5 A 22/2025–103

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci navrhovatelky: J. M. bytem X zastoupená JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2 – Vinohrady proti odpůrci: Hlavní město Praha se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 – Staré Město zastoupené Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno za účasti: Městská část Praha 22 se sídlem Nové náměstí 1250/10, Praha 10 – Uhříněves o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 9. 12. 2024, č. 216/2024 v rozsahu, ve kterém byla vydána změna Z 2937/00, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 9. 12. 2024, č. 216/2024, se v rozsahu, ve kterém byla vydána změna Z 2937/00, ruší dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy v celkové výši 29 539 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Ondřeje Tošnera, Ph.D., advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Odpůrce návrhem napadnutým opatřením obecné povahy (dále jen „OOP“) vydal změny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy Z 2842/00, Z 2846/00, Z 2850/00, Z 2889/00, Z 2903/00, Z 2909/00, Z 2937/00, Z 2939/00, Z 2941/00, Z 2942/00, Z 2948/00 a Z 2975/00. Navrhovatelka se domáhá zrušení změny Z 2937/00, kterou došlo ke změně funkčního využití pozemku p. č. XA v k. ú. Uhříněves ve vlastnictví navrhovatelky, a to z plochy všeobecné smíšené území (SV) na plochu veřejného vybavení (VV) a určení, že na tomto pozemku má být situována veřejně prospěšná stavba VPS xx/VS/51 Uhříněves – základní škola. Návrhem napadenou změnou Z 2937/00 došlo rovněž na části sousedních pozemků p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. XE v k. ú. Uhříněves k rozšíření zastavitelné plochy na úkor nezastavitelného území. V téměř stejném rozsahu (bez p. č. XE v k. ú. Uhříněves) došlo ke změně funkčního využití z využití izolační zeleň (IZ) na veřejnou vybavenost (VV).

2. Návrhem podaným dle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se navrhovatelka po Městském soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhá zrušení napadeného OOP v rozsahu změny Z 2937/00. Navrhovatelka spatřuje nezákonnost napadeného OOP v celkem čtyřech důvodech – neproporcionalita zásahu do jejího vlastnického práva (podkapitola III. 2), nedostatečné zveřejnění návrhu OOP (podkapitola III. 3), nesplnění podmínek pro změnu nezastavitelné plochy na zastavitelnou (podkapitola III. 4) a nesplnění podmínek pro určení zemědělské půdy k jinému účelu (podkapitola III. 5). II. Ústní jednání II. 1 Předvolání k ústnímu jednání 3. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) nařídil na den 5. 5. 2025 k projednání věci ústní jednání. Předvolání k tomuto ústnímu jednání zaslal zástupci navrhovatelky a zástupci odpůrce. V těchto předvoláních bylo uvedeno, že předvolání současně platí i pro zastupované účastníky řízení. Soud rovněž vyrozuměl o nařízeném ústním jednání osobu zúčastněnou na řízení.

4. Městský soud si je vědom toho, že Nejvyšší správní soud v několika svých rozsudcích (ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 107/2008–100, ze dne 31. 3. 2009, č. j. 5 Afs 102/2008–106, ze dne 28. 8. 2013, č. j. 4 Ads 67/2013–21, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 4 Ads 109/2012–69, ze dne 17. 10. 2022, č. j. 5 Azs 246/2022–49, a naposledy ze dne 19. 3. 2025, č. j. 8 Afs 101/2024–84) uvedl, že předvolání k ústnímu jednání je nutné zasílat nejenom zástupci účastníka řízení, ale i přímo účastníku řízení samostatně. Městský soud nepřehlédl, že Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích posuzoval konkrétní skutkovou situaci. Odůvodnění je však dle přesvědčení městského soudu formulováno obecně a kategoricky. Nejvyšší správní soud přitom v jiných svých rozsudcích dospěl přesně k opačnému závěru (viz rozsudky ze dne 30. 8. 2005, č. j. 5 Afs 25/2004–72, č. 1376/2007 Sb. NSS, ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 Azs 421/2004–86, ze dne 16. 8. 2006, č. j. 8 Ans 4/2005–84, ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 100/2010–60, body [9] až [12], nebo ze dne 30. 7. 2014, č. j. 8 Azs 53/2014–19, body [22] a [28]). Pro příklad lze citovat z rozsudku ze dne 20. 6. 2012, č. j. 7 Azs 17/2012–53, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že „ustanovení § 42 odst. 2 s. ř. s. řeší případy, kdy má účastník zástupce a přichází do úvahy doručování buď pouze tomuto zástupci, nebo jak tomuto zástupci, tak účastníkovi. Má–li účastník zástupce s procesní plnou moci (vždy v případě zastoupení advokátem), doručují se písemnosti vždy jen tomuto zástupci, pokud zákon nestanoví něco jiného. Nejenom zástupci, ale také účastníku samotnému se doručuje v případě, že má účastník sám osobně něco vykonat. Úkony, které má účastník osobně v řízení vykonat se rozumí případy, kdy konkrétní jednání nemůže učinit nikdo jiný než účastník samotný. Musí jít tedy o tzv. jednání nezastupitelné. Jestliže ve sporném řízení účastník nenavrhne důkaz svou vlastní výpovědí, není ani zásadně důvodu účastníka osobně předvolávat k ústnímu jednání; soud v tomto případě vyrozumí o jednání jen zástupce s plnou mocí pro celé řízení.“ V bodě [25] rozsudku ze dne 8. 3. 2024, č. j. 5 Ads 223/2023–168, Nejvyšší správní soud vzpomenul svůj výše citovaný rozsudek sp. zn. 1 As 107/2008, ale naznačil, že úkonem nezastupitelným zástupcem účastníka řízení by byla osobní výpověď účastníka řízení na ústním jednání.

5. Mimo výše uvedený výslovný nesouhlas s názorem, že je nutné zasílat předvolání i přímo účastníku řízení, vyplývá z rozhodovací praxe kasačního soudu i implicitní nesouhlas s tímto názorem. V bodě [20] rozsudku sp. zn. 8 Afs 101/2024 (a téměř shodně i v bodě [20] rozsudku sp. zn. 5 Azs 246/2022) Nejvyšší správní soud uvedl, že „již samotné nepředvolání stěžovatelky k jednání před městským soudem představovalo vadu, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a tedy důvod pro zrušení napadeného rozsudku“. Nejvyšší správní soud tak situaci spočívající v předvolání pouze zástupce účastníka řízení a nikoliv i předvolání samotného účastníka řízení označil za vadu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy za vadu, ke které musí podle § 109 odst. 4 s. ř. s. přihlížet ex offo. Přihlíží–li kasační soud k této situaci jako k vadě ex offo, je nutno dospět k závěru, že všude tam, kde rozhodnutí krajského soudu nezrušil pro tuto vadu, nepovažoval postup krajského soudu za vadu s vlivem na zákonnost. Takový postup nicméně odporuje závěrům vyjádřeným v citovaných rozsudcích sp. zn. 8 Afs 101/2024 a sp. zn. 5 Azs 246/2022. Městský soud v Praze v rozsudcích ze dne 20. 5. 2024, č. j. 18 Af 24/2022–67 (bod [12]), ze dne 5. 6. 2023, č. j. 17 A 22/2023–45 (bod [14]), ze dne 29. 9. 2022, č. j. 19 Az 15/2021–29 (bod [50]) a např. ze dne 24. 1. 2022, č. j. 18 A 26/2021–33 (kapitola V.), uvedl, že na nařízené ústní jednání se žalobce ani jeho právní zástupce nedostavili. Z vnitřního informačního systému městského soudu plyne, že ve všech těchto věcech soud předvolával k jednání pouze zástupce žalobce a nikoliv samostatně i žalobce. Všechny tyto rozsudky byly přezkoumány Nejvyšším správním soudem (rozsudky ze dne 21. 11. 2024, č. j. 1 Afs 126/2024–44, ze dne 9. 11. 2023, č. j. 9 As 190/2023–50, ze dne 11. 1. 2023, č. j. 6 Azs 235/2022–14, a ze dne 20. 4. 2023, č. j. 6 Azs 25/2022–25). V žádném z těchto rozsudků kasační soud neuvedl, že by rušil rozhodnutí městského soudu z toho důvodu, že nebyl řádně předvolán žalobce k ústnímu jednání.

6. V judikatuře Nejvyššího správního soudu tak existuje (výslovný i implicitní) rozpor v otázce, zda musí krajský soud doručovat samostatně předvolání k ústnímu jednání i zastoupenému účastníku řízení, či postačí předvolání doručit toliko jeho zástupci (v případech, kdy zastoupený účastník nemá v řízení samostatně nic vykonat). Za takové situace si krajský soud může vybrat, ke které judikatorní linii se přikloní. Městský soud se kloní k té judikatorní linii, dle které postačuje zaslat předvolání k jednání platné jak pro účastníka řízení, tak pro jeho zástupce pouze zástupci účastníka řízení.

7. Nejvyšší správní soud v rozsudcích, ve kterých uvedl, že je nutné zaslat předvolání i přímo samotnému účastníku řízení, vycházel primárně z nálezů Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2002, sp. zn. II. ÚS 145/02 (N 95/27 SbNU 99), a ze dne 19. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 138/07 (N 114/46 SbNU 85). Dle městského soudu však Ústavní soud v těchto nálezech kategoricky nevyslovil, že je nutné předvolání k ústnímu jednání samostatně zasílat i účastníku řízení (je–li zastoupen zástupcem), ale posuzoval v té věci danou skutkovou situaci.

8. V nálezu sp. zn. II. ÚS 145/02 Ústavní soud zdůraznil okolnosti jím posuzované věci. Poukázal na to, že krajský soud předvolal pouze zástupce účastníků. Ten se z důvodu poruchy vozidla nejprve prostřednictvím faxu omluvil z jednání a poté druhým faxovým podáním sdělil soudu, že se dozvěděl, že účastníci nebyli soudem samostatně předvoláni, takže o termínu jednání nevěděli. Na dalším jednání, které bylo nařízeno pouze za účelem vyhlášení rozhodnutí, se jeden z účastníků domáhal, aby se mohl vyjádřit k věci a uváděl, že o původním jednání nevěděl. Obdobně v nálezu sp. zn. II. ÚS 138/07 považoval Ústavní soud za podstatné zdůraznit, že z protokolu o ústním jednání neplyne, že by soud zjišťoval od zástupce účastníka, zda ji o termínu jednání vyrozuměl. Právě „za tohoto stavu“ pak uzavřel Ústavní soud, že práva účastníka byla porušena, pokud nebyl samostatně předvolán.

9. Názor, že Ústavní soud v obou těchto nálezech vyslovil svůj závěr na podkladě specifické skutkové situace, potvrdil i ve svých navazujících rozhodnutích. V usnesení ze dne 22. 2. 2005, sp. zn. I. ÚS 378/04, Ústavní soud ke svému předchozímu nálezu sp. zn. II. ÚS 145/02 uvedl následující: „Odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 145/02 není případný, neboť ten řešil situaci, kdy v důsledku procesního pochybení soudu, když bylo doručeno jen právnímu zástupci, rozhodl soud bez účasti dané strany na jednání (viz Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 27, str. 99). Tak tomu v tomto případě zjevně nebylo, protože stěžovatel byl v řízení zastoupen svým advokátem, který byl na jednání přítomen.“ Shodný názor zopakoval Ústavní soud i v usnesení ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. I. ÚS 681/04. V bodě [8] nedávného usnesení ze dne ze dne 9. 1. 2024, sp. zn. III. ÚS 2546/23, Ústavní soud k nálezu sp. zn. II. ÚS 138/07 uvedl následující: „V souvislosti s tímto (ne)předvoláním k soudnímu jednání dne 14. 9. 2021 stěžovatel s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2007 sp. zn. II. ÚS 138/07 namítá, že pokud obecný soud předvolá k nařízenému jednání pouze právního zástupce účastníka a neobešle samostatně také účastníka řízení, porušuje tím základní právo garantované v čl. 38 odst. 2 Listiny. Stěžovatel však v námitce nereflektuje, že současná právní úprava (kterou se řídily obecné soudy), podle které se písemnosti doručují zásadně pouze zástupci účastníka řízení v souladu s § 50b o. s. ř., překonává závěry tohoto nálezu Ústavního soudu, podle kterého (za účinnosti dřívější právní úpravy) nepostačovalo doručit předvolání k jednání pouze zvolenému zástupci. Procesní předpisy upravují i případy, kdy je nutno doručit písemnost také do rukou účastníka řízení (vedle jeho právního zástupce), především pokud má být vyslechnut nebo něco osobně vykonat, ale to není případ každého ústního jednání (stejně jako v nyní posuzovaném případě). Proto Ústavní soud považuje za přiměřený výklad, podle kterého účastník řízení realizuje svá práva garantovaná v čl. 38 odst. 2 prostřednictvím svého zástupce, jehož si za účelem efektivního a kvalitního uplatnění svých práv zvolil.“ V bodě [18] nálezu ze dne 9. 10. 2012, sp. zn. II. ÚS 2537/11 (N 169/67 SbNU 75), Ústavní soud s odkazem na svůj nález sp. zn. II. ÚS 145/02 zdůraznil, že o změně termínu konání jednání nebyl vyrozuměn účastník řízení a ani jeho právní zástupce, čímž došlo k porušení práva být přítomen u soudního jednání, které vyplývá z čl. 38 odst. 2 Listiny. Konečně v usnesení ze dne 7. 10. 2008, sp. zn.

II. ÚS 2309/08, k námitce nezaslání předvolání i přímo zastoupenému (bod

[2] nálezu) Ústavní soud v bodě [5] uvedl, že ve věci řešené pod sp. zn. II ÚS 145/02 existovalo pouze jednostupňové správní soudnictví, a to v době, kdy „nebyl ustaven Nejvyšší správní soud jako instance rozhodující o mimořádných opravných prostředcích ve správním soudnictví. V onom případě bylo tudíž porušení práva, které stěžovatel namítá, pro účastníky fatální“.

10. Městský soud je názoru, že není nutné zasílat předvolání samostatně i přímo účastníku řízení, je–li zastoupen zástupcem i z dalších důvodů.

11. Z judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu není zcela zřejmé, zda povinnost soudu předvolat samostatně i účastníka řízení plyne přímo z čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nebo tuto povinnost dovozují soudy z toho, že jde o nezastupitelný úkon [ve smyslu § 42 odst. 2 s. ř. s., resp. § 50b odst. 4 písm. a) o. s. ř.]. Městský soud je přesvědčen, že tato povinnost neplyne přímo z Listiny a o nezastupitelný úkon se nejedná.

12. Pro závěr, že povinnost nevyplývá přímo z Listiny svědčí kromě výše podrobně rozebrané rozporné judikatury, též např. závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené v usnesení ze dne 16. 6. 2020, č. j. 8 Azs 339/2019–38, č. 4039/2020 Sb. NSS. Rozšířený senát zde dospěl k závěru, že samotný zájem cizince na osobní účasti v řízení před soudem není dostačující pro přiznání odkladného účinku, neboť svá práva může zpravidla dostatečně hájit prostřednictvím zástupce. Tím rozšířený senát překonal předchozí judikaturu, která možnost osobní účasti účastníka v řízení spojovala právě s právem na spravedlivý proces (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2012, č. j. 4 As 56/2012–58).

13. Městský soud je dále přesvědčen, že účast na jednání není nezastupitelným úkonem. Takovými jsou úkony „charakteristické svým osobním prvkem, který se upíná právě a jen na osobu jednajícího (účastníka řízení), a to tak, že jiná osoba nemůže, právě proto, že je charakterizován osobou jednajícího, takový úkon vykonat“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 6. 2000, sp. zn. 21 Cdo 1949/99, R 1/2001 civ.). Tento závěr za svůj výslovně přijal i rozšířený senát v rozsudku ze dne 22. 7. 2005, č. j. 2 Afs 187/2004–69. Jako příklady nezastupitelných úkonů uvádí nejvyšší soudy výslech účastníka, strpění ohledání, podrobení se znaleckému zkoumání či vydání určité věci. Je přitom zjevné, že samotná účast na jednání takovým nezastupitelným úkonem není. Naopak – jde o typický úkon, který je zastupitelný a který za účastníka může vykonat (a v drtivé většině i vykonává) jeho zástupce. Obdobně například Nejvyšší správní soud jednoznačně dovodil, že výzva dle § 51 s. ř. s. se zasílá pouze zástupci, nikoliv (též) samotnému účastníkovi (rozsudek ze dne 7. 9. 2005, č. j. 4 Azs 471/2004–55, či např. již zmíněný rozsudek sp. zn. 5 Ads 223/2023), přičemž i (ne)souhlas s rozhodnutím bez jednání se zcela zjevně týká účastníkova práva na veřejné ústní projednání. Výsledkem přístupu Nejvyššího správního soudu je tak situace, kdy se na jedné straně může zástupce účastníka vzdát jeho práva na nařízení ústního jednání (aniž by soud vyžadoval souhlas i samotného účastníka), ale není možné pouze tomuto zástupci zaslat předvolání v případě, kdy je jednání nařízeno.

14. Městský soud proto shrnuje, že judikatura Nejvyššího správního soudu není jednotná v tom, zda je třeba, aby soud zaslal předvolání k ústnímu jednání vždy samostatně účastníkovi i jeho zástupci. Rozhodnutí, v nichž Ústavní soud tento názor v minulosti přijal, byla přitom skutkově specifická, čemuž odpovídá i odůvodnění Ústavního soudu a i jeho navazující judikatura. Tato specifika část judikatury Nejvyššího správního soudu nezohledňuje, přičemž městský soud s touto judikatorní linií nesouhlasí, neboť právo na samostatné obeslání neplyne účastníkovi z čl. 38 odst. 2 Listiny, ani z § 42 odst. 2 s. ř. s.

15. Z výše uvedených důvodů městský soud zaslal předvolání k ústnímu jednání pouze zástupci navrhovatelky a zástupci odpůrce a nikoliv samostatně i přímo účastníkům řízení. II. 2 Průběh ústního jednání 16. K ústnímu jednání dne 5. 5. 2025 se dostavil zástupce navrhovatelky a zástupkyně odpůrce. Osoba zúčastněná na řízení se na ústní jednání nedostavila, přestože byla o ústním jednání řádně informována.

17. Soud na ústním jednání provedl k důkazu následující důkazní prostředky, které pořídil z vlastní iniciativy. Z internetových stránek Českého statistického úřadu[1] pořídil výpis vybraných údajů o Praze (důkaz č. 1), ze kterého plyne, že Praha je rozdělena na 112 katastrálních území. Na internetových stránkách wikipedie.cz[2] je v článku „Seznam katastrálních území v Praze“ uvedeno, že v Praze je celkem 112 katastrálních území a Uhříněves je rozlohou 3. největší (1. Horní Počernice, 2. Ruzyně, 3. Uhříněves, 4. Újezd nad Lesy, 5. Stodůlky, 6. Radotín, 7. Dubeč) (důkaz č. 2). Správnost této informace soud ověřil provedením výpisů k těmto sedmi jednotlivým katastrálním území z internetových stránek Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního[3] (důkazy č. 3 – 9). Soud rovněž k důkazu provedl dvě mapy městských části a katastrálního území hl. m. Prahy (důkazy č. 10 a 11) pořízené z internetových stránek Českého statistického úřadu[4], ze kterých na pohled plyne, že katastrální území Uhříněves je jedním z největších katastrálních území v Praze. Soud rovněž k důkazu provedl mapu velkých rozvojových území, jež jsou zakresleny ve výkresu č. 4 územního plánu hl. m. Prahy[5] (důkaz č. 12). Tento poslední důkaz provedl pro přehlednost, přestože je soud názoru, že územním plánem nebylo nutné dokazovat, jelikož v posuzované věci jde o přezkum územního plánu.

18. Soud k důkazu provedl článek z internetových stránek osoby zúčastněné na řízení[6] nazvaný „Stavba ZŠ Romance má zelenou. Stavební povolení nabylo právní moci“ (důkaz č. 13), ve kterém je uvedeno, že v listopadu roku 2024 bylo vydáno pravomocné stavební povolení na stavbu základní školy Romance v Uhříněvsi. Soud k důkazu neprovedl rozhodnutí Úřadu městské části Praha 22 ze dne 21. 10. 2024, č. j. P22 17665/2024 OVÚP VED, kterým stavební úřad vydal stavební povolení na stavbu základní školy Romance, jelikož to vzhledem k provedenému článku považoval za nadbytečné a mezi stranami ani není sporu o tom, že stavba základní školy Romance byla v Uhříněvsi povolena. Soud rovněž k důkazu neprovedl výpis z katastru nemovitostí k pozemku ve vlastnictví navrhovatelky p. č. XA v k. ú. Uhříněves, jelikož mezi stranami není sporné, že navrhovatelka je vlastníkem tohoto pozemku, který je dotčen změnou územního plánu Z 2937/00. Soud dále k důkazu neprovedl další navrhovatelkou navržené důkazní prostředky, jelikož ty jsou součástí správního spisu, kterým se dokazování neprovádí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

19. Soud k důkazu neprovedl odpůrcem doloženou projekci budoucího vývoje celkové populace v Praze 22, dokument prognózy populačního vývoje a výhledu Prahy a strategický plán rozvoje městské části Praha 22. Těmito dokumenty odpůrce prokazoval svoje tvrzení, že v Uhříněvsi roste počet obyvatel a výstavba nové základní školy je nutná, i přes navrhovatelkou zmíněnou povolenou základní školu Romance. Soud k důkazu tyto dokumenty neprovedl, jelikož odpůrce růstem počtu obyvatel napadené OOP neodůvodnil. V soudním řízení přitom nemůže dohnat nedostatky odůvodnění napadeného aktu (k tomu viz bod [68] tohoto rozsudku). Soud k důkazu rovněž neprovedl kartu lokality 151/Uhříněves, kterou odpůrce prokazoval, že v západní části Uhříněvsi se dle metropolitního plánu očekává rozsáhlý stavební rozvoj. Soud tuto kartu neprovedl k důkazu, jelikož metropolitní plán není přijat, nejedná se o účinný dokument, a rovněž odpůrce odkazem na rozsáhlou stavební činnost ani metropolitním plánem napadené OOP neodůvodnil. Soud konečně k důkazu neprovedl dokument „Vyhodnocení vlivů souboru vybraných celoměstsky významných změn vlny V ÚP SÚ hl. m. Prahy na udržitelný rozvoj území“, jelikož tato studie se nachází v předloženém správním spisu.

20. Jednotlivá vyjádření, jež zazněla na ústním jednání, bude soud rekapitulovat v odpovídajících podkapitolách následující kapitoly (III. Posouzení návrhu). V daných podkapitolách soud rovněž stručně shrne obsah vznesené námitky a vyjádření odpůrce, popř. bude podstata námitky plynout ze způsobu vypořádání a úvahy soudu o daných právních a skutkových otázkách. Soud však nebude opakovaně rekapitulovat argumentaci stran zazněla–li znovu ve více podáních či na ústním jednání (např. tvrzení odpůrce o neexistenci jiné vhodné plochy, které uvedl ve vyjádření k návrhu a zopakoval v duplice, či zopakování argumentace obou stran na ústním jednání). III. Posouzení návrhu III. 1 Aktivní procesní legitimace 21. Dle § 101a odst. 1 věta první s. ř. s. je návrh oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

22. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu jsou podmínky aktivní procesní legitimace splněny tehdy, tvrdí–li navrhovatel „logicky konsekventně a myslitelně možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“ (usnesení rozšířeného senátu kasačního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [34]). Podmínkou není podání námitek či připomínek v průběhu přípravy OOP (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, č. 2215/2011 Sb. NSS, bod [24]). Pasivita navrhovatele se však promítá do šancí, které má navrhovatel na to, že jeho návrh bude úspěšný (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, bod [10] a násl., a ze dne 7. 2. 2023, č. j. 7 As 232/2022–25, bod [24]).

23. Navrhovatelka v podaném návrhu tvrdila, že se změna Z 2937/00 přímo dotýká jejího vlastnického práva k pozemku p. č. XA v k. ú. Uhříněves a jejího vlastnického práva se týká i změna funkčního využití sousedních pozemků. Takové tvrzení je z pohledu aktivní procesní legitimace dostatečné. Odpůrce toto ani ve svém vyjádření nijak nesporuje (odpůrce sporuje aktivní věcnou legitimaci, k tomu viz dále podkapitola III. 4 a III. 5 tohoto rozsudku).

24. Dle soudu tak byly splněny podmínky řízení, soud proto přistoupil k samotnému přezkumu napadeného OOP. III. 2 Proporcionalita zásahu do vlastnického práva navrhovatelky 25. Navrhovatelka v podaném návrhu namítala, že vydáním napadeného OOP bylo omezeno její vlastnické právo, a tedy napadené OOP není v souladu se zásadou proporcionality. Přestože navrhovatelka nepodala proti návrhu OOP námitky (ve smyslu § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu), je názoru, že by se soud měl zabývat námitkou proporcionality, jelikož žalobkyni bylo znemožněno tyto podat (viz podkapitola III. 3 tohoto rozsudku).

26. V rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, Nejvyšší správní soud vymezil pětikrokový algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57, uvedl, že tento algoritmus není závazný, ale může sloužit jako pomůcka při strukturování argumentace. Městský soud nebude z tohoto algoritmu vycházet, je nicméně nutné pro posouzení následující argumentace jej připomenout. Tento algoritmus sestával z pěti na sebe navazujících kroků: (1.) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; (2.) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3.) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy); (4.) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); (5.) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.

27. V rozsudku ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, Nejvyšší správní soud uvedl, že „pokud navrhovatel námitky ani připomínky v rámci přípravy územního plánu nepodal, soud se otázkou proporcionality přijatého řešení zabývat nemůže. Rozhodoval by o dané otázce ‚v první linii‘, a nahrazoval tak činnost pořizovatele územního plánu.“ Tento názor je přitom v judikatuře ustálený (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019–29, bod [18]). V rozsudku ze dne 21. 8. 2020, č. j. 6 As 270/2019–38, kasační soud dodal, že „to ale v žádném případě neznamená, že by byl stěžovatel práva na věcný přezkum svého návrhu zbaven. Záleží na tom, jak svou argumentaci vystaví. Zbývají ještě předchozí čtyři kroky úvahového algoritmu – ke zrušení opatření obecné povahy může soud přikročit i přes procesní pasivitu navrhovatele, pokud odpůrce neměl k jeho vydání potřebnou pravomoc či působnost, nebo pokud při jeho přijímání porušil kogentní procesní či hmotněprávní normy chránící zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy.“ 28. Z uvedeného tak plyne, že v případě pasivity navrhovatele ve správním řízení nemůže soud přezkoumat námitky týkající se proporcionality přijatého řešení (5. krok výše uvedeného pětikrokového algoritmu), ale může přezkoumat otázky týkající se pravomoci, působnosti a zákonnosti (předchozí kroky algoritmu).

29. Mezi účastníky není sporné, že navrhovatelka byla ve správním řízení pasivní. Za takové situace se soud nemohl jako první zabývat vznesenými námitkami rozporujícími proporcionalitu přijatého řešení.

30. Navrhovatelka sice namítá, že její procesní pasivita ji nejde klást k tíži, a proto by se soud měl zabývat námitkou porušení proporcionality, městský soud je však názoru, že nemohla–li navrhovatelka vznést námitky týkající se proporcionality bez svého zavinění, bude to zpravidla představovat závažnou procesní vadu při přijímání OOP, která povede k jeho zrušení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, č. j. 8 Ao 1/2008–102). Zruší–li soud z tohoto důvodu napadené OOP, bude muset v navazujícím řízení správní orgán proporcionalitu zásahu s ohledem na vznesené námitky posoudit. Při této konstrukci bude zachována primárně přezkumná role správních soudů (a z toho vzniklá nemožnost přezkoumat danou námitku „v první linii“).

31. Pro úplnost soud dodává, že nesouhlasí s názorem žalobkyně, že odpůrce měl i bez námitky posoudit proporcionalitu zásahu do jejího vlastnického práva. Dle názoru soudu nemůže odpůrce bez patřičné procesní aktivity vycházet z názoru, že s návrhem dotčené osoby (zde vlastník záměrem dotčeného pozemku) nesouhlasí. Dle soudu naopak platí, že nevznese–li dotčená osoba námitky či alespoň připomínky (přestože k tomu měla možnost, viz další podkapitola III. 3 tohoto rozsudku), s návrhem souhlasí. III. 3 Námitka nedostatečnosti vyhlášení návrhu OOP 32. Navrhovatelka namítala, že při pořizování územního plánu nebyla o návrhu změny informována způsobem, který by jí umožnil identifikovat dopady této změny na její vlastnické právo a nemohla tak ani podat námitky proti návrhu. Podle § 172 odst. 2 správního řádu mělo být na úřední desce odpůrce uvedeno, o jaké OOP jde a čích zájmů se přímo dotýká, což splněno nebylo. Ve vyvěšené vyhlášce bylo uvedeno jen „2937/00 výstavba školského zařízení (areál ZŠ) Praha 22 Uhříněves“, z čehož není nijak zřejmé, že se uvedené týká či může přímo dotýkat navrhovatelky. Zákonné povinnosti by byly splněny, byly–li by ve vyhlášce uvedeny konkrétní pozemky, kterých se daná změna týká, specifikace polohy dané změny (např. vymezením sousedních ulic), uvedením grafického vyznačení změny, apod. Nepostačuje, že toto bude uvedeno na nějakém odkazu, na který je nutné se „proklikat“.

33. Odpůrce k této námitce uvedl, že na úřední desce zveřejnil veřejnou vyhlášku, která obsahovala přímý odkaz na návrhy změny OOP včetně veškeré dokumentace. Není možné na úřední desce zveřejnit celý návrhy včetně veškeré dokumentace a grafických částí, proto je zaběhlou praxí, že na návrh OOP je poskytován elektronický odkaz. Dokumenty zveřejněné na takovém elektronickém odkaze považuje odpůrce za součást zveřejněného dokumentu. I kdyby tato argumentace nebyla shledána správnou, je odpůrce názoru, že zveřejnil dostatečné informace o změně OOP. Dle komentářové literatury má být zveřejněny „základní údaje o návrhu“. Městský soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2024, č. j. 9 A 39/2024–145, uvedl, že mají být uvedeny „alespoň základní údaje o návrhu čítající minimálně označení katastrálního území dotčeného změnou (lokality), označení dotčené městské části a alespoň heslovitě uvedený předmět změny.“ Dle odpůrce v tomto rozsudku městský soud označil za žádoucí a souladnou se zákonnými požadavky standardní praxi odpůrce a naopak za nedostatečné považoval zveřejnění pouze kódového označení „Z 3516/00“. Požadavky navrhovatelky jsou dle odpůrce nadbytečné, v praxi se nevyskytující a fakticky neproveditelné.

34. Na úvod této části městský soud uvádí, že pojem „vyhláška“ má dva významy. Prvním je vyhláška ve smyslu podzákonného právního předpisu vydávaného orgány veřejné moci v rámci jejich zákonného zmocnění, jež nese toto formální označení (např. obecně závazné vyhlášky obcí). Druhým (obecnějším) významem tohoto pojmu je postup orgánů veřejné moci při zveřejňování (vyhlašování) jakéhokoliv sdělení tak, aby veřejnost mohla být seznámena s jeho obsahem. Správní řád přitom nestanoví žádné formální či obsahové požadavky na způsob jejího provedení. Klíčový je však účel zveřejnění veřejné vyhlášky, a tím je v posuzované věci seznámení občanů obce a adresátů regulace se skutečností, že došlo k vydání návrhu OOP a s jeho obsahem.

35. Mezi stranami není sporné, že veřejná vyhláška byla na úřední desce odpůrce zveřejněna. Ve správním spise je založena veřejná vyhláška označená jako příloha a) k č. j. 1495964/2022 „o zahájení řízení o vydání změn Z 2842/00, Z 2846/00, Z 2847/00, Z 2850/00, Z 2880/00, Z 2889/00, Z 2903/00, Z 2908/00, Z 2909/00, Z 2920/00, Z 2937/00, Z 2939/00, Z 2940/00, Z 2941/00, Z 2942/00, Z 2945/00, Z 2948/00 Z 2949/00, Z 2964/00, Z 2975/00 vlny V celoměstsky významných změn Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy a o veřejném projednání vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území“. V této veřejné vyhlášce bylo uvedeno, kdy proběhne veřejné projednání, do kdy je možné uplatňovat stanoviska, připomínky a námitky a kontakt, kde je možné se domluvit na fyzickém nahlížení do návrhu. Součástí veřejné vyhlášky byl rovněž elektronický odkaz, na kterém se lze seznámit s kompletním návrhem OOP: „způsobem umožňující dálkový přístup – na internetové adrese www.praha.eu v sekci O městě Budoucnost města Odbor územního rozvoje Změny územního plánu Aktuálně pořizované změny Vlna celoměstsky významných změn V – 1. část (Z: 2345/00, 2839–2975/00) Návrh – veřejné projednání ( Z 2842/00, Z 2846/00, Z 2847/00, Z 2850/00, Z 2880/00, Z 2889/00, Z 2903/00, Z 2908/00, Z 2909/00, Z 2920/00, Z 2937/00, Z 2939/00, Z 2940/00, Z 2941/00, Z 2942/00, Z 2945/00, Z 2948/00 Z 2949/00, Z 2964/00, Z 2975/00)“ a rovněž následující odkaz: „http://www,praha.eu/jnp/cz/o_meste/magistrat/odbory/odbor_uzemniho_rozvoje/uzemni_planovani/změny_uzemniho_planu/aktualne_porizovane_zmeny/index.html“. Součástí veřejné vyhlášky byl konečně i seznam projednávaných změn v tabulce. Co se týče nyní projednávané změny Z 2937/00, byla k ní uvedena následující informace: Číslo změny 2937/00, Předmět změny výstavba školského zařízení (areál ZŠ), Městská část Praha 22, Katastrální území Uhříněves.

36. Podle § 26 odst. 1 správního řádu platí, že každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup.

37. Podle § 172 odst. 1 správního řádu platí, že návrh opatření obecné povahy s odůvodněním správní orgán po projednání s dotčenými orgány uvedenými v § 136 doručí veřejnou vyhláškou podle § 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.

38. Podle § 172 odst. 2 správního řádu platí, že není–li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup.

39. Správní orgán zřizuje primárně fyzickou úřední desku, jehož obsah se zveřejňuje i dálkovým přístupem. Striktně formálně řečeno v případě tohoto dálkového přístupu se nejedná o „novou“ (elektronickou) úřední desku (zřizuje se jen jedna úřední deska), ale o elektronický obraz fyzické úřední desky, jež je přístupný dálkově. Dispozice uvedená v § 172 odst. 2 správního řádu (není–li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění) se primárně vztahuje na fyzickou úřední desku (shodně VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012. ISBN 978–80–7273–166–4, str. 1356), jelikož o nemožnosti zveřejnění v elektronickém prostoru nelze dle městského soudu hovořit. Není–li tak na fyzické úřední desce možné zveřejnit plný návrh OOP, musí správní orgán ve veřejné vyhlášce uvést alespoň o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Vzhledem k tomu, že dle § 26 odst. 1 správního řádu (a obdobně i dle § 25 odst. 2 správního řádu ve vztahu k doručování veřejnou vyhláškou) má být obsah fyzické úřední desky zveřejněn i dálkovým přístupem, musí být tato veřejná vyhláška zveřejněná na fyzické úřední desce zveřejněna i na jejím elektronickém obrazu umožňující dálkový přístup. I na „elektronické“ úřední desce tak musí být zveřejněna veřejná vyhláška, z níž bude patrno o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Nad rámec této povinnosti věta druhá § 172 odst. 2 správního řádu ještě stanoví povinnost zveřejnit celý návrh OOP včetně odůvodnění způsobem umožňující dálkový přístup. Zákonným náležitostem tak nedostojí, je–li toliko dálkovým přístupem uveřejněn celý návrh OOP, avšak v samotné veřejné vyhlášce nejsou dostatečně uvedeny potřebné informace, které umožní veřejnosti identifikovat, zda se jich návrh OOP může dotýkat. Nelze tak adresátům klást k tíži, že si neotevřeli všechny dokumenty dostupné na zveřejněném odkazu, aby zkontrolovali, zda návrh OOP dopadá do jejich práv, seznali–li již na základě informací uvedených ve veřejné vyhlášce, že návrh OOP do jejich práv nedopadá. Soud tak nesouhlasí s odpůrcem, že námitka navrhovatelky není důvodná již jen proto, že na odkaze uvedeném ve veřejné vyhlášce bylo možné nalézt celý návrh OOP a jeho přílohy.

40. Soud dále přistoupil k posouzení toho, zda informace uvedené ve veřejné vyhlášce byly dostatečně určité, aby naplnili zákonné náležitosti věty první § 172 odst. 2 správního řádu, tedy umožnili veřejnosti dozvědět se o tom, čeho se navrhované OOP týkalo, a měli tak možnost bránit svá práva v řízení před odpůrcem.

41. Z věty první § 172 odst. 2 správního řádu plyne, že ve veřejné vyhlášce musí být uvedeno (1.) o jaké opatření obecné povahy jde; (2.) čích zájmů se přímo dotýká; (3.) kde se lze s návrhem seznámit a (4.) v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Dle soudu není sporné, že podmínky (1.), (3.) a (4.) byly splněny. Mezi stranami je sporné naplnění podmínky (2.).

42. Právě rozhodující senát souhlasí s devátým senátem zdejšího soudu, který v odpůrcem citovaném rozsudku sp. zn. 9 A 39/2024 uvedl, že „§ 172 odst. 2 správního řádu je nutné vykládat s ohledem na jeho smysl a účel, kterým je poskytnout dotčeným orgánům, dotčeným osobám a veřejnosti možnost seznámit se s obsahem zveřejňovaného návrhu opatření obecné povahy, jímž se vydává změna územního plánu, a zapojit se do procesu jeho pořizování. Není–li tedy na úřední desce vyvěšeno úplné znění pořizované změny, je k naplnění shora deklarovaného smyslu a účelu předmětného ustanovení nezbytné, aby odpůrce zveřejnil na elektronické úřední desce alespoň základní údaje o návrhu čítající minimálně označení katastrálního území dotčeného změnou (lokality), označení dotčené městské části a alespoň heslovitě uvedený předmět změny (tedy např. MČ Praha 6, 7, 8; lanová dráha Podbaba – Troja – Bohnice) tak, aby měl adresát bez potřeby další „vyhledávací činnosti“ dostatek informací a prostoru pro uvážení, zda a jakým způsobem se chce do procesu pořizování změny územního plánu zapojit.“ Podle devátého senátu „je nepochybně v technických možnostech odpůrce při vedení elektronické úřední desky, aby veřejnost, resp. jakýkoli potenciální adresát veřejné vyhlášky na první pohled zjistili (aniž by bylo nutné cokoliv dále rozklikávat) alespoň minimum informací nezbytných pro vyhodnocení, zda lze v tom kterém případě očekávat dotčení na právech navrhovanou změnou ÚP.“, s čímž právě rozhodující senát rovněž souhlasí. Devátý senát v dané věci posuzoval, zda zveřejnění toliko označení změny „Z 3516/00“ bylo dostatečné. Naprosto logicky přitom dospěl k závěru, že nebylo. Devátý senát uvedl, že v dané věci veřejná vyhláška nebyla zveřejněna ani v podobě, ve které běžně odpůrce veřejné vyhlášky vydává (např. „3595 transformace plochy Praha 15 Horní Měcholupy“), nebo veřejné vyhlášky zveřejňuje město Brno („Změna ÚPmB – B163_p96_22 nacházející se v MČ Brno–Žebětín má upřesnit vymezení ploch pro dopravu pro komunikační propojení ulice Hostislavovy a Kohoutovické mimo centrální část MČ Brno–Žebětín v dlouhodobě sledovaném koridoru.“). V nyní posuzované věci byla informace o návrhu OOP uvedená ve zveřejněné vyhlášce v podobě, jež devátý senát označil za běžnou. Právě rozhodující senát však nesouhlasí s odpůrcem, že jeho běžný postup devátý senát označil za žádoucí či souladný se zákonem. Takové hodnocení běžné praxe devátý senát ve svém rozsudku nevyslovil. Jak bylo uvedeno, devátý senát vyslovil, že v dané věci nebyla veřejná vyhláška označena ani v podobě, kterou odpůrce standardně užívá. Tím však nehodnotil, zda je tato běžná praxe dostatečná, či nikoliv. Toto hodnotil nemusel, jelikož pro jeho věc postačilo uvést, že zveřejnění toliko „Z 3516/00“ nenaplňovalo zákonné požadavky. Poukaz na běžnou praxi odpůrce rovněž devátý senát použil pouze pro „dokreslení“ (bod [116]: „Celou situaci pak již jen dokreslují případy jiných veřejných vyhlášek hlavního města Prahy, z nichž vyplynula naprosto odlišná praxe.“)

43. K posouzení toho, zda jsou naplněny podmínky dané v § 172 odst. 2 správního řádu je nutné připomenout smysl tohoto ustanovení. Tím je nutnost, aby se adresát dozvěděl, že návrh OOP může mít dopad právě do jeho práv. Aniž by si tak k návrhu dohledával adresát další informace, již z veřejné vyhlášky musí být dostatečně určité, komu návrh může do práv zasahovat. Aby byl naplněn smysl § 172 odst. 2 správního řádu, již na základě veřejné vyhlášky si musí adresát uvědomit, zda může návrh OOP dopadat právě do jeho práv. Byli–li by adresáti v každém případě nuceni otevřít samotný návrh OOP, aby se dozvěděli, koho se návrh týká, postrádal by § 172 odst. 2 správního řádu smysl.

44. Je zjevné, že za dostatečné specifikování toho, čích zájmů se návrh OOP přímo dotýká, by bylo vypsání všech parcelních čísel, kterých se návrh OOP bude dotýkat. Dle městského soudu již nelze přímo paušalizovat, zda uvedení konkrétní ulice či katastrálního území by bylo dostatečné. Je rozdíl mezi např. velmi rozsáhlými ulicemi Evropská v Praze, jež měří přes 8 km a prochází přes 5 katastrálních území, nebo ulicí Vídeňská v Brně, jež měří přes 7 km, a obě tyto ulice jsou velmi frekventované, a ulicemi např. Jugoslávská v Praze (asi 350 metrů) nebo Česká v Brně (obdobně cca 370 metrů), jež jsou sice také frekventované, avšak velmi krátké. Stejně tak bude rozdíl mezi katastrálním územím, jež je svoji rozlohou významné a katastrálním územím, jež je naopak rozlohou spíše malé. Městský soud opakuje, že určujícím kritériem musí být, aby při určení osobního dopadu návrhu OOP bylo adresátům zřejmé, že se jich návrh může dotýkat.

45. Odpůrce ve veřejné vyhlášce k nyní posuzované změně uvedl, že se jedná o „2937/00 výstavba školského zařízení (areál ZŠ) Praha 22 Uhříněves“. Část „2937/00 výstavba školského zařízení (areál ZŠ)“ se týká identifikace návrhu OOP, tedy podmínky (1.). K tomu soud doplňuje, že uvedením „výstavba školského zařízení (areál ZŠ)“ se netýkalo podmínky (2. – čích zájmů se přímo dotýká), a nemohlo tak přispět k určení osobního dopadu záměru do práv adresátů, jelikož osobní dopad musí být z vyhlášky zřejmý i bez bližšího sledování místního dění. Adresátům, jež nemusí v daném místě bydlet, totiž nemusí být známo, že a kde se plánuje výstavba základní školy. To rovněž za situace, kdy v posuzované věci šlo teprve o změnu územního plánu a nikoliv např. již o stavební povolení. Z provedeného dokazování rovněž vyplynulo, že v dané době byla v řešení stavba základní školy Romance. Adresáti (tedy i navrhovatelka) se tak mohla důvodně domnívat, že nyní napadená změna se týká právě této základní školy a nikoliv změny územního plánu, kterým by bylo povolení umístění školy nové.

46. Odpůrce ke splnění podmínky (2.) – čích zájmů se návrh OOP dotýká – tak zvolil v nyní posuzované věci toliko formulaci „Praha 22 Uhříněves“. Katastrální území Uhříněves je bližší určení, jelikož městská část Praha 22 je složena z dalších dvou katastrálních území (Hájek u Uhříněvsi a Pitkovice). Z na ústním jednání provedeného dokazování plyne, že katastrální území Uhříněves je přitom 3. největší katastrální území v Praze (tedy větší než např. katastrální území Vinohrady, Motol, Braník, Holešovice). Právě vzhledem k tomu, že katastrální území Uhříněves je svoji rozlohou jedním z největších katastrálních území v Praze, není dle soudu možné vymezit dopad návrhu OOP do práv pouze právě uvedením tohoto katastrálního území. Přistoupil–li by soud na takové vymezení, znamenalo by to, že všichni ti, kteří mají nějaké zájmy v katastrálním území Uhříněves, musí automaticky studovat a otevírat každý návrh OOP, jež je označen jako „Praha 22 Uhříněves“, přestože pak z návrhu OOP zjistí, že změna územního plánu je lokalizována na několik parcel na např. západním území Uhříněvsi. Lze jistě protiargumentovat, že postupoval–li by takto každý, jež má nějaký zájem v Uhříněvsi, dozvěděl by se o každém návrhu, jež by se týkal jeho práv. Dovedeno ad absurdum by pak však bylo možné říci, že je dostatečné uvedení osobního dopadu návrhu OOP vymezením „Praha“ či dokonce „Česká republika“, jelikož v takovém případě všichni, kdo mají nějaký zájem v Praze (či České republice) se vždy dozví o každém návrhu OOP a budou si po jeho přečtení moci vyhodnotit, zda se jich návrh dotýká. Takový požadavek je samozřejmě absurdní. Nelze na veřejnost klást takové nároky na jejich aktivitu. Jak bylo naznačeno již výše v bodě [44], v každém jednotlivém případě půjde o nalezení určité rovnováhy mezi dostatečně určitým osobním vymezením, které by však nezpůsobilo nepřehlednost veřejné vyhlášky a zároveň nebylo pro správní orgán neadekvátně zatěžující. V právě posuzované věci je podstatné, že katastrální území Uhříněves je 3. největší katastrální území v Praze a rovněž to, že sám odpůrce ve správním spise určil toliko 15 parcel, kterých se daná změna dotýká (viz dále bod [48] tohoto rozsudku).

47. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že požadavek na uvedení přesnějšího vymezení je v praxi se nevyskytující. Soud souhlasí s navrhovatelkou, že skutečnost, že v nyní posuzované věci odpůrce postupoval v souladu se svojí předchozí praxí, neznamená, že se jednalo o praxi správnou.

48. Odpůrce rovněž namítal, že přesnější vymezení je fakticky neproveditelné. Soud souhlasí, že u některých rozsáhlých změn není možné vypsat právě všechny dotčené parcely, avšak v nyní posuzované věci to jistě možné bylo. Ve správním spisu je založena tabulka nazvaná Přehled upomínaných návrhů změn, ve které jsou k nyní posuzované změně Z 2937 vypsány změnou dotčené parcely (celkem 15 parcel). Tento počet parcelních čísel není tak rozsáhlý, že by bylo neproveditelné je vypsat ve veřejné vyhlášce, nebo by to způsobilo nepřehlednost dané vyhlášky. Odpůrce měl však i jiné možnosti. Vzhledem k místně velmi omezenému rozsahu změny bylo možné uvést, že navrhovaná základní škola má být umístěna mezi ulicemi Bystřičná a Sušilova v Uhříněvsi, popř. použít jiné označení (např. jihozápadním směrem od železniční zastávky Praha–Uhříněves).

49. Vymezil–li odpůrce ve veřejné vyhlášce osobní dopad návrhu OOP jen na určení „Praha 22 Uhříněves“, nebylo to dostatečné. Lze tedy uzavřít, že odpůrce při vydávání přezkoumávaného OOP nedodržel zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání. Vlivem tohoto pochybení bylo, že navrhovatelka neměla dostatečnou možnost podat proti návrhu námitky a nemohla tak v řízení uplatňovat a chránit svá práva. Tato vada má přitom zásadní vliv na zákonnost vydaného OOP (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 1/2008), a proto soudu nezbylo než napadené OOP zrušit.

50. Městský soud pro úplnost doplňuje, že odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že veřejná vyhláška je dosud přístupná na stránkách odpůrce včetně příloh vztahujících se k napadené změně OOP. V print screenu z těchto stránek, jež odpůrce vložil do svého vyjádření, je zobrazena grafická část změny OOP a i vyjmenovaná parcelní čísla dotčených pozemků. Navrhovatelka k tomuto v replice uvedla, že se nejedná o veřejnou vyhlášku, jež byla vyvěšena na úřední desce odpůrce, ale jedná se o přílohu návrhu zadání změny. Soud k tomuto uvádí, že ze správního spisu neplyne, že by v odpůrcem deklarované podobě byla veřejná vyhláška zveřejněna na úřední desce. Naopak, ze správního spisu plyne, že veřejná vyhláška byla zveřejněna v podobě, jež byla popsána v bodě [35] tohoto rozsudku, tedy nedostatečně. Je povinností odpůrce prokázat zveřejnění veřejné vyhlášky a její podoby, a to navíc ve správním spise (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2020, č. j. 2 As 100/2019–53, bod [28]). III. 4 Námitka prokázání potřebnosti vymezení zastavitelné plochy 51. Navrhovatelka namítá, že pro vymezení nových zastavitelných ploch je dle § 55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nutné prokázat jejich potřebu. Odpůrce se v napadeném OOP zabýval zastavitelnými plochami v bodě G., kde však nijak neodůvodňuje a neprokazuje potřebu vymezení další zastavitelné plochy. Odpůrce sice uvedl, že vymezení plochy pro veřejnou vybavenost je veřejným zájmem, ale neuvádí, proč je z tohoto důvodu nutné vymezit další zastavitelnou plochu na úkor plochy nezastavitelné. Tvrzení odpůrce že „rozšíření zastavitelných ploch lze zdůvodnit potřebou umístění nové veřejné infrastruktury ve vazbě na rozvojové plochy bydlení.“, je obecné a nekonkrétní, neboť není uvedeno, o jaké „rozvojové plochy bydlení“ se má jednat. Na území Městské části Praha 22 nejsou vymezeny žádné větší rozvojové plochy bydlení. Dosud nezastavěné plochy pro bydlení nejsou v takovém rozsahu, který by vynutil vymezení nové plochy pro základní školu, a to i s ohledem na budování nové základní školy Romance pro 810 žáků. Bylo–li by prokázáno, že nová základní škola je potřeba, je nutné prokázat, proč nelze uspokojit tuto potřebu situováním na stávajících plochách veřejné vybavenosti nebo proč nebylo možné již vymezenou zastavitelnou plochu vymezit jako plochu veřejné vybavenosti (VV). Odůvodnění napadeného OOP tak neobsahuje přezkoumatelný průkaz potřeby vymezení nové zastavitelné plochy.

52. Ve vyjádření k podanému návrhu odpůrce s odkazy na navrhované důkazní prostředky rozsáhle popisoval potřebu změny územního plánu a konkrétně potřebu vymezení nové základní školy (výrazný populační růst v Praze 22 a předpoklad tohoto růstu i v budoucnosti; nedostatečné kapacity současných základních škol v Uhříněvsi, a to ani při vybudování základní školy Romance; neexistence základní školy na jih od železniční tratě). Odpůrce namítal, že navrhovatelka nemá aktivní věcnou legitimaci k vznesení této námitky, jelikož změna nezastavitelné plochy na zastavitelnou se týká menší části pozemků, které nejsou ve vlastnictví navrhovatelky. Navrhovatelka sice tvrdí, že tímto zásahem dojde ke zhoršení prostředí, ale neuvádí, jak by se toto mělo projevit ve zhoršení užívání jejího pozemku, tedy netvrdí konkrétní zásah do svých práv. Zároveň se jedná o námitku proporcionality, kterou navrhovatelka kvůli své pasivitě nemohla vznést. Odpůrce namítá, že v napadeném OOP dostatečně jasně vyjádřil, že důvodem pro vymezení nových zastavitelných ploch je veřejný zájem na vymezení plochy pro základní školu. Z grafické části územního plánu je patrné, že žádné nezastavěné plochy VV se oblasti nenachází. Nyní napadenou změnou dochází k přeměně převážně zastavitelných ploch na plochu VV. Ke změně nezastavitelných ploch na zastavitelné dochází pouze u malé části těchto ploch (z celkové plochy 15 802,1 m2 bylo pouze 4 291,7 m2 nezastavitelné). Žádná jiná vhodná lokalita se v místě nenachází, natož pak nezastavěná zastavitelná plocha. Odpůrce dodal, že navrhovatelka zůstala ve správním řízení pasivní, proto se ani nemohl více zabývat odůvodněním změny nezastavitelné plochy na zastavitelnou.

53. Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrce uvedla, že ke skutečnostem týkajícím se důvodů přijetí změny územního plánu nelze přihlížet, jelikož odpůrce je neuvedl v odůvodnění napadeného OOP a v soudním řízení odůvodnění nelze doplňovat. V bodě F. odůvodnění odpůrce uvedl, že změna byla vyvolána potřebou výstavby školského zařízení, avšak tato potřeba nebyla nijak zdůvodněna. Námitka rozporu se stavebním zákonem není otázkou proporcionality, ale otázkou zákonnosti. Navrhovatelka rovněž uvedla, jak se daná změna dotkla jejích práv. K tvrzení odpůrce o tom, že v území se nenachází žádné jiné vhodné místo, navrhovatelka uvedla, že vedle obytného souboru kolem ulice Ke Kříži se nachází ve své valné části nevyužitá zastavitelná plocha SP, stejně tak se vedle ulice XA nachází dosud nevyužitá plocha OB a obdobně se nevyužitá plocha OB nachází na konci ulice XB.

54. K námitce odpůrce, že navrhovatelka ke vznesení dané námitky nevysvětlila svoji aktivní věcnou legitimaci, soud připomíná, že následkem nedostatku aktivní věcné legitimace je vždy zamítnutí návrhu (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005–62, č. 1477/2008 Sb. NSS, či ze dne 11. 3. 2008, č. j. 8 As 46/2007–98; speciálně ve vztahu k řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy viz rozsudky kasačního soudu ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009–82, ze dne 5. 12. 2007, č. j. 3 Ao 4/2007–1, ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009–93, ze dne 29. 4. 2008, č. j. 4 Ao 1/2008–39, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 4 Ao 3/2007–22, nebo již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 2/2010). Posláním soudního řízení správního je totiž ochrana subjektivních veřejných práv fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.), což lze dovodit rovněž z konstrukce § 101a odst. 1 s. ř. s., která se následně promítá do aktivní věcné legitimace. Návrhu lze vyhovět a opatření obecné povahy zrušit jen tehdy, pokud je možné učinit závěr, že navrhovatel byl tímto opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Ve správním soudnictví nemohou soukromé osoby podávat žaloby ve veřejném zájmu, popř. domáhat se soudní ochrany práv třetích osob. Účelem řízení o návrhu není odstranit objektivně nezákonné opatření obecné povahy, nýbrž poskytnout ochranu subjektivním právům navrhovatele, do nichž bylo nezákonným opatřením obecné povahy zasaženo.

55. Navrhovatelka v podaném návrhu zejména uvedla, že „uvedené se též přímo dotýká vlastnického práva navrhovatelky k jejímu pozemku p. č. XA, neboť změnou Z 2937/00 došlo k redukci ploch zeleně v bezprostřední blízkosti tohoto jejího pozemku, a tím i ke zhoršení prostředí v daném místě, kdy namísto zeleně s izolační funkční může být daná plocha zastavěna se všemi negativními důsledky ze zástavby této plochy vyplývajícími (uvedené je o to závažnější, že v dosavadní ploše IZ se zeleň nachází a plní v území své funkce).“ Dle městského soudu je toto tvrzení dostatečně konkrétní a soud v něm nespatřuje žádnou logickou vadu. Přestože se změna nezastavitelného pozemku na zastavitelný pozemek týkala sousedních pozemků a nikoliv pozemku navrhovatelky, soud souhlasí, že touto změnou může dojít k zásahu, který se projeví ve vlastnickém právu navrhovatelky, a to v podobě, kterou soud nyní citoval. Navrhovatelka tak byla oprávněna vznést danou námitku.

56. Podle § 173 odst. 1 správního řádu opatření obecné povahy musí obsahovat odůvodnění. Přiměřeně lze použít § 68 odst. 3 správního řádu, v němž je stanoveno, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje nepřezkoumatelnost OOP, neboť je–li jeho vydání vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo by být obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda byly tyto podmínky splněny (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2019, č. j. 5 As 121/2018–30, bod [18], ze dne 10. 2. 2020, č. j. 10 As 163/2019–48, bod [9], nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 231/2020–58, bod [38]). Požadavky na odůvodnění opatření obecné povahy jsou tedy v zásadě stejné, jako je tomu v případě rozhodnutí správních orgánů [srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15 (N 179/91 SbNU 225)]. V odůvodnění OOP je nutno uvést důvody jeho výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení a při výkladu právních předpisů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Další náležitosti odůvodnění územního plánu plynou z § 53 odst. 5 stavebního zákona (viz dále bod [61] tohoto rozsudku).

57. Soud již výše uvedl, že navrhovatelka nevznesla proti návrhu OOP námitky ani připomínky. Odpůrce proto neměl prostor na její později vznesenou argumentaci reagovat, což se projevuje i při posuzování dostatečnosti odůvodnění OOP. Po odpůrci totiž nelze požadovat, aby předjímal nevyslovené námitky a připomínky, které nyní navrhovatelka namítá před soudem. I tak však musel dostatečně odůvodnit svoje úvahy stran naplnění zákonných podmínek pro vydání změny územního plánu. Odhlédnout nelze ani od toho, že odpůrce při vydávání a změnách územního plánu vykonává své ústavně zaručené právo na samosprávu. To se v kontextu odůvodňování OOP projevuje tak, že zásah soudu musí být podložen dostatečně závažnými nedostatky odůvodnění [nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291)]. Přesto platí, že i v případě pasivity navrhovatele má soud povinnost OOP zrušit v případě, že pro to existují závažné důvody. Těmi je porušení „kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, bod [17]). Kdy jsou takto závažným důvodem nedostatky odůvodnění, shrnul Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 10. 5. 2023, č. j. 55 A 128/2020–128, tak, že: „Závažným důvodem pro zrušení (části) OOP i přes procesní pasivitu navrhovatele nemůže být pouhá obecnost odůvodnění, může jím však být jeho naprostá absence. Jde o případ, kdy odůvodnění je natolik nedostatečné, že nedává o záměrech zpracovatele jasnou představu ani v té nejobecnější rovině, a fakticky tak zcela chybí“ (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2024, č. j. 3 As 220/2023–91, bod [28]). Pro projednávanou věc z právě uvedených závěrů plyne, že v případě pasivity navrhovatelky (přestože tato pasivita byla způsobena odpůrcem) jsou nároky na odůvodnění OOP nižší, i přesto však musí být přezkoumatelné. Ani přes to, že nikdo v průběhu přijímání změny Z 2937/00 námitky ani připomínky nevznesl, napadené OOP tuto podmínku nesplňuje.

58. Podle § 18 odst. 4 stavebního zákona platí, že územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

59. Podle § 53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona platí, že součástí odůvodnění územního plánu je kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu zejména vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch.

60. Podle § 55 odst. 4 stavebního zákona platí, že další zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.

61. Odůvodnění územního plánu musí obsahovat vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch [citovaný § 53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona]. Tento požadavek je ještě posílen v případě, že má dojít ke změně platného územního plánu (§ 55 odst. 4 stavebního zákona). Podle ustálené judikatury (např. rozsudky Nejvyššího správního ze dne 22. 12. 2011, č. j. 8 Ao 6/2011–87, č. 2741/2013 Sb. NSS, nebo ze dne 20. 12. 2017, č. j. 6 As 214/2017–69) „při vymezení další zastavitelné plochy změnou územního plánu je třeba v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je nelze použít k nové výstavbě, ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky k tomuto účelu nevyužité.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2024, čj. 3 As 54/2024–103, bod [38]) V rozsudku ze dne 27. 9. 2024, č. j. 3 As 168/2023–47, bod [32], Nejvyšší správní soud uvedl, že „je třeba zohlednit, zda regulované území již zastavitelné plochy s totožným funkčním využitím obsahuje, v jakém rozsahu jsou takové plochy vymezeny a zda jsou využity […] Pořizovatel změny územního plánu je povinen nejprve vyhodnotit stávající situaci ohledně využití zastavitelných ploch územním plánem v platném znění. Následně je povinen prokázat existenci potřeby vymezení nových zastavitelných ploch a v souvislosti s tím vyhodnotit, zda dosud vymezené zastavitelné plochy jsou již plně využity, případně na základě jakých skutečností nelze kapacitu již vymezených zastavitelných ploch plně využít.“ V rozsudku ze dne 7. 5. 2020, č. j. 4 As 360/2019–42, body [39] a [40], za nepřezkoumatelné označil Nejvyšší správní soud odůvodnění, které vůbec neodůvodňuje potřebu vymezení nové zastavitelné plochy, ani to, proč nová zástavba má být právě na dotčených pozemcích.

62. Ze stavebního zákona a navazující judikatury plyne, že pořizovatel územního plánu musí v odůvodnění OOP zdůvodnit a prokázat, proč je nutné vymezit další zastavitelné plochy (tedy musí se zabývat potřebností umísťované stavby a nedostatkem současných zastavitelných ploch), a rovněž proč nová zástavba má být právě na pozemcích, které zvolil.

63. V napadeném OOP je v odůvodnění v bodě F. uvedeno následující: „Změna byla vyvolána potřebou výstavby školského zařízení, což je druh občanského vybavení ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona provozovaného nebo užívaného ve veřejném zájmu. Lokalita se nachází v nezastavěném území a částečně v zastavitelném a nezastavitelném území. Změnou dojde k rozšíření stávajícího zastavitelného území o 4 291,7 m2.“ 64. V bodě G. odůvodnění je uvedeno: „Změna vymezuje nové zastavitelné plochy veřejné vybavení /VV/ za účelem výstavby školského zařízení na úkor stávající nezastavitelné plochy izolační zeleň /IZ/ v rozsahu 4 291,7 m2. Ve vnějším pásmu města změna navrhuje nárůst funkce veřejného vybavení o 0,43 ha, což představuje nárůst daného typu ploch v MČ Praha 22 o 20,9 %. Rozšíření zastavitelných ploch lze zdůvodnit potřebou umístění nové veřejné infrastruktury ve vazbě na rozvojové plochy bydlení, jedná se o plochu umožňující realizaci občanského vybavení ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Potřeba vymezení nových zastavitelných ploch je v tomto případě veřejným zájmem.“ 65. V bodě M. odůvodnění odpůrce zopakoval, že „potřeba vymezení nových zastavitelných ploch je v tomto případě veřejným zájmem.“ 66. Z tohoto odůvodnění nejsou zřejmé povinné náležitosti, jež plynou ze stavebního zákona a z citované judikatury.

67. V odůvodnění je sice uvedeno, že změna je vyvolána potřebou výstavby školského zařízení, avšak nikde v napadeném OOP není uvedeno, proč je stavba školského zařízení potřebná. Napadené OOP sice zmiňuje rozvojové plochy bydlení, ale nijak nespecifikuje, jaké plochy za rozvojové plochy bydlení považuje. Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy přitom nezná pojem „rozvojové plochy bydlení“, když pracuje toliko s pojmem „velké rozvojové území“. Z územního plánu však neplyne, že by Uhříněves byla zařazena do velkých rozvojových území (důkaz č. 12). Odkaz na rozvojové plochy bydlení uvedený v bodě G. je tak nepřezkoumatelný. Vzhledem k tomu, že odpůrce nijak nezdůvodnil potřebnost výstavby školského zařízení, není tím zdůvodněna ani potřebnost změny nezastavitelné plochy na zastavitelnou. To dokonce za situace, kdy v Uhříněvsi došlo relativně v nedávné době k pravomocnému povolení stavby základní školy Romance. Tuto potřebnost pak odpůrce ani nijak neprokázal.

68. Na tomto místě městský soud uvádí, že z ustálené judikatury plyne, že nedostatek odůvodnění rozhodnutí (zde opatření obecné povahy) nelze nahrazovat argumentací uvedenou teprve ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2023, č. j. 1 As 211/2022–57, ze dne 20. 12. 2016, č. j. 8 As 48/2016–42, ze dne 8. 11. 2017, č. j. 8 As 25/2017–67, ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003–58, či ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008–68, č. 1787/2009 Sb. NSS). K odpůrcem poskytnutému rozsáhlé odůvodnění potřebnosti výstavby dalšího nového školského zařízení a výrazného populačního růstu, stejně tak k poukázání na předpokládané plochy výstavby v okolí, soud z tohoto důvodu nemohl přihlédnout, jelikož vyjma prostého konstatování potřebnosti odpůrce v napadeném OOP nijak více neodůvodnil, z čeho tato potřeba plyne a na základě jakých skutečností k tomuto závěru dospěl.

69. Poukázal–li v soudním řízení odpůrce na dokument založený ve správním spise „Vyhodnocení vlivů souboru vybraných celoměstsky významných změn vlny V ÚP SÚ hl. m. Prahy na udržitelný rozvoj území“, ve kterém je na str. 355 a na str. 356 zmíněn dynamický rozvoj, je nutné zopakovat, že dynamickým rozvojem nebylo napadené OOP odůvodněno. Napadené OOP ani na tento dokument neodkázalo. Napadené OOP toliko zmínilo „rozvojové plochy bydlení“, aniž by však tyto plochy vymezilo, což nelze považovat za dostatečné zdůvodnění. Obdobně, namítal–li odpůrce, že potřeba výstavby školského zařízení plyne ze stanovisek dotčených orgánů a navazuje na žádost osoby zúčastněné na řízení, ani takto napadené OOP odpůrce nezdůvodnil. Soud je názoru, že nelze ustoupit ze zákonných požadavků na tvrzení a prokázání potřebnosti toliko z důvodu, že je obecně známou skutečností, že Uhříněves, resp. celá Praha se potýká s nedostatkem míst v základních školách. Takovou skutečnost totiž nelze dle rozhodujícího senátu za obecně známou skutečnost považovat (srov. bod [22] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011–58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Soud připouští, že (snad) za obecně známou skutečnost by mohlo být považováno, že v Praze není dostatek středních škol, jelikož je známo, že o místa na středních školách v Praze se uchází nejen obyvatelé Prahy, ale i velká část populace Středočeského kraje. Oproti tomu, školy základní, již z podstaty věci, navštěvují převážně obyvatelé Prahy, a to konkrétních městských částí, primárně pocházející z určené spádové oblasti. Soud nepopírá, že v určitých lokalitách může být poptávka po místech v základních školách zvýšená, tato skutečnost však nečiní z uvedené věci skutečnost obecně známou. A to ani pro obyvatele dané městské části, když dotčenými osobami budou převážně rodiče předškolních dětí a nikoli populace jako taková. Namítal–li odpůrce v průběhu soudního řízení (zejména na ústním jednání), že potřebnost výstavby základní školy byla uvedena již v návrhu osoby zúčastněné na řízení z roku 2013, je nutné uvést, že nedostatky odůvodnění nelze zhojit poukazem na správní spis. Je–li dle zákona či judikatury nutné v odůvodnění napadeného aktu uvést určité úvahy či skutečnosti, není dostatečné, že tyto pouze vychází ze správního spisu, aniž by správní orgán tyto úvahy či skutečnosti řádně ve správním aktu hodnotil.

70. Z odůvodnění napadeného OOP rovněž nijak neplyne, proč má být nová zástavba právě na dotčených pozemcích. Odpůrce se žádným způsobem nezabýval otázkou, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je nelze použít k nové výstavbě. Poukazoval–li odpůrce ve vyjádření k návrhu a znovu v duplice, že žádné jiné vhodné plochy VV ani nezastavěné zastavitelné plochy se v oblasti nenachází, měl toto v odůvodnění napadeného OOP uvést. Soud si uvědomuje, že nevznesla–li navrhovatelka ve správním řízení námitky, a tedy ani nezmínila plochy, na kterých by záměr základní školy bylo možné vymezit (což ani nemohla, jelikož odpůrce nedostatečně zveřejnil návrh OOP), odpůrce se nemohl k těmto plochám podrobně vyjádřit (jak nyní činí v duplice, na což dále rozporovala navrhovatelka na ústním jednání). Odpůrce však k možným jiným řešením neuvedl ničeho, ani toliko nekonstatoval, že jiné vhodnější plochy nejsou dostupné. Tuto vadu nelze zhojit až v soudním řízení. Namítal–li odpůrce v průběhu soudního řízení, že navrhovatelka dlouhodobě své pozemky nevyužívá (nedochází tak ke změně využívání pozemku), proto vymezení základní školy na jejím pozemku je vhodné řešení, týká se tato námitka posouzení otázky proporcionality, nikoliv posouzení otázky zákonnosti.

71. Soud doplňuje, že přestože navrhovatelka nevznesla námitky (k čemu jí odpůrce však nevytvořil zákonné podmínky) a nesporovala tak potřebnost výstavby nového školského zařízení, bylo i tak zákonnou povinností odpůrce potřebu změny nezastavitelné plochy na zastavitelnou zdůvodnit a i prokázat, stejně tak bylo povinností odpůrce se zabývat tím, zda není možné využít dosud nevyužité zastavitelné plochy. Nejednalo se tak o námitku proporcionality, jak odpůrce tvrdí, ale o otázku zákonnosti, jelikož výše uvedené náležitosti posouzení plynou přímo ze stavebního zákona. Tuto námitku mohla navrhovatelka vznést, i když zůstala (nezaviněně) v průběhu přijímání napadeného OOP pasivní.

72. Městský soud uzavírá, že napadené OOP je nepřezkoumatelné, jelikož odpůrce nezdůvodnil a ani neprokázal, proč je nutné vymezit další zastavitelné plochy, a rovněž jelikož se nezabýval otázkou, proč nová zástavba má být právě na pozemcích, které zvolil (judikatura citovaná v bodě [61] tohoto rozsudku a závěr z ní plynoucí uvedený v bodě [62] tohoto rozsudku). Ve věci tak nastaly závažné důvody pro zrušení opatření obecné povahy (viz bod [57] tohoto rozsudku) a i z tohoto důvodu tak soud musel napadené OOP zrušit. III. 5 Námitka prokázání nezbytnosti určení zemědělské půdy k jinému účelu 73. K této námitce soud předznamenává, že se argumentace účastníků (a tedy i reakce městského soudu) prolíná s v předchozí podkapitole III. 4 uvedenou námitkou neprokázání potřebnosti vymezení zastavitelné plochy. Soud tak v relevantních částech bude na předchozí podkapitolu odkazovat popř. pro úplnost zopakuje již jednou vyřčené.

74. Navrhovatelka v podaném návrhu namítá, že vymezením zastavitelné plochy došlo k zásahu do zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) na sousedních pozemcích p. č. XB, p. č. XC a p. č. XD v k. ú. Uhříněvsi, které byly zařazeny do ZPF s ornou půdou I. třídy bonity. V napadeném OOP není uvedeno, jaké výrazně převažující důvody veřejného zájmu jsou dány k záboru zemědělské půdy I. třídy bonity, i když to bylo povinnou náležitostí napadeného OOP. Odůvodnění napadeného OOP se v bodě M. zabývá záborem ZPF, nicméně toto odůvodnění je obecné a nekonkrétní. Odůvodnění ani neobsahuje vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na ZPF, což je rovněž povinná náležitost dle přílohy č. 7 část II. odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 500/2006 Sb.

75. Ve vyjádření k podanému návrhu odpůrce uvedl již výše rekapitulovanou argumentaci (bod [52] tohoto rozsudku) stran potřebnosti vymezení nové základní školy, nedostatku tvrzení dotčení práv navrhovatelky (nedostatek aktivní věcné legitimace) a otázky proporcionality. Při pořizování předmětné změny byla vybrána plocha, u které dochází k záboru jen ve zcela minimálním rozsahu. Zábor je dle odpůrce prováděn v návaznosti na již zastavitelné plochy v místech logického a očekávatelného dalšího územního rozvoje. To navíc s ohledem na úzký pruh pozemku, který neumožňuje hospodárné využívání. Ostatně v předchozím územním plánu byl vymezen jako izolační zeleň. Ministerstvo životního prostředí jakožto orgán ochrany ZPF vydalo v rámci společného projednání souhlasné stanovisko. Toto stanovisko potvrdilo i v rámci veřejného projednání návrhu. V části M. odůvodnění napadeného OOP bylo uvedeno, že zábor je zdůvodněn výstavbou školského zařízení, což je ve veřejném zájmu.

76. Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrce uvedla, že ke skutečnostem týkajícím se důvodů přijetí změny územního plánu nelze přihlížet, jelikož odpůrce je neuvedl v odůvodnění napadeného OOP a v soudním řízení odůvodnění nelze doplňovat. V bodě F. odůvodnění odpůrce uvedl, že změna byla vyvolána potřebou výstavby školského zařízení, avšak tato potřeba nebyla nijak odůvodněna. Navrhovatelka uvedla, jak se daná změna dotkla jejích práv. Dle navrhovatelky nejde rovněž o otázku proporcionality, ale jedná se o rozpor s právními předpisy. Odpůrce v napadeném OOP neuvedl, proč musela být vymezena nová zastavitelná plocha.

77. Shodně jako ve výše uvedené podkapitole III. 4 soud je i ve vztahu k této námitce názoru, že ji žalobkyni mohla vznést, jelikož dostatečně uvedla, jakým způsobem se změna územního plánu projevuje v jejích právech (viz body [54] a [55] tohoto rozsudku).

78. Shodně jako výše (viz body [56] a [57] tohoto rozsudku) je nutné zopakovat, že přestože byla navrhovatelka (z důvodu pochybení odpůrce) v procesu přijímání napadeného OOP pasivní, i tak musel odpůrce přezkoumatelným způsobem vysvětlit splnění zákonných podmínek na zábor ZPF.

79. Podle § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), platí, že aby ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně plánovací činnosti prováděné podle jiných právních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace povinni řídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.

80. Podle § 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF platí, že pro nezemědělské účely je nutno použít především nezemědělskou půdu, nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území nebo v zastavitelných plochách, stavební proluky a plochy získané odstraněním na nich umístěných staveb a zařízení. Určit zemědělskou půdu k jinému než zemědělskému účelu v územně plánovací dokumentaci nebo ji odejmout ze zemědělského půdního fondu je možné pouze v nezbytném odůvodněném případě.

81. Podle § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF platí, že zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze v územně plánovací dokumentaci určit k jinému než zemědělskému účelu nebo odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. To neplatí, pokud se při změně územně plánovací dokumentace nemění způsob využití plochy v územně plánovací dokumentaci již vymezené.

82. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013–85, č. 2903/2013 Sb. NSS, dospěl k závěru, že účelem výše citovaných ustanovení zákona o ochraně ZPF je kvantitativní ochrana zemědělského půdního fondu při územně plánovací činnosti. Doplnil, že „z § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu jednoznačně plyne, že pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace jsou povinni řídit se zásadami ochrany uvedenými v § 4 téhož zákona, navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením. […] Má–li dojít v důsledku vydání územního plánu k záboru vysoce kvalitní zemědělské půdy, je legitimní požadovat, aby pořizovatel územního plánu zvlášť u každé plochy (popř. souhrnně ve vztahu k určité lokalitě) odůvodnil, proč je toto řešení nezbytné.“ V rozsudku ze dne 1. 2. 2024, č. j. 3 As 201/2022–34, Nejvyšší správní soud uvedl, že z § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF plyne, že zábor půdy zařazené do I. a II. třídy ochrany ZPF „musí být řádně odůvodněn a při hledání řešení je třeba zvažovat i jiné varianty. […] Tento výrazně převažující veřejný zájem musí být prokázán a odůvodněn. Součástí posouzení, zda je dán, by měla být i úvaha nad jiným uspokojivým řešením. […] Výrazná převaha jiného veřejného zájmu může být dána pouze tam, kde nemůže být tento veřejný zájem rozumně uspokojen jinak“.

83. Ze zákona a navazující judikatury plyne, že pořizovatel územního plánu se při vynětí půdy I. třídy ochrany ze ZPF musí zabývat tím, zda je naplněn výrazně převažující jiný veřejný zájem nad zájmem na ochraně kvalitní půdy. Tento jiný výrazně převažující veřejný zájem musí být odůvodněn a prokázán. Současně musí uvést úvahy i nad jinými možnými řešeními. Těmto povinnostem odpůrce v projednávané věci nedostál.

84. V bodě C. odůvodnění napadeného OOP odpůrce uvedl následující: „V důsledku uplatnění předmětné změny ÚP SÚ hl. m. Prahy lze očekávat maximálně středně negativní vliv na půdy. Realizováním posuzované změny ÚP SÚ hl. m. Prahy se předpokládá zábor pozemků, které jsou dle katastru nemovitostí zařazeny pod druhem pozemku orná půda, resp. jako ZPF. Dotčena tak bude BPEJ 2.11.00 (I. třída ochrany ZPF). Oproti stavu dle platného ÚP SÚ hl. m. Prahy lze očekávat nově zábor části území, které je dle platného ÚP SÚ hl. m. Prahy vedeno pod plochou s rozdílným způsobem využití IZ – izolační zeleň. Posuzovanou změnou ÚP SÚ hl. m. Prahy dochází ke změně na plochu s rozdílným způsobem využití VV – veřejné vybavení. Nelze však předpokládat významně negativní vliv na půdy. Z hlediska záboru ploch ZPF se jedná o trojúhelníkovou plochu, která logicky navazuje na stávající zástavbu nacházející se na severozápadním i severovýchodním okraji řešeného území. Důležitým faktem je, že se změnou navrhuje právě plocha s rozdílným způsobem využití VV, která předpokládá záměry charakteru veřejného vybavení. V daném případě jde o výstavbu školského zařízení, které je v dané lokalitě velice potřebné. Zábor půd, byť nejvyšší kvality, je z toho pohledu akceptovatelný.“ 85. V napadeném OOP je v odůvodnění v bodě F. uvedeno následující: „Změna byla vyvolána potřebou výstavby školského zařízení, což je druh občanského vybavení ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona provozovaného nebo užívaného ve veřejném zájmu.

86. V bodě M. odůvodnění napadeného OOP je uvedeno, že „změna předpokládá zábor zemědělského půdního fondu (ZPF) pro funkční plochu veřejné vybavení /VV/, druhu pozemku orná půda, třídy ochrany I., o celkové ploše 0,42 ha. Jedná se o změnu předpokládaného záboru ZPF ze záboru pro zeleň, na zábor pro VV. Zábor je zdůvodnitelný výstavbou školského zařízení a potřebou umístění nové veřejné infrastruktury ve vazbě na rozvojové plochy bydlení, jedná se o plochu umožňující realizaci občanského vybavení ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Potřeba vymezení nových zastavitelných ploch je v tomto případě veřejným zájmem. Pozemky ZPF neslouží k zemědělské prvovýrobě. Změna se netýká pozemků určených k plnění funkce lesa (PUPFL).“ Následuje tabulka, ve které jsou toliko uvedeny informace o rozloze záboru (0,4922 ha) a rozloze záboru, na které bude provedena rekultivace (0,2 ha).

87. Shodně jako v předchozí podkapitole III. 4 (bod [67]) tohoto rozsudku i k této námitce platí, že napadené OOP nijak nezdůvodňuje, proč je výstavba školského zařízení potřebná. Napadené OOP sice znovu zmiňuje rozvojové plochy bydlení, ale nijak nespecifikuje, jaké plochy za rozvojové plochy bydlení považuje. Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy přitom nezná pojem „rozvojové plochy bydlení“, když pracuje toliko s pojmem „velké rozvojové území“. Z územního plánu však neplyne, že by Uhříněves byla zařazena do velkých rozvojových území (důkaz č. 12). Odkaz na rozvojové plochy bydlení uvedený v bodě M je tak nepřezkoumatelný. Vzhledem k tomu, že právě na potřebnosti výstavby školského zařízení bylo vystaveno odůvodnění potřebnosti záboru půdy zařazené do I. třídy ochrany ze ZPF, není dostatečně vysvětleno naplnění zákonných podmínek, tedy výrazně převažující veřejný zájem nad zájmem na ochraně kvalitní půdy. Tento výrazně převažující veřejný zájem ani odpůrce nijak neprokázal.

88. Rovněž shodně jako výše (bod [68] tohoto rozsudku) nelze i k této námitce přihlížet k rozsáhlému odůvodnění potřebnosti výstavby dalšího nového školského zařízení a výrazného populačního růstu, které odpůrce uvedl ve vyjádření k podanému návrhu, a rovněž k poukázání na předpokládané plochy výstavby v okolí (duplika), jelikož takto potřebnost záboru ZPF neodůvodnil v napadeném OOP.

89. Odpůrce v napadeném OOP ani neuvedl žádné úvahy i nad jinými možnými řešeními (obdobně viz výše bod [70] tohoto rozsudku). Namítal–li odpůrce v průběhu soudního řízení, že navrhovatelka dlouhodobě své pozemky nevyužívá (nedochází tak ke změně využívání pozemku), proto vymezení základní školy na jejím pozemku je vhodné řešení, týká se tato námitka posouzení otázky proporcionality, nikoliv posouzení otázky zákonnosti.

90. Shodně jako výše (bod [69] tohoto rozsudku), soud opakuje, že poukázal–li v soudním řízení odpůrce na dokument „Vyhodnocení vlivů souboru vybraných celoměstsky významných změn vlny V ÚP SÚ hl. m. Prahy na udržitelný rozvoj území“, ve kterém je na str. 355 a na str. 356 zmíněn dynamický rozvoj, je nutné zopakovat, že dynamickým rozvojem nebylo napadené OOP odůvodněno. Napadené OOP ani na tento dokument neodkázalo. Napadené OOP toliko zmínilo „rozvojové plochy bydlení“, aniž by však tyto plochy vymezilo, což nelze považovat za dostatečné zdůvodnění. Obdobně, namítal–li odpůrce, že potřeba výstavby školského zařízení plyne ze stanovisek dotčených orgánů a navazuje na žádost osoby zúčastněné na řízení, ani takto napadené OOP odpůrce nezdůvodnil. Soud je názoru, že nelze ustoupit ze zákonných požadavků na tvrzení a prokázání potřebnosti toliko z důvodu, že je obecně známou skutečností, že Uhříněves, resp. celá Praha se potýká s nedostatkem míst v základních školách. Takovou skutečnost totiž dle rozhodujícího senátu nelze za obecně známou skutečnost považovat (srov. bod [22] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011–58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Soud připouští, že (snad) za obecně známou skutečnost by mohlo být považováno, že v Praze není dostatek středních škol, jelikož je známo, že o místa na středních školách v Praze se uchází nejen obyvatelé Prahy, ale i velká část populace Středočeského kraje. Oproti tomu, školy základní, již z podstaty věci, navštěvují převážně obyvatelé Prahy, a to konkrétních městských částí, primárně pocházející z určené spádové oblasti. Soud nepopírá, že v určitých lokalitách může být poptávka po místech v základních školách zvýšená, tato skutečnost však nečiní z uvedené věci skutečnost obecně známou. A to ani pro obyvatele dané městské části, když dotčenými osobami budou převážně rodiče předškolních dětí a nikoli populace jako taková. Namítal–li odpůrce v průběhu soudního řízení (zejména na ústním jednání), že potřebnost výstavby základní školy byla uvedena již v návrhu osoby zúčastněné na řízení z roku 2013, je nutné uvést, že nedostatky odůvodnění nelze zhojit poukazem na správní spis. Je–li dle zákona či judikatury nutné v odůvodnění napadeného aktu uvést určité úvahy či skutečnosti, není dostatečné, že tyto pouze vychází ze správního spisu, aniž by správní orgán tyto úvahy či skutečnosti řádně ve správním aktu hodnotil.

91. Soud uzavírá, že i v této otázce je tak napadené OOP nepřezkoumatelné, jelikož odpůrce dostatečně nezdůvodnil a neprokázal převažující jiný veřejný zájem nad zájmem na ochraně kvalitní půdy, a rovněž v napadeném OOP nejsou uvedeny žádné úvahy nad jinými možnými řešeními (judikatura citovaná v bodě [82] tohoto rozsudku a závěr z ní plynoucí uvedený v bodě [83] tohoto rozsudku).

92. Podle § 5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF platí, že orgány ochrany zemědělského půdního fondu uplatňují stanoviska k územně plánovací dokumentaci a k návrhu vymezení zastavěného území z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu.

93. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že převažující veřejný zájem na výstavbě školského zařízení potvrdilo i Ministerstvo životního prostředí jako orgán ochrany ZPF. Soud uvádí, že v odůvodnění napadeného OOP není nic o tomto stanovisku uvedeno. Soud se přesto vyjádří i k tomuto stanovisku, jelikož citovaný § 5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF požaduje vydání stanoviska orgánu ochrany ZPF k územně plánovací dokumentaci. Takové stanovisko je pak pro pořizovatele územního plánu závazné (body [73] a [81] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2024, čj. 1 As 84/2024–80).

94. Stanovisko dotčeného orgánu státní správy musí být odůvodněno, mimo jiné proto, aby ho správní soud vůbec mohl přezkoumat v rámci řízení o přezkumu opatření obecné povahy (viz § 154 ve spojení s přiměřeným použitím § 68 odst. 3 správního řádu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010–130, č. 2445/2011 Sb. NSS).

95. Orgán ochrany ZPF je při vydávání svého stanoviska vázán výše citovanými § 4 a § 5 zákona o ochraně ZPF. Vydané stanovisko tak musí splňovat stejné náležitosti, které městský soud uvedl výše v bodě [83] tohoto rozsudku, tedy tento dotčený orgán se musí zabývat tím, zda je naplněn výrazně převažující jiný veřejný zájem nad zájmem na ochraně kvalitní půdy; tento jiný výrazně převažující veřejný zájem musí být odůvodněn a prokázán a současně musí uvést úvahy i nad jinými možnými řešeními.

96. V tomto stanovisku ze dne 12. 10. 2020, č. j. MZP/2020/710/3338, Ministerstvo životního prostředí ke změně Z 2937/00 uvedlo následující: „zábor ZPF 0,42 ha v I. třídě ochrany, návrh plochy veřejné vybavení na úkor plochy všeobecně smíšené a izolační zeleň pro výstavbu základní školy. Škola je druh občanského vybavení ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona provozovaného nebo užívaného ve veřejném zájmu. Umístění je zdůvodněno vazbou na rozvojové plochy bydlení v dané lokalitě. Jedná se o nezastavěné území, které je částečně zastavitelné. V záměru spatřujeme veřejný zájem výrazně převažující nad veřejným zájmem ochrany ZPF v I. třídě ochrany. Záměr je umísťován převážně na zastavitelné plochy, což je v souladu s § 4 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ZPF. Nezbytnost umístění v tomto místě je zdůvodněna vazbou na přilehlé rozvojové plochy pro bydlení. Z toho důvodu považujeme zábor za akceptovatelný.“ 97. Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisko sice uvedlo, že je dán výrazně převažující zájem nad veřejným zájmem ochrany ZPF z důvodu výstavby základní školy navázané na rozvojové plochy bydlení, ale již není zřejmé, z jakých podkladů ministerstvo vycházelo stran názoru nutnosti výstavby základní školy. Zároveň ministerstvo neuvedlo žádné úvahy nad jinými možnými řešeními. I toto stanovisko je tak stejně jako napadeného OOP nedostatečné.

98. Soud doplňuje, že shodně jako výše v bodě [71] tohoto rozsudku, se i zde nejedná o otázku proporcionality, ale o otázku zákonnosti, jelikož v této otázce jde o posouzení naplnění zákonných ustanovení zákona o ochraně ZPF. Tuto námitku tak navrhovatelka mohla vznést i přes její (nezaviněnou) pasivitu ve správním řízení.

99. Soud uzavírá, že návrhem napadené OOP je v otázce naplnění zákonných podmínek záboru ZPF nepřezkoumatelné. Tuto vadu nebylo možné překlenout ani přezkumem stanoviska Ministerstva životního prostředí, ze kterého odpůrce musel vycházel, jelikož i toto stanovisko je nedostatečné. Ve věci tak nastaly závažné důvody pro zrušení opatření obecné povahy (viz bod [57] tohoto rozsudku). III. 6 Zásada zdrženlivosti 100. Odpůrce v podaném vyjádření uvedl, že soudy jsou povinny dbát na zásadu zdrženlivosti zásahů soudů do výkonu práva samosprávy územně samosprávných celků.

101. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 2. 2024, č. j. 3 As 201/2022–34, uvedl, že „nezpochybňuje, že pro přezkum územních plánů platí princip zdrženlivosti soudů, a to mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že schvalování územního plánu je projevem ústavně zaručeného práva obce na samosprávu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 103, nebo ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 73, č. 1462/2008 Sb. NSS). To ovšem neznamená, že by právo na samosprávu mohlo obecně a bez dalšího převážit nad požadavkem na zákonnost územního plánu.“ 102. K tomu městský soud doplňuje, že zásada zdrženlivosti zásahů soudů do výkonu práva samosprávy územně samosprávných celků jistě platí, nicméně touto zásadou není možné překlenout vady zákonnosti, kterých se samosprávný celek v procesu přijímání územního plánu dopustí (srov. body [35] a [44] již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 54/2024). Městský soud nijak nesnižuje práci, kterou odpůrce musel při přijímání změny vykonat, nicméně z toho důvodu nelze slevit na ochraně veřejných subjektivních práv adresátů této změny územního plánu.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

103. Soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení napadeného OOP je důvodný, proto návrhem napadenou část změnu Z 2937/00 postupem dle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to dnem právní moci tohoto rozsudku.

104. Soud shrnuje, že změnu Z 2937/00 napadeného OOP zrušil z toho důvodu, že odpůrce neumožnil navrhovatelce uplatnit své námitky. Již jen z tohoto důvodu bylo nutné zrušit napadené OOP. Vypořádání dalších námitek vznesených v návrhu na zrušení OOP bylo z části nadbytečné, jelikož procesní aktivita navrhovatelky v řízení o návrhu OOP značně předurčuje rozsah nutného odůvodnění OOP. Lze totiž předpokládat, že jakmile odpůrce umožní navrhovatelce (a i další veřejnosti) uplatnění námitek řádným zveřejněním návrhu OOP, navrhovatelka vznese námitky, jež namítala v nyní vedeném soudním řízení a odůvodnění nově vydaného OOP tyto námitky bude muset reflektovat. Odůvodnění nového OOP tak bude zcela jistě odlišné od odůvodnění nyní napadeného OOP. Pro úplnost však soud přistoupil i k posouzení toho, zda odůvodnění napadeného OOP bylo dostatečné i jen za té situace, že veřejnost žádné námitky ani připomínky nevznesla. I v takovém případě však seznal soud napadené OOP nepřezkoumatelné stran tvrzení a prokázání potřebnosti vymezení nového zastavitelného území a záboru půdy spadající do I. třídy ochrany ze ZPF, stejně jako nepřezkoumatelné stran úvahy o jiných možných řešení.

105. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož měla navrhovatelka ve věci plný úspěch, náleží jí náhrada nákladů řízení. Tyto náklady představují náklady na soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za podání návrhu a odměnu a náhradu hotových výdajů advokáta. Odměna náleží celkem za 4 úkony právní služby, a to převzetí a přípravu zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném od 31. 12. 2024], za návrh ve věci samé (návrh a replika k vyjádření odpůrce) ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu a za účast na jednání dne 5. 5. 2025 [§ 11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci navrhovatelky mimosmluvní odměna ve výši 4 620 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 450 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. K tomu se připočítává i sazba daně z přidané hodnoty. Celkem tedy činí náhrada nákladů řízení částku 29 539 Kč, kterou je odpůrce povinen uhradit navrhovatelce k rukám jejího zástupce do 30 dní od právní moci tohoto rozsudku.

106. Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil plnění žádné povinnosti, proto dle § 60 odst. 5 s. ř. s. nemá právo na náhradu nákladů.

107. Soud při vyhotovování písemného znění rozsudku postupoval podle věty druhé § 54 odst. 2 s. ř. s.

Poučení

I. Základ sporu II. Ústní jednání II. 1 Předvolání k ústnímu jednání II. 2 Průběh ústního jednání III. Posouzení návrhu III. 1 Aktivní procesní legitimace III. 2 Proporcionalita zásahu do vlastnického práva navrhovatelky III. 3 Námitka nedostatečnosti vyhlášení návrhu OOP III. 4 Námitka prokázání potřebnosti vymezení zastavitelné plochy III. 5 Námitka prokázání nezbytnosti určení zemědělské půdy k jinému účelu III. 6 Zásada zdrženlivosti IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení