Ústavní soud · Nález

III. ÚS 1669/11

Rozhodnuto 2013-05-07 · ECLI:CZ:US:2013:3.US.1669.2011

Právní věta

Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří mj. též schvalování územně plánovací dokumentace. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy.
Dle článku 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem; takový zásah do samosprávy je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu.
Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.
Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.

Citované zákony (21)

Rubrum

Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří mj. též schvalování územně plánovací dokumentace. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Dle článku 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem; takový zásah do samosprávy je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.

Výrok

Ústavní soud rozhodl dne 7. května 2013 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Pavla Rychetského ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou, se sídlem Horní Rokytnice 197, 512 44 Rokytnice nad Jizerou, zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem AK se sídlem Kořenského 15, 150 00 Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2011 č. j. 8 Ao 1/2011 - 107 a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. dubna 2011 č. j. 9 Ao 1/2011 - 96, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ing. Milana Točiny, zastoupeného Mgr. Ing. Ivem Halou, advokátem se sídlem Anglická 140/20, 120 00 Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2011 č. j. 8 Ao 1/2011 - 107 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. dubna 2011 č. j. 9 Ao 1/2011 - 96 se zrušují.

Poučení

I. Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 6. června 2011, se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2011 č. j. 8 Ao 1/2011 - 107, jakož i rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. dubna 2011 č. j. 9 Ao 1/2011 - 96, a to pro porušení práva územního samosprávného celku na samosprávu, které obcím zaručuje čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2011 č. j. 8 Ao 1/2011 - 107 bylo rozhodnuto, že opatření obecné povahy - dodatek č. 1 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou, schválený usnesením zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou ze dne 23. června 2010 č. 784, se zrušuje v části týkající se pozemku p. č. X v k. ú. Horní Rokytnice nad Jizerou, dnem právní moci tohoto rozsudku (výrok pod bodem I) a ve zbytku byl návrh zamítnut (výrok pod bodem II). Dále Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok pod bodem III). Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. dubna 2011 č. j. 9 Ao 1/2011 - 96 bylo rozhodnuto, že opatření obecné povahy - dodatek č. 1 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou, schválený usnesením zastupitelstva města Rokytnice nad Jizerou č. 748 ze dne 23. června 2010, se zrušuje v části týkající se lokalit označených č. 538 a č. 565 na pozemku p. č. Y v k. ú. Horní Rokytnice nad Jizerou dnem právní moci tohoto rozsudku (výrok pod bodem I). Návrh na vydání závazného posouzení otázky obnovy původní územně plánovací dokumentace v důsledku zrušení nového územního plánu byl odmítnut (výrok pod bodem II). Dále Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok pod bodem III). II. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že uvedenými rozsudky došlo k zásahu do práva územního samosprávného celku na samosprávu, předvídaného čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. Stěžovatel poukazuje na to, že Nejvyšší správní soud mu přičítá k odpovědnosti něco, za co právně a ani nijak jinak neodpovídá, přičemž takovéto vyvození odpovědnosti zasahuje do oblasti samostatné působnosti obce, ve které obec ovšem nijak nepochybila. Stěžovatel uvádí, že oba napadené rozsudky založily derogační důvod na skutečnosti, že odůvodnění, které se vztahovalo k vypořádání námitky navrhovatelů řízení, nebylo dostatečně odůvodněno - rozvedeno, a to především v reakci na doplnění námitek. Nedostatek důvodů, respektive jejich příliš velká obecnost, uvádí stěžovatel, je dána obsahem vyjádření, kterým se dotčený orgán vyjadřoval k námitce jako takové. Stěžovatel poukazuje na to, že obec přijímá územní plán v samostatné působnosti. Tato skutečnost plyne z ust. § 6 odst. 5 bodů a) až c) a e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen "stavební zákon"). Zákon výslovně stanoví, že tak činí zastupitelstvo obce. To má plnou odpovědnost a pravomoc rozhodnout o vypracování, formulovat zadání a koncept a v