5 A 108/2024– 35

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Kateřiny Kozákové a Mgr. Ondřeje Hrabce ve věci žalobce: I. B., nar. X st. přísl. Ukrajina bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 – Nusle o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu ze dne 4. 9. 2024, zaevidovanou pod č. j. OAM–0391630/DO–2024, jako nepřijatelnou, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že žalobci vrátil dne 4. 9. 2024 jeho žádost o dočasnou ochranu, zaevidovanou pod č. j. OAM–0391630/DO–2024, jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování žalobcových práv a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žalobcovy žádosti o dočasnou ochranu ze dne 4. 9. 2024, zaevidovanou pod č. j. OAM–0391630/DO–2024.

III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá vydání rozsudku, kterým by soud konstatoval, že zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 4. 9. 2024 žalobci vrátil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný. Zároveň požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování práv žalobce, a přikázal mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu.

2. Žalobce je občanem Ukrajiny. Po vypuknutí války na Ukrajině vycestoval do Rumunska, kde dne 10. 8. 2023 požádal o pobytový status. V současné době žalobce pobývá na území České republiky, kde podal žádost o poskytnutí dočasné ochrany. Tuto žádost však žalovaný dne 4. 9. 2024 označil jako nepřijatelnou, neboť žalobce získal dočasnou nebo mezinárodní ochranu v jiném členském státě Evropské unie. Nepřijatelnost vyznačil přímo v tiskopisu žádosti.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

3. Žalobce považuje postup žalovaného dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Lex Ukrajina.“), který vylučuje soudní přezkum, za rozporný s právem na účinnou právní ochranu, jak ji zakotvuje čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 29 směrnice o dočasné ochraně[1]. Ačkoli žalobce získal dočasnou ochranu v Rumunsku, jeho cílovou zemí vždy byla Česká republika, kde pobývá jeho matka (N. B.), otec (O. B.), bratr (I. B.), babička (O. B.), všichni na stejné adrese X. K udělení dočasné ochrany v Rumunsku žalobce dále uvádí, že se osobně dostavil na ambasádu Rumunska v Praze, kde prohlásil, že se této dočasné ochrany vzdává. Nezákonnost zásahu žalobce spatřuje ve vrácení jeho žádosti pro nepřijatelnost z důvodu, že v minulosti požádal o dočasnou ochranu v jiném členském státě EU, nebo mu tam byla udělena. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) Lex Ukrajina je dle názoru žalobce v rozporu s čl. 28 směrnice o dočasné ochraně. Žalobce spadá do kategorie osob dle čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady[2]. Směrnice o dočasné ochraně (čl. 28 směrnice) nezná jako důvod pro vyloučení přístupu cizince k dočasné ochraně „podání žádosti o dočasnou ochranu v jiném členském státě". Lex Ukrajina v tomto směru odporuje směrnici o dočasné ochraně. Směrnice o dočasné ochraně nestanoví, že by získáním pobytového oprávnění v jiné zemi přestal být vysídlenou osobou. Žalobce má za to, že důvod nepřijatelnosti nebyl v jeho případě naplněn.

4. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že postupoval v souladu se zákonem, když vyhodnotil žádost žalobce o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, neboť byl držitelem dočasné ochrany v Rumunsku. O tom svědčí zejména skutečnost, že v platformě pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy (Temporary Protection Platform) je žalobce uveden jako držitel dočasné ochrany v Rumunsku. Dle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina je žádost o udělení dočasné ochrany nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie.

5. Žalovaný dále uvedl, že převažující judikatura krajských soudů považuje § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina za rozporný s právem Evropské unie. S tímto však žalovaný nesouhlasí. Jakožto správní orgán musí postupovat dle platné a účinné právní úpravy. Není zjevné, že by tato úprava byla v rozporu s mezinárodní smlouvu. Tato otázka není ani l‘acte clair a ani l‘acte éclairé. Je tomu tak proto, že existují i rozhodnutí krajských soudů, ze kterých vyplývá závěr o souladnosti právní úpravy s právem Evropské unie (např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49). I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, neshledal, že by institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina byl rozporný s jakýmkoliv ustanovením směrnice o dočasné ochraně. Nejvyšší správní soud pod tíhou většinové judikatury krajských soudů vznesl předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie stran souladu ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) Lex Ukrajina s právem Evropské unie, a to usnesením ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37. Žalovaný navrhl, aby Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) přerušil právě posuzované řízení do zodpovězení položené otázky Soudním dvorem Evropské unie.

6. K rozporu s právem Evropské unie žalovaný uvádí, že směrnice o dočasné ochraně vůbec nepředpokládá, že by osoba, které byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jednom členském státě, mohla tentýž status získat i v jiném členském státě. Cizinci sice mají právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají, cílem směrnice vyplývajícím z jejího recitálu ale není, aby žadatelé požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států. Jedním ze smyslů směrnice o dočasné ochraně bránit druhotnému pohybu osob, avšak nemá zabránit tomu, aby držitelé dočasné ochrany požádali o azyl.

7. Oprávnění získat pobytový status z titulu dočasné ochrany v různých členských státech specificky upravují pouze články 15 a 26 směrnice o dočasné ochraně. A to v situaci, kdy je členům jedné rodiny udělena dočasná ochrana v různých členských státech nebo v případech přerozdělování (přemístění) osob požívajících dočasné ochrany mezi členskými státy za předpokladu souhlasu obou těchto států. V obou těchto případech se předpokládá předchozí dohoda členských států na přemístění držitele dočasné ochrany a jeho souhlas (v případě České republiky a Rumunska žádná taková dohoda neexistuje).

8. Dohoda států, že nebudou aplikovat článek 11 směrnice o dočasné ochraně znamená, že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Nic dalšího z ní ovšem nelze dovodit.

9. Článek 28 směrnice o dočasné ochraně dopadá na jinou skupinu osob, než ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, které dopadá na ty osoby, které již držiteli dočasné ochrany v jiném členském státě jsou, tedy z dočasné ochrany vyloučeni nejsou a ani nebyli.

10. Ze všech těchto důvodu žalovaný považuje svůj postup za souladný s právem a navrhuje žalobu zamítnout.

III. Posouzení žaloby

11. Městský soud v souladu s § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal popsaný skutkový děj. Vycházel při tom ze skutkového a právního stavu ke dni rozhodnutí (§ 87 odst. 1 část věty před středníkem s. ř. s.). O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalobce i žalovaný souhlasili (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žalobce sice navrhl provedení důkazů, avšak to samo o sobě neznamená nesouhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014–48, č. 3380/2016 Sb. NSS). Žalobcem navrhovaný důkaz kopií žádosti o poskytnutí dočasné ochrany ze dne 20. 8. 2024 s vyznačenou nepřijatelností je součástí předloženého správního spisu. Tím se dokazování neprovádí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Důkaz kopiemi potvrzení o dočasné ochraně v Rumunsku a dokumentem nazvaným „Certificate Embassy of Romania Prague“, No. C95–24–841 ze dne 30. 10. 2024 soud neprovedl, a to z důvodu nadbytečnosti. Jednak proto, že ve věci není sporu o tom, že žalobce disponoval dočasnou ochranou v Rumunsku, jednak proto, že pro právní posouzení věci soudem je dostačující stav zachycený ve správním spise. Soud podotýká, že vzhledem k tomu, že soud rovnou přistoupil k meritornímu rozhodnutí, nezabýval se již samostatně návrhem na vydání předběžného opatření. Mezi žalobcem a žalovaným nebyl rozpor ve skutkovém stavu věci, ve věci je rozporné pouze právní posouzení.

12. Městský soud uvádí, že shodnou právní otázkou se již zabýval několikrát, jak ostatně uvedl i žalovaný. Soud neshledává důvod od svých závěru ustoupit (a to přes zevrubnou argumentaci žalovaného), a proto bude vycházet zejména ze svých nedávných rozsudků ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022–52, ze dne 11. 1. 2024, č. j. 14 A 167/2023–29, ze dne 11. 1. 2024, č. j. 14 A 168/2023–29, ze dne 29. 1. 2024, č. j. 5 A 7/2024–14, ze dne 11. 6. 2024, č. j. 5 A 47/2024–38 či ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 A 5/2024–51. Namítá–li žalovaný, že v judikatuře krajských soudů existuje rozpor, soud poznamenává, že dle § 12 odst. 1 s. ř. s. je primárním úkolem Nejvyššího správního soudu, aby sjednocoval judikaturu krajských soudů.

13. Městský soud na úvod poznamenává, že přestože § 5 odst. 2 Lex Ukrajina vylučuje ze soudního přezkumu vrácení nepřijatelné žádosti cizinci, Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Azs 178/2022 konstatoval výluku soudního přezkumu z důvodu § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina (jako je i v nyní posuzované věci) za nesouladný s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod i čl. 29 směrnice o dočasné ochraně.

14. Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může správní soud poskytnout tehdy, jsou–li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu více viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS).

15. V této věci má soud za to, že jsou splněny první, druhá a pátá podmínka, neboť vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobci pro nepřijatelnost představuje přímý zásah do jeho práv, a to bez ohledu na to, že mu již byla dočasná ochrana udělena v jiném členském státě Evropské unie. Jedná–li se o hodnocení předmětného úkonu, zde lze vyjít z existující judikatury, podle které bránění v podání žádosti či její nepřijetí mohou představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS). Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je tedy taktéž splněna.

16. Zbývá tedy posoudit, zda žádost o dočasnou ochranu byla žalobci vrácena jako nepřijatelná v souladu s právními předpisy či nezákonně.

17. Ustanovení směrnice o dočasné ochraně má přímý účinek za předpokladu i) marného uplynutí lhůty pro transpozici směrnice, ii) dostatečné jasnosti a bezpodmínečnosti daného ustanovení a iii) skutečnosti, že přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci (srov. shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, č. j. 2 Azs 113/2019–24, bod [23]).

18. Transpoziční lhůta uplynula v případě směrnice o dočasné ochraně 31. 12. 2002 (čl. 32 odst. 1 směrnice). Směrnice o dočasné ochraně povinnost jednotlivci neukládá. První a třetí podmínka jsou tedy splněny. Soud se proto dále zabýval tím, zda ze směrnice vyplývá dostatečně jasná úprava, která by vylučovala nepřijetí žádosti dle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina.

19. Pokud se jedná o dostatečnou jasnost a bezpodmínečnost směrnice, v této otázce soud pro stručnost odkazuje na své závěry vyslovené v již citovaném rozsudku městského soudu sp. zn. 11 A 80/2022 (kapitola 4.3.2, body [57] až [70]). V tomto rozsudku soud uvedl, že směrnice o dočasné ochraně neupravuje možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státě. Možnost vyloučit určitou osobu z poskytnutí dočasné ochrany upravuje pouze čl. 28 směrnice o dočasné ochraně. Z výčtu důvodů uvedených v čl. 28 odst. 1 směrnice nevyplývá, že by šlo o výčet demonstrativní. Jde přitom o výjimku z pravidla, že členské státy poskytnou povolení k pobytu osobám, na které se vztahuje prováděcí rozhodnutí (čl. 8 odst. 1 a čl. 5 směrnice), a proto ji je třeba vykládat restriktivně. Vzhledem k tomu, že směrnice v žádném ustanovení neumožňuje rozšiřovat důvody pro vyloučení osob z poskytnutí dočasné ochrany, má soud za to, že výčet v čl. 28 směrnice je taxativní.

20. Soud si je vědom toho, že dokument s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně není formálním pramenem práva a jde pouze o názor Komise, nicméně podobné unijní dokumenty představují tzv. soft law a mohou sloužit jako jeden z doplňujících zdrojů při interpretaci unijního práva (např. rozsudek NSS č. j. 4 Azs 228/2015 z 9. 12. 2015, bod 50). Judikatura SDEU dokonce soudům členských států ukládá povinnost brát existující soft law v potaz (srov. rozsudek C–501/18 z 25. 3. 2021, bod 80 a judikaturu tam citovanou).

21. Důvodem nepřijatelnosti žalobcovy žádosti proto nemohlo být to, že o dočasnou ochranu požádal, resp. ji dříve získala v Rumunsku. Takový důvod nepřijatelnosti je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně. Ani argumentace, že na žalobce nelze pohlížet jako na vysídlenou osobu, protože mu byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jiné členském státě, není správná. Definici vysídlené osoby obsahuje čl. 2 písm. c) směrnice a je zcela nezávislá na tom, zda taková osoba má či měla přiznánu dočasnou ochranu v nějakém členském státě. Stále se nemůže vrátit do země původu za bezpečných a trvalých podmínek. To určuje její status vysídlené osoby (srov. rozsudky Krajského soudu v Brně sp. zn. 41 Az 28/2023 z 31. 8. 2023 a sp. zn. 62 A 14/2024 z 14. 3. 2024).

22. Také podle městského soudu platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. Nicméně v praxi se to má projevit tak, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 A 67/2023 z 24. 10. 2023 a rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 A 14/2024). Shodný výklad vyplývá také ze sdělení Komise – Operačních pokynů k provádění prováděcího rozhodnutí,[3] kde se uvádí: „Pokud se taková osoba [osoba požívající dočasné ochrany – pozn. soudu] následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice 2001/55/ES.“ Tím je také zajištěno, aby žadatel nepožíval výhod plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně, což odpovídá účelu směrnice o dočasné ochraně.

23. Soud uzavírá, že směrnice o dočasné ochraně je postavena na konstrukci, že členské státy mohou být vůči vysídleným osobám vstřícnější, nemohou však stanovit těmto osobám podmínky méně příznivé. Takovou nepovolenou situaci představuje zavedení institutu nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) Lex Ukrajina, neboť žadatelům stanoví směrnicí nepředpokládaný důvod pro možnost požádat o dočasnou ochranu. Taková úprava je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně, která má v tomto případě přímý účinek, který vylučuje postup podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) Lex Ukrajina. Proto soud toto ustanovení neaplikoval.

24. Žalovaný tím, že žalobci vrátil jeho žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, zasáhl do práv žalobce nezákonným způsobem. Na uvedeném nemůže nic změnit ani účel či pohnutky, pro které žalobce žádal o udělení dočasné ochrany v České republice. Nadále totiž platí, že označení jeho žádosti jako nepřijatelné bylo v rozporu s evropskými předpisy.

25. Žalovaný navrhl, aby soud řízení o žalobě přerušil do rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce, kterou mu předložil Nejvyšší správní soud v řízení vedeném pod sp. zn. 8 Azs 93/2023. V dané věci se Nejvyšší správní soud táže, zda směrnice o dočasné ochraně brání takové vnitrostátní právní úpravě, podle které je nepřijatelná žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno.

26. Podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. předseda senátu řízení usnesením může přerušit, jestliže zjistí, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení sám vyvolá.

27. Městský soud předně konstatuje, že jde o možnost přerušení řízení, nikoliv povinnost. V této věci má za to, že přerušení řízení, které by vedlo k jeho prodloužení, není vhodné. Ve věci zásahové žaloby a navíc ve věci dočasné ochrany je třeba rozhodnout s největším urychlením, aby byl vyřešen pobytový statut žalobce na území České republiky. Soud tedy tomuto návrhu žalovaného nevyhověl.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

28. Soud shrnuje, že důvod nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona o dočasné ochraně je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně. Proto žalobě vyhověl a podle § 87 odst. 2 s. ř. s. rozsudkem určil, že zásah je nezákonný (výrok I) a žalovanému zakázal v porušování práv žalobce pokračovat (výrok II).

29. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení žádné náklady, proto mu soud podle § 60 odst. 7 s. ř. s. náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení