlišné zacházení s navrhovatelčiny pozemky. Odpůrkyně v této souvislosti ani nemohla nechat bez reakce námitku, v níž navrhovatelka namítala, že etapizace nerespektuje ochranu zemědělské půdy, protože se jednalo o další z podmínek, na základě níž byly pozemky do jednotlivých etap zařazovány. Namítala–li tedy navrhovatelka, že oproti jejím pozemkům byly do I. etapy zařazeny pozemky s kvalitnější zemědělskou půdou, měla odpůrkyně, resp. pořizovatel tento rozdíl pečlivě vysvětlit.

114. Dále navrhovatelka v námitkách neurčitě uváděla, že pozemky zařazené do I. etapy nejsou připraveny k výstavbě a nemají vybudované přípojky (elektrická síť, vodovodní a kanalizační). Ačkoliv je pravda, že odpůrkyně na tyto námitky výslovně nereagovala, má soud za to, že v rozsahu těchto námitek [B), C), E) a F)] nejsou výtky navrhovatelky důvodné, protože jsou příliš neurčité. Navrhovatelka nepoukazovala na konkrétní pozemky, jež tato kritéria splňují, a proto se k nim odpůrkyně nad rámec jí uvedeného nemohla podrobněji vyjádřit. K tomu, aby se i soud mohl touto otázkou zabývat podrobněji, bylo třeba, aby navrhovatelka argumentovala konkrétněji, a dala tak odpůrkyni dostatečný impuls k tomu, aby se tímto zabývala. To však navrhovatelka neučinila. Bylo tedy nadbytečné provádět i důkazy k těmto tvrzením navrhované [katastrální situační výkres Antonína Černého z 12/2021 zachycující přípojky, smlouva o uzavření budoucí smlouvy o připojení odběrného elektrického zařízení k distribuční soustavě do napěťové hladiny 0,4 kV (NN), fotografie zachycující přípojky, kupní smlouva ze dne 1. 11. 2007 a dopis odpůrkyně ve věci „kanalizační a vodovodní přípojky“ ze dne 1. 11. 2007, odpověď na žádost o instalaci vodoměrů do vodoměrných šachet ze dne 8. 6. 2023 a kolaudační souhlas s užíváním stavby Městského úřadu Králův Dvůr ze dne 9. 3. 2023].

115. Soud shrnuje, že argumenty odpůrkyně, na základě nichž byly navrhovatelčiny pozemky v ploše XA zaraženy do II. etapy stavební výstavby jsou zčásti nezákonné a zčásti nedostatečně odůvodněné. Závěr a náklady řízení 116. Soud tak shledal návrh na zrušení územního plánu důvodným v části, v níž byly navrhovatelčiny pozemky: (1) V zastavitelné ploše XA (plocha SV – smíšená obytná – venkovská) zařazeny do II. etapy stavební výstavby pro nezákonnost; (2) v rozsahu vymezení plochy přestavby XB (plocha ZV – zeleň veřejná) pro nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a (3) v rozsahu, v němž napadený územní plán, na navrhovatelčině pozemku parc. č. XD vymezuje plochu přestavby XC (plocha PV – veřejné prostranství – pěší komunikace) pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Proto podle § 101d odst. 2 s. ř. s. napadený uzemní plán v tomto rozsahu v grafické a textové části zrušil, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (§ 101d odst. 2 věta první s. ř. s.), jelikož neshledal důvod pro odlišný postup.

117. Důvody pro zrušení jakékoliv další části územního plánu však soud pro nedostatek věcné legitimace ve vztahu k ostatním částem území regulovaným územním plánem neshledal. Bylo by zjevně nepřiměřené rušit územní plán v celém rozsahu. Zrušení napadeného územního plánu v uvedeném rozsahu je v daném případě přípustné a nepředstavuje nepřiměřený zásah do práva odpůrkyně na samosprávu (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 655/17). V souladu se zásadou zdrženlivosti (viz rozsudek NSS č. j. 2 Ao 2/2007–73) soud nepřistoupil ani ke zrušení podmínek etapizace ve vztahu ke všem plochám, na něž etapizace dopadá, jelikož důvodem pro zrušení územního plánu v rozsahu celé etapizace není ani sama skutečnost, že vedle sebe budou existovat pozemky ve 3 etapách a pozemky, na něž se etapizace vztahovat nebude (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2020, č. j. 43 A 9/2019–99, bod 67). Důsledkem zrušení této části napadeného územního plánu pak je, že nemůže dojít k obnovení původního opatření obecné povahy. V případě územního plánu tedy po zrušení územního plánu nebo jeho části dotčené území nevykazuje žádnou územně plánovací regulaci a správní orgány tudíž rozhodují, jako kdyby obec pro tuto část území územní plán neměla (viz rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 155/2014–73, bod 37). Proto musí zastupitelstvo obce (odpůrkyně) podle § 55 odst. 3 stavebního zákona bezodkladně rozhodnout o pořízení změny územního plánu a o jejím obsahu, přičemž je třeba vycházet ze závěrů plynoucích z tohoto rozsudku. Jelikož důsledkem nedostatku věcné legitimace je zamítnutí návrhu (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2022, č. j. 10 As 226/2019–46), soud ve zbývající části návrh zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).

118. Soud pro nadbytečnost neprováděl jako důkaz sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje k podnětu na provedení přezkumného řízení ze dne 27. 1. 2023, protože to, jak podnět na zahájení přezkumného řízení napadeného územního plánu posoudit krajský úřad není podstatné. Pro nedostatečnost odůvodnění též bylo nadbytečné provádět odborné posouzení stávajícího stavu a reálné kapacity ČOV Suchomasty ze dne 7. 12. 2020. Jde–li o územní studii pro plochu „Za Sokolovnou“ v územím plánu obce Suchomasty (prosinec 2009), není soudu zřejmé, jakou skutečnost má prokazovat, protože odpůrkyně ve svém návrhu na žádnou konkrétní skutečnost nepoukazuje. Nejedná se tudíž o řádně uplatněný důkazní návrh. Původní územní plán, veřejná vyhláška o vydání územního plánu ze dne 14. 9. 2022 a územní plán včetně všech jeho grafických částí jsou součástí předloženého správního spisu a dokazování se jimi tedy neprovádí.

119. Z totožných důvodů soud neprováděl ani důkazy doložené účastníky při jednání. Pro nosné důvody tohoto rozsudku není rozhodné, kdo je vlastníkem památníku Klonk (návrh dohody mezi odpůrkyní a navrhovatelkou a e–mail mezi jejich zástupci), kdy a na základě jakého titulu se navrhovatelka stala vlastníkem svých pozemků (rozhodnutí Státního notářství v Berouně), a zda je nyní vedeno řízení o odstranění plotu podél jejích pozemků (oznámení o zahájení řízení o odstranění oplocení), protože existence plotu ke dni vydání územního plánu byla provedenými důkazy prokázána (fotografie doložené k podání odpůrkyně ze dne 11. 12. 2023). Při jednání odpůrkyně navrhovala provést další důkazy k prokázání historického a kulturního významu památníku Klonk (např. pohlednice a karta Klubu českých turistů). To však, jak plyne z bodu 93 tohoto rozsudku, nelze činit dodatečně. I tyto důkazní návrhy tak byly nadbytečné.

120. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty druhé s. ř. s., podle které platí, že měl–li účastník řízení ve věci úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů. Navrhovatelka, která se domáhala zrušení územního plánu v celém rozsahu, uspěla se svým návrhem toliko v části (v rozsahu dvou pozemků). Ve zbylé části byla procesně úspěšná naopak odpůrkyně. Míru procesního úspěchu navrhovatelky však nelze kvantifikovat. Je nesporné, že odpůrkyně nezákonně zasáhla do navrhovatelčiných práv, a ta se tedy důvodně domáhala soudní ochrany. Na druhou stranu navrhovatelka nesprávně vystihla rozsah, v němž byl její návrh důvodný. Soud proto považuje za spravedlivé takové rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, podle něhož nemá toto právo žádný z účastníků. V tomto případě ani nelze uvažovat o tom, že navrhovatelka v návrhu formulovala eventuální petit (u něho stačí, pokud je navrhovatel úspěšný v sekundárním petitu), protože v návrhu se domáhala zrušení celého územního plánu (to zopakovala při jednání), přičemž „z procesní opatrnosti“ jeho zrušení jen v rozsahu navrhovatelčiných pozemků tehdy, pokud by soud pro zrušení celého územního plánu neshledal důvody. Eventuální petit však předpokládá, že primárnímu petitu nebude možné vyhovět pro objektivní důvody (např. jako v případě žaloby na vydání věci jejím zničením), nikoliv z toho důvodu, že podle právního názoru soudu je primární petit nedůvodný.

Poučení

Vymezení věci Návrhové body Památník Klonk Na pozemcích se nachází připojení na elektrickou síť i vodovodní a kanalizační přípojky Územní plán není aktuální, neboť na pozemcích jsou stavby Nepřezkoumatelný způsob zahrnutí pozemků do I. a II. etapy stavební výstavby Podmíněnost zahájení II. etapy stavební výstavby je nepřiměřená a nepřezkoumatelná Etapizace nerespektuje potřebu výplně proluk v zástavbě Etapizace nerespektuje ochranu zemědělské půdy Umístění trafostanice na navrhovatelčin pozemek Na navrhovatelčině pozemku vede veřejná komunikace Vyjádření odpůrkyně Další stanoviska účastníků Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Relevantní skutkový zjištění ze správního spisu II. etapa výstavby – rozvojové lokality XAD, XAE, XAF, XAG, XA; Posouzení návrhu Obecná východiska Územní plán nebyl přijat procesně vadným způsobem „Opožděnost“ námitek navrhovatelky nemá vliv na povinnost odpůrkyně vymezení návrhových ploch pečlivě a přesvědčivě odůvodnit Vymezení funkčních ploch na navrhovatelčiných pozemcích Veřejné prostranství kolem památníku Klonk (plocha přestavby XB) na navrhovatelčiných pozemcích Pěší komunikace (plocha XC) na navrhovatelčině pozemku Etapizace stavební výstavby Závěr a náklady řízení