neposlední řadě rozhodnout o přijetí územního plánu. Věci, které upravuje územní plán obce, patří mezi otázky, které spadají výhradně pod samosprávnou pravomoc (ve smyslu Ústavy) obce. Stěžovatel poukazuje na to, že platné právo předpokládá, že zastupitelstvo obce má plnou věcnou a politickou diskreci nad některými otázkami, jako je rozhodnutí o pořízení územního plánu, jeho zadání, schválení konceptu a nakonec jeho přijetí. Stěžovatel je přesvědčen, že neporušil žádné ustanovení práva a dodržel všechny požadavky státní správy, ale přesto mu byl částečně zrušen územní plán, který přijal v samostatné působnosti a který nutně potřebuje celistvý ke své činnosti. Z těchto důvodů má za to, že bylo zasaženo do jeho práva na samosprávu. Stěžovatel je toho názoru, že posouzení provedené Nejvyšším správním soudem je věcně nesprávné a derogačním zásahem je tak věcně nesprávně zasaženo do práva územního samosprávného celku na samosprávu. Stěžovatel dále poukazuje na to, že judikatorní rámec a meze nastavené soudem ve vztahu k téže otázce se v čase posouvají a nevytvářejí právní jistotu, ale naopak pole svévole. V jiných skutkově shodných otázkách rozhodoval soud přesně opačně. Stěžovatel dále namítá, že rozsah přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem překročil hranice nastavené zákonem a ústavním pořádkem. III. Pro posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spisy, vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 8 Ao 1/2011 a sp. zn. 9 Ao 1/2011, jakož i vyjádření tohoto soudu k podané ústavní stížnosti (komunální ústavní stížnosti). Dále si ústavní soud vyžádal vyjádření vedlejšího účastníka Ing. Milana Točiny a dále vyjádření RNDr. Vladimíra Hladkého, Jiřího Langa a Ing. Libora Roubala k projednávané věci. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 5. března 2013, ve vztahu k napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2011 č. j. 8 Ao 1/2011-107 uvedl, že má především za to, že návrh je třeba odmítnout pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele (ust. § 43 odst. 1 psím c) zákona o Ústavním soudu). Pokud by Ústavní soud dospěl k odlišnému závěru o oprávněnosti stěžovatele podat v dané věci komunální stížnost, považuje soud návrh stěžovatele za zjevně neopodstatněný [ust. § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. K námitce stěžovatele, že obec přijímá územní plán v samostatné působnosti, avšak administrativní proces jeho přípravy je svěřen v přenesené působnosti pořizovateli, jímž je obecní úřad, a že orgány obce, které mají samosprávnou funkci, nijak nemohou ovlivnit postup pořizovatele a nemohou být proto činěny odpovědnými za jeho případná pochybení nebo pochybení dotčených orgánů. Nejvyšší správní soud uvedl, že takové dělení odpovědnosti za zákonnost opatření obecné povahy považuje za umělé a vedoucí k popření ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Stěžovatel na jedné straně fakticky ztotožňuje obec a zastupitelstvo obce, domáhá-li se aktivní legitimace k podání tzv. komunální ústavní stížnosti, zároveň však popírá svou odpovědnost za proces přijímání opatření obecné povahy jako celku a namítá, že nemůže nést odpovědnost za závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány. Soud si je vědom omezené možnosti obce ovlivnit stanoviska dotčených orgánů. Obec není oprávněna stanoviska po věcné stránce přezkoumávat či měnit a je povinna vzít stanoviska jako závazný podklad pro územní plán. Tato skutečnost však nezbavuje obec povinnosti trvat na tom, aby stanovisko dotčeného orgánu bylo odůvodněno, a případně požadovat doplnění odůvodnění, pokud je zcela zjevně nedostatečné. Výklad stěžovatele by ve svém důsledku vedl ke znemožnění soudního přezkumu procesu přijímání opatření obecné povahy jako celku. Stěžovatel se podle Nejvyššího správního soudu s odkazem na stanoviska dotčených orgánů snaží zbavit odpovědnosti za tu část opatření obecné povahy, která vychází ze stanovisek dotčených orgánů. Takový přístup by však, uvedl Nejvyšší správní soud, otevíral prostor pro libovůli správních orgánů. Stanoviska nejsou samostatně přezkoumatelná podle ust. § 149 správního řádu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. ledna 2009 č. j. 2 Ao 2/2008 - 62) a je možné je přezkoumat právě až v rámci přezkoumání opatření obecné povahy jako celku. Pokud by nedostatky stanovisek nemohly být důvodem pro zrušení opatření obecné povahy či jeho části, postrádal by přezkum stanovisek jakýkoliv smysl. Nejvyšší správní soud považuje za nepřípustné, aby tímto způsobem docházelo k faktické nemožnosti soudního přezkumu územního plánu s odkazem na stanoviska, která stěžovatel činí fakticky zcela nepřezkoumatelná. Podle Nejvyššího správního soudu mu stěžovatel nedůvodně vytknul nesprávné věcné posouzení. Soud trvá na závěrech uvedených v napadeném rozsudku a v podrobnostech na ně odkazuje. V obecné rovině se stěžovatelem souhlasí, že v důsledku některých ukazatelů (stěžovatel uvádí jako příklad snížení celkové zastavitelnosti o 30 %) se nelze vyhnout tomu, že pozemky se shodnými vlastnostmi budou nakonec kategorizovány odlišně. V nyní posuzované věci však odůvodnění územního plánu nezmiňovalo další faktory, které by ospravedlňovaly odlišné zacházení s jinak shodnými pozemky ve shodné lokalitě. Pokud územní plán určoval některé pozemky k zastavění a jiné (jinak shodné) nikoliv, bylo úkolem města (odpůrce v řízení před soudem), aby přesvědčivě a dostatečně vysvětlilo důvody toho postupu. V opačném případě je třeba hodnotit postup města jako diskriminační. Pozemek parc. č. X v k. ú. Horní Rokytnice, který byl ve spoluvlastnictví navrhovatelů (vedlejších účastníků v řízení před Ústavním soudem), byl před přijetím nyní platného územního plánu funkčně vymezen jako zastavitelná plocha. K zastavitelnosti předmětného pozemku se tento soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 7. ledna 2009 č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, kde uzavřel, že navrhovatelé "nabyli pozemek v době, kdy podle územního plánu byl veden jako zastavitelný, s úmyslem postavit na pozemku dvě roubené budovy. Změna provedená územním plánem však možnost stavění navrhovatelům odňala, čímž do značné míry relativizovala smysl a účel vlastnictví uvedené plochy, legitimní očekávání navrhovatelů v době nákupu pozemku bylo takové, že nic v zásadě nebrání tomu, aby na pozemku byla zbudována stavba". Předmětný pozemek byl určen jako zastavitelná plocha i v konceptu nového územního plánu. Následně však dotčené orgány nesouhlasily se zastavěním území v lokalitě č. 524, kde byl umístěn i pozemek navrhovatelů (vedlejších účastníků v řízení před Ústavním soudem). S ohledem na zásadu kontinuity územního plánování měly dotčené orgány odlišný závěr k zastavitelnosti předmětného pozemku přesvědčivě vysvětlit. Nejvyšší správní soud obecně nepopírá, že dotčený orgán je oprávněn, resp. povinen chránit veřejný zájem i tak, že bude ve svém stanovisku požadovat změnu funkčního využití pozemku, ačkoliv ji ve vyjádření k předchozí územně plánovací dokumentaci nepožadoval. Pokud však došlo ke změně okolností, vyžadující změnu funkčního využití pozemku, dotčené orgány jsou povinny ve svém stanovisku změnu okolností popsat a odůvodnit nutnost změny funkčního využití. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomněl, že zatímco stanoviska dotčených orgánů ke konceptu územního plánu výslovně nezohlednila existenci předmětného pozemku a vypořádala se jen obecně s lokalitou č. 524, jejich stanoviska podle ust. § 52 odst. 3 stavebního zákona měla již z logiky věci reagovat na konkrétní námitky navrhovatelů ve vztahu k předmětnému pozemku, a jít tak v jistém ohledu co do podrobností nad rámec stanovisek předchozích, která měla doplňovat. Podle Nejvyššího správního soudu nelze rovněž přehlédnout, že zatímco stanovisko ke konceptu požadovalo lokality č. 523 a č. 524 (v této lokalitě byl umístěn i pozemek parc. č. X) vypustit ze zastavitelných ploch, ze zápisu z dohodovacího řízení ve věci konceptu územního plánu ze dne 14. září 2006, souborného stanoviska ze dne 15. listopadu 2006 a dohody s Krajským úřadem Libereckého kraje o dohodnutí souborného stanoviska ze dne 22. listopadu 2006 plyne, že u lokality č. 523 dotčený orgán nakonec souhlasil s redukcí zastavitelnosti a na požadavku na celé její vypuštění netrval. Orgán ochrany Zemědělského půdního fondu by však měl u srovnatelných pozemků požadovat z hlediska ochrany zemědělské půdy srovnatelná řešení. Případné odlišné zacházení se srovnatelnými pozemky je povinen hodnověrně zdůvodnit, a to zvláště za situace, kdy podle předchozího územního plánu byl předmětný pozemek funkčně vymezen jako zastavitelná plocha. Obdobně stanovisko dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny postrádalo jakékoliv odůvodnění ve vztahu k námitce navrhovatelů (vedlejších účastníků v řízení před Ústavním soudem), že dotčený orgán nebyl oprávněn požadovat paušální nezastavitelnost území. Ve svém závazném stanovisku pro účely spojeného územního a stavebního řízení ze dne 20. srpna 2008 č. j. KRNAP 07661/2008 přitom dotčený orgán souhlasil s výstavbou roubené budovy na předmětném pozemku, jakkoliv své souhlasné závazné stanovisko podmínil dodržením v něm výslovně vypočtených podmínek. Dotčený orgán byl proto povinen přesvědčivě odůvodnit změnu svého náhledu na zastavitelnost předmětného pozemku. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že rozsudkem č. j. 8 Ao 1/2011-107 nezasáhl do práva stěžovatele na samosprávu, ale v rámci svých pravomocí vytkl pochybení, jehož se město (odpůrce v řízení před soudem) dopustilo v procesu přijímání opatření obecné povahy. Soud ve vztahu k rozsahu přezkumu postupů orgánů územního plánování v tomto směru ustáleně judikuje, že není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního využití té které lokality. Nic mu však nebrání posoudit, zda zvolené řešení není i při případném formálním splnění všech podmínek procesního a hmotného práva ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, či zda nejde o zjevný exces. Oprávnění obce při přijímání územního plánu není bezbřehé, neboť zde existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovině obecné též omezení plynoucí ze samotného ústavního pořádku, tj. požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv fyzických a právnických osob atd. Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelem namítaný rozpor v judikatuře ani zásadní a nepředvídatelný posun. Nejvyšší správní soud uzavřel, že stanovisko orgánu ochrany Zemědělského půdního fondu bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Obdobně nepřezkoumatelné bylo i stanovisko dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny. Za této situace soud vytkl městu (odpůrci v řízení před soudem), že nepožadoval po dotčených orgánech doplnění stanovisek tak, aby byla přezkoumatelná. Soud však nespatřoval pochybení odpůrce v tom, že odpůrce nenahradil nedostatek odůvodnění stanovisek dotčených orgánů vlastní vůlí, ani nepožadoval po odpůrci, aby stanoviska věcně posoudil, jak se pokouší stěžovatel naznačit. Požadavek na řádné odůvodnění stanoviska dotčeného orgánu je přitom nutným předpokladem pro možnost soudního přezkumu. Stanoviska dotčených orgánů nejsou samostatnými rozhodnutími ve správním řízení a nejsou proto ani samostatně přezkoumatelná správním soudem podle ust. § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Jejich přezkum je však možný následně v rámci přezkumu opatření obecné povahy. K tomu, aby soud mohl stanovisko dotčeného orgánu přezkoumat, je třeba, aby bylo řádně odůvodněno podle ust. § 154 za použití ust. § 68 odst. 3 správního řádu (viz rozsudky ze dne 18. ledna 2011 č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, a ze dne 16. prosince 2010 č. j. 1 Ao 6/2010 - 130). Podle Nejvyššího správního soudu je zcela nedůvodná i námitka, že soud překročil hranice soudního přezkumu. Stěžovatel založil svou námitku pouze na statistice výsledků řízení o přezkumu opatření obecné povahy. Oproti výkladu statistiky předestřenému stěžovatelem je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že počet zrušených opatření obecné povahy není důsledkem excesu ze strany soudu, ale spíše odrazem dlouhodobě neuspokojivé kvality územního plánování. Soud naopak důsledně dbá na dodržování zásady proporcionality a právní jistoty a připomíná, že i v posuzované věci zrušil opatření obecné povahy pouze v minimálně nutném rozsahu. Z vyložených důvodů Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud odmítl stížnost pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], příp. pro zjevnou neopodstatněnost [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Neztotožní-li se Ústavní soud s tímto návrhem procesně, je namístě stížnost věcně jako nedůvodnou zamítnout (ust. § 82 odst. 1 cit. zákona). Ve vztahu k napadenému rozsudku Nejvyššího správního ze dne 6. dubna 2011 č. j. 9 Ao 1/2011-96 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření tohoto soudu dne 14. března 20013. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel ve stížnosti nezpochybňuje závěr vyslovený v napadeném rozsudku, dle něhož odůvodnění vypořádání námitek vedlejších účastníků nebylo dostatečné. Namítá však, že tento nedostatek mu nelze přičítat k tíži, neboť dle jeho názoru nemá k dispozici nástroje k ovlivnění pořizovatele územního plánu či jiných dotčených orgánů. Nejvyšší správní soud se touto otázkou podrobně zabýval v části 2a) odůvodnění rozsudku a na zde uvedených závěrech trvá. K argumentaci uvedené stěžovatelem v ústavní stížnosti Nejvyšší správní soud shrnul, že dle stavebního zákona (ust. § 54) zastupitelstvo obce jednoznačně odpovídá za obsah vydávaného a jím schvalovaného územního plánu, včetně toho, zda postup při jeho vydání byl v souladu s právním řádem. Ustanovení § 54 odst. 3 stavebního zákona explicite stanoví úkony zastupitelstva obce, pokud nesouhlasí s předloženým návrhem územního plánu nebo s výsledky jeho projednání. V takovém případě zastupitelstvo obce předložený návrh územního plánu vrátí pořizovateli se svými pokyny k úpravě a novému projednání, nebo jej zamítne. Tyto skutečnosti byly obsahově vyjádřeny též v odstavci odůvodnění, který stěžovatel v závěru první části stížnosti cituje. Jak je uvedeno též v odůvodnění napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud nezpochybňuje případnou obtížnost jednání obce s pořizovatelem. Tato skutečnost však nemůže nic změnit na tom, že nelze přijmout územní plán, který není z jakéhokoliv důvodu v souladu se zákonem, přičemž za tento soulad ručí obec. Nejvyšší správní soud v této části rozhodnutí vycházel pouze ze znění uvedených ustanovení stavebního zákona, která neshledal v rozporu s ústavním pořádkem, rovněž neshledal v jejich aplikaci upření práva stěžovatele na samosprávu. Nejvyšší správní soud též v tomto vyjádření ve věci sp. zn. 9 Ao 1/2011 navrhl, aby Ústavní soud odmítl stížnost pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele, nebo ji zamítl jako nedůvodnou. Vedlejší účastník Ing. Milan Točina ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 20. března 2013 uvedl, že stěžovatel staví svoji ústavní stížnost zejména na zásahu do svého ústavního práva na samosprávu, který mu měl být způsoben mj. derogačním rozsudkem č. j. 9 Ao 1/2011 - 96 Nejvyššího správního soudu (dále jen "napadené rozhodnutí"). Dle názoru vedlejšího účastníka nemohlo dojít zrušením opatření obecné povahy (územního plánu) z důvodu jeho rozporu se zákonem k zásahu do ústavního práva na samosprávu obce. Vedlejší účastník má za to, že není podstatné to, kde přesně v celém procesu přijímání územního plánu chyba vznikla a jakému subjektu ji lze přičítat k odpovědnosti, nýbrž považuje za důležité to, že proces přijímání územního plánu je jako celek stižen procesní vadou, která následně byla shledána jako důvod pro zrušení opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem. Vedlejší účastník uvedl, že ve výsledku není rozhodující, komu lze přičítat v konkrétní situaci konkrétní pochybení. Postup všech zúčastněných orgánů je provázaný a nelze jej rozdělovat do nepropustných fází. V případě, že kdekoli v tomto postupu nastane chyba, nelze ji za současné právní úpravy napravit jinak, než zrušením (části) územního plánu. Taková obrana proti nezákonnosti, implicite zákonem povolená, nemůže tedy znamenat zásah do ústavního práva na samosprávu obce. Pokud se stěžovatel domáhá zrušení rozsudků Nejvyššího správního soudu, protože pochybení, ke kterým v průběhu vydávání opatření obecné povahy došlo, nebylo pochybením stěžovatele, ale pochybením jiných orgánů (např. stavebního úřadu, jako pořizovatele územního plánu), vedlejší účastník oponuje, že Nejvyšší správní soud v rámci přezkumu žalobou napadeného územního plánu povinně přezkoumává i podkladová stanoviska dotčených orgánů. Je to z toho důvodu, že podle ust. § 4 odst. 2 stavebního zákona jsou závazným podkladem pro opatření obecné povahy a zároveň tato stanoviska nejsou samostatně přezkoumatelná. Nejvyšší správní soud tudíž musí posuzovat soulad opatření obecné povahy, jakož i postupu při jeho vydávání, jako celek, bez ohledu na to, kdo za jaké fáze územního řízení odpovídá. Vedlejší účastník navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost v plném rozsahu zamítl. RNDr. Vladimír Hladký, Jiří Lang a Ing. Libor Roubal se ve stanovené lhůtě k podané ústavní stížnosti nevyjádřili. Dne 9. dubna 2013 byla Ústavnímu soudu doručena duplika stěžovatele, ve které se stěžovatel opětovně vyjádřil k procesním námitkám stěžovatele i k věcným argumentům. Právní zástupce stěžovatele mimo jiné opakovaně poukázal na to, že derogační zásah Nejvyššího správního soudu by byl zcela nepřiměřený, i pokud by měl racionální jádro. V napadených rozsudcích není ani slovo o tom, že by si soud byl vědom toho, že omezuje fakticky jednu z mála samosprávných pravomocí obce a že vážil, zda zásah do ní není nepřiměřený a odpovídá svému cíli, pro který byl zvolen. Soud nikde neuvedl, že zvážil obě strany těchto proti sobě jdoucích hodnot. Jestliže napadená rozhodnutí byla založena na údajném nedostatku podrobností důvodů v postupu třetího subjektu, která účastník řízení přičítá k tíži stěžovateli, ač s nimi stěžovatel nemá nic společného, tak je na pováženou, že proporcionalitu zásahu do práv stěžovatele nepovažuje Nejvyšší správní soud za nutné odůvodnit vůbec. Napadená rozhodnutí jsou z tohoto důvodu i nepřezkoumatelná. Stěžovatel uvedl, že setrvává na své dosavadní argumentaci. Především na tom, že tento postup mu není přičitatelný a že postup Nejvyššího správního soudu v konečném důsledku je zásahem orgánu státu do práva samosprávného subjektu pro údajnou nezákonnost vyvolanou zase jiným orgánem státu. IV. Ústavní soud konstatuje, že jsou splněny podmínky pro projednání věci bez nařízení ústního jednání (§ 44 zákona o Ústavním soudu). V. V ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že ústavní stížnost podává podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a ust. § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, a namítá, že nezákonným zásahem bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu, které obcím zaručuje čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. Dle ust. § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu (komunální ústavní stížnost). Ústavní soud v první řadě konstatuje, že podaný návrh obsahově představuje zvláštní typ ústavní stížnosti, upravený v čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a v ust. § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, který bývá v odborné literatuře i v praxi ústavních soudů některých států označován jako tzv. "komunální ústavní stížnost". Komunální ústavní stížnost se v několika směrech zásadním způsobem odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to - mimo jiné - i v tom směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv. ústavní stížnosti komunální hodnotí Ústavní soud i zákonnost zásahu státu (viz nález sp. zn. I. ÚS 471/2000, dostupný na http://nalus.usoud.cz/, stejně jako další rozhodnutí zde citovaná). Podle ust. § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona zastupitelstvo obce vydává v samostatné působnosti územní plán. Dle ust. § 54 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel předkládá zastupitelstvu příslušné obce návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním. Zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu (odst. 2 cit. ust.). Podle ust. § 43 odst. 4 stavebního zákona se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. V ust. § 101a a násl. s. ř. s. je upraveno řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Dle ust. § 101d odst. 2 s. ř. s. dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí. Podle ust. § 101a odst. 3 s. ř. s. je v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. V této souvislosti je nutno poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120, ve kterém se rozšířený senát zabýval otázkou pasivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v něm vyslovil, že odpůrcem v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. V odůvodnění tohoto usnesení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zároveň vyslovil, že "původcem napadeného opatření je konkrétní orgán obce, nikoli sama obec jako veřejnoprávní korporace, která vlastními úkony může nabývat práva a povinnosti. To, že zastupitelstvo není subjektem práv a povinností ve smyslu soukromoprávním, není pro jeho pasivní legitimaci podstatné. Soudní řád správní vymezuje pasivní legitimaci v § 33, v němž stanoví, že odpůrcem (žalovaným) je ten, o němž to stanoví tento zákon. Způsobilost být účastníkem řízení má správní orgán. Lze tedy dospět k závěru, že zastupitelstvo obce, stejně jako rada obce, jsou správními orgány ve smyslu soudního řádu správního i správního řádu (dle § 171 správního řádu vydává opatření obecné povahy správní orgán). Pasivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je upravena v § 101a odst. 4 s. ř. s. Územní plán vydává v samostatné působnosti zastupitelstvo obce [§ 6 odst. 5 písm. c) nového stavebního zákona]. Nadto působnost ve věcech územního plánování vykonávají orgány obce, nikoliv obec (§ 5 odst. 1 nového stavebního zákona). Mohlo by se proto jevit, že pasivně legitimovaným v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je orgán obce. Na druhou stranu však nelze opomenout, že pokud zastupitelstvo vydává opatření obecné povahy, činí tak jménem obce. Citovaná ustanovení nového stavebního zákona tak lze chápat také jen jako kompetenční normy, jejichž smyslem není založení pasivní legitimace zastupitelstva obce, ale rozdělení pravomocí uvnitř obce jakožto veřejnoprávní korporace. Navenek se však opatření obecné povahy projevuje jako akt obce, nikoliv zastupitelstva obce, které je pouze tělesem, jímž se projevuje vůle obce. Jako odpůrce by pak v řízení o zrušení opatření obecné povahy vystupovala obec. Tím by odpadly i praktické komplikace ohledně otázek typu zastupování nebo doručení. Dle § 103 obecního zřízení vystupuje za obec navenek starosta. Pokud by pasivně legitimovaným bylo zastupitelstvo obce, musel by soud jednat se zastupitelstvem jakožto kolektivním orgánem, jehož vůle se utváří hlasováním členů zastupitelstva. Samozřejmě je možné, aby zastupitelstvo pověřilo jednáním před soudem starostu či některého ze členů zastupitelstva, nebo aby udělilo plnou moc advokátovi. Jednotlivá zasedání zastupitelstva jsou však plánována zpravidla s velkým předstihem a může být velmi komplikované náhle svolat zastupitelstvo za účelem vyjádření se k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pověření osoby k jednání před soudem atd. Pokud soudní řád správní označuje za správní orgán obec, je tomu tak proto, aby jako odpůrce v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vystupoval obecní úřad jako vykonavatel přenesené působnosti, nikoliv obec jakožto samosprávný celek. Povaha rozhodování obce ohledně vydání opatření obecné povahy dle stavebního zákona je však kvalitativně jiná, vydává je obec v samostatné působnosti (tedy korporace neúředního typu)". Z uvedeného lze dovodit, že zastupitelstvo města Rokytnice nad Jizerou je možno považovat za subjekt aktivně legitimovaný k podání této komunální ústavní stížnosti. VI. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Územní plán města Rokytnice nad Jizerou byl přijat usnesením zastupitelstva dne 24. září 2008 a byl vyhlášen dne 8. října 2008. Tento územní plán byl napaden dvěma různými návrhy podanými u Nevyššího správního soudu. Navrhovatelé, kteří byli v ústavní stížnosti označeni jako vedlejší účastníci ad a) - ad d), se domáhali zrušení územního plánu z důvodu nezákonnosti stanovisek dotčených orgánů, jejich nepřezkoumatelnosti a absence jejích přezkumu. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 7. ledna 2009 č. j. 2 Ao 2/2008 - 62 soud zrušil územní plán ve vztahu k pozemku navrhovatelů ad a) - ad c) (tedy ve vztahu k pozemku p. č. X v k. ú Horní Rokytnice). Poté podal obdobný návrh na zrušení části územního plánu i navrhovatel ad d), který byl v ústavní stížnosti označen jako vedlejší účastník ad d) (v řízení před Ústavním soudem vystupuje jako vedlejší účastník). Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. října 2009 č. j. 6 Ao 1/2009- 98 zrušil tu část územního plánu, která se týkala pozemku tohoto vedlejšího účastníka (tedy ve vztahu k lokalitám označeným v tomto územním plánu číslem 538 a č. 565 na pozemku č. Y v k. ú. Horní Rokytnice) pro nedostatečné vypořádání se s námitkami navrhovatelů. Ústavní stížností napadenými rozsudky tedy Nejvyšší správní soud zrušil část územního plánu (resp. jeho dodatek) již podruhé, a to ze stejných důvodů. V obou souzených věcech dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání dodatků k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou k závěru, že námitky navrhovatelů jsou důvodné, neboť odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelů napadeného opatření obecné povahy je ve vztahu k lokalitám specifikovaným v napadených rozhodnutích nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Ústavní soud konstatuje, že napadenými rozsudky Nejvyššího správního soudu, bylo porušeno ústavně garantované právo města Rokytnice nad Jizerou na územní samosprávu. Článek 8 Ústavy zaručuje samosprávu územních samosprávných celků. V čl. 100 odst. 1 věta první Ústavy se uvádí, že územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Územní samosprávné celky mají právo na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území. Existence místní samosprávy je jedním ze znaků demokratického právního státu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 Ústavní soud vyslovil, že místní samosprávu považuje za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Obsahem územní samosprávy je oprávnění vymezené územní jednotky (zde obce), obstarávat určitý, právem vymezený okruh svých záležitostí (své samostatné působnosti) samostatně, relativně nezávisle na širším společenském mechanismu (státu), jehož je ovšem samosprávná územní jednotka součástí (Gerloch A., Hřebejk J., Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky. Základy českého ústavního práva. 4. vyd. Praha: Prospektrum, 2002, s. 269 a násl.). Dle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 Ústavní soud vyslovil, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (srov. ustanovení § 10 zákona o obcích), územní rozvoj obce. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří též schvalování územně plánovací dokumentace. Obec rozhoduje o pořízení, zadání a vydání územního plánu obce a regulačního plánu, které se vyhlašují formou opatření obecné povahy. Oba plány jsou součástí územně plánovací dokumentace a pořizuje je obec s rozšířenou působností v přenesené působnosti, jejich schvalování je však samostatnou působností každé obce. Územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy (Koudelka, Z.: Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 143 a násl.). Vydání opatření obecné povahy sice výkonem veřejné moci je (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně jde však (alespoň u některých opatření obecné povahy) o výkon samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Územní samospráva není jen veřejnou mocí, ale rovněž ústavně zaručeným právem obcí a krajů, k jehož ochraně slouží např. institut ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy (Vedral, J.: Opatření obecné povahy v praxi územní samosprávy zejména v oblasti stavebního práva) ASPI - Původní nebo upravené texty pro ASPI, 2009). Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu. Ústavní definice tohoto pojmu nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu. Stát v rámci dozoru nad územní samosprávou nemůže pozastavit jakékoliv opatření orgánu obce jen proto, že v jeho činnosti shledá protizákonnost s tímto opatřením přímo nesouvisející, nýbrž tak lze učinit jen, jestliže mezi protizákonností jednání orgánu územní samosprávy a napadeným opatřením existuje bezprostřední vztah (viz Koudelka, Z.: Samospráva. Linde Praha, a. s. 2007, s. 87 a násl.). V nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02 Ústavní soud vyslovil, že zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. V nálezu sp. zn. II. ÚS 351/04 Ústavní soud vyslovil, že v dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností Ústavní soud interpretoval pojem svévole ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlení konsensuálně akceptovaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy (viz též nálezy sp. zn. III. ÚS 606/04, sp. zn. III. ÚS 521/05, sp. zn. III. ÚS 151/06). Uvedené závěry je možné analogicky vztáhnout i na nyní projednávanou věc. VII. Závěrem Ústavní soud konstatuje: Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Ústavní stížností napadená rozhodnutí trpí tím nedostatkem, že tento test přiměřenosti soudního zásahu dostatečně nevyjadřují. Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu. Výtky, jimiž Nejvyšší správní soud odůvodňuje svá kasační rozhodnutí, napadená ústavní stížností, nejsou, podle názoru Ústavního soudu, oprávněné a nelze se s nimi ztotožnit. Po důkladném seznámení se s obsahem soudních spisů sp. zn. 8 Ao 1/2011 a 9 Ao 1/2011 Ústavní soud konstatuje, že způsob, jakým orgány územního plánování projednávaly námitky, vznesené dotčenými občany při tvorbě územního plánu, a námitky uplatněné vůči stanoviskům orgánu ochrany zemědělského půdního fondu a orgánu ochrany přírody a krajiny, byl velmi důkladný, transparentní a zajišťující jak účast dotčených občanů, tak možnost veřejné kontroly. Ústavní soud nesdílí názor Nejvyššího správního soudu, že rozhodnutí o námitkách jsou "nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů", naopak má za to, že argumentace rozhodnutí, vydaných orgány územního plánování, je dostatečná a přesvědčivá. Požadavky, vznášené Nejvyšším správním soudem na detailnost a rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitkách, se Ústavnímu soudu jeví jako přemrštěné a ohrožující funkčnost územního plánování. Lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud konstatuje, že napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se dostala do extrémního rozporu s principy spravedlnosti a nelze je označit jinak než jako přepjatý formalismus, kterým bylo zasaženo do základního práva územního samosprávného celku na samosprávu. Na základě výše uvedených skutečností Ústavní soud dovodil, že nezákonným zásahem státní moci - částečným zrušením opatření obecné povahy (resp. zrušením dodatku k územnímu plánu) Nejvyšším správním soudem došlo k zásahu do samostatné působnosti, tedy do ústavně zaručeného práva územního samosprávného celku na samosprávu (čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy). Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud podle ust. § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a podle ust. § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí zrušil.

Rubrum

I. II. III. IV. V. VI. VII. Odlišné stanovisko soudce (předsedy senátu) Vladimíra Kůrky I. K procesním podmínkám II. K věcnému posouzení III. Závěr

Citovaná rozhodnutí (5)

Tento rozsudek je citován v (50)