41 A 32/2023 – 133

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Miroslava Makajeva a Mgr. Martiny Kotouček Mikoláškové ve věci navrhovatelky: Tawesco Automotive s.r.o., IČO 25639641 sídlem Jirenská 1500, 250 82 Úvaly u Prahy zastoupená advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D. sídlem Na Florenci 116/15, Praha proti odpůrkyni: Rada města Úvaly sídlem Arnošta z Pardubic 95, Úvaly zastoupené advokátem Mgr. Davidem Zahumenským sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno za účasti osob zúčastněných na řízení:

1. F. A. bytem X 2. M. Z.

3. P. Š.

4. M. Š.

5. P. T.

6. Z. Š.

7. J. B.

8. L. Z. oba bytem X 9. V. S.

10. R. S.

11. I. F.

12. M. F.

13. F. F. všichni bytem X 14. E. F.

15. M. B.

16. D. B.

17. P. L.

18. K. L.

19. R. S.

20. J. Š.

21. J. Š.

22. J. P.

23. M. P.

24. J. V.

25. K. V.

26. V. K.

27. P. F.

28. S. F.

29. I. K.

30. J. Š.

31. R. Š.

32. A. Š.

33. J. Š.

34. R. V.

35. L. Ž.

36. J. Ž.

37. J. Ž.

38. I. Ž.

39. R. V.

40. R. V.

41. J. K.

42. F. K.

43. R. K.

44. P. R.

45. L. R.

46. R. R.

47. J. R.

48. D. R.

49. K. R.

50. E. P.

51. M. P.

52. J. M.

53. Z. M.

54. K. B. bytem X všichni zastoupeni obecným zmocněncem D. Z. bytem X 55. D. Z.

56. Nové Úvaly z.s., IČO 26538369 sídlem Slavíčkova 1548, Úvaly o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního opatření o stavební uzávěře, vydaného dne 7. 11. 2022 pod č. R–12a/2022, v rozsahu pozemků parc. č. 3235/2–3 a 3235/57–63 v katastrálním území Úvaly u Prahy, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelka je povinna do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 12 342 Kč k rukám jejího zástupce, advokáta Mgr. Davida Zahumenského.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Obsah podání účastníků řízení

1. Navrhovatelka se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení opatření obecné povahy – územního opatření o stavební uzávěře, vydaného Zastupitelstvem obce Úvaly dne 7. 11. 2022 pod č. j. R–12a/2022 (dále jen „stavební uzávěra“).

2. Navrhovatelka napadá stavební uzávěru z důvodu nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti. Nejprve uvedla, že její výrobní provoz v Úvalech se rozkládá na pozemcích parc. č. 3235/2, 3235/3, 3235/57, 3235/58, 3235/59, 3235/60, 3235/61, 3235/62 a 3235/63 v katastrálním území Úvaly u Prahy, které jsou v jejím vlastnictví (dále též jen „předmětné pozemky“ všechny dále uváděné pozemky jsou ve stejném katastrálním území, dále proto soud bude uvádět pouze parcelní čísla) a vztahuje se na ně stavební uzávěra. Ta je dle navrhovatelky nezákonná, neboť nesplňuje podmínky § 97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Není totiž dán důvod pro vydání spočívající v tom, že by stavební činnost na předmětných pozemcích mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Nic takového v daném případě nehrozí, neboť odchylky v regulativech jsou minimální a navrhovatelka může záměr ve stejné či obdobné podobě realizovat na předmětných pozemcích i podle připravovaného územního plánu. Stávající územní plán na ploše předmětných pozemků stanoví funkční využití – území nerušící výroby a služeb, zatímco připravovaný územní plán kvalifikuje pozemky jako výrobu a skladování – lehký průmysl (VL). Využití pozemků podle stávajícího a připravovaného územního plánu je tedy v zásadě stejné, případně obsahuje pouze drobné odchylky. Ačkoliv stavební uzávěra umožnuje udělení výjimky, navrhovatelka neočekává, že by se jí mohla efektivně dovolat kvůli popsanému obstrukčnímu přístupu stavebního úřadu a dalších orgánů města. V této souvislosti lze uvést, že v rámci původního návrhu nového územního plánu odpůrce z roku 2017 byla pro funkční plochu VL stanovena maximální přípustná výška 12 m. Tato výška je podle navrhovatelky obvyklá a přiměřená právě pro stavby obvykle umisťované do této funkční plochy. Navrhovatelka svůj záměr připravovala od počátku tak, aby byl v souladu s novým územním plánem. Maximální výška objektů v záměru tedy činí 10 m. Toto je patrné z koordinační situace datované 10/2019. Odpůrkyně však v rámci poslední verze návrhu nového územního plánu, která byla zveřejněna pro účely veřejného projednání, na poslední chvíli tento limit bezdůvodně změnila z 12 m na 9,5 m. Příhodně tak, aby limit byl těsně pod výškou objektů záměru. Vůči tomuto postupu se navrhovatelka rovněž ohradila.

3. Dle navrhovatelky je stavební uzávěra rovněž nepřezkoumatelná. Kromě odůvodnění, které z výše uvedených důvodů nemůže obstát, stavební uzávěra obsahuje jen obecný popis toho, s jakými faktory se město před přijetím připravovaného územního plánu musí vyrovnat. Ty samy o sobě nijak nezdůvodňují, proč se stavební uzávěra vztahuje na pozemky navrhovatelky, resp. jaké konkrétní důvody vedly k jejímu vydání ve vztahu k dotčeným pozemkům. Navrhovatelka dále připravuje záměr – stavbu menšího rozsahu spočívající pouze v doplnění odhlučnění stávajícího areálu navrhovatelky. Záměr je tedy v zájmu města Úvaly a jeho občanů, protože má zajistit lepší životní podmínky v okolí areálu navrhovatelky. I proto není navrhovatelce jasné, proč odpůrkyně spolu s ostatními orgány města tak usilovně brání realizaci právě tohoto záměru. Ačkoli stavební uzávěra může být ve vztahu k jiným pozemkům ve městě legitimním a zákonným nástrojem k regulaci území, v případě pozemků navrhovatelky tomu tak rozhodně není. Orgány města v součinnosti se stavebním úřadem činily vše pro to, aby bez zákonného důvodu navrhovatelce znemožnily realizaci záměru, který je v souladu s právními předpisy, územně plánovací dokumentací a současně v zájmu města a jeho občanů. Právě z toho důvodu navrhovatelce nezbylo než podat nejen námitku systémové podjatosti, ale také tento návrh. Trvání stavební uzávěry je omezeno až přijetím připravovaného územního plánu. Podle judikatury by doba jejího trvání měla být omezena maximálně na několik málo let (např. 2 roky). S ohledem na skutečnost, že odpůrkyně vydala stavební uzávěru, aniž by k tomu byla splněna jedna ze základních podmínek pro její vydání, nemůže navrhovatelka akceptovat ani takto neurčitě stanovenou dobu jejího trvání. S ohledem na dosavadní dlouhou přípravu nového územního plánu lze předpokládat, že navrhovatelka na pozemcích nebude moci provádět žádnou stavební činnost po nepřípustně dlouhou dobu. Stručně shrnuto, stavební uzávěra je ve vztahu k pozemkům navrhovatelky nezákonná, nepřezkoumatelná a porušuje její veřejná subjektivní práva, konkrétně nepřípustně zasahuje do vlastnického práva k pozemkům a bezdůvodně jí brání v realizaci záměru.

4. Napadená úprava nemůže podle navrhovatelky při soudním přezkumu obstát z hlediska čtvrtého kroku algoritmu. Je nezákonná, neboť nesplňuje podmínky dle § 97 odst. 1 stavebního zákona a současně je nedostatečně odůvodněna, tj. je nepřezkoumatelná. Stavební uzávěra v části označené jako „Průmyslový areál Úvaly – sever“ zahrnující předmětné pozemky pouze uvádí, jaké kategorie území se zde nachází podle stávajícího a připravovaného územního plánu. Z odůvodnění není jasné, proč by stavební činnost na pozemcích měla ohrozit nebo znemožnit využití území podle připravovaného územního plánu, liší–li se regulativy jen v drobnostech. Prostý popis regulativu a výčet staveb, které lze na pozemky podle současné a budoucí úpravy umístit, samy o sobě neprokazují, že by stavební činnost na pozemcích ohrožovala nebo znemožňovala využití území podle připravovaného územního plánu. O to více to platí v případě pozemků navrhovatelky, které jsou již zastavěné průmyslovým areálem a další rozsáhlá výstavba na nich není ani možná. Záměr pak nepředstavuje stavbu velkého rozsahu, nýbrž se jedná jen o menší dostavbu upravující stávající oplocení kolem areálu za účelem odhlučnění, tedy o ochranu okolí předmětných pozemků před případným hlukem. Stavební uzávěra nesplňuje ani podmínku, aby zakazovala stavební činnost pouze v nezbytném rozsahu. Jelikož jsou předmětné pozemky již zastavěny areálem navrhovatelky, měla by stavební uzávěra zakazovat pouze ty stavební činnosti, které by znemožňovaly budoucí využití nad rámec stávajícího stavu. Stavební uzávěra však s žádným takovým rozlišením nepracuje a zakazuje paušálně veškerou stavební činnost.

5. Dle navrhovatelky je stavební uzávěra též nepřezkoumatelná. Je pravdou, že stavební uzávěra obsahuje vcelku dlouhé odůvodnění, ale to má zhusta obecný charakter. Přitom ve vztahu k předmětným pozemkům se přezkoumatelně nezabývá otázkou splnění dvou základních podmínek pro vydání stavební uzávěry, tedy tím, zda stavební činnost na nich je skutečně hrozbou pro využití území podle připravovaného územního plánu a zda je zákaz veškeré stavební činnosti nezbytný pro naplnění jejího účelu. Navrhovatelka podotýká, že k takovému závěru odpůrkyně dospět ani nemohla. Je to dáno tím, že předmětné pozemky jsou již z velké části zastavěny, přirozeně neumožňují umisťování záměrů, které by mohly ohrozit budoucí využití území a pokud se regulativy předmětných pozemků liší, jsou to rozdíly minimální. Dle judikatury ze znění § 97 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že územním opatřením o stavební uzávěře jako výjimkou z pravidla může být omezena, resp. zakázána stavební činnost ve vymezeném území, toliko v nezbytném rozsahu, a to nejen věcně a prostorově, ale též časově, tedy pouze po nezbytnou dobu. Z toho je třeba dovodit, že časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře, tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů tím, že omezuje, resp. zakazuje stavební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho pojmových, definičních znaků. Doba působení stavební uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření proto představuje jeden z přezkumných bodů posouzení souladu územního opatření o stavební uzávěře se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011–103).

6. Uzávěra ohraničila dobu svého trvání dnem nabytí účinnosti nového Územního plánu města Úvaly, o jehož pořízení rozhodlo zastupitelstvo dne 25. 6. 2009 usnesením č. Z–075/2009. Navrhovatelka si je vědoma toho, že vymezení časové působnosti stavební uzávěry odkazem na událost, o které nelze v čase přijetí uzávěry jednoznačně uvést, kdy přesně nastane, jako v daném případě, je vymezením obvyklým, které správní soudy nepovažují za neurčité nebo neproporcionální (viz např. rozsudek Krajského soudu v Praze č. j. 50 A 13/2017–86, bod 37, nebo stavební uzávěry přezkoumávané rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2014, č. j. 3 Aos 4/2013–22, ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011–103, či ze dne 13. 11. 2014, č. j. 7 As 181/2014–34). Současně je stavební uzávěra v účinnosti jen krátce (vydána byla dne 7. 11. 2022) a soudy nemohou předjímat, jak dlouho bude ve skutečnosti trvat, než ona událost nastane. V daném případě je však nutné zohlednit konkrétní skutkové okolnosti, včetně dosavadního postupu odpůrkyně. Zejména to, že od začátku pořizování nového územního plánu uplynulo již více než třináct let. Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a za (s ním spojené) porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, lze podle judikatury považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno (viz již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 3/2011–103). Podle judikatury je obecně vzato trvání stavební uzávěry akceptovatelné v jednotkách let (2–3 roky). Tyto podmínky v dané věci nenastaly a ani s ohledem na nedávné vydání stavební uzávěry nastat nemohly. Ovšem vůči navrhovatelce je toto stanovení doby trvání stavební uzávěry nezákonné už jen proto, že v případě pozemků zcela chybí základní podmínka pro její vydání. Po navrhovatelce nelze spravedlivě požadovat, aby strpěla zákaz stavební činnosti na svých pozemcích do doby přijetí nového územního plánu, který může být vydán až za dalších pět či více let (o jeho pořízení se rozhodlo už v roce 2009), či aby vyčkala, až od vydání stavební uzávěry uběhne nepřípustně dlouhá doba, po níž by se teprve mohla úspěšně bránit, vydal–li odpůrce ve vztahu k předmětným pozemkům stavební uzávěru bez zákonného důvodu. Stejně tak by byla navrhovatelka vázána lhůtou pro podání návrhu dle § 101b odst. 1 s. ř. s.

7. Odpůrkyně ve vyjádření ze dne 24. 5. 2023 uvedla, že průmyslový areál navrhovatelky a jeho rozšiřování byl a je zdrojem mnoha problémů ve městě. Pro ilustraci odpůrkyně doložila, jak blízko obytné zástavby se areál nachází. Odpůrkyně stručně zrekapitulovala kroky navrhovatelky pro dokreslení celé situace a pro vysvětlení, proč město nepovažuje záměry navrhovatelky za nekonfliktní. Občané Úval také proti záměru vystupovali. Dle odpůrkyně navrhovatelka předstírá, že jí město znesnadňuje stavbu záměru na odhlučnění areálu Tawesco. Pouhým nahlédnutím do systému EIA je ale možno zjistit, že záměry navrhovatelky byly mnohem rozsáhlejší. Zdá se poněkud nepravdivé tvrzení navrhovatelky, že rozsáhlá výstavba není možná, neboť ta podle stávajícího územního plánu možná je. Podle orgánu územního plánování stávající územní plán umožňuje realizovat záměr navrhovatelky v rozsahu, který má mimořádný dopad na jeho okolí. Zastupitelstvo města Úvaly se záměrům navrhovatelky věnovalo v únoru 2020, přičemž k bodu č. 3 „Realizace montážní haly a odhlučnění areálu Tawesco Automotive s.r.o. Úvaly“ – studie EIA, stanovisko Zastupitelstva města Úvaly“ se vyjádřil tehdejší starosta tak, že záměr dostavby výrobního závodu je v příkrém rozporu se stávajícím i připravovaným územním plánem a že dostavba výrobního závodu, shodně jako stávající část výrobního závodu má zásadní negativní dopad na životní prostředí, dostavba výrobního závodu proto není v zájmu s rozvojem města Úvaly. Stávající územní plán by podle názoru orgánu územního plánování mohl umožnit záměr v takovém rozsahu, že by podléhal zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Navrhovatelka o realizaci takového záměru ještě velmi nedávno usilovala. Je proto absurdní, předstírá–li před soudem, že její záměry jsou prakticky bohulibé a nepochybně v čistém zájmu občanů města Úvaly. Ke zbytku návrhu v části 1–11 se odpůrkyně nevyjádřila s tím, že nijak nesouvisí s napadeným opatřením obecné povahy. Navrhovatelka se navíc nijak neúčastnila procesu pořizování stavební uzávěry. Pokud se nyní pozastavuje nad odůvodněním, pak jeho případná obecnost ve vztahu k jejím konkrétním pozemkům a záměrům je dána právě pasivitou navrhovatelky.

8. Odpůrkyně dále vysvětlila, že město Úvaly má starý územní plán z roku 1995 a tomu také odpovídá počet problémů, které tento starý územní plán přináší. Lokalita, ve které se nacházejí pozemky navrhovatelky, je převážně regulována jako plocha nerušící výroby a skladů (v textové části plocha nerušící výroby a služeb) s číslem 46 a označením „K Hodovu“. Návrh územního plánu přiřazuje předmětným pozemkům podrobnější a přísnější regulaci, mj. pokud jde o výškové limity výstavby. Důležité jsou také s ohledem na klimatické změny požadavky na plochy zeleně, což ale stávající územní plán dostatečně neřeší. To ale neznamená, že je možno tuto otázku opomíjet a dovolit využít pozemky investora ad libitum bez ohledu na budoucí generace. Odpůrkyně nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že její záměr lze bez problémů realizovat i podle návrhu územního plánu po jeho schválení. Proto je splněna podmínka obsažená v § 97 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého lze územní opatření o stavební uzávěře vydat tehdy, pokud je jeho cílem omezit nebo zakázat v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Odpůrkyně má za to, že realizace záměru v rozsahu podle dokumentace EIA tak, jak s ním souhlasil orgán územního plánování, by skutečně vedla k popření regulativů obsažených v návrhu územního plánu. Vedle toho je pravděpodobné, že ještě dojde na základě výsledků veřejného projednání návrhu územního plánu dokonce i k jeho přepracování ve větším rozsahu, čímž by se dále mohly změnit regulativy. Také z tohoto důvodu je třeba území chránit před nežádoucí výstavbou v rozsahu, který by byl v rozporu s novým územním plánem.

9. Vzhledem k tomu, že při postupu navrhovaném pořizovatelem (přepracování návrhu) může dojít také k tomu, že pokyny schválené zastupiteli budou dokonce měnit zadání, může dojít i ke změně regulativů v řadě dalších ploch, a dokonce může dojít i ke změně koncepce, což by mohlo ovlivnit i regulaci pozemků ve vlastnictví navrhovatelky. Ta by se následně mohla odchylovat od stávající regulace v ještě větším rozsahu, než je tomu nyní v návrhu územního plánu. Rovněž v souvislosti s těmito skutečnostmi byla také stavební uzávěra vydána. Tvrzení navrhovatelky, že se jejích pozemků změna regulace netýká, a tedy je stavební uzávěra v rozporu s § 97 odst. 1 stavebního zákona, jsou tak naprosto lichá. Z odůvodnění stavební uzávěry vyplývá, že jedním z důvodů pro její vydání do doby schválení kvalitnějších a podrobnějších regulativů, které omezí rozsah možné výstavby, je i naprosto nevyhovující kapacita vodovodu a čističky odpadních vod. Z dokumentace k procesu EIA přitom vyplývá, že realizace záměru v původním rozsahu, jak jej umožňuje platný územní plán, by měla právě na kapacitu ČOV dopad. Záměr tehdy přitom bez dalšího s připojením na kanalizaci a vodovod počítal. V odůvodnění stavební uzávěry se přitom uvádí, že je v současné době zásadním způsobem omezená, resp. naplněna kapacita čistírny odpadních vod města Úvaly, která dostačuje obsluze stávajícího počtu obyvatel města Úvaly, a že další výstavba a navýšení kapacity ČOV nejsou tedy možné bez zajištění propočtů a odborných posouzení v souladu s právními předpisy a technickými normami a bez navýšení kapacity ČOV. Ve vztahu k průmyslu se v odůvodnění stavební uzávěry dále uvádí, že navýšení kapacit průmyslu s sebou přináší i další potřeby v oblasti dopravy v klidu, zejména obecných požadavků na řešení dostatečných parkovacích kapacit na soukromých pozemcích a na místech k parkování motorových vozidel přímo určených. Tato opatření nelze učinit jinak než po zapracování a vyhodnocení všech souvislostí radou města. Připravovaný územní plán, jakož i plán rozvoje města musí tyto zásadní problémy vyřešit (výstavba nového přivaděče pitné vody, čističky odpadních vod nebo navýšení kapacity stávající, výstavba mateřské a základní školy, rekonstrukce sítě místních komunikací, parkování). Tyto otázky přitom stávající územní plán dostatečně neřeší a realizace záměrů v souladu s ním by velmi ztížila budoucí využití území a zhoršila podmínky pro kvalitní život ve městě. Záměr realizovaný na pozemcích navrhovatelky v rozporu s novými podmínkami podle návrhu nového územního plánu by zhoršil situaci v celém městě, a to jak z hlediska životního prostředí pro obyvatele, tak z hlediska kapacity ČOV a hlediska dopravního. Nový územní plán má tyto otázky řešit a neumožní proto realizaci záměrů ve stejném rozsahu jako stávající územní plán z roku 1995.

10. Pokud jde o délku trvání stavební uzávěry, ta vůbec nevybočuje z obvyklého nastavení trvání stavebních uzávěr i v jiných obcích a městech. Ostatně nový stavební zákon (283/2021 Sb.) nastavuje pravidla pro trvání stavebních uzávěr mnohem přísněji než pravidlo, se kterým navrhovatelka vyslovuje nesouhlas. Podle § 123 odst. 3 nového stavebního zákona má platit, že územní opatření o stavební uzávěře, kterým se omezuje nebo zakazuje stavební činnost, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, se vydává na nezbytně nutnou dobu, která však nesmí být delší než 6 let. Evidentně je tedy i 6 let dobou přiměřenou. Z ustálené judikatury správních soudů ostatně vyplývá, že soudům zásadně nepřísluší hodnotit proporcionalitu přijatého řešení v první linii. Mohou pouze posoudit, jak se s touto otázkou vypořádala v odůvodnění opatření obecné povahy odpůrkyně. Ta je zpravidla povinna tak učinit pouze na základě námitky či připomínky uplatněné v procesu přijímání opatření obecné povahy (viz § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43).

11. Pokud jde o přiměřenost stavební uzávěry, odpůrkyně si je jista, že jde o otázky, které měly být řešeny skrze námitky. Pokud by navrhovatelka námitky řádně podala, odpůrkyně by se k nim musela vyjádřit a dostatečně odůvodnit zvolené řešení. Tím, že navrhovatelka vůbec otázku přiměřenosti rozsahu stavební uzávěry vznáší, porušuje sama svoje tvrzení. Na závěr odpůrkyně zdůrazňuje, že navrhovatelka v návrhu snesla jen velmi málo argumentů proti stavební uzávěře (v podstatě předložil jen jediný, a to tvrzený rozpor s § 97 dost 1 stavebního zákona, ke kterému se odpůrkyně vyjádřila).

12. Odpůrkyně navrhuje, aby soud návrh zamítnul.

13. Navrhovatelka v replice ze dne 9. 6. 2023 uvedla, že odpůrkyně hrubě zkresluje realitu. Odpůrkyně účelově poukazuje na původní podobu záměru uvedenou v „systému EIA“, od které však navrhovatelka ustoupila. Namísto vybudování nové výrobní haly přistoupila k úpravám stávající haly, které ve svém důsledku povedou k odhlučnění areálu a klidnější koexistenci provozu navrhovatelky a okolí areálu. Paradoxní je to, že odpůrkyně má k dispozici projektovou dokumentaci k záměru odhlučnění a navrhovatelka s městem záměr odhlučnění diskutovala. Město Úvaly a jeho orgány nezákonně brání svou nečinností a liknavostí k umístění tohoto záměru, a stavební uzávěra je jen plynulým pokračováním nezákonného počínání (nečinnosti) města. Argumentace odpůrkyně týkající se původního záměru je bezpředmětná. Není pravdou, že navrhovatelka napadá přiměřenost stavební uzávěry. Stěžejní námitka navrhovatelky míří na nesplnění podmínek v § 97 odst. 1 stavebního zákona. Podstatou stavební uzávěry je přechodné zmrazení výstavby do té doby, než se vyjasní, jakým způsobem má být určité území využito, a než dojde k přijetí odpovídající územně plánovací dokumentace. Pokud je obec ve svém územním plánování pasivní, nelze po vlastníkovi dotčeného pozemku požadovat, aby omezení stanovená stavební uzávěrou dlouhodobě snášel (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2020, č. j. 43 A 9/2019–99). Legitimním účelem stavební uzávěry tedy mohlo být omezení nebo zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit či znemožnit budoucí využití území dotčeného stavební uzávěrou do doby přijetí připravované územně plánovací dokumentace. Připravovaný územní plán však na pozemcích navrhovatelky naopak výslovně počítá s tím, že plocha VL bude využitelná pro výrobu, skladování a lehký průmysl. Pakliže měla odpůrkyně v úmyslu využít plochu pozemků navrhovatelky k nějakému legitimnímu účelu, měla to také v odůvodnění stavební uzávěry náležitě zdůvodnit, což neučinila. Tento nedostatek nemohla napravit obecná tvrzení o chaotické výstavbě či nedostatcích infrastruktury města. Obecný poukaz odpůrkyně na to, že připravovaný územní plán se ještě může změnit či dokonce vrátit na samý počátek procesu přijímání, je spekulativní, a nemůže zhojit absenci splnění podmínek podle § 97 odst. 1 stavebního zákona ani nedostatečné odůvodnění samotné stavební uzávěry. Pokud by soud připustil takovou argumentaci, znamenalo by to pro příště, že obce by mohly vydávat stavební uzávěry v zásadě vždy, kdy pro území obce bude připravován nový územní plán. K odpůrkyni avizovaným zásadním změnám připravovaného územního plánu navrhovatelka uvádí, že to je další důvod nezákonnosti stavební uzávěry. Za těchto okolností je stavební uzávěra vydána zjevně předčasně v rozporu s podmínkami § 97 odst. 1 stavebního zákona. Nikomu totiž nemůže být jasné, čemu by měla zabránit stavební uzávěra na pozemcích navrhovatelky, není–li zřejmé, jaká regulace na nich bude v budoucnu přijata. Poslední zápisy ze zasedání Zastupitelstva města Úvaly skutečně svědčí o tom, že již byly spuštěny přípravy změny (stávajícího) územního plánu č.

