43 A 96/2018 - 94

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jitky Zavřelové a soudců Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a Mgr. Jana Čížka v právní věci navrhovatelů: a) Ing. Z. H., b) M. H., oba bytem X, proti odpůrkyni: obec Všesulov, se sídlem Všesulov 51, zastoupena advokátkou Mgr. Ing. Ludmilou Brodníčkovou, se sídlem K. H. Borovského 379, Sokolov, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu Všesulov – vydaného usnesením Zastupitelstva obce Všesulov č. 152 ze dne 30. 7. 2018, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – územní plán Všesulov – vydané usnesením Zastupitelstva obce Všesulov č. 152 ze dne 30. 7. 2018 se dnem právní moci tohoto rozsudku zrušuje v části, v níž byl v kapitole f) textové části územního plánu stanoven regulativ pro plochy ZS (zeleň soukromá a vyhrazená) uvozený nadpisem „Další požadavky“, který zní: „pro pozemky č. parc. X a X platí požadavek respektování závazného stanoviska MěÚ Rakovník, OŽP č. j. MURA/23285/2013“.

II. Ve zbytku se návrh zamítá.

III. Každý z navrhovatelů je povinen zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 3 291,20 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně odpůrkyně Mgr. Ing. Ludmily Brodníčkové, advokátky.

Odůvodnění

1. Návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se navrhovatelé domáhají zrušení územního plánu Všesulov vydaného Zastupitelstvem obce Všesulov dne 30. 7. 2018 (dále též jen „opatření obecné povahy“ nebo „územní plán“). Navrhovalé uvedli, že jsou spoluvlastníky pozemků p. č. X, X, X, X, X, X, X a X v katastrálním území Všesulov, u nichž požádali v průběhu pořizování územního plánu o jejich zahrnutí do zastavitelných ploch nebo zastavěného území obce. Pozemky p. č. X až X jsou zahrnuty do plochy VZ – území výroby a skladování. V regulativu platném pro tuto plochu je uvedeno, že je nepřípustné její využití pro vybavení sloužící obsluze území, čímž bylo významně omezeno nakládání se stavbami povolenými správními orgány a vybudovanými na pozemcích navrhovatelů. Navrhovatelé se domnívají, že regulativ obsažený v územním plánu nemůže měnit podmínky, o nichž bylo rozhodnuto v územních a stavebních řízeních týkajících se staveb na těchto pozemcích (stavba pro zemědělské účely, včetně oplocení, zahradní domek na nářadí, vrtaná studna pro individuální účely zásobování, stavba pro zemědělské nářadí). Těmito rozhodnutími byly schváleny navržené záměry a stanoveny podmínky pro využití a ochranu území, odpůrkyně není oprávněna je měnit opatřením obecné povahy. Regulativ pro zastavěné území VZ nemůže z hlediska BV bez zdůvodnění negovat § 188a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Odpůrce uvedené omezení regulativem nezdůvodnil, jde o projev svévole.

2. Opatření obecné povahy v rozporu s přáním navrhovatelů nezahrnulo do zastavěného území obce pozemky p. č. X a X. Jsou součástí plochy ZS – zeleň soukromá a vyhrazená, přičemž v jejích regulativech je vyjádřen požadavek týkající se pozemků p. č. X a X, aby bylo respektováno závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013. Tento dokument navrhovatelé dlouhodobě napadají, přičemž odpůrce v opatření obecné povahy nezdůvodnil požadavek na jeho respektování, ačkoliv námitce navrhovatelů na str. 57/106 vyhověl. Navrhovatelé poukazují na to, že odpůrkyně zahrnula do zastavěného území pozemky p. č. X, X a X, které jsou ve vlastnictví jiných osob a které sousedí s jejich pozemky p. č. X, x a X. To považují za neproporcionální. Odpůrkyně svůj postup nesprávně odůvodnila tím, že pozemky p. č. X, X a X, které jsou v katastru nemovitostí evidovány druhem pozemku „zastavěná plocha a nádvoří“ a na nichž jsou umístěny stavby (nikoliv však budovy), netvoří s pozemkem p. č. X souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami, jelikož na těchto pozemcích nejsou obytné a hospodářské budovy realizovány. Pozemek p. č. X s uvedenými zastavěnými plochami nesousedí. Navrhovatelé považují tvrzení odpůrkyně, že na pozemcích p. č. X, X a X nejsou budovy, za nesprávné, neodpovídající definici budovy obsažené v § 2 písm. l) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). Na pozemku p. č. X je realizována vrtaná studna pro odběr podzemní vody, jsou na ní funkčně závislé pozemky p. č. X, X a X (tedy i sad na posledních dvou uvedených pozemcích). Na pozemku p. č. X je transformační stanice, jež zásobuje elektrickou energií sousední budovu č. p. X, budovu navrhovatelů č. e. X, ostatní stavby navrhovatelů v dané oblasti, vrtanou studnu na pozemku p. č. X a přenosná nářadí k obsluze zahrad na pozemcích p. č. X, X a X. Hospodářské budovy realizované na pozemcích p. č. X, X a X tvoří souvislý celek s pozemky p. č. X, X, X, X a X. Realizaci staveb dokládá jejich evidence v katastru nemovitostí a faktický stav. Metodický pokyn Ministerstva pro místní rozvoj týkající se výkladu pojmu souvislý celek s hospodářskými budovami nezohledňuje, zda je pozemek sousedící či nesousedící. Souvislost celku s hospodářskými budovami potvrzuje výše zmíněná funkční závislost zásobování elektrickou energií a vodou a dále oplocení pozemků p. č. X, X, X a X dle rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje čj. 033160/2018/KUSK.

3. Navrhovatelé dále poukazují na to, že z návrhu územního plánu z června 2013 plyne, že pořizovatel územního plánu řešil od roku 2013 plochu Z13/VZ (pozemky p. č. X a X) a plochu Z 14/ZS (pozemky p. č. X a X). Jejich neprojednání v zadání územního plánu považují navrhovatelé za pochybení odpůrkyně, neboť neaplikovala § 47 odst. 4 stavebního zákona. Stanovisko čj. MURA/57752/2013 je vadné, neboť žádalo zařadit pozemky p. č. X a X do nezastavitelného území, což je termín, který stavební zákon nezná.

4. Navrhovatelé dále poukazují na to, že dne 24. 4. 2018 zaslali odpůrkyni nesouhlasné stanovisko k návrhu rozhodnutí o námitkách a návrhu vyhodnocení připomínek uplatněných k návrhu územního plánu, jenž byl zveřejněn na úřední desce Obecního úřadu Všesulov. Stanovisko navrhovatelů nebylo vypořádáno v rámci schvalování námitek k územnímu plánu dle § 60 odst. 5 stavebního zákona, v čemž navrhovatelé spatřují procesní pochybení odpůrkyně.

5. Navrhovatelé tvrdí, že odpůrkyně neměla právo zasáhnout do rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ani upozorňovat na rozporné stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/57752/2013 a nepostupovat dle § 51 odst. 1 a § 54 odst. 4 stavebního zákona.

6. Navrhovatelé namítají, že odpůrkyně uveřejnila na úřední desce Obecního úřadu Všesulov zápis z jednání Zastupitelstva obce Všesulov č. 17 ze dne 30. 7. 2018 bez příloh a s nepravdivým tvrzením, že všechny uvedené požadavky byly na místě projednány a zodpovězeny. V zápisu je opatření obecné povahy označeno jinak než opatření obecné povahy vyvěšené dne 31. 7. 2018. Domnívají se, že odpůrkyně zveřejnila na úřední desce jejich osobní údaje v rozporu s legislativou. V průběhu pořizování územního plánu nebyl ani jednou předložen návrh rozhodnutí o dalším postupu při zajišťování územního plánu (§ 56 stavebního zákona).

7. Navrhovatelé mají za to, že odpůrkyně nesprávně aplikovala metodiku MINIS (Minimální standard pro digitální zpracování územních plánů v GIS) při vymezení funkčního určení ploch. Pozemek p. č. X je stabilizovanou plochou, ohledně níž nemá odpůrkyně právo navrhovat změnu označenou jako K01. Pozemek je zahrnut do plochy ZS - zeleň soukromá a vyhrazená, přičemž odpůrkyně se nedostatečně vypořádala s návrhem navrhovatelů zařadit pozemek do plochy ZS – zeleň soukromá. Principy a pravidla územního plánování zpracované Ústavem územního rozvoje, které je třeba dodržovat, rozlišují plochu zeleně omezeně přístupnou pro veřejnost (vyhrazená), plochu zeleně veřejně nepřístupnou (zeleň soukromá nebo zvláštního určení) a plochu zeleně veřejně přístupnou (veřejná).

8. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu poukázala na zmatečnost návrhu co do ucelenosti textu a stěžejních námitek a do jisté míry i jeho neprojednatelnost. Popírá, že by navrhovatelé byli oprávněni podat návrh na zrušení opatření obecné povahy jako celku. K průběhu pořizování územního plánu odpůrkyně uvedla, že se jedná o první územní plán platný pro dané území, jenž byl pořizován od roku 2009 do roku 2018. Pozemky navrhovatelů do něj byly zařazeny v roce 2013, a to pozemky p. č. XaX jako plocha Z13/VZ (výroba a skladování) a pozemky p. č. XaX jako plocha Z14/ZS (zeleň soukromá a vyhrazená). Navrhovatelé usilovali o zařazení pozemků zahrnutých do plochy Z14/ZS do zastavitelné plochy, přestože odbory životního prostředí Městského úřadu Rakovník i Krajského úřadu Středočeského kraje s jejich zařazením do zastavitelných ploch nesouhlasily. Navrhovatelé v této ploše v mezidobí vybudovali sad, který oplotili, s čímž vyjádřil nesouhlas odbor životního prostředí Městského úřadu Rakovník ve stanovisku čj. MURA/232854/2013, neboť se jedná o zásah do volné krajiny. Na pozemcích zahrnutých do plochy Z13/VZ navrhovatelé postupem doby vybudovali na základě územních rozhodnutí tři malé objekty, v důsledku čehož byly tyto pozemky zahrnuty do zastavěného území. Sad v ploše Z14/ZS zůstal díky opakovaným stanoviskům dotčených orgánů nezastavitelný a nezastavěný, tedy jako sad ve volné krajině. Plocha Z14/ZS je vůči ploše Z13/VZ plochou toliko sousední, její přístupnost a využitelnost není vázána na sousední pozemky a je přímo přístupná z polní cesty. Stanoviska dotčených orgánů jsou závazná a nepřekročitelná. V průběhu pořizování územního plánu se konala celkem tři zasedání k projednání konečného znění územního plánu, pan Bc. P. se při nich důkladně vyjadřoval ke všem námitkám, přestože je navrhovatelé uplatnili po stanovené lhůtě.

9. Odpůrkyně poukázala na to, že nemůže vyhovět každé žádosti s individuálními požadavky na vymezení ploch v územním plánu. Navrhovatelé se snaží diktovat obecním činitelům své podmínky, což je nepřípustné, a odmítají přijmout, že územní plán představuje optimální komplexní řešení pro uspořádání území při respektování zákonných podmínek a stanovisek dotčených orgánů. Je třeba respektovat požadavek orgánu ochrany přírody, s nímž se odpůrkyně ztotožnila, aby plochy, které jsou v územním plánu vymezeny jako nezastavěné území, zůstaly v nezastavitelném území, jelikož se nachází ve volné nezastavěné krajině a není ve veřejném zájmu takové plochy rozsáhle zastavovat, neboť se tak netvoří kompaktní osídlení. Orgán ochrany přírody zdůraznil, že v daných místech je poměrně zachovalý krajinný ráz určovaný volnou zemědělskou krajinou s mozaikovitým výskytem lesních celků. Rozšiřování stávající samoty není vhodné. To se týká mimo jiné i pozemků p. č. X a X. Tyto pozemky netvoří souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. Ze skutečnosti, že sousední pozemky p. č. XaX byly zahrnuty do zastavěného území, nelze dovozovat, že všechny tyto pozemky tvoří souvislý celek. K tomu lze odkázat na stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013. Existující oplocení, jež má být indikátorem pro zastavěnost území, ční z větší části do volné krajiny, kde působí nepřirozeně a rušivě (viz citované stanovisko). Není ve veřejném zájmu, aby byly oplocovány rozsáhlé plochy orné půdy vybíhající do volné krajiny na samotách. Navrhovatelé realizovali oplocení přes nesouhlasné závazné stanovisko odboru životního prostředí, v důsledku čehož ho měli odstranit. Návazně bylo povoleno oplocení menšího rozsahu navazující na zemědělskou stavbu. Oplocení, které má být nyní na pozemku p. č. X a X, zasahuje i do pozemků p. č. XaXa navazuje na povolené oplocení pouze částí svého obvodu.

10. K regulativům vztahujícím se k dotčeným funkčním plochám odpůrkyně uvedla, že navrhovatelé konkrétně netvrdí, v čem jimi jsou omezeni ve svém vlastnictví (využití pozemků). Pod pojem „vybavení sloužící obsluze území“ je třeba zahrnout občanské vybavení pro obsluhu obyvatel v území, a to maloobchodní a stravovací služby, ubytovací a sociální služby, zařízení péče o děti, školská zařízení, zdravotnická zařízení, dětská hřiště, sportovní a relaxační zařízení, stavby a zařízení pro kulturu a církevní účely. Tento regulativ vztahující se na pozemky p. č. X a X nemůže navrhovatele nijak poškodit. Pro pozemky p. č. X a X platí podmínky závazného stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013, jehož podstatné části nebyly do vydání územního plánu změněny. Odpůrkyně vycházela též ze stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/38479/2013, jehož připomínky byly do územního plánu zakomponovány.

11. Odpůrkyně navrhla, aby soud návrh zamítl.

12. Navrhovatelé podali k vyjádření odpůrkyně repliku ze dne 19. 10. 2018. V zásadě v ní pouze (stejně nepřehledně) zopakovali své argumenty obsažené již v návrhu. Zdůraznili, že stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA 23285/2013 neobsahuje žádné hodnocení otázky, zda jsou dotčené pozemky součástí zastavěného území dle platné legislativy, jeho zpracovatel není oprávněn s ohledem na § 58 a 59 posuzovat vymezení zastavěného území. Odpůrkyně v opatření obecné povahy uvedla, že výše uvedené stanovisko nebylo užito jako podklad pro žádné rozhodnutí. Navrhovatelé zpochybňují, že by mohlo být užito jako podklad pro územní plán, zejména když odpůrkyně vyjádřila názor, že respektuje závěry plynoucí z rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 9. 3. 2018 ve věci oplocení sadu na pozemcích p. č. X a X. Dále navrhovatelé zdůraznili, že regulativy platné pro plochu Z13 a Z14 obsahují podrobnosti, které jsou v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona. Jedná se například o regulativ pro plochu Z13, podle něhož je nepřípustné v této ploše umísťovat zařízení sloužící obsluze území, nebo o regulativ pro plochu Z14, podle něhož je nepřípustné umísťovat v ploše sklady ovoce sklizeného v sadu.

13. Z dokumentace pořizování územního plánu předložené odpůrkyní soud zjistil, že Městský úřad Rakovník vydal dne 7. 4. 2009 nesouhlasné stanovisko z hlediska ochrany krajinného rázu (§ 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) k záměru navrhovatelů umístit na část pozemku p. č. X (na parcely dle pozemkového katastru č. X a X, které odpovídají novým pozemkům p. č. X a X) dřevostavbu (provozní zázemí pro využívání zahrady a při obnově stávajících trvalých porostů) a drátěné oplocení na ocelových sloupcích s vraty směrem k polní cestě.

14. Dne 4. 6. 2009 rozhodlo Zastupitelstvo obce Všesulov o pořízení územního plánu. V červenci 2009 byl zpracován návrh zadání územního plánu, který nestanovil ohledně pozemků navrhovatelů žádné požadavky. Podáním ze dne 28. 8. 2009 požádali navrhovatelé o zařazení svých pozemků p. č. X a X do zastavěného území obce, mají být využívány jako zahrada s oplocením zajišťujícím ochranu proti lesní a polní zvěři, za účelem pěstební činnosti bude zřízena drobná stavba. V prosinci 2009 byl zpracován návrh územního plánu, v němž byly pozemky navrhovatelů zařazeny do plochy orné půdy mimo zastavěné území. Další návrh byl zpracován v srpnu 2011 a pozemky p. č. XaX byly zahrnuty do zastavitelné plochy ZS, zbývající pozemky navrhovatelů byly ponechány v ploše orná půda. Městský úřad Rakovník ve svém stanovisku ze dne 28. 12. 2011, čj. MURA/68570/2011, jakožto orgán ochrany přírody, vyjádřil nesouhlas s vymezením plochy ZS (zeleň soukromá, vyhrazená) v jihozápadní části katastrálního území Všesulov na pozemku p. č. X. Poukázal ne nesouhlasné závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník ze dne 28. 4. 2009, čj. OŽP 2368/2009, a rozhodnutí Obecního úřadu Čistá ze dne 20. 4. 2009, jímž bylo zakázáno provedení ohlášené stavby zahradního domku s oplocením. Městský úřad vyjádřil souhlas se zahrnutím pozemků do plochy zeleně (např. krajinné zeleně), ovšem nikoliv do plochy zastavitelné s možností oplocení. Při místním posouzení bylo zjištěno, že pozemky jsou oploceny, aniž by orgán ochrany přírody vydal souhlas z hlediska ochrany krajinného rázu (bude podán podnět stavebnímu úřadu k odstranění stavby).

15. V návrhu územního plánu z dubna 2012 nebyl žádný z pozemků navrhovatelů zahrnut do zastavěného území či zastavitelné plochy, pozemky byly součástí zemědělské plochy (NZ). Městský úřad Rakovník vydal dne 4. 6. 2012 závazné stanovisko čj. MURA/25243/2012, jímž udělil souhlas k umístění a povolení stavby – drobné stavby pro zemědělské účely a oplocení v jihozápadní části pozemku p. č. X. V návrhu územního plánu z února 2013 jsou pozemky p. č. XaX zahrnuty do zastavěného území jako plocha Z13 (plochy výroby a skladování – zemědělská výroba) a pozemky p. č. X a X do zastavitelné plochy Z14 (zeleň – soukromá a vyhrazená). Městský úřad Rakovník ve svém stanovisku ze dne 15. 8. 2013, čj. MURA/38479/2013, vyjádřil souhlas s vymezením plochy Z14/ZS jako plochy pro sad s dočasným oplocením, bude-li plocha jinak nezastavitelná připouštějící pouze provedení dočasného oplocení pro ochranu porostu vysazených dřevin na dobu 5 let formou oplocenky. Dále vyjádřil nesouhlas s vymezením plochy Z14 jako zastavitelného území, neboť pozemky se nachází ve volné nezastavěné krajině mimo zastavěné území obce. Městský úřad odkázal na svá předchozí nesouhlasná stanoviska vydaná pro účely povolovacích řízení dle stavebního zákona s tím, že souhlasil pod čj. MURA/25243/2012 s provedením oplocení pouze ve vztahu k ploše Z13. V návrhu ze září 2013 i návrhu z prosince 2013 jsou pozemky navrhovatelů zařazeny do shodných ploch jako v předchozím návrhu. K námitkám navrhovatelů ze dne 21. 11. 2013 je připojeno rozhodnutí Obecního úřadu Čistá ze dne 23. 9. 2013, jímž byla na pozemky p. č. X a X umístěna stavba – drobná stavba pro zemědělské účely včetně oplocení (drátěné pletivo na kovových zabetonovaných sloupcích se 4 branami a 1 brankou), a rozhodnutí téhož správního orgánu ze dne 11. 11. 2013, čj. OUC/1163/2013, jímž byla na pozemek p. č. X umístěna stavba rozpojovací skříně a zemní kabelové přípojky. K námitkám navrhovatelů ze dne 25. 11. 2013 bylo připojeno rozhodnutí Obecního úřadu Čistá, jímž bylo navrhovatelům zakázáno provedení ohlášené stavby zahradního domku ANDREA s oplocením na pozemku p. č. X a X. Městský úřad Rakovník vydal dne 2. 12. 2013 stanovisko k návrhu územního plánu čj. MURA/57752/2013, v němž poukázal na to, že plocha Z14 je i nadále v grafické části ohraničena dle legendy jako zastavitelná plocha. Městský úřad poukázal na svůj dříve vyjádřený požadavek, aby plocha byla vymezena jako nezastavitelné území, na němž stále trvá.

16. V návrhu z ledna 2014 byla plocha Z14 vymezena jako nezastavitelná plocha krajinného rázu. Spolu s námitkami ze dne 16. 1. 2014 předložili navrhovatelé odborný posudek ve věci posouzení vlivu záměru „Oplocení pozemku p. č. X v k. ú. Všesulov“ na krajinný ráz, který zpracoval Ing. V. M. v lednu 2014. Kvalifikace zpracovatele posudku je dokládána osvědčením o obhájení samostatné práce a složením závěrečné zkoušky v kurzu celoživotního vzdělávání pořádaného Fakultou stavební Českého vysokého učení technického v Praze. Městský úřad Rakovník ve stanovisku ze dne 4. 3. 2014, čj. MURA/10250/2014, uvedl, že stále platí stanovisko ze dne 2. 12. 2013, čj. MURA/57752/2013. V návrhu územního plánu z října 2014 jsou pozemky navrhovatelů p. č. XaX součástí plochy Z13 (VZ) a pozemky p. č. XaX součástí navrhované nezastavitelné plochy krajinného rázu Z14 (ZS). V návrhu z května 2016 jsou pozemky p. č. X a X součástí plochy Z13 (VZ), pozemek p. č. X součástí stabilizované plochy ZS a pozemek p. č. X součástí návrhové plochy krajinného rázu K01/ZS.

17. V posledním návrhu územního plánu z května 2018 jsou pozemky navrhovatelů p. č. X a x součástí stabilizované plochy výroby a skladování (zemědělská výroba) a současně zastavěného území a pozemky p. č. XaX součástí stabilizované plochy zeleně – soukromé a vyhrazené (ZS), nacházející se vně zastavěného území. Městský úřad Rakovník se dne 14. 5. 2018 vyjádřil k návrhu rozhodnutí o námitkách a návrhu vyhodnocení připomínek, a to tak, že požádal doplnit pro plochu K01/Z podmínku „Plochy zahrad s částečným oplocením přípustným maximálně v rozsahu souběžné hranice plochy Z13“ a potvrdil platnost stanovisek čj. MURA/23285/2013 a čj. MURA/38479/2013.

18. Dne 30. 7. 2018 rozhodlo Zastupitelstvo obce Všesulov o vydání územního plánu. Veřejná vyhláška oznamující vydání územního plánu byla vydána dne 31. 7. 2018 a téhož dne byla zveřejněna na úřední desce Obecního úřadu Všesulov.

19. Podle vydaného územního plánu patří plochy VZ (výroba a skladování – zemědělská výroba) mezi zastavitelné plochy a plochy ZS (zeleň soukromá a vyhrazená) mezi plochy krajinného rázu v území. Plocha Z13 (zahrnující pozemky p. č. X, X, X, X, X a X) není zastavitelnou plochou, byla přeřazena do zastavěného území a je funkčně určena jako plocha VZ. Pro plochu VZ jsou stanoveny tyto způsoby využití: 1) hlavní využití – slouží k umístění zařízení zemědělské výroby; 2) přípustné využití – nerušící provozy zemědělské výroby, sklady, skladovací plochy; 3) podmíněné funkční využití – odstavná stání a garáže sloužící funkci plochy, nezbytné plochy technického vybavení a komunikace, zeleň liniová a plošná; 4) nepřípustné využití – zařízení sloužící bydlení, vybavení sloužící obsluze území. Pro plochu ZS, do které jsou zařazeny pozemky p. č. X a X, jsou stanoveny tyto způsoby využití: 1) hlavní využití – slouží pro realizaci ploch soukromé zeleně; 2) přípustné využití – sady, zahrady, pěstební plochy, doprovodná a izolační zeleň; 3) podmíněné funkční využití – nezbytné plochy technického vybavení; 4) nepřípustné využití – plochy pro bydlení, plochy pro administrativní budovy a zařízení, plochy pro výrobní zařízení, plochy pro sklady; 5) další požadavky – pro pozemky p. č. X a X platí požadavek respektování závazného stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013. V části opatření obecné povahy, v níž se odpůrkyně zabývá souladem územního plánu se stanovisky dotčených orgánů, jsou přepsány podstatné pasáže stanovisek Městského úřadu Rakovník, jakožto orgánu ochrany přírody, vydaných k jednotlivým fázím procesu pořizování územního plánu (zejména viz stanovisko ze dne 15. 8. 2013, čj. MURA/38479/2013, ze dne 2. 12. 2013, čj. MURA/57752/2013, a ze dne 14. 5. 2018, čj. MURA/25847/2018). K ochraně urbanistických hodnot v obci je v opatření obecné povahy uvedeno, že na jihozápadě obce leží odtržená osamocená usedlost vzdálená 965 m od zastavěného území centra obce, přístupná po místní účelové komunikaci. Nyní požadované rozšiřování zastavěného a zastavitelného území v této lokalitě nebylo předmětem řešení během zpracovávání a schvalování zadání územního plánu. Do zastavěného území nebudou zahrnuty zahrady na pozemcích p. č. X a X z důvodů ustanovení platné legislativy, následně ve smyslu stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/57752/2013 a z důvodů případného neodůvodněného rozšiřování zástavby v odtržené lokalitě, které by mohlo vyvolat nároky od obce na vybavení lokality technickou infrastrukturou, která tam chybí.

20. Odpůrkyně dále v opatření obecné povahy odůvodnila, proč nebyly pozemky p. č. X a X zařazeny do zastavěného území obce. V této souvislosti poukázala na stav zápisů v katastru nemovitostí, podle nichž jsou pozemky p. č. X, XaX zařazeny do druhu pozemku zastavěná plocha a nádvoří, nachází se na nich stavby, nikoliv budovy. Na pozemcích p. č. X a X jsou umístěny „jiné stavby“, na pozemku p. č. X „zemědělská stavba“ ev. č.

13. Tyto pozemky se stavbami obklopují pozemky p. č. X a X, které jsou evidovány jako „ostatní plocha“, resp. „zahrada“. Pozemek p. č. X s těmito pozemky sousedí, ovšem netvoří souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Obytné a hospodářské budovy nejsou na předmětných pozemcích dle platné legislativy realizovány. Pozemek p. č. x s uvedenými pozemky nesousedí. Na pozemcích p. č. XaX není umístěna žádná obytná či hospodářská budova. Odpůrkyně dovodila, že nelze použít tu část definice obsažené v § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, která míří na souvislost pozemku s obytnými a hospodářskými budovami, neboť zákon se vztahuje na obytné budovy, hospodářské budovy a jiné stavby patřící k původní zemědělské usedlosti. Stavby na pozemcích p. č. X, XaX nejsou původními obytnými a hospodářskými budovami a stavbami sloužícími zemědělské a lesní výrobě nebo s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství. Stavby byly vybudovány na základě územních rozhodnutí z let 2013 až 2016. Pozemky p. č. XaX netvoří organicky provázaný a organizačně neoddělitelný celek s pozemkem p. č. X, nejsou provozně ani plošně od sebe neoddělitelné, pouze spolu sousedí, pozemky p. č. XaX sousedí s pozemní komunikací, z níž jsou samostatně přístupné a obhospodařovatelné. Odpůrkyně výkladem § 2 odst. 3 stavebního zákona a § 3 písm. a) vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby (dále jen „vyhláška č. 268/2009 Sb.“), dovodila, že pojem stavba je nadřazený pojmu budova, tj. každá budova je stavbou, nikoliv však naopak. Na pozemcích p. č. X, XaX jsou umístěny pouze stavby dle katastru nemovitostí, které nejsou budovami. Další pozemkové parcely (pozemky p. č. X a X) tak nesplňují podmínku, aby tvořily souvislý celek s alespoň jednou obytnou nebo hospodářskou budovou.

21. Odpůrkyně dále shrnula, že plocha Z13/VZ byla do řešení návrhu územního plánu zařazena dodatečně v průběhu jeho projednávání v roce 2012, a to nejprve jako zastavitelná plocha, posléze jako součást zastavěného území (na základě tří územních rozhodnutí vydaných Obecním úřadem Čistá a aktuálního údaje o druhu pozemků tvořících tuto plochu evidovaného v katastru nemovitostí – zastavěná plocha a nádvoří). V průběhu roku 2012 byla do územního plánu zařazena též plocha Z14/ZS (část pozemku p. č. X), která byla posléze v návaznosti na stanovisko Městského úřadu Rakovník ze dne 1. 12. 2013, čj. MURA/57752/2013, nově definována jako nezastavitelná plocha krajinného rázu K01/ZS. Dle aktuálního stavu zápisů v katastru nemovitostí je plocha na pozemcích p. č. X a X zapsaná jako zahrada, což bylo ověřeno místním šetřením. Do územního plánu byl proto tento aktuální stav převzat, a to jako stávající nezastavitelná plocha systému sídelní zeleně, což odpovídá § 58 odst. 2 stavebního zákona. V další části opatření obecné povahy zahrnující rozhodnutí o námitkách navrhovatelů a jeho odůvodnění odpůrkyně poukázala na negativní stanoviska orgánu ochrany přírody vydaná v průběhu procesu pořizování územního plánu k možnosti zahrnout pozemky p. č. X a Xdo zastavitelné plochy.

22. Z listin předložených navrhovateli, z nichž vycházela též odpůrkyně při vydání opatření obecné povahy, soud zjistil, že Krajský úřad Středočeského kraje se v rozhodnutí ze dne 9. 3. 2017, čj. 033160/2018/KUSK, zabýval žádostí o dodatečné povolení stavby „oplocení sadu lesním uzlíkovým pletivem pro zemědělské účely“ na pozemcích p. č. X a X. Dospěl přitom k závěru, že se jedná o stavbu ve smyslu stavebního zákona, která ovšem nepodléhá povinnosti získat územní rozhodnutí (či územní souhlas), ani nevyžaduje stavební povolení či ohlášení stavby. Taková stavba tedy nevyžaduje žádné opatření stavebního úřadu a lze ji provést bez jakéhokoliv úkonu vůči stavebnímu úřadu. Z tohoto důvodu rozhodl krajský úřad o zastavení řízení o dodatečném povolení stavby. Z odůvodnění rozhodnutí dále plyne, že pro účely tohoto řízení vydal Městský úřad Rakovník jakožto dotčený orgán na úseku ochrany přírody a krajiny nesouhlasné závazné stanovisko ze dne 22. 7. 2013, čj. MURA/23285/2013, neboť oplocením došlo ke snížení a změně krajinného rázu. Toto závazné stanovisko bylo potvrzeno Krajským úřadem Středočeského kraje jako nadřízeným orgánem dotčeného orgánu.

23. Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny podmínky řízení. Dospěl přitom k závěru, že návrhem napadený správní akt je skutečně opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Návrh byl podán ve lhůtě dle § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 225/2017 Sb. Navrhovatelé tvrdí dotčení na svém vlastnickém právu k pozemkům, které jsou řešeny napadeným opatřením obecné povahy. Náleží jim proto návrhová legitimace. V této souvislosti soud poukazuje na to, že otázka, zda je důvodný návrh na zrušení opatření obecné povahy jako celku, nesouvisí s návrhovou legitimací, která je určující pro připuštění návrhu k věcnému projednání, nýbrž s legitimací věcnou, na níž závisí úspěšnost návrhu. Skutečnost, že se navrhovatelé domáhají zrušení opatření obecné povahy jako celku, tj. rovněž ve vztahu k nemovitým věcem, k nimž nemají žádné věcné právo, nebrání věcnému projednání návrhu. Jelikož návrh na zrušení opatření obecné povahy obsahoval řádně vymezené návrhové body, nebylo možné v průběhu dalšího řízení (tj. konkrétně v replice ze dne 19. 10. 2018) uplatnit nové návrhové body (§ 101b odst. 2 věta druhá s. ř. s.).

24. Soud v rozporu s tím, jak označili odpůrce navrhovatelé v návrhu na zahájení řízení, jednal v tomto řízení od počátku jako s odpůrcem s obcí Všesulov. Napadené opatření obecné povahy bylo vydáno obcí v samostatné působnosti (na rozdíl od opatření obecné povahy, jímž bylo v minulosti vymezeno zastavěné území, které se vydává v přenesené působnosti). Rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120, sjednotil do té doby roztříštěnou judikaturu tak, že v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jímž je územní plán, náleží procesní postavení odpůrce obci, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo.

25. Soud rozhodl o návrhu na zrušení opatření obecné povahy bez jednání, neboť odpůrkyně vyjádřila s tímto postupem výslovný souhlas, souhlas navrhovatelů byl dán implicite v souladu s § 51 odst. 1 větou druhou s. ř. s. Soud dokazování neprováděl, vycházel z listin, které byly shromážděny již v průběhu pořizování územního plánu.

26. Soud přisvědčil odpůrkyni, že návrh na zahájení řízení je sepsán, přes patrnou snahu navrhovatelů o jistou strukturovanost tvrzení a argumentů, nesrozumitelně, především však rozvláčně. Soud proto při rekapitulaci návrhu a repliky, která má z podstatné části repetitorní charakter a nepřináší pro věc nové významné skutečnosti, zdůraznil stěžejní argumentační linie navrhovatelů. Shodně postupoval též při vypořádání jednotlivých návrhových bodů, které z návrhu vyextrahoval, a soustředil se na jejich podstatu.

27. Navrhovatelé poukázali na procesní vadu, která spočívá v tom, že jejich pozemky byly zahrnuty do ploch vymezených územním plánem, aniž to bylo stanoveno v zadání územního plánu. Soud neshledal tento návrhový bod důvodným. Proces pořizování územního plánu je dynamický, jeho obsah se proměňuje v čase tak, jak tento proces prochází jednotlivými fázemi. Ani z § 50 odst. 1 stavebního zákona nelze dovodit příkaz, aby návrh územního plánu byl identický s obsahem schváleného zadání, nýbrž toliko pokyn, aby návrh ze schváleného zadání vycházel (viz rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2011 – 169). Ostatně i z toho důvodu, že po projednání každého dílčího výstupu procesu pořizování územního plánu může dojít ke změně návrhu, je další dílčí (či konečný) výstup opětovně projednáván (viz např. povinnost opětovně projednat návrh územního plánu po provedení podstatných úprav dle § 53 odst. 2 stavebního zákona). Schválené zadání územního plánu nepředstavuje zakonzervovaný výčet změn, které mají být prověřeny a případně provedeny, od něhož by nebylo možné se odchýlit. V nyní projednávané věci bylo zadání územního plánu schváleno v roce 2009, právní úprava nepředpokládá možnost doplnit či jinak změnit již schválené zadání územního plánu. V průběhu dalších 9 let byla zpracována řada návrhů územního plánu. Docházelo rovněž ke změnám na pozemcích navrhovatelů, které spočívají především ve vydání územních rozhodnutí na umístění jednotlivých staveb na nich. Tyto fakticky realizované záměry následně změnily charakter daného území, což bylo třeba v dalších fázích procesu pořizování územního plánu promítnout do návrhu územního plánu (zahrnutí části pozemků navrhovatelů do zastavěného území). Podmínkou zahrnutí pozemků navrhovatelů do funkčních ploch a zastavěného území vymezených územním plánem nebylo zahrnutí takového výhledu do zadání územního plánu. Ustanovení § 47 odst. 4 stavebního zákona nebylo porušeno.

28. Navrhovatelé poukazují na nepřezkoumatelnost rozhodnutí o jejich námitkách. K tomu soud obecně uvádí, že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba v zásadě klást stejné požadavky jako na odůvodnění správního rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010 – 169). Postačuje přitom vypořádat se se všemi základními námitkami, o něž se opírá stanovisko dotčené osoby (srov. rozsudek ze dne 27. 5. 2015, čj. 6 As 152/2014 – 78). Tento závěr platí pro odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které je součástí opatření obecné povahy, tím spíše, že je třeba se vyvarovat přemrštěných nároků na odůvodnění tohoto typu rozhodnutí (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, a ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15). Odpůrkyně se nejen v odůvodnění samotného opatření obecné povahy, ale i v odůvodnění rozhodnutí o námitkách zabývala důvody, pro něž byla část pozemků navrhovatelů zařazena do zastavěného území, kdežto zbývající pozemky nikoliv. Odůvodnění je dostatečně srozumitelné a konkrétní, umožnilo navrhovatelům napadnout opatření obecné povahy podrobnou argumentací a soudu přezkoumat jeho zákonnost (viz níže). Stejně tak vymezení konkrétních funkčních ploch na jednotlivých pozemcích (tj. plochy VZ a plochy ZS) je v opatření obecné povahy, resp. odůvodnění rozhodnutí o námitkách, v dostatečné míře podrobnosti ozřejměno (jde o převzetí stávajícího faktického stavu pozemků, respektování vydaných územních rozhodnutí a stanovisek dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny). Rovněž v tomto ohledu tedy rozhodnutí o námitkách dostálo základním požadavkům kladeným na jeho odůvodnění.

29. Navrhovatelé spatřují nedostatky opatření obecné povahy též v tom, že nereaguje na jejich podání, jimiž se vyjádřili k návrhu rozhodnutí o námitkách. K tomu soud uvádí, že možnost osob dotčených návrhem územního plánu uplatňovat své připomínky či námitky není neomezená, právní úprava ji naopak přesně fixuje do jednotlivých etap pořizování územního plánu a časově přesně ji limituje. Nejzazším okamžikem, v němž lze uplatnit námitky, je veřejné projednání návrhu územního plánu (resp. lhůta 7 dnů po veřejném projednání, § 52 odst. 3 stavebního zákona), případně opakované veřejné projednání návrhu, byly-li pozemky dotčeny podstatnou úpravou návrhu územního plánu (§ 53 odst. 2 ve spojení s § 52 odst. 3 stavebního zákona). Tímto okamžikem je dialog mezi dotčenými osobami a pořizovatelem územního plánu ukončen. Návrh rozhodnutí o námitkách se zpracovává následně a je předkládán toliko dotčeným orgánům (§ 53 odst. 1 stavebního zákona). Osoby, které uplatnily námitky, se nemohou vyjádřit k návrhu rozhodnutí o námitkách. Pokud tak přesto učiní, nevzniká pořizovateli územního plánu ani obci, pro niž je územní plán pořizován, povinnost reagovat na takové vyjádření v rozsahu, v němž překračuje řádně a včas uplatněné námitky. Opatření obecné povahy, resp. rozhodnutí o námitkách proto nelze mít za nepřezkoumatelné z toho důvodu, že se v něm odpůrkyně nevypořádala s vyjádřením navrhovatelů k návrhu rozhodnutí o námitkách. Návrhový bod je nedůvodný.

30. Navrhovatelé dále vytýkají odpůrkyni, že v průběhu pořizování územního plánu nebyly řešeny rozpory, jimiž mají navrhovatelé na mysli protichůdnost jejich stanoviska a stanoviska dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny. Stavební zákon obsahuje pravidla pro řešení rozporů, jimiž se ovšem mají na mysli pouze rozpory mezi orgány územního plánování a dotčenými orgány, nebo mezi dotčenými orgány navzájem (§ 4 odst. 8 a § 51 odst. 1 stavebního zákona). Takový rozpor při pořizování územního plánu nenastal a ani jej navrhovatelé nemají na mysli. Ustanovení § 54 odst. 2 stavebního zákona porušeno nebylo. Pořizovatel územního plánu postupoval při vymezení funkční plochy na pozemcích navrhovatelů p. č. X a X v souladu se stanoviskem dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny, které je pro něj závazné a které odpovídalo dlouhodobému postoji tohoto orgánu k zásahům do krajinného rázu mimo zastavěné území. Navrhovatelé se dále o rozporu zmiňují v souvislosti s tím, že stanovisko dotčeného orgánu (Městský úřad Rakovník čj. MURA/57752/2013), který nesouhlasí s realizací oplocení pozemků p. č. X a X, vyznívá odlišně od rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 9. 3. 2017, čj. 033160/2018/KUSK. Ani v tomto ohledu ovšem nejde o rozpor ve smyslu § 4 odst. 8 stavebního zákona, jenž by měl být řešen při pořizování územního plánu dle § 51 odst. 1 téhož zákona. Stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/57752/2013 bylo vydáno v procesu pořizování územního plánu, jde tedy o stanovisko dle § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a § 77 odst. 1 písm. q) ve spojení s § 77 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje bylo vydáno ve věci žádosti navrhovatelů o dodatečné povolení stavby – oplocení sadu lesním uzlíkovým pletivem pro zemědělské účely, jde tedy o rozhodnutí vydané ve správním řízení dle stavebního zákona. Nejedná se tak o stanovisko dotčeného orgánu vydávané jako podklad pro pořizovanou územněplánovací dokumentaci. Mezi tímto rozhodnutím a stanoviskem Městského úřadu Rakovník nemůže vzniknout rozpor ve smyslu § 4 odst. 8 stavebního zákona. Navrhovatelé nadto přeceňují význam rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje čj. 033160/2018/KUSK, jestliže v něm spatřují akt aprobující soulad jejich jednání s právním řádem a považují ho za protiklad k postoji orgánu ochrany přírody. V tomto rozhodnutí bylo potvrzeno pouze to, že oplocení sadu uzlíkovým pletivem nevyžaduje žádné opatření stavebního úřadu, neboť nepodléhá územnímu rozhodnutí ani stavebnímu povolení (ani zjednodušujícím postupům dle stavebního zákona). To ovšem neznamená, že oplocení bylo možné realizovat bez souhlasu orgánu ochrany přírody dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a že je akceptovatelné z hlediska ochrany krajinného rázu. Obsah rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje a stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/57752/2013 je tedy vzájemně slučitelný, jedno nezpochybňuje druhé. Odpůrkyně tím, že reflektovala obsah stanovisek dotčeného orgánu na úseku ochrany přírody a krajiny, respektovala jejich závaznou povahu (viz rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008 – 62). Nikterak tím nezasáhla do rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ani jej nepopřela. Návrhový bod je nedůvodný.

31. Navrhovatelé v návrhu namítají, že odpůrkyni nebyl předložen ani jednou v průběhu pořizování územního plánu návrh rozhodnutí o dalším postupu dle § 56 stavebního zákona. Soudu není zřejmé, zda navrhovatelé z této skutečnosti dovozují vadu procesu pořizování územního plánu, nebo tuto skutečnost pouze konstatují jako fakt, aniž by z toho cokoliv dalšího dovozovali. Jelikož § 56 stavebního zákona upravuje opatření proti průtahům při pořizování územního plánu, je zřejmé, že jeho případné porušení nemůže mít žádný vliv na zákonnost napadeného opatření obecné povahy (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, čj. 9 As 138/2013 – 84).

32. Dále navrhovatelé poukazují na nesoulad v označení opatření obecné povahy oznámeného veřejnou vyhláškou ze dne 31. 7. 2018 a jeho označení v usnesení č. 152 Zastupitelstva obce Všesulov přijatého dne 30. 7. 2018 při 17. veřejném zasedání. Soud ze zápisu ze zasedání zjistil, že usnesením č. 152 zastupitelstvo schválilo návrh územního plánu obce Všesulov a vydalo veřejnou vyhlášku (OOP č. 1/2018) územní plán obce Všesulov. Ve veřejné vyhlášce, kterou vydal Obecní úřad Všesulov dne 31. 7. 2018 a téhož dne ji zveřejnil na úřední desce, není oznamované opatření obecné povahy označeno číslem 1/2018, nýbrž pouze předmětem „územní plán Všesulov“ a informací, že bylo vydáno zastupitelstvem obce na zasedání dne 30. 7. 2018. Soud považuje za nepochybné, že touto veřejnou vyhláškou bylo oznámeno opatření obecné povahy (územní plán Všesulov), které bylo schváleno předchozí den zastupitelstvem obce. Neuvedení čísla opatření obecné povahy, pod nímž bylo vydáno zastupitelstvem obce, ve veřejné vyhlášce není nedostatkem, jenž by zakládal pochybnosti o tom, zda je oznamováno právě to opatření obecné povahy, které bylo předchozí den schváleno zastupitelstvem obce. Návrhový bod je nedůvodný.

33. Podstata návrhu na zrušení opatření obecné povahy se koncentruje na otázku, zda lze do zastavěného území zahrnout pozemky p. č. X a X. Soud poukazuje na to, že na počátku procesu pořizování územního plánu tvořily zastavěné území v dané lokalitě pouze pozemky rodiny R., které souvisí s historicky existujícími obytnými a hospodářskými budovami (pozemky p. č. X, X a X). Následně pořizovatel územního plánu akceptoval, že součástí zastavěného území obce jsou i některé pozemky navrhovatelů, které bezprostředně navazují na výše zmíněné pozemky rodiny R.. Konkrétně jde o pozemky p. č. X, X a X, které jsou v katastru nemovitostí evidovány druhem pozemku jako zastavěná plocha a nádvoří. Zastavěné území pak dotváří pozemky p. č. X a X, které tyto pozemky evidované jako zastavěná plocha a nádvoří obklopují, a pozemek p. č. X, jenž je „vnořen“ do pozemku p. č. X. Předmětem sporu tak zůstávají pouze pozemky p. č. X a X, které nebyly v územním plánu zahrnuty do zastavěného území.

34. Podle § 18 odst. 4 stavebního zákona územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. Podle § 43 odst. 1 a § 58 odst. 3 stavebního zákona se v územním plánu vymezí mj. zastavěné území. Podle § 58 odst. 2 stavebního zákona se do zastavěného území zahrnují pozemky v intravilánu, s výjimkou vinic, chmelnic, pozemků zemědělské půdy určených pro zajišťování speciální zemědělské výroby (zahradnictví) nebo pozemků přiléhajících k hranici intravilánu navrácených do orné půdy nebo do lesních pozemků, a dále pozemky vně intravilánu, a to a) zastavěné stavební pozemky, b) stavební proluky, c) pozemní komunikace nebo jejich části, ze kterých jsou vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území, d) ostatní veřejná prostranství, e) další pozemky, které jsou obklopeny ostatními pozemky zastavěného území, s výjimkou pozemků vinic, chmelnic a zahradnictví. Podle § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona je zastavěným stavebním pozemkem pozemek evidovaný v katastru nemovitostí jako stavební parcela a další pozemkové parcely zpravidla pod společným oplocením, tvořící souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. Podle § 2 písm. c) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), je stavební parcelou pozemek evidovaný v druhu pozemku zastavěná plocha a nádvoří.

35. Soud k tomu v prvé řadě uvádí, že pozemky p. č. xax nejsou v katastru nemovitostí evidovány druhem pozemku „zastavěná plocha a nádvoří“, nýbrž „zahrada“. Nejedná se tedy o stavební parcely ve smyslu § 2 písm. c) katastrálního zákona. Tyto pozemky by tak mohly být zastavěným stavebním pozemkem ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona pouze v případě, že by tvořily souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. Za této podmínky by byly součástí zastavěného území podle § 58 odst. 2 písm. a) stavebního zákona (zastavěné stavební pozemky nacházející se vně intravilánu). Jiný důvod pro zařazení uvedených pozemků do zastavěného území se vzhledem k okolnostem dané věci nenabízí.

36. Odpůrkyně se v napadeném opatření obecné povahy zaměřila na otázku, zda pozemky p. č. X a X tvoří souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. Dovodila přitom, že tomu tak není, a to ze dvou důvodů: 1) stavby na pozemcích p. č. X, XaX nejsou budovami ve smyslu § 3 písm. a) vyhlášky č. 268/2009 Sb., nelze tedy dovozovat souvislost pozemků p. č. X a X s obytnými a hospodářskými budovami; 2) absence souvislosti mezi pozemky navrhovatele, na nichž se nachází stavby, a pozemky p. č. X a X. Soud proto neshledal důvodnou výtku navrhovatelů akcentovanou v replice ze dne 19. 10. 2018, že odpůrkyně vycházela při posuzování charakteru pozemků p. č. X a X pouze ze stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013, jenž ovšem není oprávněn posuzovat rozsah zastavěného území. Z opatření obecné povahy plyne, že otázku, zda zmíněné pozemky splňují podmínky pro zařazení do zastavěného území, posuzoval pořizovatel územního plánu (potažmo tedy odpůrkyně), nikoliv dotčený orgán na úseku ochrany přírody a krajiny.

37. Pokud jde o prvý z důvodů, stavební zákon, jenž v definici zastavěného stavebního pozemku operuje s pojmem budova, tento pojem nijak nedefinuje. Prováděcí právní předpis vydaný ke stavebnímu zákonu (vyhláška č. 268/2009 Sb.) pro své účely definuje budovu jako nadzemní stavbu včetně její podzemní části prostorově soustředěnou a navenek převážně uzavřenou obvodovými stěnami a střešní konstrukcí. Definice zastavěného stavebního pozemku je provázána, jak plyne z výše uvedeného, s katastrálním zákonem, jenž v § 2 písm. l) definuje budovu shodně jako vyhláška č. 268/2009 Sb. s tím, že navíc požaduje naplnění znaku spočívajícího v tom, že budova je spojena se zemí pevným základem. Budovy na pozemcích p. č. X, XaX jsou evidovány v katastru nemovitostí, a to se způsobem využití zemědělská stavba (budova č. e. 13 na pozemku p. č. X), resp. jiná stavba (budovy bez č. p./č. e. na pozemcích p. č. X a X). Způsob využití budovy evidovaný v katastru nemovitostí nevypovídá nic o tom, zda jde o budovu ve smyslu katastrálního zákona, či nikoliv. Naopak, již samotná skutečnost, že je budova evidována v katastru nemovitostí, svědčí tomu, že se jedná o budovu [viz předmět evidence v katastru nemovitostí vymezený v § 3 odst. 1 písm. b) a c) katastrálního zákona]. Z rozhodnutí stavebního úřadu, která jsou součástí správního spisu a která duplicitně předložili sami navrhovatelé, plyne, že na pozemku p. č. X se nachází drobná stavba pro zemědělské účely o půdorysném rozměru 5,9 x 4,23 m a výšce 5 m (souhlas s jejím umístěním do krajiny vyjádřil i orgán ochrany přírody). Tzv. jiné stavby na pozemcích p. č. XaX jsou zahradním domkem na nářadí a stavbou pro zemědělské nářadí. Je zřejmé, že minimálně stavbu na pozemku p. č. X lze považovat za hospodářskou budovu, neboť splňuje definici budovy dle vyhlášky č. 268/2009 Sb. i katastrálního zákona a slouží k zemědělským účelům. Nelze tedy přisvědčit závěru obsaženému v napadeném opatření obecné povahy, že žádná ze staveb na stavebních parcelách č. X, XaX není hospodářskou budovou.

38. Odpůrkyně v této souvislosti nesprávně dovodila, že obytné budovy, hospodářské budovy nebo jiné stavby musí náležet k původní hospodářské usedlosti, což ovšem není posuzovaný případ, neboť jde o stavby nově zbudované. V tomto ohledu odpůrkyně chybně interpretovala východiska Metodického sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ve věci výkladu definice pojmu „zastavěný stavební pozemek“ (dále jen „metodické sdělení“), s jehož pomocí věc posuzovala. Ministerstvo v tomto metodickém sdělení poukázalo na to, že pojem obytná budova a hospodářská budova užívají právní předpisy restitučního charakteru a připojují k nim též další stavby, pokud náležely k původní zemědělské usedlosti. To odpovídá charakteru restitučního zákonodárství, jež je zahleděno do minulosti a usiluje o navrácení vlastnických celků původním vlastníkům a jejich právním nástupcům. Pro účely vymezení zastavěného území, což je institut stavebního práva, jež hledí do budoucnosti (upravuje podmínky provádění změn v území), je zcela bez významu, kdy vznikla obytná či hospodářská budova a zda je součástí původní zemědělské usedlosti. Odpůrkyně se tedy mýlí, jestliže pojem zastavěného stavebního pozemku vykládá tak, že je třeba zohlednit, zda obytné a hospodářské budovy jsou součástí původní zemědělské usedlosti.

39. Druhým z důvodů, pro který dospěla odpůrkyně k závěru, že pozemky p. č. XaX (pozemkové parcely) nejsou zastavěným stavebním pozemkem, je nedostatek souvislosti těchto pozemků se stavbami na pozemcích p. č. X, X a X. K tomu soud uvádí, že jedním z indikátorů souvislosti pozemkových parcel s obytnými či hospodářskými budovami je společné oplocení. Z územního rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 plyne, že bylo povoleno umístit po obvodu západní části pozemků p. č. X a X (jedná se o stávající pozemky p. č. X a X) oplocení o celkové délce 206,92 m. Umístění oplocení je vymezeno i v příloze k závaznému stanovisku Městského úřadu Rakovník čj. MURA/25243/2012. Toto oplocení tedy bylo koncipováno tak, aby oddělilo stávající pozemky p. č. X a X od okolí, tedy i od sousedního pozemku p. č. X. Na tom nic nemění zbudování branky, která umožňuje přístup na pozemek X z pozemku p. č. X. Nezávisle na tomto územním rozhodnutí realizované oplocení sadu lesním uzlíkovým pletivem na pozemku p. č. X a X má sloužit ochraně sadu před okusem zvěří. Byť toto oplocení uzlíkovým pletivem přiléhá k dříve povolenému oplocení pozemků p. č. X a X, je zřejmé, že účelem oplocení není vytvořit jeden provozní soubor pozemků. Oplocení sadu uzlíkovým pletivem plní jinou funkci (ochrana sadu před okusem) než oplocení pozemků p. č. X a X. Separátní oplocení těchto pozemků dle územního rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 svědčí naopak o samostatnosti pozemků.

40. Navrhovatelé poukazují na to, že sad na pozemcích p. č. X a X je závislý na vodě čerpané z vrtané studny na pozemku p. č. X a na elektřině ze stožárové trafostanice na pozemku p. č. X, která pohání techniku užívanou k obshospodařování sadu. Existenci souvislého celku nelze dle soudu dovozovat z toho, že média dovedená na určitý pozemek jsou užívána k činnosti vlastníků tohoto pozemku na jiném jejich pozemku. Ze stavebního zákona plyne, že souvislost celku je třeba posuzovat vzhledem k budovám (v daném případě hospodářským) umístěným na stavební parcele (pro jejich potřeby), nikoliv vzhledem k umístění inženýrských sítí napojujících pozemky k elektřině a vodě. Soud považuje za významné hledisko, na které poukázala odpůrkyně v opatření obecné povahy, že oba pozemky, na nichž se nachází sad, jsou samostatně přístupné, neboť přiléhají k pozemku, na němž se nachází účelová pozemní komunikace. Ze skutečnosti, že hospodářská budova umístěná na pozemku p. č. X a budovy na pozemcích p. č. X a x slouží obhospodařování sadu, neplyne existence souvislého celku. Sad lze obhospodařovat i bez hospodářských budov, jejich existence nepodmiňuje způsob využití pozemků p. č. X a X. Potřebu zdrženlivého přístupu k hodnocení existence souvislého celku pozemkových parcel vzhledem k hospodářským budovám lze demonstrovat na dvou příkladech. Pokud by se na pozemku nacházela hospodářská budova sloužící ke skladování sena a garážování zemědělské techniky k obhospodařování přiléhajících rozlehlých luk, jistě by nebylo možné dospět k závěru, že tyto rozlehlé louky jsou součástí zastavěného území, protože stroje k jejich obhospodařování a prostor pro skladování trávy či sena jsou umístěny v hospodářské budově, která se nachází na stavební parcele. Stejně tak v případě, že by se na stavební parcele nacházela budova sloužící k ustájení koní, nelze několik hektarů přiléhající zemědělské půdy sloužící jako výběh a pastva pro koně, která se nachází pod společným oplocením, považovat pro účely vymezení zastavěného území za souvislý celek. V posuzované věci je zřejmé, že odpůrkyně v maximální možné míře vyšla vstříc požadavkům navrhovatelů a zahrnula do zastavěného území pozemky obklopující stavební parcely, tj. pozemky p. č. X a X (v rámci něho i pozemek p. č. X). Souvislost těchto pozemků je zřejmá, neboť stavební parcely jsou nesamostatné, budovy na nich postavené nelze užívat bez pozemků, které je obklopují. Pozemky p. č. X a X je ovšem třeba považovat za oddělený soubor pozemků. Takový přístup odpovídá zásadě proporcionality ve vztahu k veřejnému zájmu na ochraně dosud nezastavěného území. Rozšiřování zastavěného území do volné, dosud nezastavěné krajiny nad rámec nezbytně nutného pouze z důvodu hospodářské provázanosti s budovou nacházející se na stavební parcele, by nebylo úměrné. Ostatně § 18 odst. 5 stavebního zákona v zásadě umožňuje umísťovat i do nezastavěného území stavby související se zemědělstvím. Řádné zemědělské obhospodařování pozemků a provozování zemědělské výroby nevyžaduje, aby všechny pozemky využívané k této činnosti byly vymezeny jako součást zastavěného území.

41. Navrhovatelé poukazují na nerovnost zacházení, neboť v případě rodiny R. je do zastavěného území zahrnut nejen pozemek p. č. X, na němž se nachází budovy, ale i navazující pozemky p. č. X a X. Tomuto argumentu soud nepřisvědčil. Je třeba poukázat na to, že navrhovatelé se nenacházejí ve stejné situaci jako rodina R.. Právní řád je založen na konceptu relativní rovnosti, který vyžaduje rovné zacházení ve srovnatelných případech. Jakkoliv se odpůrkyně v napadeném opatření obecné povahy k této otázce nevyjádřila, lze důvody odlišného zacházení čerpat z bodu 55 rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2017, čj. 9 As 6/2017 – 113, vydaného ve věci návrhu týchž navrhovatelů na zrušení opatření obecné povahy – vymezení zastavěného území. Podle něj je na pozemcích rodiny R. umístěn statek, který byl jejich předky historicky užíván, což platí dodnes. Soud k tomu uvádí, že užívání pozemků p. č. X a X je již jen z důvodu jeho dlouhodobosti mnohem intenzivněji provázáno s užíváním obytných a hospodářských budov, než je tomu ohledně pozemků navrhovatelů. Ostatně chtějí-li se navrhovatelé dovolávat rovného zacházení, mohou tak spíše činit ve vztahu k pozemkům p. č. X a X, které přímo navazují na pozemky p. č. X a X. Tyto pozemky navrhovatelů jsou ovšem od sebe odděleny oplocením realizovaným na základě územního rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013, zjevně se proto nejedná o souvislý celek. Pozemky p. č. x a x jsou ve vztahu k pozemkům p. č. X a X situovány odlišně než pozemky rodiny R. k sobě navzájem, nehledě na to, že budovy na pozemcích navrhovatelů mají kvalitativně odlišný charakter co do způsobu a intenzity užívání než budovy na pozemku rodiny R., což má vliv na posouzení intenzity vazeb mezi budovami a sousedícími pozemky. Zásada rovného zacházení proto v daném případě porušena nebyla, neboť nejde o srovnatelné případy.

42. Soud tedy uzavírá, že v daném případě dospěla odpůrkyně ke správnému závěru, že pozemky p. č. X a X a budovy navrhovatelů nacházející se na sousedních pozemcích netvoří souvislý celek. Tento dílčí závěr bez dalšího vylučuje, že by tyto pozemky byly zastavěnými stavebními parcelami, a tedy součástí zastavěného území. Byť tedy soud ve vztahu k některým dílčím otázkám korigoval názor odpůrkyně (viz výše), shledal návrhový bod nedůvodným.

43. Dalším návrhovým bodem navrhovatelé napadají jeden z regulativů vztahující se obecně k plochám výroba a skladování – zemědělská výroba (VZ), podle něhož je nepřípustné v ploše umístit vybavení sloužící obsluze území. Navrhovatelé v tomto regulativu spatřují omezení vlastnického práva z toho důvodu, že zmíněný regulativ omezuje možnost využití již povolených a realizovaných staveb na jejich pozemcích. Soud k tomu předně uvádí, že navrhovatelé nevznáší žádné výhrady vůči zahrnutí jejich pozemků p. č. X, X, X, X, X a X do plochy výroby a skladování – zemědělská výroba, ani proti regulativům, které vymezují hlavní, přípustné a podmíněné funkční využití (s výjimkou týkající se změny stávajícího režimu dle § 188a stavebního zákona, k tomu viz níže). Pojem „vybavení sloužící obsluze území“, který byl zahrnut do nepřípustného využití plochy, může být jistě interpretačně obtížný, což se může projevit při aplikaci územního plánu ve správních řízeních dle stavebního zákona (či při jim ekvivalentních zjednodušujících postupech). Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy vyjasnila podstatu tohoto pojmu tak, že jde o občanské vybavení pro obsluhu obyvatel v území (maloobchodní a stravovací služby, ubytovací a sociální služby, zařízení péče o děti, školská zařízení, zdravotnická zařízení, dětská hřiště, sportovní a relaxační zařízení, stavby a zařízení pro kulturu a církevní účely). Tento odpůrkyní prezentovaný výklad pojmu „vybavení sloužící obsluze území“ lze považovat za odpovídající, jde zkrátka o vybavení území stavbami a zařízeními určenými k veřejnému využití, nikoliv toliko k uspokojování individuálních potřeb. Podstata návrhového bodu spočívá, jak soud uvedl výše, v něčem jiném. Navrhovatelé mylně dovozují, že zmíněný regulativ omezuje jejich práva nabytá v dobré víře, která jim byla přiznána individuálními správními akty vydanými stavebním úřadem a vodoprávním úřadem. Obsahová nevyhraněnost pojmu „vybavení sloužící obsluze území“ není na újmu práv navrhovatelů, neboť stavby, které se nachází na pozemcích v ploše VZ, odpovídají hlavnímu, přípustnému či podmíněnému způsobu využití plochy (zařízení zemědělské výroby, sklady, nezbytné plochy technického vybavení a komunikace), je tedy zřejmé, že se nemůže jednat o vybavení sloužící obsluze území ve smyslu nepřípustného způsobu využití plochy. Argumentace navrhovatelů nadto vychází z nepochopení účinků územního plánu na již pravomocná rozhodnutí o využití území.

44. Z ustálené judikatury vyplývá, že územní rozhodnutí vydané před účinností nového územního plánu nevyžaduje ke své další platnosti, aby územním rozhodnutím schválené využití pozemků pro konkrétní účel bylo přejato do územního plánu (či jiné formy územněplánovací dokumentace). Přijetím nového územního plánu se nic nemění na pravomocném územním rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 Aos 3/2013 – 58, bod 35). V rozsudku ze dne 25. 6. 2014, čj. 8 Aos 4/2013 – 50, k tomu Nejvyšší správní soud doplnil: „Územně plánovací dokumentace nemůže působit retroaktivně a nemůže derogovat účinky pravomocného a realizovatelného územního rozhodnutí. Územní rozhodnutí jsou totiž platná, nepozbudou-li platnosti ve smyslu § 93 stavebního zákona, nebo nebudou-li změněna nebo zrušena postupem dle § 94 stavebního zákona. Pokud tedy dojde po vydání územního rozhodnutí ke změně územního plánu, subjekt má nadále právo na provedení té stavby, která byla umístěna pravomocným územním rozhodnutím. Oprávněný z územního rozhodnutí si nicméně nemůže bez dalšího nárokovat vydání jiného územního rozhodnutí, které je již v době podání žádosti v rozporu s nově přijatým územním plánem. Nevyužití práv plynoucích z územního rozhodnutí nezakládá navrhovateli právní nárok na vydání jiného územního rozhodnutí pro stavbu jiného charakteru.“ V řízení o vydání stavebního povolení (a ani posléze v kolaudačním řízení) se v případě, že k záměru bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí, které je stále platné, neposuzuje soulad záměru s územněplánovací dokumentací, nýbrž toliko s územním rozhodnutím, a to ačkoliv po vydání územního rozhodnutí byla územněplánovací dokumentace změněna tak, že by podle ní nebylo možné záměr do území umístit (rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2012, čj. 1 As 107/2012 – 139).

45. V rozsudku ze dne 9. 12. 2010, čj. 5 Ao 6/2010 – 65, Nejvyšší správní soud uvedl: „Veškerá rozhodnutí správních orgánů, jež nabyla právní moci a nebyla posléze k tomu příslušným orgánem zrušena, požívají presumpce své zákonnosti a správnosti a jsou podle § 73 odst. 2 správního řádu závazná pro všechny správní orgány. To ovšem neznamená, že by nový územní plán či změna stávajícího územního plánu nemohly pro futuro vymezit plochy či koridory a stanovit podmínky pro jejich využití odlišným způsobem, než jak dosud stanoví územní rozhodnutí pro některé z pozemků, jež se mají stát součástí takového koridoru či plochy. Samotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle § 43 odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám, takový územní plán či jeho změna však představují závazný podklad pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí (§ 43 odst. 5 stavebního zákona).“ V rozsudku ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 Aos 2/2013 – 83, Nejvyšší správní soud uvedl: „Při vydávání územního plánu tedy není obec vázána vydanými územními rozhodnutími ani probíhajícími územními řízeními; naopak územní rozhodnutí musí být vydáváno v souladu s platnou územněplánovací dokumentací; příprava územního plánu, resp. jeho změny nelze podřizovat probíhajícímu územnímu řízení.“ Z toho plyne, že nebylo povinností odpůrkyně převzít do napadeného opatření obecné povahy věcné řešení území obsažené v předchozím územním plánu, tedy zahrnout navrhovatelovy pozemky do plochy pro průmyslovou výrobu, resp. plochu umožňující kompostování zeleně prováděné podnikatelským způsobem. Obecně se má za to, že takový postup je vhodný (viz rozsudek ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 118/2017 – 60, bod 37), což však nepochybně neplatí v případě, kdy existují závažné důvody, pro něž byl záměr povolený pravomocným územním rozhodnutím vyřazen z nového územního plánu (což však nemá vliv na platnost tohoto rozhodnutí – k tomu viz výše).

46. Z výše uvedeného tedy plyne, že na pozemcích navrhovatelů lze i přes jimi napadený regulativ platný pro plochy VZ realizovat stavby umístěné do této plochy předchozími rozhodnutími stavebního úřadu a vodoprávního úřadu a pokračovat v jejich užívání v souladu s vydanými rozhodnutími. Regulativ zakazující umístit do ploch VZ vybavení sloužící obsluze území, i kdyby za takové vybavení bylo možné považovat stavby již realizované na pozemcích navrhovatelů (k vybavení území vodou, elektřinou, pozemními komunikacemi), nijak nezasahuje do dosavadního způsobu užívání pozemků a práv nabytých v dobré víře.

47. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na to, že stanovením regulativů pro plochu VZ nelze popřít § 188a stavebního zákona. Navrhovatelé si evidentně nesprávně vykládají účel zmíněného ustanovení. To se vztahuje pouze na případy, kdy obec nemá platnou územněplánovací dokumentaci, což až do vydání napadeného opatření obecné povahy byla i obec Všesulov. Tato úprava je pouze přechodná, neboť je jednak obecně omezena na dobu do přijetí územněplánovací dokumentace, jednak platí nejpozději do 31. 12. 2020. Ani tato úprava bez dalšího neumožňuje umísťovat do území jakékoliv stavby. Ze skutečnosti, že na pozemky navrhovatelů zahrnuté územním plánem do plochy VZ bylo teoreticky možné umístit za podmínek § 188a stavebního zákona stavby, které neodpovídají přípustnému způsobu využití plochy VZ (navrhovatelé zmiňují „BV“, což je zkratka užívaná územním plánem pro bydlení v rodinných domech), nelze dovodit, že vymezení plochy VZ, která vylučuje stavby pro bydlení, představuje nepřípustné omezení vlastnického práva k pozemkům. Je třeba zdůraznit, že režim § 188a stavebního zákona představuje toliko hypotetickou možnost využití pozemků pro určitý druh stavby, přípustnost konkrétní stavby je posuzována až v územním řízení, přičemž větší část kategorií staveb dle § 188a odst. 1 stavebního zákona vyžaduje souhlas zastupitelstva obce. Pokud by za tohoto režimu získali navrhovatelé územní rozhodnutí na stavbu pro bydlení (BV), pak by bylo územní rozhodnutí realizovatelné i za účinnosti územního plánu (k tomu viz výše). Jestliže územní rozhodnutí vydáno nebylo, jde v případě navrhovatelů toliko o ztrátu nejisté (hypotetické) možnosti získat územní rozhodnutí na stavbu pro bydlení. V této souvislosti nicméně navrhovatelé neosvědčili (a ani to netvrdí), že by podnikli přípravné kroky směřující právě k realizaci stavby pro bydlení. Ukončení režimu dle § 188a stavebního zákona nepředstavuje reálné omezení vlastnického práva navrhovatelů k pozemkům zařazeným do plochy VZ. Návrhový bod není důvodný.

48. Dále navrhovatelé zpochybňují zahrnutí pozemků p. č. XaX do plochy ZS – zeleň soukromá a vyhrazená. K tomu uplatnili řadu dílčích námitek. Nejprve soud uvádí, že z hlediska zákonnosti opatření obecné povahy není významné, zda při vymezení názvu plochy ZS (zeleň soukromá a vyhrazená) a vymezení jednotlivých regulativů byly respektovány doporučující materiály zpracované Ústavem územního rozvoje. Rozhodující je, že z regulativů týkajících se plochy ZS je zřejmé, jaké způsoby využití jsou přípustné a jaké nikoliv. Odpůrkyně přesvědčivě v rozhodnutí o námitkách navrhovatelů odůvodnila soulad zvolených regulativů s metodikou MINIS, kterou Krajský úřad Středočeského kraje jednotně aplikuje na celém území Středočeského kraje. Nutno říci, že z hlediska zákonnosti opatření obecné povahy není významné ani to, zda označení plochy a její regulativy odpovídají standardizované metodice MINIS. Navrhovatelé se dále zmiňují o tom, že plocha ZS na jejich pozemcích je nesprávně vyznačena jako plocha K01 (tedy návrhová plocha krajinného rázu). Toto tvrzení navrhovatelů ovšem neodpovídá obsahu vydaného územního plánu, v němž není plocha ZS zahrnující pozemky p. č. XaX považována za plochu návrhovou (změnovou), nýbrž za plochu stabilizovanou [viz část c)5 územního plánu, podle níž ostatní systémy sídelní zeleně v území jsou definovány jako stávající, není navrhováno jejich rozšíření; plocha K01 byla obsažena v předchozích návrzích územního plánu]. Přípustné regulativy platné pro plochu ZS odpovídají stávajícímu způsobu využití pozemků navrhovatelů jako sadu. Je proto možné přisvědčit odpůrkyni, že s ohledem na stávající způsob využití pozemků lze tuto plochu považovat za stabilizovanou plochu, nikoliv za plochu návrhovou. Jakkoliv dotčený orgán na úseku ochrany přírody a krajiny v minulosti ve vztahu k pozemkům p. č. X a X uplatňoval požadavek na jejich zahrnutí do nezastavitelné plochy, což skutečně není pojem užívaný stavebním zákonem, ve vydaném územním plánu není plocha ZS zahrnující pozemky p. č. XaX takto označena, jde o stabilizovanou plochu nezastavěného území. Pouze v odůvodnění opatření obecné povahy je užit pojem „nezastavitelná plocha“, a to právě v návaznosti na stanoviska dotčeného orgánu. Obsah tohoto pojmu, byť nejde o zákonem užívaný termín, je nicméně zřejmý, přiléhavě vystihuje podstatu věci a nepůsobí žádné potíže při výkladu regulativů ani aplikaci územního plánu. Není pochyb, že se jedná o plochu, která nemá být zastavěna, tj. není zastavitelnou plochou ani zastavěným územím, tedy je součástí nezastavěného území. Nepřesně volená terminologie nepředstavuje zásah do vlastnického práva navrhovatelů.

49. K posouzení významu zahrnutí závazného stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013 do dalších požadavků uplatňovaných v ploše ZS (ovšem jen pro pozemky p. č. X a X) je třeba nejprve zdůraznit, že se nejedná o stanovisko dotčeného orgánu vydané pro účely pořizování územního plánu. Toto závazné stanovisko bylo vydáno v souvislosti s řízením o dodatečném povolení stavby oplocení pozemků p. č. X a X, které bylo ukončeno rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 9. 3. 2017. Dotčený orgán na úseku ochrany přírody a krajiny ve svých stanoviscích vydávaných pro účely pořizování územního plánu opakovaně na toto závazné stanovisko odkazoval, stvrzoval jeho platnost a ve stanovisku k návrhu rozhodnutí o námitkách žádal, aby byla uvedena podmínka, že plochy zahrad je přípustné oplotit jen částečně v rozsahu souběžné hranice plochy Z13. Jelikož Krajský úřad Středočeského kraje v rozhodnutí ze dne 9. 3. 2017 potvrdil, že oplocení, pro něž bylo nesouhlasné závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013 vydáno, nevyžaduje žádné opatření dle stavebního zákona, je třeba s ohledem na § 90 odst. 1 větu druhou zákona o ochraně přírody a krajiny a contrario uzavřít, že závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník, byť tak může být formálně označeno, nemá právní povahu závazného stanoviska, ale jedná se o správní rozhodnutí. Jako takové proto obstojí, i když nebylo podkladem pro meritorní rozhodnutí stavebního úřadu. Soud se dále zabýval tím, zda zahrnutí odkazu na podmínky závazného stanoviska Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013 má charakter regulativu územního plánu, nebo zda jde o podmínku ochrany krajinného rázu dohodnutou s dotčeným orgánem na úseku ochrany přírody a krajiny ve smyslu § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejde o jedno a totéž. Pokud by se jednalo o podmínku ochrany krajinného rázu, znamenalo by to pouze to, že k realizaci opatření na pozemku, které by splňovalo podmínky závazného stanoviska, by nebylo třeba žádat závazné stanovisko orgánu ochrany přírody dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; pokud by zamýšlené opatření nesplňovalo tyto podmínky, neznamená to, že by bylo nepřípustné pro rozpor s územním plánem, ale bylo by třeba opatřit si souhlas orgánu ochrany přírody se zásahem do krajinného rázu. Pokud by se naopak jednalo o regulativ územního plánu, pak by opatření, které nevyhovuje stanoveným podmínkám, bylo zcela nepřípustné pro rozpor s územním plánem. V tomto ohledu je určující, že podmínka se týká plochy ZS, která zahrnuje pozemky p. č. X a X, nikoliv pozemek p. č. X, jenž je součástí zastavěného území a plochy VZ a hraničí s pozemkem p. č. X. Závazné stanovisko čj. MURA/23285/2013 se týká přípustnosti oplocení pozemků p. č. X a X. Představuje proto podmínky ochrany krajinného rázu v ploše ZS, která není součástí zastavěného území ani zastavitelnou plochu. Podle § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny se nevyžaduje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody pouze tehdy, týká-li se zásah zastavěného území či zastavitelné plochy. Tato výjimka z povinnosti stanovené v § 12 odst. 2 tohoto zákona se proto nevztahuje na činnosti v nezastavěném území. Z toho plyne, že odkaz na povinnost respektovat závazné stanovisko čj. MURA/23285/2013 nelze považovat za podmínku stanovenou pro ochranu krajinného rázu, nýbrž za regulativ územního plánu.

50. S ohledem na výše učiněný závěr o podstatě „dalšího požadavku“ platného pro plochu ZS dospěl soud k závěru, že způsob začlenění tohoto regulativu do územního plánu způsobuje jeho neurčitost. Opatření obecné povahy je samostatným správním aktem, který sám o sobě zasahuje do práv osob, zejména vlastníků nemovitých věcí. Obsah regulativů platných pro jednotlivé plochy musí být zřetelně vymezen v samotném územním plánu, nemůže být stanoven toliko odkazem na jiný správní akt, z něhož teprve lze zjistit podstatu regulativu. Neurčitost regulativu způsobuje jeho nezákonnost.

51. Nad rámec výše uvedeného soud doplňuje, že jde o regulativ, který svojí podrobností přesahuje rámec územního plánu, a tedy byl do něj zahrnut v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona. Tento regulativ jinými slovy stanoví, že pozemky p. č. X a X lze oplotit pouze v části, která sousedí s pozemkem p. č. X. K tomu, aby bylo závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013 respektováno, není nezbytné, aby bylo zahrnuto do územního plánu. Jak soud dovodil již výše, souhlas orgánu ochrany přírody dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba získat před zásahem do krajinného rázu i tehdy, pokud tento zásah nevyžaduje žádné opatření dle stavebního zákona. Jinak se původce zásahu může dopustit přestupku a může mu být uložena povinnost navrátit dotčenou část krajiny v původní stav (§ 86 zákona o ochraně přírody a krajiny).

52. Soud tedy shledal návrh na zrušení opatření obecné povahy důvodný v části, v níž navrhovatelé napadali zahrnutí požadavku respektovat závazné stanovisko Městského úřadu Rakovník čj. MURA/23285/2013 do regulativů upravujících využití ploch ZS. Současně je však třeba doplnit, že právě řečené neznamená, že by z hlediska věcného bylo zmíněné závazné stanovisko nesprávné. Soulad oplocení pozemků p. č. X a X s ochranou krajinného rázu je třeba vždy posoudit v řízení o vydání souhlasu dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Za této situace se soud již nezabýval námitkou navrhovatelů poukazující na rozpornost opatření obecné povahy spočívající v tom, že odpůrkyně na jedné straně vyhověla námitkám navrhovatelů týkajícím se stanoviska čj. MURA/23285/2013, na druhé straně však zahrnula do podmínek užití ploch ZS požadavek na jeho respektování.

53. Navrhovatelé v replice ze dne 19. 10. 2018 namítají, že regulativ týkající se plochy Z14, jenž jako nepřípustný způsob využití plochy stanoví umístění skladů sklizeného ovoce sadu, obsahuje podrobnost překračující rámec územního plánu (porušení § 43 odst. 3 stavebního zákona). Jakkoliv soud pochybuje, že navrhovatelé touto konkrétní argumentací rozvíjejí některý z návrhových bodů uvedených v návrhu na zahájení řízení, s ohledem na jeho nepřehlednost upřednostnil věcné vypořádání argumentace. Nepřípustným způsobem využití plochy ZS (nejedná se o plochu Z14, tak byla plocha zahrnující pozemky p. č. X a X označována v dřívějších fázích pořizování územního plánu) je umístění skladů (obecně), nikoliv skladů pro ovoce ze sadu, jak tvrdí navrhovatelé. Tento regulativ (zákaz skladů) svojí podrobností nepřekračuje meze toho, co lze regulovat v územním plánu. Jde o druhové vymezení staveb, které je zakázáno umísťovat v ploše ZS (vedle staveb pro bydlení, administrativních budov a výrobních zařízení); umístění skladů by jistě bylo v rozporu s hlavním využitím plochy ZS (realizace soukromé zeleně). Návrhový bod je nedůvodný.

54. Soud se podrobněji nezabýval návrhovými body, v nichž navrhovatelé poukazují na nesprávný postup Obecního úřadu Všesulov při vyřizování žádosti o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zveřejnění osobních údajů navrhovatelů na úřední desce Obecního úřadu Všesulov a zveřejnění zápisu ze zasedání Zastupitelstva obce Všesulova ze dne 30. 7. 2018 bez příloh. Tyto skutečnosti nejsou způsobilé zpochybnit zákonnost napadeného opatření obecné povahy ani postupu předcházejícího jeho vydání. Z obsahu, rozsahu i četnosti podání navrhovatelů adresovaných odpůrkyni či pořizovateli územního plánu je zřejmé, že případným nezákonným postupem při poskytování požadovaných dokumentů nebyli navrhovatelé zkráceni na právu vznést námitky a domáhat se ochrany vlastnického práva v procesu pořizování územního plánu. Navrhovatelé v žádosti o informace ze dne 21. 3. 2018 požadovali poskytnout dokumenty, jimiž bylo doplněno zadání územního plánu dle 8. žádosti navrhovatelů ze dne 31. 8. 2017 o vymezení zastavěného území. Již výše soud uvedl, že právní úprava nepředpokládá doplnění schváleného (v roce 2009) zadání územního plánu, z čehož plyne, že požadované dokumenty neexistují. Jejich nezpřístupněním tak nemohli být navrhovatelé zkráceni na právu vznést námitku proti návrhu územního plánu. Neoprávněné nakládání s osobními údaji navrhovatelů jistě může představovat zásah do jejich práv, který ovšem zjevně nemůže mít jakýkoliv vliv na zákonnost napadeného opatření obecné povahy. Ochrany před neoprávněným nakládáním s osobními údaji se musí navrhovatelé domáhat v jiném řízení. Zveřejnění zápisu ze zasedání zastupitelstva, při němž bylo rozhodnuto o vydání územního plánu, nijak nesouvisí s procesem vydání územního plánu, takže je bez významu zabývat se případnými pochybeními. Opatření obecné povahy je publikováno prostřednictvím veřejné vyhlášky, která byla vyvěšena na úřední desku Obecního úřadu Všesulov dne 31. 7. 2018, jde tedy o samostatný publikační akt nezávislý na zveřejnění zápisu ze zasedání zastupitelstva. Pokud jde o tvrzení navrhovatelů, že informace uvedená v zápisu ze zasedání, podle níž byly všechny požadavky navrhovatelů na místě projednány a zodpovězeny, není pravdivá, není z návrhu na zrušení opatření obecné povahy zřejmé, zda navrhovatelé napadají nepravdivost informace uvedené v zápisu (což nesouvisí s procesem vydání územního plánu), nebo zda napadají samotný průběh zasedání zastupitelstva dne 30. 7. 2018 z toho důvodu, že nebyly probrány jejich požadavky. K tomu soud odkazuje na to, co uvedl již výše, a sice že právo navrhovatelů vznášet námitky se koncentruje do těch fází procesu pořizování územního plánu, které předchází samotnému jednání zastupitelstva obce o návrhu pořizovatele na vydání územního plánu dle § 54 stavebního zákona. Jednání zastupitelstva o tomto návrhu neslouží k tomu, aby dotčené osoby uplatňovaly své námitky či připomínky a žádaly zodpovězení otázek. K tomu slouží veřejné projednání návrhu územního plánu dle § 52 stavebního zákona. Nedostatek interakce mezi členy zastupitelstva obce (případně pořizovatelem územního plánu) a navrhovateli při jednání zastupitelstva dne 30. 7. 2018 nepředstavuje vadu procesu pořizování územního plánu, není s to jakkoliv ovlivnit zákonnost napadeného opatření obecné povahy.

55. Soud uzavírá, že navrhovatelé jsou s ohledem na obsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy a rozsah svého vlastnického práva oprávněni domáhat se zrušení opatření obecné povahy pouze v rozsahu jejich pozemků vymezených v bodu 1 tohoto rozsudku. Postrádají věcnou legitimaci ve vztahu k ostatním pozemkům nacházejícím se v katastrálním území Všesulov. V tomto rozsahu je tedy návrh na zrušení opatření obecné povahy bez dalšího nedůvodný pro nedostatek aktivní věcné legitimace. Pokud jde důvodnost návrhu v rozsahu, v němž navrhovatelům svědčí aktivní věcná legitimace, soud dospěl s ohledem na uplatněné návrhové body k závěru, že návrh je důvodný pouze v části, v níž míří proti stanovení regulativu obsaženého v kapitole f) textové části územního plánu platného pro plochy ZS - zeleň soukromá a vyhrazená uvozeného nadpisem „Další požadavky“, který zní: „pro pozemky č. parc. X a X platí požadavek respektování závazného stanoviska MěÚ Rakovník, OŽP č. j. MURA/23285/2013“. V tomto rozsahu soud napadené opatření obecné povahy zrušil, ve zbytku návrh jako nedůvodný zamítl (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).

56. Soud neprovedl důkazy předložené navrhovateli, neboť z převážné části jde o listiny, které shromáždil pořizovatel územního plánu v průběhu jeho pořizování a které předložila soudu na základě jeho výzvy odpůrkyně. Soud z těchto listin při posuzování návrhu vycházel. Zbývající navržené důkazy (listiny) soud neprovedl, neboť se týkají tvrzení navrhovatelů nerozhodných pro posouzení návrhu (např. listiny o průběhu vyřizování žádosti o poskytnutí informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím). Provádět dokazování těmito listinami by bylo neúčelné.

57. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty druhé s. ř. s., neboť v řízení nebyl plně procesně úspěšný žádný z účastníků. Navrhovatelé se domáhali zrušení celého opatření obecné povahy, přičemž ve vztahu k drtivé většině nemovitých věcí nacházejících se v území regulovaném napadeným opatřením obecné povahy postrádají věcnou legitimaci. Pokud jde o nemovité věci, k nimž věcnou legitimaci mají, navrhovatelé uspěli pouze ohledně dvou pozemků. Ani ve vztahu k nim se nejedná o úspěch úplný, neboť soud nepřisvědčil argumentaci týkající se jejich nezařazení do zastavěného území ani funkčního určení plochy vymezené na těchto pozemcích, návrh shledal důvodným pouze ohledně jednoho z regulativů. Přesná kvantifikace míry úspěchu není možná, soud ji proto kvantifikoval s ohledem na výše uvedené skutečnosti vystihující jednak teritoriální rozsah úspěchu navrhovatelů a v jeho rámci pak závažnost regulativu, jenž byl zrušen, a to podle zásady, že rozhodnutí o náhradě nákladů řízení má vyjadřovat spravedlivé posouzení výsledku řízení. S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že míra procesního úspěchu navrhovatelů je 10 % a míra jejich neúspěchu 90 %. Právo na náhradu nákladů řízení tak navrhovatelé nemají, toto právo naopak náleží odpůrkyni, jejíž míra úspěchu převyšuje míru neúspěchu o 80 %.

58. Odpůrkyně má tedy právo na náhradu 80 % účelně vynaložených nákladů řízení. Její náklady spočívají v nákladech na zastoupení advokátem. Jelikož je odpůrkyně obcí, která nevykonává působnost orgánu územního plánování ani působnost stavebního úřadu, tudíž nezaměstnává žádné osoby odborně způsobilé hájit územní plán v soudním řízení (splnění kvalifikačních předpokladů pro pořizování územního plánu ve vlastní režii bylo zajištěno smlouvou s externistou), má soud náklady na zastoupení advokátem za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014 – 47, bod 29, a rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2019, čj. 7 As 461/2018 – 23, bod 23). V daném případě je zastoupení odpůrkyně advokátem legitimní i s ohledem na rozsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy a jeho významně sníženou srozumitelnost a přehlednost. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif). Zástupkyně odpůrkyně provedla v souvislosti s tímto řízením dva úkony právní služby ve smyslu § 11 advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení a sepis vyjádření k návrhu. Jednání v sídle klienta dne 17. 10. 2018 je součástí právního úkonu převzetí zastoupení. Odměna za jeden úkon právní služby činí 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu], výše odměny tak je celkem 6 200 Kč. Vedle odměny přísluší zástupkyni odpůrkyně rovněž náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 600 Kč. Jelikož je zástupkyně odpůrkyně plátcem DPH, je součástí nákladů odpůrkyně i náhrada daně z přidané hodnoty, kterou je její zástupkyně povinna odvést z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), tj. 21 % z částky 6 800 Kč, tedy 1 428 Kč. Náklady odpůrkyně tak celkem činí 8 228 Kč. Výše částečné náhrady nákladů řízení činí 6 582,40 Kč. Každý z navrhovatelů je povinen zaplatit odpůrkyni jednu polovinu této částky. Náhrada nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.), a to k rukám zástupkyně odpůrkyně (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, užitý na základě § 64 s. ř. s.).