14. Pokud tedy odpůrkyně nadále navrhuje a pořizuje změny územního plánu, je nezákonné, aby stavební uzávěrou blokovala jakoukoliv činnost na pozemcích navrhovatelky na dobu neurčitou do přijetí územního plánu nového. Je pak pravdou, že navrhovatelka nepodala proti stavební uzávěře námitky, neboť si vyvěšení na úřední desce jednoduše nevšimla. Považuje za neslušné, že odpůrkyně navrhovatelku o záměru přijetí stavební uzávěry ve vztahu k areálu navrhovatelky neinformovala. Nedostatek aktivity navrhovatelky při přijímání stavební uzávěry nemůže vést k naprosté rezignaci na zákonnost stavební uzávěry ve vztahu k daným pozemkům. Navrhovatelka dále poukazuje na skutečnost, že město Úvaly a její orgány vyžadovaly za účelem umístění záměru uzavření tzv. plánovací smlouvy. V ní zástupci města požadovali po navrhovatelce výměnou za umístění záměru kromě investic do zeleně a dopravní infrastruktury mj. peněžité protiplnění, a to přesto, že záměr odhlučnění nevyvolává žádné nároky na infrastrukturu obce. Navrhovatelka byla ochotna jednat o uzavření plánovací smlouvy, ovšem za upravených podmínek. Stavební uzávěra tedy nepůsobí jako legitimní nástroj regulace v území, ale spíše jako prostředek pro domožení se neférové úplaty. Navrhovatelka si je dále vědoma důležitosti ploch zeleně. Proto také do záměru zakomponovala osazení valu zelení. To znamená, že odpůrkyně stavební uzávěrou sama brání rozšíření ploch zeleně na pozemcích navrhovatelky. Záměr neohrožuje ani budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. K účelovým změnám připravovaného územního plánu navrhovatelka poukazuje na judikaturu (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2018, č. j. 50 A 17/2017–63, který potvrdil také Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018–50). Výše popsané účelové změny připravovaného územního plánu se za daných okolností jeví spíše jako projev libovůle města než jako náležitá koordinace soukromých a veřejných zájmů ve smyslu citované judikatury. Záměr vzhledem ke své povaze nevyvolává žádné nároky na kapacitu dodávek vody, kanalizace či čistírny odpadních vod. To znamená, že stavební uzávěra nezákonně omezuje i záměry, které tyto kapacitní nároky nevyvolávají. Dle navrhovatelky odpůrkyně k době stanovení uzávěry sama potvrzuje, že stavební uzávěra je nezákonná, jelikož není stanovena na dobu odpovídající judikatuře, ale nesprávně na dobu neurčitou. Pokud by navrhovatelka čekala, vystavovala by se riziku, že jí uplyne lhůta k abstraktnímu přezkumu stavební uzávěry. Následně by byla odkázána pouze na incidenční přezkum, což by však znamenalo, že nejprve musí získat zamítavé rozhodnutí, které bude moci napadnout žalobou a s tou následně podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Takový postup by však představoval nedůvodné zatížení a znevýhodnění stavebníka a v daném případě by paradoxně upřednostňoval incidenční přezkum před abstraktním.

14. Osoba zúčastněná na řízení č. 56 ve vyjádření k návrhu ze dne 13. 6. 2023 uvedla, že považuje opatření obecné povahy, jímž byla vydána stavební uzávěra, za správné a zákonné. Osoba zúčastněná na řízení č. 56 zpochybňuje tvrzení navrhovatelky, že se v případě jejího záměru jedná o záměr relativně malého rozsahu. Stejně tak odmítá tvrzení, že se jedná o záměr mající veskrze pozitivní dopad pro kvalitu života obyvatel města. O tom svědčí i fakt, že dokumentace k tomuto záměru byla vrácena navrhovatelce k dopracování (to však nebylo dle dostupných informací provedeno a daný proces EIA byl ukončen). Jestliže se navrhovatelka rozhodla svůj záměr omezit, nic to nemění na tom, že se v roce 2019 jednalo o záměr uvedený výše. Pokud by byl stavební úřad nečinný, pak měla navrhovatelka možnost využít příslušné procesní instituty. Ve vztahu k připravovanému územnímu plánu je třeba uvést, že nelze vycházet jen z aktuálně dostupného návrhu, neboť tento návrh není ještě schválen, a tedy ve vztahu k regulaci pozemků navrhovatelky může dojít k různým změnám. Nelze však přisvědčit názoru navrhovatelky, že využití pozemků podle stávajícího a připravovaného územního plánu jsou v zásadě stejné. Rozdíly v obou regulacích jsou patrné již z odůvodnění navrhovaného územního plánu. Navrhovaný územní plán bude obsahovat přísnější podmínky pro využití dané plochy, jimiž má být zajištěna i ochrana sousedních nemovitostí před negativními vlivy z činností v průmyslovém areálu. Navrhovatelka navíc nevznesla v procesu vydávání daného opatření obecné povahy – stavební uzávěry – žádné námitky proti navrhované stavební uzávěře. Ve vztahu k nepřezkoumatelnosti je zcela zjevné, z jakých důvodů byla stavební uzávěra vydána a jaké jsou nové regulativy nového územního plánu pro předmětné pozemky. Navrhovatelka proti návrhu stavební uzávěry nepodala námitky, a proto na ně nebylo možné v odůvodnění stavební uzávěry reagovat. Navrhovatelka navíc uvedla skutečnosti, které byly v rozporu se skutečným stavem věci. Ve vztahu k době trvání uzávěry osoba zúčastněná na řízení č. 56 dodala, že jelikož je stavební uzávěra přijímána proto, aby případná stavební činnost neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území podle připravovaného územního plánu, je logické, že doba trvání dané stavební uzávěry byla stanovena do doby nabytí účinnosti tohoto nového územního plánu města. Vzhledem k výše uvedenému navrhla, aby soud návrh zamítl.

15. Odpůrkyně v duplice ze dne 21. 6. 2023 nad rámec již uvedeného dodala, že v tomto řízení se neřeší žádné územní rozhodnutí nebo jiné konkrétní správní rozhodnutí, skrze které by snad nebylo umožněno umístit popisovaný záměr. Jde jen o to, co stávající územní plán realizovat umožňuje a jestli odpůrkyně měla dostatek důvodů pro to, aby omezila nebo zakázala stavební činnost skrze napadené územní opatření o stavební uzávěře. Stávající územní plán umožňuje realizovat záměr v mnohem větším rozsahu, který může mít větší nároky na infrastrukturu, a to i jiný, než který aktuálně podle vlastních tvrzení zvažuje investor. Právě tato skutečnost je relevantní z hlediska stavební uzávěry. Nejde jednoduše o zákaz konkrétního záměru, ale o regulaci nevhodné činnosti v dané lokalitě obecně. Jakákoliv tvrzení, která se týkají konkrétních záměrů, jsou proto irelevantní. To, že záměry navrhovatelky jsou problematické, podle názoru odpůrkyně potvrzuje i fakt, že proti nim vystupuje místní spolek Nové Úvaly, z. s., zabývající se ochranou přírody a krajiny. Pokud jde o předčasnost stavební uzávěry, odpůrkyně se domnívá, že tento argument pramení z neznalosti ustálené i nové judikatury Nejvyššího správního soudu. Ten k okamžiku vydání územního opatření o stavební uzávěře uvádí mj. to, že „cílem je omezit či zakázat stavební činnost, jež by mohla být neslučitelná s budoucí koncepcí využití území… Vymezení stavební uzávěry je vždy nutné zkoumat v kontextu nově pořizované územně plánovací dokumentace.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2023, č. j. 5 As 189/2021–31). Odpůrkyně je přesvědčena, že její stavební uzávěra je odůvodněna z pohledu požadavků Nejvyššího správního soudu dostatečně a značně podobně, jako tomu bylo v odkazovaném případu. Podobně, jako to judikuje Nejvyšší správní soud k územním plánům, je potřeba také ve vztahu ke stavební uzávěře vydané odpůrcem konstatovat, že odůvodnění opatření nemůže předjímat všechna možná využití všech dotčených pozemků. Pokud by navrhovatelka podala námitky proti návrhu opatření, měl by odpůrce povinnost na ně reagovat, a odůvodnění by tak muselo být konkrétnější ve vztahu k jejím pozemkům. Jestliže tak ale navrhovatelka neučinila, nemůže si nyní „stěžovat“, že samotné opatření na všechny její nyní uplatněné námitky předem nereagovalo. Je věcí vlastníků, aby sledovali úřední desky, zvláště v době, kdy je to možno bez problémů činit přes internet. Navíc odpůrkyně skutečně nechápe, proč by měla upřednostňovat navrhovatelku oproti ostatním vlastníkům a ty následně diskriminovat tím, že jim individuálně nebude dávat „echo“ mimo procesní pravidla, že se pořizuje stavební uzávěra. Navíc není pravdou, že by odpůrkyně rezignovala na odůvodnění stavební uzávěry. Vedle toho je naprosto irelevantní, jaká řízení se vedou. Soudy konstatovaly, že je nepodstatné, že vlastník před účinností územního plánu získal rozhodnutí o umístění stavby, které by bylo pravomocné, kdyby v mezidobí nenastala účinnost územního plánu. Vzhledem k dočasnosti stavební uzávěry můžeme nepochybně říci, že zásah do práv navrhovatelky je ve srovnání s právy výše uvedeného vlastníka marginální (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2023, č. j. 54 A 86/2022–56.) Jak vidno, pro razantní zásah do vlastnického práva zrušením zastavitelnosti postačují uvedené důvody i tehdy, když vlastník již měl značnou naději na realizaci stavby a měl k dispozici nepravomocné společné povolení, kdy jediným důvodem pro jeho zrušení krajským úřadem byla účinnost nového územního plánu. Pokud jde o plánovací smlouvu, ta není předmětem řízení o zrušení části opatření obecné povahy. Smlouvu uzavírá samospráva zcela mimo veřejnoprávní působení, natož pak přenesenou působnost. Soudy ostatně judikují, že důvodem pro nezákonnost stavební uzávěry není ani to, že samospráva již s vlastníkem/investorem soukromoprávní smlouvu uzavřela (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017–102). Nepřiléhavost tvrzení navrhovatelky je zřejmá z nastavení rozsahu stavební uzávěry, která se dotýká několika lokalit a množství pozemků. Jejich vlastníci jsou omezeni zcela totožně jako navrhovatelka. Je tak evidentní, že opatření nebylo vydáno s cílem nějak poškodit navrhovatelku, jak se snaží nyní tvrdit. Odpůrkyně rovněž netuší, co dodat k opakovaným stížnostem na možnou délku trvání uzávěry. Pokud bude trvat příliš dlouho, má navrhovatelka nástroje, jak to řešit. Kvůli tomu, že by se třeba jednou teoreticky mohlo stát, že bude stavební uzávěra trvat šest nebo více let, přece nemůže být odpůrkyně omezena v možnosti vydat toto opatření právě nyní. Odpůrkyně tak rozhodně nesouhlasí s tím, že je stavební uzávěra nezákonná kvůli nastavení délky jejího trvání. Její nastavení je naopak se zákonem plně v souladu. Pokud jde o další namítané skutečnosti datované po vydání stavební uzávěry, ty nejsou relevantní pro nynější řízení, neboť soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 soudního řádu správního). Odpůrkyně tak setrvává u toho, že navrhuje zamítnutí podaného návrhu.

16. Navrhovatelka v triplice ze dne 26. 6. 2023 nad rámec již uvedeného uvedla, že se osoba zúčastněná na řízení č. 57 stejně jako odpůrkyně účelově snaží navodit dojem, že navrhovatelka, jakmile docílí zrušení stavební uzávěry, zahájí masivní výstavbu bez ohledu na okolí areálu, což je v rozporu se skutečností. Navrhovatelka nerozporuje, že regulace v připravovaném územním plánu je podrobnější. Jen poukazuje na to, že připravovaný územní plán umožňuje na pozemcích navrhovatelky umístit stavby obdobného typu jako stávající územní plán. Záměr v současné podobě nelze na pozemcích navrhovatelky umístit podle připravovaného územního plánu jen proto, že nezákonná nečinnost orgánů města vůči záměru byla následně využita ke změně návrhu dílčích regulativů dané plochy účelově právě tak, aby na něm nebylo možné umístit záměr v současné podobě. Navrhovatelce jde o umístění tohoto konkrétního záměru, který naopak podmínky pro život v okolí areálu zlepší. Záměr podléhá relevantním právním předpisům, prostřednictvím kterých jsou chráněny příslušné veřejné zájmy. Veškeré požadavky z nich vyplývající záměr splňuje. Tvrzením v návrhu, že v průmyslovém areálu není další rozsáhlá výstavba možná, měla navrhovatelka na mysli, že z předešlých vyjednávání s městem Úvaly vyplynulo, že záměr je v původním rozsahu neprůchozí. Proto od něj navrhovatelka také ustoupila. Namísto toho navrhla záměr v současné podobě tak, aby byl v souladu s tehdejší verzí připravovaného územního plánu a současně aby vedl ke zmírnění negativních účinků provozu areálu na jeho okolí. Trvání stavební uzávěry ohraničené až přijetím nového územního plánu je nezákonné už jen proto, že pro vydání stavební uzávěry nebyly splněny podmínky podle § 97 odst. 1 stavebního zákona z důvodů popsaných v návrhu. Trvání stavební uzávěry navíc může být významně prodlouženo i tím, že se stále jedná o dalších změnách připravovaného územního plánu.

17. Navrhovatelka v dalším vyjádření ze dne 7. 7. 2023 k vyjádření odpůrkyně nad rámec již uvedeného nepředestřela žádné nové skutečnosti.

II. Skutková zjištění soudu

18. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že město Úvaly je aktuálně ve fázi schvalování nového územního plánu. Odpůrkyně usnesením č. R–262/2022 rozhodla o pořízení stavební uzávěry na svém zasedání dne 23. 6. 2022. Návrh stavební uzávěry byl dne 10. 8. 2022 písemně projednán s dotčenými orgány, které mohly uplatnit svá stanoviska do 30 dnů.

19. Dne 16. 9. 2022 byla vyvěšena na úřední desce obce Úvaly veřejná vyhláška obsahující oznámení o řízení o návrhu opatření obecné povahy „Stavební uzávěra v katastrálním území Úvaly u Prahy“. Dle poučení veřejné vyhlášky mohl kdokoliv, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohly být stavební uzávěrou přímo dotčeny, ve stanovené lhůtě uplatnit písemně své připomínky. Navrhovatelka vůči návrhu ve stanovené lhůtě žádné námitky neuplatnila.

20. Dne 7. 11. 2022 přijala odpůrkyně při svém zasedání usnesením č. R–12a/2022 územní opatření o stavební uzávěře. Dne 21. 11. 2022 byla stavební uzávěra oznámena veřejnou vyhláškou vyvěšením na úřední desce města Úvaly.

21. Stavební uzávěra vydaná odpůrkyní dne 7. 11. 2022 zakazuje ve vymezeném území veškerou stavební činnost. Stavební uzávěra platí do doby nabytí účinnosti Územního plánu města Úvaly, o jehož pořízení rozhodla odpůrkyně dne 25. 6. 2009 usnesením č. Z–075/2009 a v němž zastupitelstvo stanoví nové závazné regulativy pro území dotčené stavební uzávěrou. Účelem stavební uzávěry je podle jejího výroku ochrana dotčeného území před zástavbou, která by mohla být v rozporu s budoucí koncepcí rozvoje území obce, resp. jež není žádoucí a je pro město a obyvatele ohrožující. Odpůrkyně přitom může v odůvodněných případech, jestliže to neohrozí účel sledovaný stavební uzávěrou, povolit výjimku ze zákazu.

22. V odůvodnění stavební uzávěry odpůrkyně uvedla, že je na území města Úvaly setrvale vytvářen značný tlak pro povolování další zástavby, která v rozsahu umožněném stávajícím platným územním plánem města Úvaly již není žádoucí a je pro město a jeho obyvatele ohrožující, což reflektuje návrh Územního plánu zpřísněním regulace a stanovením dalších podmínek výstavby. Proto rozhodla odpůrkyně usnesením ze dne 23. 6. 2022, č. R–262/2022, podle § 97 a násl. stavebního zákona o pořízení stavební uzávěry pro vybrané pozemky, na kterých by stavební činnost podle platného územního plánu mohla ohrozit nebo znemožnit využití území podle připravovaného nového územního plánu. Lokality, kterých se stavební uzávěra dotýká, jsou rozsáhlými a významnými rozvojovými plochami ve městě a regulace jejich zástavby významně ovlivní další funkce území a celkově rovněž celou samosprávu a společenství jejích obyvatel. Doplnila, že v případě potřeby je možné jednat o udělení výjimky ze stavební uzávěry. Dále uvedla, že je zjevné, že podmínky výstavby v platném územním plánu jsou mírnější, a v některých lokalitách dokonce zcela odlišné od těch, které jsou uvedeny v návrhu nového územního plánu. Za účelem ochrany předmětných lokalit (mj. i lokality Průmyslový areál–sever) je proto vydána tato stavební uzávěra. Odpůrkyně pak ke konkrétním důvodům vysvětlila, že návrh nového územního plánu je již sice v pozdní fázi projednání, nicméně se ukazuje, že bude ještě několik měsíců trvat, než bude nový územní plán skutečně vydán a než bude účinným, a proto stále hrozí, že dojde k nežádoucí výstavbě, která sice bude v souladu s platným územním plánem, ale v rozporu s regulací připravovanou a s cíli nového územního plánu. V důsledku nedostatečně konkrétních pravidel se město ocitá v situaci, kdy nemá žádný relevantní nástroj, kterým by mohlo ovlivnit podobu výstavby tak aby odpovídala potřebám samosprávy a aktuálním limitům území. Odpůrkyně vycházela i z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, podle kterého je vydání územního opatření o stavební uzávěře zapotřebí, pokud by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, přičemž je nutno vycházet z její aktuální fáze přípravy (rozsudek ze dne 2. 10. 2019 č. j. 1 As 454/2017–102). Přitom je dostatečné, pokud se opatření o stavební uzávěře opírá o aktuální obsah připravované územně plánovací dokumentace doplněný o určitý regulativ či požadavek na základě usnesení zastupitelstva obce (např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, č. j. 51 A 58/2020–58).

23. Dále soud ve vztahu k jednotlivým pozemkům navrhovatelky, proti jejichž zařazení do stavební uzávěry směřují konkrétní námitky, porovnáním stávajícího územního plánu města Úvaly a návrhu nového územního plánu zjistil, že pozemky v lokalitě K Hodovu na severním okraji města Úvaly (parc. č. 3235/2, 3235/3, 3235/57, 3235/58, 3235/59, 3235/60, 3235/61, 3235/62 a 3235/63) jsou v dosavadním územním plánu města Úvaly vedeny jako území nerušící výroby a služeb. V navrhovaném územním plánu jsou předmětné pozemky zahrnuty do plochy výroba a skladování – lehký průmysl (VL).

III. Posouzení návrhových bodů

24. Předně soud uvádí, že navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu, neboť je vlastníkem pozemků parc. č. 3235/2, 3235/3, 3235/57, 3235/58, 3235/59, 3235/60, 3235/61, 3235/62 a 3235/63, na které dopadá stavební uzávěra. Návrh byl podán včas a splňuje všechny formální požadavky na něj kladené. Soud nicméně z níže uvedených důvodů shledal, že návrh není důvodný.

25. Soud se nejprve zabýval návrhovými body, v nichž navrhovatelka namítá nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy pro nedostatek důvodů, posléze námitkami nezákonnosti opatření obecné povahy údajně spočívající v porušení podmínek podle § 97 odst. 1 stavebního zákona a ve stanovení nepřijatelné doby trvání stavební uzávěry.

26. Soud obecně uvádí, že náležité odůvodnění je nutnou podmínkou pro to, aby bylo možno hodnotit obsah opatření obecné povahy. Nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, ovšem upozornil na to, že požadavkům § 68 odst. 3 správního řádu musí odpovídat odůvodnění rozhodnutí o námitkách, v ostatních částech opatření obecné povahy však již takovou podrobnost vyžadovat nelze. Zbylé části odůvodnění opatření obecné povahy tak mohou být obecnější, nelze ale připustit naprostou absenci konkrétních důvodů (srov. např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 8. 2021, č. j. 55 A 38/2021–64). Rovněž judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že „i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136, obdobně rozsudek ze dne 22. 12. 2011, č. j. 8 Ao 6/2011–87). Zároveň ale soud připomíná, že jelikož navrhovatelka byla v procesu přijímání stavební uzávěry pasivní, nebylo nezbytné, aby se odpůrkyně blíže zabývala jejími pozemky, nýbrž jen postačovalo, aby v obecné rovině vysvětlila, proč přijala stavební uzávěru právě v takovém územním, věcném a časovém rozsahu, aniž by však byla povinna se detailně vyjadřovat k jednotlivým pozemkům a detailním parametrům zvoleného omezení.

27. Navrhovatelka namítala, že z odůvodnění stavební uzávěry není jasné, proč by stavební činnost na předmětných pozemcích měla ohrozit nebo znemožnit využití území podle připravovaného územního plánu, liší–li se regulativy jen v drobnostech. Odůvodnění stavební uzávěry je podle ní pouze obecného charakteru a nezabývá se splněním dvou základních podmínek pro vydání stavební uzávěry, tedy zda je stavební činnost na předmětných pozemcích skutečnou hrozbou pro využití území podle připravovaného územního plánu a zda je zákaz veškeré stavební činnosti nezbytný pro naplnění jejího účelu.

28. Dle názoru soudu jsou ovšem důvody vydání stavební uzávěry z napadeného OOP zřejmé. Odpůrkyně v odůvodnění pregnantně vysvětlila, že je na město setrvale vytvářen tlak za účelem povolování nové zástavby, která však, ač vyhovuje stávajícímu platnému územnímu plánu, není již pro město a jeho obyvatele žádoucí. Odpůrkyně se vyjádřila konkrétně i k lokalitě průmyslového areálu Úvaly, v níž se nachází předmětné pozemky navrhovatelky. Uvedla, že dle platného územního plánu jde o území nerušící výroby a podle návrhu nového územního plánu se má jednat zejména o plochu změny s budoucím způsobem využití VL – výroba a skladování (lehký průmysl). Ke všem lokalitám doplnila, že se město nachází v těsné blízkosti Prahy a je mimořádně atraktivní mj. i pro podnikání (rozšiřování průmyslových areálů). Z toho důvodu se město potýká s dopady rozsáhlé výstavby, jako jsou problémy s dopravou, s rychlým růstem počtu obyvatel, nekoordinovanou zástavbou, tlakem na veřejnou infrastrukturu a nadměrným zatěžováním životního prostředí. Odpůrkyně dále vysvětlila, že aktuálně projednává návrh nového územního plánu, nicméně jeho přijetí bude ještě několik měsíců trvat. Proto stále hrozí, že než nabyde účinnosti, bude realizována nežádoucí výstavba, která sice bude v souladu s platným územním plánem, avšak v rozporu s připravovanou regulací (podrobněji viz bod 36 rozsudku) a novým územním plánem. Hlavní tezí rozvoje urbanistické struktury v Úvalech je dle odůvodnění stavební uzávěry zachování a rozvoj jejich charakteru jako zeleného města tvořeného především individuální zástavbou relativně příjemného měřítka. Odpůrkyně též odkázala na přiléhavou judikaturu správních soudů ohledně závěru, že je dostatečné, pokud se opatření o stavební uzávěře opírá o aktuální obsah připravované územně plánovací dokumentace doplněné o určitý regulativ či požadavek na základě usnesení zastupitelstva (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 8. 2020, č. j. 51 A 58/2020–58). Odpůrkyně závěrem doplnila, že nad rámec těchto důvodů je v současně době omezená kapacita čistírny odpadních vod města Úvaly a navýšení kapacit průmyslu s sebou přináší i další potřeby v oblasti dopravy v klidu (rekonstrukce a výstavba veřejné infrastruktury). Soud považuje takové odůvodnění za dostačující, a nikoli nepřijatelně obecné, jak uvedla navrhovatelka. Je pravdou, že se vztahovalo na všechny lokality zasažené stavební uzávěrou, odůvodnění se však výslovně zabývalo právě průmyslovými areály a jejich dopady na město, a tedy dle kontextu dopadá právě i na „Průmyslový areál Úvaly – sever“ zahrnující předmětné pozemky navrhovatelky. V situaci, kdy se jednalo o řešení nesporné (nebyly proti němu totiž uplatněny námitky), nebylo podrobnější odůvodnění potřebné. Námitka nepřezkoumatelnosti stavební uzávěry pro nedostatek důvodů je proto nedůvodná.

29. Druhý okruh námitek navrhovatelky míří na nezákonnost stavební uzávěry spočívající v nesplnění podmínek dle § 97 odst. 1 stavebního zákona. Dle navrhovatelky z odůvodnění stavební uzávěry nevyplývá, proč by stavební činnost na předmětných pozemcích měla ohrozit nebo znemožnit využití území podle připravovaného územního plánu, a stavební uzávěra ani nesplňuje podmínku, aby zakazovala stavební činnost pouze v nezbytném rozsahu, a to nejen věcně a prostorově, nýbrž i časově, tj. pouze po nezbytnou dobu.

30. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.

31. Z citovaného ustanovení vyplývá, že stavební zákon pro vydání stavební uzávěry vyžaduje splnění tří podmínek: 1) předchozí vydání rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu.

32. V této věci není sporu o tom, že probíhá proces pořizování nového územního plánu, o jehož pořízení rozhodla odpůrkyně dne 25. 6. 2009. Proces pořizování nového územního plánu je již ve fázi po veřejném projednání, které proběhlo dne 7. 3. 2022.

33. Také druhou podmínku stavební uzávěra naplňuje, neboť má zjevně zabránit tomu, aby případná výstavba neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Důvody zahrnutí stanoveného území do stavební uzávěry uvedla odpůrkyně v jeho odůvodnění – viz výše vypořádání námitky o nepřezkoumatelnosti stavební uzávěry (potřeba ochránit lokality dotčené stavební uzávěrou před nežádoucí, nekoncepční a chaotickou zástavbou a současně předejít tomu, aby nedošlo k nadměrnému omezení vlastnických a jiných práv dotčených subjektů). Tento cíl je legitimní a zvolený prostředek je způsobilý tohoto cíle dosáhnout. Navíc, neměla–li navrhovatelka v rámci procesu pořizování stavební uzávěry námitek nebo připomínek, nelze nyní odpůrkyni ex post vyčítat nepřezkoumatelnost stavební uzávěry pro nedostatek důvodů, neboť logicky se s nimi odpůrkyně nemohla vypořádat (nebylo jejím úkolem spekulovat o tom, zda a jaké nesouhlasné důvody případně někdo v budoucnosti mimo stanovený procesní rámec vznese).

34. Mezi účastníky řízení je však sporné, zda omezení vyplývající ze stavební uzávěry je omezením v nezbytném rozsahu ve vztahu ke ztížení či znemožnění budoucího využití území. Navrhovatelka namítala, že předmětné pozemky jsou již zastavěny areálem, a stavební uzávěra by tak měla zakazovat pouze ty stavební činnosti, které by znemožňovaly budoucí využití území nad rámec stávajícího stavu. V případě budoucího plánovaného záměru navrhovatelky se má jednat pouze o úpravy stávající haly, které ve svém důsledku povedou k odhlučnění areálu a klidnější koexistenci provozu a okolí areálu. Stavební uzávěra však zakazuje paušálně veškerou stavební činnost.

35. Navrhovatelka brojí v prvé řadě proti skutečnosti, že stavební uzávěra dopadá i na předmětné pozemky, kde se nachází její průmyslový areál. Odpůrkyně k tomu uvedla, že současný územní plán umožňuje realizaci staveb, které jsou z hlediska koncepce navrhovaného územního plánu nepřípustné z důvodu popření regulativů obsažených v návrhu územního plánu, a proto rozhodla o pořízení stavební uzávěry pro vybrané pozemky, na kterých by stavební činnost podle platného územního plánu mohla ohrozit nebo znemožnit využití území podle tohoto připravovaného nového územního plánu.

36. Soud zjistil, že předmětné pozemky mají být dle návrhu územního plánu zařazeny do zastavitelné plochy VL – výroba a skladování (lehký průmysl). Jak je uvedeno i v samotném odůvodnění stavební uzávěry, hlavní využití lokality je určeno pro stavby, zařízení a provozy sloužící pro lehký průmysl – lehkou výrobu, s (v plochách umístěnou) výrobou související skladování, služby speciálního charakteru (servisy pro nákladní vozidla), provozně přidruženou administrativu, „souvislou“ dopravní a technickou infrastrukturu, technickou infrastrukturu vyžadovanou umístěním speciálního provozu (např. ČOV) a zeleň veřejnou i soukromou. Nepřípustné je umísťování takových provozů v takových lokacích, kde jejich případné negativní účinky (hluk, prach, světelné emise, vyvolaná dopravní zátěž) překročí u „souvislých“ obytných staveb platné hygienické normy pro vnitřní a venkovní chráněné prostředí staveb, umisťování logistických center a objektů s převažujícím určením pro skladování a distribuci a dále pak takové využití, jež je v rozporu s hlavním, přípustným a podmínečně přípustným využitím. Navrhovaný územní plán omezuje zastavění této lokality maximálním podílem zastavěné plochy 50 % a minimálním koeficientem zeleně na stavebním pozemku 60 %, přičemž na 40 % výměry stavebního pozemku se musí jednat o zeleň izolačního charakteru. Nově též nesmí výška atiky nebo korunní římsy u běžného stavebního objektu (kde tvar není dán specifiky umisťované výrobní technologie) přesáhnout 9,5 m. Oproti tomu stávající územní plán (čl. 8) je velmi strohý a obsahuje pouze základní účelové vymezení plochy nerušící výroby – žádné podrobnější regulativy (např. výškový limit, koeficienty zastavěnosti či zeleně) vůbec nestanoví.

37. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že regulace dotčeného území se v aktuálním návrhu územního plánu od současné regulace nikoli nevýznamně liší, a stavební uzávěra je tak skutečně způsobilá znemožnit stavební činnost, která by byla v rozporu s regulativy obsaženými v návrhu územního plánu. K tomu soud doplňuje, že s ohledem na obecnou povahu procesu územního plánování, pro jehož ochranu slouží institut stavební uzávěry, stejně jako odpůrkyně nemůže posuzovat konkrétní stavební záměry navrhovatelky, jelikož pro posouzení zákonnosti stavební uzávěry nejsou rozhodné – klíčové je, zda existuje dostatečná množina myslitelných staveb, které by 1) byly v souladu s dosavadním územním plánem, ale 2) byly v rozporu s připravovanou regulací v novém územním plánu. Ze shora uvedené rekapitulace aktuálního stavu návrhu nového územního plánu je přitom zřejmé, že rozdíly mezi současnými a zamýšlenými regulativy existují a jsou významné. Pro úplnost je třeba uvést, že stavební uzávěra nemůže ovlivnit realizaci a dokončení staveb podle již vydaných a pravomocných stavebních povolení, avšak může zabránit nové stavební činnosti v této oblasti, které jsou dle navrhovaného územního plánu nežádoucí. Tedy stavební uzávěra může na těchto pozemcích zabránit toliko nové, dosud nepovolené stavební činnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012–139). Stavební uzávěra tak nikterak nebrání užívání již kolaudovaných staveb, jako je průmyslová hala navrhovatelky.

38. Navrhovatelka dále tvrdí, že plánuje menší dostavbu upravující stávající oplocení kolem areálu za účelem odhlučnění a stavební uzávěra ji v tomto směru omezuje. Stavební uzávěra tedy dle jejího názoru nesplňuje podmínku, aby zakazovala stavební činnost pouze v nezbytném rozsahu, jelikož předmětné pozemky jsou již zastavěny areálem navrhovatelky. Zároveň též brojí proti době trvání stavební uzávěry. Tyto námitky ale v této míře konkrétnosti jsou, ačkoli to navrhovatelka výslovně popírá, námitkami brojícími proti přiměřenosti stavební uzávěry. Jedná se sice o třetí podmínku pro vydání stavební uzávěry, rozsah jejího přezkumu v řízení před soudem je však limitován předchozí procesní aktivitou navrhovatele.

39. K tomu soud odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu učiněné mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, ze kterých plyne, že skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat, a návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní legitimace, avšak procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy má za následek nemožnost zabývat se věcně otázkou přiměřenosti zásahu do práv navrhovatele. Námitky navrhovatelka i přes řádné poučení nepodala, a proto se soud námitkami směřujícími do proporcionality stavební uzávěry blíže nezabýval, neboť by v rozporu s principy přezkumného řízení ve věci opatření obecné povahy byl prvním, kdo tyto otázky řeší. Soud proto jen uvádí, že omezení nebo zákaz výstavby v území, kde dosud výstavba povolena je, je podstatou stavební uzávěry, a nemůže být samo o sobě důvodem její nezákonnosti. To platí i pro již zastavěné území, jelikož i v něm mohou probíhat nástavby a přístavby stávajících staveb, nehledě na to, že předmětné pozemky navrhovatelky rozhodně nejsou zastavěny v plném rozsahu, a existuje tak riziko, že by na nich mohly vzniknout i další nové stavby v mezích dosavadní, dle odpůrkyně ale již nevyhovující územně plánovací dokumentace. Tím, že navrhovatelka neuplatnila námitky, v nichž by poukázala na záměr realizace stavby sloužící omezení negativních vlivů její provozovny na životní prostředí, nelze ani odpůrkyni vytýkat, že rozsah staveb dotčených stavební uzávěrou definovala jednotně pro všechny dotčené plochy a bez bližšího rozlišení, jelikož rozsah možných staveb je velmi široký a bez konkrétních námitek lze jen těžko definovat množství předem stanovených výjimek, aniž by tím byl vytvářen prostor pro obcházení připravované územně plánovací dokumentace. V každém případě zde zůstává prostor pro udělení výjimky ze stavební uzávěry, přičemž pokud se o takovou výjimku navrhovatelka ani nepokusila zažádat, nemůže spekulovat, že by jí nemohla být poskytnuta, zejména pokud by skutečně šlo o stavbu, jejímž v podstatě jediným cílem by bylo snížit emisní zátěž okolí. Neposkytnutí takové konkrétní výjimky by bylo překvapivé a nepochybně by mohlo mít pro aktuální vedení města i politické dopady, pokud by se tato informace stala např. součástí předvolebního boje.

40. Pokud jde o časové vymezení doby, po kterou odpůrkyně zakazuje stavební činnost (zde do dne nabytí účinnosti nového územního plánu města Úvaly), soud pouze nad rámec nezbytného odůvodnění uvádí, že takové vymezení nijak nevybočuje ze zákonných mantinelů. Dle judikatury je funkcí územního opatření o stavební uzávěře zastavení stavební činnosti v území, pro které obec připravuje novou regulaci v podobě nové územně plánovací dokumentace, do doby, než tato nová dokumentace nabude účinnosti (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2014, č. j. 50 A 6/2014–74). Jak uvedl zdejší soud v právě citovaném rozsudku: „Ani prozatímní doba trvání stavební uzávěry ze zákonného rámce nevybočuje, což je však moment, který by se časem mohl měnit a v případě dalšího neodůvodněně dlouhého trvání stavební uzávěry judikatura nevylučuje možnost podání nového návrhu.“ Dle názoru soudu se ovšem v projednávaném případě o neodůvodněný případ dlouhého trvání stavební uzávěry nejedná (stavební uzávěra byla přijata teprve v listopadu 2022). Z délky doposud probíhajícího projednávání návrhu nového územního plánu nelze automaticky dovozovat, jak dlouho bude ještě tento proces trvat, z aktuální fáze tohoto procesu (veřejné projednání proběhlo před rokem a čtvrt) lze ale spíše předpokládat, že se jeho projednávání chýlí již k samotnému závěru. Ostatně v textu stavební uzávěry se uvádí předpoklad, že k vydání územního plánu má dojít v řádu měsíců. I kdyby tomu tak ovšem nebylo, navrhovatelka bude mít k dispozici i po uplynutí lhůty podle § 101b odst. 1 s. ř. s. možnost podání incidenčního návrhu na přezkum stavební uzávěry, přičemž případné průtahy v souvisejícím správním řízení ze strany města bude moci odstranit nečinnostní žalobou a současně bude moci požadovat náhradu případné škody, která by jí nesprávným úředním postupem vznikla. Ani tato námitka proto není důvodná.

41. Pokud navrhovatelka dále namítá nerovný přístup vůči svojí osobě spočívající v tom, že odpůrkyně měla využít stavební uzávěru spíše jako obstrukční taktiku vůči ní, dle soudu to ze správního spisu ani z obsahu stavební uzávěry nevyplývá, jelikož se stavební uzávěra dotýká hned šesti různých lokalit, mezi nimiž jsou i pozemky města (např. parc. č. 3660/1). Odpůrkyně vyjádřila návrhem územního plánu záměr nově regulovat podmínky využití této oblasti, aby zde mohla ovlivnit podobu výstavby tak, aby odpovídala potřebám samosprávy a aktuálním limitům území.

42. Lze dodat, že cílem stavební uzávěry je podle § 97 odst. 1 stavebního zákona omezit nebo zakázat v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, nikoliv řešit rozvoj obce, tedy např. její občanskou a technickou vybavenost. Zákonnost stavební uzávěry současně není závislá na tom, zda je zákonný obsah pořizovaného územního plánu. Stavební uzávěra je svojí povahou dočasné opatření, jehož účelem je zatímně upravit poměry tak, aby se fixoval stávající stav, resp. aby se zamezilo takovým změnám faktického stavu, které by bránily využití dle pořizovaného nového územního plánu. Podobně jako u jiných zatímních opatření je důvodem vydání stavební uzávěry zajištění realizace řešení konečného, které dosud nebylo účinně prosazeno (je ve stavu přípravy). Při vydávání stavební uzávěry (a tudíž ani při jejím soudním přezkumu) nemá být podrobně zkoumáno, zda je řešení připravované v územním plánu správné, respektive důvody pro ně plně adekvátní. To je otázka, která má být řešena až v rámci procesu přípravy územního plánu (resp. při jeho případném soudním přezkumu, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2014, č. j. 7 As 181/2014–34). Proto by bylo nadbytečné provádět dokazování navrhovatelkou navrhovanou listinou „Návrh pro veřejné projednání č. 07/2017“. Zákonnost obsahu územního plánu bude moci být detailně přezkoumána soudem teprve po vydání územního plánu v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení.

43. Soud na závěr doplňuje, že provedení dokazování navrhovatelkou navrhovanými listinami nepovažuje za potřebné, neboť se týkají řízení o žádosti o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního povolení a nemohou přispět k objasnění nyní projednávané věci (stavební uzávěra). Listiny týkající se vydání projednávaného opatření obecné povahy – stavební uzávěry (oznámení veřejnou vyhláškou ze dne 14. 11. 2022, platný územní plán a návrh nového územního plánu) byly součástí spisové dokumentace, přičemž soud obsahem správního spisu dokazování neprovádí, ale bez dalšího z něj vychází (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117).

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

44. Soud shrnuje, že návrh na zrušení opatření obecné povahy neshledal důvodným, a proto jej zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).

45. Soud přiznal odpůrkyni podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení, neboť byla ve věci úspěšná. Jelikož odpůrkyně není orgánem obce s rozšířenou působností, která by ve smyslu § 6 odst. 1 stavebního zákona disponovala vlastním úřadem územního plánování, má soud náklady na zastoupení advokátem za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47, bod 29, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2019, č. j. 7 As 461/2018–23, bod 23). Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Náklady na zastoupení advokátem tvoří odměna advokáta ve výši 9 300 Kč za tři úkony právní služby (převzetí a přípravu zastoupení a dvě písemná podání ve věci samé – vyjádření k návrhu a dupliku) podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu a náhrada hotových výdajů ve výši 900 Kč za tři úkony právní služby dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Jelikož je zástupce odpůrkyně plátcem daně z přidané hodnoty, je součástí nákladů řízení též náhrada této daně ve výši 2 142 Kč (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Navrhovatelka je povinna uhradit náhradu nákladů řízení v celkové výši 12 342 Kč k rukám zástupce odpůrkyně podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, užitého na základě § 64 s. ř. s., a to ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

46. Osoby zúčastněné na řízení nemají podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení, jelikož soud těmto osobám v řízení žádné povinnosti, při jejichž plnění by jim vznikly náklady, neuložil.

Poučení

I. Obsah podání účastníků řízení II. Skutková zjištění soudu III. Posouzení návrhových bodů IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení