50 A 2/2019 - 40

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudců JUDr. Michala Hájka a JUDr. Terezy Kučerové ve věci navrhovatelky: X trvale bytem X, zastoupené advokátem JUDr. Markem Görgesem, se sídlem Žižkova 1737/52, Plzeň, proti odpůrkyni: obec Kvilda, se sídlem Kvilda 17, Kvilda, zastoupené advokátem JUDr. Tomášem Samkem, se sídlem Pražská 140, Příbram, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, a návrhu na zrušení části rozhodnutí o námitkách, které bylo v průběhu přijímání uvedeného územního plánu vydáno, takto:

Výrok

I. Návrh na zrušení části rozhodnutí o námitkách vydaného při přijímání opatření obecné povahy - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, se odmítá.

II. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy - změna č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda, přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, se zamítá.

III. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 14 562,87 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

Odůvodnění

I.Vymezení věci a shrnutí návrhu 1. Zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 31. 10. 2018, č. 2/2018, přijalo změnu č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda (dále též jen „změna č. 10).

2. Navrhovatelka v návrhu předně uvedla, že je vlastníkem dotčených pozemků označených jako trvalý travní porost parc. č. x, parc. č. x a parc. č. x v k. ú. x, zapsaných katastru nemovitostí na listu vlastnictví č. x.

3. Tyto pozemky byly územním plánem z roku 1996 zařazeny do tzv. zastavěného území obce s funkčním využitím plochy „drnový fond“ s upřesněním „zahrádkářská kolonie“. Pojem drnový fond se v napadeném opatření obecné povahy ruší a je nově vymezen jako nezastavěné území (viz poslední odstavec čl. I.f. textové části změny č. 10). V grafické části změny č. 10 je hranice zastavěného území v oblasti plochy ZS.Z10.1 přerušena, resp. chybí (viz grafická část změny č. 10 - výkresy č. I.1, I.

2. A, II.

1. A, II.

1. B, II.2). Plocha ZS.Z10.1 zahrnující navrhovatelčiny pozemky se označuje jako plocha přestavby a nově se vymezuje jako soukromá zeleň. Pořizovatel vymezil tuto plochu údajně s odkazem na § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), tedy jako plochu s jiným způsobem využití než stanoví § 4 až § 19 této vyhlášky. Navrhovatelka uplatnila vůči změně č. 10 písemné připomínky ze dne 28. 12. 2016 a námitky ze dne 19. 10. 2017; veškeré její námitky odpůrkyně zamítla.

4. Navrhovatelka namítla, že po vydání změny č. 10 není zřejmé, zda její pozemky nově patří nebo nepatří do zastavěného území obce. Jak přitom vyplývá z metodického pokynu Ministerstva pro místní rozvoj – aktualizace zastavěného území změnou územního plánu z února 2014, je aktualizace zastavěného území součástí každé změny územního plánu. Absence vymezení hranice tak jednak představuje porušení zákonného postupu při změně územního plánu, současně je z důvodu absence části hranice zastavěného území v této části změna č. 10 nepřezkoumatelná pro neurčitost.

5. Navrhovatelka je tak nucena, přes výše uvedenou nejasnost ohledně vymezení zastavěného území, počítat s tím, že její pozemky jsou nyní zahrnuty v nezastavěném území. Změnou č. 10 tak dochází k nepřiměřenému a diskriminačnímu zásahu do jejího vlastnického práva, aniž by takový zásah byl vůbec jakkoli odůvodněn. Veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající přitom musí mít ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěny jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Nedostatek rozhodovacích důvodů pak způsobuje nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Přestože navrhovatelka ve svých námitkách výslovně nesouhlasila se zařazením jejích pozemků do nezastavitelného území, změna č. 10 v tomto ohledu postrádá náležité odůvodnění. Na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je ovšem třeba klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS).

6. Změna účelového určení uvedených pozemků má pro navrhovatelku významný negativní dopad, a to jak z hlediska územního plánování a možnosti budoucí zastavitelnosti jejích pozemků, tak i z důvodu dalších omezení vyplývajících ze zvláštních veřejnoprávních předpisů. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, mají být k rozšíření zástavby v obci využívány primárně pozemky, které jsou součástí zastavěného území. Přijetím změny č. 10 pozemky navrhovatelky tuto prioritu ztrácejí. Tato skutečnost se pak projeví v novém územním plánu, který je navrhovatelka povinna v dohledné době zpracovat. Další omezení ohledně využívání a hospodaření na pozemcích navrhovatelky pak vyplývají z dalších veřejnoprávních předpisů, jako např. zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a další. Konečně zařazení pozemků do nezastavěného území současně představuje zásadní snížení jejich hodnoty.

7. Vymezení jejích pozemků jako soukromé zeleně a neakceptování návrhu na jejich zařazení do ploch zastavitelných označila navrhovatelka za rozporné s předpisy i zásadami územního plánování.

8. Neodůvodněným vynětím pozemků navrhovatelky ze zastavěného území formou dílčí změny územního plánu nastane stav, kdy v rámci nového územního plánu již nebude muset být s tímto územím k zastavění vůbec počítáno, ačkoli jinak by odpůrce byl povinen pozemky přednostně využít k vymezení nových zastavitelných ploch. Tento postup dle názoru navrhovatelky znamená porušení, případně obcházení zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.

9. Odpůrkyně vymezuje plochu ZS.Z10.1 jako plochu neveřejné zeleně s odkazem na § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Navrhovatelka přitom nenalezla ve změně č. 10 žádné zdůvodnění toho, proč odpůrce nedefinuje plochu způsobem vymezeným v § 4 až 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb. a proč vytváří pojem „soukromá zeleň“. Vymezení soukromé zeleně v daném území je přitom zcela neúčelné z hlediska existujících vlastnických vztahů v území. Vymezení soukromé zeleně územním plánem má jistě svůj význam v situaci, kdy pozemky (zahrady) tvoří funkční celek s obytnými budovami. Bez existujícího zázemí v podobě obytných domů, jako je tomu v daném území, je vymezení soukromé zeleně a zahrad až absurdní. Konkrétně pozemky navrhovatelky jsou značné výměry a není možné je řádně obhospodařovat bez vybudování dostatečného zázemí v podobě obytné budovy. Reálně tak vznikne stav, kdy v centru obce budou nevyužité, ladem ležící plochy.

10. Vymezení pozemků navrhovatelky jako plochy neveřejné zeleně je projevem libovůle, neboť je zcela nevhodné z hlediska využití území a není žádným způsobem odůvodněno veřejným zájmem či legitimním cílem využití území. Tyto pozemky jsou totiž mimořádně vhodné pro účely zastavění k bydlení (viz sdělení Městského úřadu Vimperk ze dne 3. 6. 2009, čj. VÚP 328.3-1136/1721/09 Ta-38, a vyjádření zpracovatele původního územního plánu odpůrkyně doc. Ing. arch. J.T. ze dne 4. 3. 2014, pod zn. 4/03/2014). Pozemky jsou také připojeny k inženýrským sítím. V roce 2013 pak byla v této lokalitě vybudována zpevněná účelová komunikace, která slouží pro přístup do rodinných domků a k okolním pozemkům, a to i k pozemku parc. č. x. Společnost AQUAŠUMAVA, s. r. o., z roku 2015, sp. zn. 336/2015, k žádosti o možnosti napojení pozemku parc. č. x sdělila, že z hlediska kapacity vodovodu a kanalizace je napojení uvažovaného rodinného domu možné. Naopak většina ostatních dosud nezastavěných ploch vymezených pro stavby bydlení ve stávajícím územním plánu se nachází mimo zastavěná území a nejsou k nim ani přivedeny inženýrské sítě a ani obslužná komunikace.

11. S touto argumentací obsaženou již v připomínkách a námitkách navrhovatelky se odpůrkyně nikterak nevypořádala. Uvedla pouze odkaz na údajnou dohodu, že změnou č. 10 nedojde k rozšíření zastavitelných ploch. Tím však odpůrkyně dezinterpretovala zadání změny č. 10, jak jej schválilo zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 10. 11. 2015, dle něhož má vyloučit při vymezování zastavitelných ploch nekoncepční formy využívání volné krajiny, tzn. přednostně využívat proluky v zastavěném území. Dále odpůrkyně uvedla, že z důvodu absence stanovení podmínek využití drnového fondu a zahrádkářské kolonie ve stávajícím územním plánu přistoupila k vymezení podmínek využití tohoto území. Navrhovatelka k tomu namítla, že pokud se dosud nejasný pojem drnový fond a zahrádkářská kolonie s dosud nedefinovaným způsobem využití vyjasňuje, jde fakticky o zcela nové vymezení využití území. Takový postup musí být náležitě odůvodněn z hledisek urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších. Jelikož odůvodnění změny č. 10 tyto úvahy neobsahuje, je i z tohoto důvodu nepřezkoumatelné.

12. Shora uvedený postup odpůrkyně navrhovatelka dále označila za diskriminační. Předmětné pozemky navrhovatelka nabyla na základě usnesení o dědictví po své matce paní Anně Hamrové, která je získala od Pozemkového fondu České republiky na základě smlouvy o převodu pozemku č. 37PRO 03/32 jako náhradní restituci za jiné nevydané nemovitosti, převážně zastavěné obytnými budovami. S ohledem na uvedené, jakož i skutečnost, že se tyto pozemky nacházely v zastavěném území, navrhovatelka legitimně očekávala, že vydané pozemky jsou či budou určeny k zastavění.

13. Poté, co v roce 2003 obdržela paní A.H. sdělení od obce Kvilda, že pozemky nejsou „zakresleny jako zastavitelná plocha“, žádala navrhovatelka opakovaně o změnu územního plánu obce Kvilda tak, aby předmětné pozemky navrhovatelky byly zařazeny do ploch bydlení (nízkopodlažní bydlení venkovského typu). Návrh na zařazení svých pozemků do zastavitelných ploch učinila navrhovatelka i součástí připomínek a námitek v procesu projednávání změny č.

10. Odpůrkyně tyto žádosti opakovaně odmítala, a to buď zcela bez jakéhokoli odůvodnění, případně strohou argumentací (s drobnými modifikacemi), že obec Kvilda připravuje nový návrh územního plánu a že není možné či účelné projednávat navrhovanou změnu samostatně. Tento argument však není pravdivý, neboť například usnesením ze dne 2. 9. 2008 zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo „k žádosti společnosti NEMO reality učiněné jménem JUDr. N., o změnu územního plánu obce, ve vztahu k parcelám č. x a č. x v k.ú. x změnit uvedené pozemky na zastavitelné plochy“, ačkoli tyto pozemky se nacházejí na okraji obce a představují zásadní zábor zemědělské půdy.

14. Navrhovatelka vyjádřila přesvědčení, že ve vztahu k jejím pozemkům nejsou hájeny zájmy odpůrkyně. Její postup pak vedl buď k neoprávněné výhodě třetích osob nebo k nedůvodné diskriminaci či poškozování navrhovatelky. Navrhovatelka si je sice vědoma základního principu, že nemá právní nárok na to, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití, rozhodnutí obce o způsobu využití však nemůže být v rozporu s právními předpisy ani diskriminační, což v daném případě je.

15. Coby důkazní prostředky navrhovatelka označila výpis z katastru nemovitostí, LV č. x v k. ú. x, návrh zadání změny č. 10, námitky navrhovatelky proti změně č. 10, katastrální mapu, vč. ortofotomapy s pozemky navrhovatelky, katastrální mapu s vyznačením přípojek inženýrských sítí k pozemkům navrhovatelky, fotografie pozemků navrhovatelky, vyjádření odpůrkyně ze dne 25. 3. 2008, vyjádření Městského úřadu Vimperk ze dne 21. 3. 2008, sdělení Městského úřadu Vimperk ze dne 3. 6. 2009, čj. VÚP 328.3-1136/1721/09 Ta-38, vyjádření doc. Ing. arch. J.T. ze dne 4. 3. 2014, pod zn. 4/03/2014, zákres inženýrských sítí a místní šetření.

16. Navrhovatelka závěrem navrhla, aby krajský soud změnu č. 10 územního plánu sídelního útvaru Kvilda v částech vymezení nezastavěného území a plochy přestavby ZS.Z10.1 na funkci plochy zeleně soukromé ve vztahu k pozemkům č. parc. x, č. parc. x a č. parc. x vše v k. ú. x, zrušil. Navrhovatelka dále požadovala zrušení napadeného opatření obecné povahy v částech IIn. bod 10 a IIo. bod 1 obsahující rozhodnutí o námitkách, resp. připomínkách navrhovatelky.

17. Z dikce navrhovaného petitu proto krajský soud dovodil, že navrhovatelčino podání představuje jednak návrh na zrušení části územního plánu a jednak návrh na zrušení rozhodnutí o námitkách, které bylo v průběhu přijímání uvedeného územního plánu vydáno. II.Shrnutí vyjádření odpůrkyně a repliky navrhovatelky 18. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu uvedla, že změna č. 10 byla přijata v souladu se stavebním zákonem, přičemž námitky navrhovatelky řádně v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy vypořádala. Odpůrkyně nesdílí názor navrhovatelky, že by snad po věcné stránce obsahovala dokumentace změny č. 10 nejasnosti nebo že by snad odůvodnění rozhodnutí o námitkách neobsahovalo logické a věcné odůvodnění zvoleného postupu.

19. Z podaného návrhu je naprosto zřejmé, že se navrhovatelka domnívá, že má nárok na to, aby jí vlastněné pozemky byly v rámci procesu pořizování změny č. 10 zařazeny do zastavitelných ploch pro rodinné bydlení. Je to však obec, kdo je prostřednictvím jejího voleného orgánu, zastupitelstva, oprávněn určovat, s přihlédnutím k odborným požadavkům dotčených orgánů daným potřebami ochrany dalších veřejných zájmů, jakým způsobem se bude architektonicky a urbanisticky rozvíjet její území; to ostatně vyplývá ze samotné povahy samosprávy (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008- 51, a ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011-17).

20. Odpůrkyně uvedla, že navrhovatelka ne zcela přesně chápe rozdíl mezi zastavitelným a zastavěným územím obce, případně územím nezastavěným. Jak předchozí územně plánovací dokumentace (tedy územní plán sídelního útvaru Kvilda před nabytím účinnosti napadeného opatření), tak změna č. 10 zahrnují pozemky navrhovatelky do zastavěného území obce. Navrhovatelkou namítaná nejasnost vymezení hranice zastavěného území je dána jen využitím více vrstev barevného vyznačení ploch. Plocha ZS.Z10.1 je jednoznačně uvedena jako součást ploch přestavby, tedy nevyužitých zastavěných ploch, respektive neveřejné zeleně či zahrad uvnitř zastavěného území sídel; celá plocha ZS.Z10.1 je tak zahrnuta v zastavěném území obce. Tato skutečnost sama o sobě nemá vliv na to, zda dané pozemky lze či nelze využít ke stavební činnosti, neboť podstatný je fakt, do jaké plochy využití území jsou konkrétně zařazeny a jak je využití dané plochy regulována konkrétním popisem v textu napadeného opatření.

21. V tomto ohledu změna č. 10 nepředstavuje faktickou, nýbrž pouze formální změnu vymezení využitelnosti pozemků navrhovatelky. Dané území bylo před nabytím účinnosti napadeného opatření určeno k využití jako „zahrádkářská kolonie“ a „drnový fond“, nebylo tedy možné zde realizovat výstavbu, jak požaduje navrhovatelka. Nová definice využití daného území se jen snaží přesněji a určitěji popsat reálný a dlouhodobý způsob využívání nemovitostí v dané ploše a respektovat vůli pořizovatel a vydavatele původní územně plánovací dokumentace. Postup podle § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. byl proto na místě, neboť pořizovatel změny č. 10 a odpůrkyně se snažili co nejpřesněji definovat stávající faktický způsob využití dané plochy, pro který citovaná vyhláška neobsahuje zcela přiléhavé definice. Navrhovatelka tak nebyla zkrácena na svých právech (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2011-17).

22. Nedůvodná je též argumentace ochranou zemědělského půdního fondu, neboť změnou definice využití plochy jejích pozemků napadeným opatřením nedošlo k ohrožení zemědělského půdního fondu nebo k neefektivnímu nakládání s ním; pozemky navrhovatelky nebyly zařazeny v pozemkovém půdním fondu před ani po nabytí účinnosti změny č.

10. Tyto pozemky jsou přitom i nadále součástí zastavěného území obce a, v souladu se stanoviskem navrhovatelky, tak mohou i nadále tvořit případnou rezervu pro definování rozvojových ploch určených k zastavění.

23. Postup odpůrkyně nelze považovat ani za diskriminační, neboť fakt, že některé jiné pozemky byly do zastavitelného území obce v minulosti zařazeny, nebyl dán osobou žadatele, ale polohou daných pozemků a urbanistickým konceptem rozvoje obce v daný okamžik.

24. K rozšiřování zastavitelných ploch na území odpůrkyně nadto dochází v posledním desetiletí zcela výjimečně, ne-li vůbec, neboť současné zastupitelstvo obce (a ostatně i zastupitelstva předchozí) je toho názoru, že fakticky zastavěné i zastavitelné plochy na území obce jsou v některých směrech značně předimenzované a pro další rozvoj obce jak z hlediska urbanistického, tak z hlediska možností její infrastruktury představují značnou zátěž. Skutečnost, že navrhovatelka postup zastupitelstva odpůrkyně chápe jako libovůli, je dán tím, že daný problém sleduje pouze z perspektivy vlastních zájmů a záměrů a není ochotna respektovat fakt, že tyto záměry kolidují s koncepcí rozvoje území obce, prosazovanou v posledním desetiletí zastupiteli odpůrkyně.

25. Odpůrkyně navrhla, aby krajský soud návrh zamítl.

26. V replice k vyjádření odpůrkyně navrhovatelka uvedla, že právo obce je korigováno ústavními zásadami, právními předpisy, jakož i ústavními právy vlastníků pozemků a zásadou proporcionality veřejného a subjektivního zájmu. Za nepodloženou a hrubě zkreslující obsah návrhu navrhovatelka označila úvahu odpůrkyně, dle níž se domnívá, že má nárok na to, aby její pozemky byly zařazeny do ploch pro rodinné bydlení. Navrhovatelka připomněla, že shora uvedené pozemky byly vydány její matce v restituci coby náhrada za již zastavěné pozemky. Podstatou restituce je navrácení původního stavu, přičemž zařazení jejích pozemků do soukromé zeleně tento princip popírá. Zařazení pozemků do soukromé zeleně proto měla odpůrkyně zvažovat s o to větší pečlivostí. Nedostatek viditelnosti hranice zastavěného území v grafické části změny č. 10 jde výhradně k tíži odpůrkyně. Navrhovatelka opětovně upozornila, že její pozemky byly vedeny coby drnový fond, který je nově vymezen coby nezastavěné území dle bodu I.f.6 výroku textové části změny č.

10. Námitka neurčitosti napadeného opatření obecné povahy je i přes vysvětlení ze strany odpůrkyně důvodná. Navrhovatelka uvedla, že odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2011-17 není přiléhavý z důvodu odlišných skutkových okolností tehdy projednávané věci. Odpůrkyně nezachovává způsob využití navrhovatelčiných pozemků, nýbrž nově vymezuje, že plocha soukromé zeleně nebude sloužit k zastavění stavbami pro bydlení. III.Průběh jednání 27. V průběhu jednání konaného dne 8. 4. 2019 navrhovatelka předložila soudu k důkazu sdělení starosty odpůrkyně ze dne 10. 5. 2010, regulativy funkčního a prostorového uspořádání území hlavního města Prahy, fotodokumentaci řešených pozemků, soutisk ortofotomapy s katastrální mapou a smlouvu o převodu pozemků mezi pozemkovým fondem a A.H. spolu se znaleckým oceněním. Krajský soud usnesením veškeré důkazní návrhy navrhovatelky zamítl pro nadbytečnost, resp. irelevanci k projednávané věci. Krajský soud následně provedl důkaz výřezy z výkresů, které jsou obsaženy v grafické části změny č. 10 (viz dále). Účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích. Navrhovatelka dále uvedla, že v případě jejího procesního neúspěchu jsou dány důvody nepřiznat odpůrkyni právo na náhradu nákladů řízení ve smyslu § 60 odst. 7 s. ř. s. IV.Právní hodnocení krajského soudu 28. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou naplnění podmínek řízení.

29. Krajský soud nemá pochyb o tom, že návrh je včasný na zrušení části změny č. 10 a navrhovatelce coby vlastníku nemovitostí zapsaných na listech vlastnictví č. x v k. ú. x svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy.

30. Navrhovatelka se však nedomáhá pouze zrušení shora uvedených částí územního plánu, nýbrž též části rozhodnutí o námitkách. Jak přitom shrnul Nejvyšší správní soud například v relativně nedávném rozsudku ze dne 18. 9. 2018, čj. 9 As 198/2017-52, „k dotčení práv vlastníka pozemku nedochází s konečnou platností již rozhodnutím o námitkách, ale až samotným územním plánem či jeho změnou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62 a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, čj. 2 Ao 5/2010-24, č. 2244/2011 Sb. NSS). Možnost samostatného soudního přezkumu rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu v režimu žaloby podle § 65 s. ř. s. je proto značně omezena; s ohledem na zásadu subsidiarity nemá aktivní legitimaci k podání takové žaloby vlastník pozemku dotčeného územním plánem nebo jeho změnou, který je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 333/2016). Tento závěr byl potvrzen také rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v bodech 65 – 68, usnesení ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS.“ 31. Za této situace v případě navrhovatelky není podmínka aktivní procesní legitimace k návrhu na zrušení rozhodnutí o námitkách splněna. Krajský soud proto v této části návrh dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, pro nějž nelze v řízení pokračovat. Krajský soud tak výrokem I) vypořádal formálně návrh směřující proti rozhodnutí o námitkách v zájmu vyčerpání návrhového petitu. Věcným vypořádáním námitek se však zabýval v dalších pasážích rozsudku, neboť navrhovatelce svědčí aktivní legitimace brojit proti napadenému územnímu plánu, přičemž vypořádání námitek je součástí odůvodnění tohoto opatření obecné povahy ve smyslu § 172 odst. 5 správního řádu. Mimo jiné právě ve způsobu vypořádání námitek totiž navrhovatelka spatřuje důvody, pro které navrhuje územní plán odpůrkyně zrušit.

32. Krajský soud dále přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

33. Návrh není důvodný.

34. Krajský soud předně nepřisvědčil námitce nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

35. Klíčovým pro posouzení této námitky je především nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, který významně korigoval judikaturu Nejvyššího správního soudu v otázce nároků na odůvodnění vypořádání jednotlivých námitek vznesených v průběhu přijímání územního plánu, která dříve kladla na toto odůvodnění v podstatě stejné nároky jako v případě správního rozhodnutí (to se týká například navrhovatelkou citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 5/2010-169). Ústavní soud v tomto nálezu s ohledem na ústavně zaručené právo samosprávného celku na samosprávu (čl. 101 Ústavy) konstatoval, že „[p]ožadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“ 36. Krajský soud se přitom neztotožnil s názorem navrhovatelky, dle něhož její námitky, jimiž se domáhala zařazení svých pozemků do ploch bydlení, byly vypořádány nedostatečně. V intencích judikatury Ústavního soudu naopak krajský soud považuje odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky nejen za dostatečné, neboť je z něj patrno, jakým způsobem a z jakých konkrétních důvodů pořizovatel tyto námitky posoudil, nýbrž dokonce svým rozsahem za nadstandardní.

37. Námitky navrhovatelky ze dne 27. 10. 2017 jsou obsáhle vypořádány na stranách 34 až 36 odůvodnění textové části změny č.

10. Lze shrnout, že z vypořádání těchto námitek je patrno, že zpracovatel vycházel při přípravě změny č. 10 ze zadání odpůrkyně, tj. vypořádat se s neurčitými pojmy obsaženými v dosavadním územním plánu a současně nevymezovat nové zastavitelné plochy. Dle usnesení zastupitelstva odpůrkyně ze dne 16. 6. 2015, č. 8/2015, o pořízení změny č. 10 „návrh zadání bude vycházet pouze z rozhodnutí o pořízení změny č. 10 ÚPNSÚ Kvilda a bude zohledňovat pouze změnu textové a grafické části ÚPNSÚ Kvilda z důvodu legislativních změn a požadavky obce týkající se veřejných zájmů při respektování dohody s dotčenými orgány ze dne 7.12.2011. Do návrhu zadání změny č. 10 ÚPNSÚ Kvilda nebudou zařazeny podněty a požadavky vlastníků pozemků, které obec obdržela v uplynulém období.“ Dle dohody ze dne 7. 12. 2011 o zadání a návrhu územního plánu mezi zástupci odpůrkyně, krajského úřadu (odbor životního prostředí), Správou Národního parku Šumava, zpracovatelem a pořizovatelem, nemá dojít k rozšiřování zastavitelných ploch, budou respektovány cenné a významné biotopy a každý záměr bude projednán a odsouhlasen Správou Národního parku Šumava.

38. Pozemky navrhovatelky byly dle územního plánu z roku 1996 zahrnuty do nezastavěného území s funkčním využitím „drnový fond“; tento pojem však není v textové části nikde zcela jasně vysvětlen. Změnou územního plánu v roce 2001 byly pozemky zařazeny do zastavěného území na „drnovém fondu“, ale se specifikací využití „zahrádkářská kolonie“. Ani tento pojem však nebyl v územním plánu jasně definován. Zpracovatel proto přistoupil k výkladu uvedených pojmů ve světle zadání změny č. 10 tak, že navrhovatelčiny pozemky zařadil do zastavěného území, konkrétně pak do ploch soukromé zeleně. V obdobném duchu jsou pak vypořádány též připomínky navrhovatelky ze dne 2. 1. 2017 na straně 38 odůvodnění textové části změny č. 10.

39. Důvody nevyhovění námitkám navrhovatelky jsou proto zcela zřejmé. Odůvodnění změny č. 10 tudíž nepřezkoumatelností v tomto ohledu netrpí.

40. Nedůvodná je přitom též námitka nejasného vymezení zastavěného území ve vztahu k navrhovatelčiným pozemkům.

41. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu správně poukázala na skutečnost, že dle bodu I.c.3 výroku textové části změny č. 10 „[v] severozápadní části zastavěného území se vymezuje plocha zeleně soukromé ZS.Z10.1 v rozsahu původně vymezené ‚zahrádkářské kolonie‘ ze změny ÚPnSÚ č.1.“ Dle bodu I.f.5 výroku textové části změny č. 10 jsou přitom plochami soukromé zeleně „[p]lochy neveřejné zeleně soukromé, včetně zahrad uvnitř zastavěného území sídel. Tyto plochy jsou součástí urbanistické koncepce sídelní zeleně a jako takové musí být respektovány a chráněny“ (důraz doplněn). Z uvedeného je zároveň zřejmé, že jakkoli byly pozemky navrhovatelky původně do „drnového fondu“, vzhledem k jejich specifickému účelovému určení coby „zahrádkářské kolonie“ nebyly zařazeny do nezastavěného území ve smyslu bodu I.f.6 výroku textové části změny č. 10, jak se mylně domnívá navrhovatelka.

42. Uvedenému závěru neodporuje ani odůvodnění textové části změny č. 10 na straně 19, dle něhož je plocha ZS.Z10.1 vymezena „jako plocha přestavby za účelem zachování současného reálného využití území, kdy je tato plocha z velké části rozdělena na zahrádky s drobnou architekturou. Je navrženo zachovat plochu jako nezastavěnou, případně zastavěnou drobnými stavbami typu altánů, skladů zahradní techniky atd. Plocha je nově vymezena z důvodu nejasného vymezení a chybějících regulací ve změně č. 1 ÚPnSÚ.“ Tato formulace se totiž týká stanovení primárně podmínek využití ploch soukromé zeleně dle bodu I.f.5 výroku textové části změny č. 10 stanovující jejich následující přípustné využití: „Přípustná je výstavba drobných staveb – altány, pergoly sklady zahradního nářadí, bazény apod., při zachování majority ploch zeleně.“ Uvedené tudíž nemá vliv na samotné zařazení pozemků do zastavěného území ve smyslu § 2 odst. 1 písm. d) a § 58 stavebního zákona.

43. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že ve výkresu základního členění území č. I.1 a v hlavních výkresech č. I.

2. A a č. I.

2. B je plocha ZS.Z10.1 značena – dle v nich obsažené legendy – coby plocha přestavby se způsobem využití plochy zeleně – soukromé. Hranice zastavěného území (ve všech výkresech obsažených ve správním spisu konzistentně značena dle legendy: ) je pak při kontaktu s hranicemi plochy ZS.Z10.1 přerušena (viz výřezy výkresů č. I.1, I.

2. A a 1.

2. B níže). Výřez výkresu základního členění území č. I.1 Výřez hlavního výkresu č. I.

2. A Výřez hlavního výkresu č. I.

2. B 44. Na straně druhé však v případě koordinačních výkresů č. II.

1. A a č. II.

1. B, jakož i výkresu předpokládaných záborů zemědělského půdního fondu je zcela zřetelné, že hranice zastavěného území je vedena po západní straně plochy ZS.Z10.1 vyznačené na koordinačních výkresech taktéž coby plochy zeleně – soukromé (viz výřez výkresů č. II.

1. A, II.

1. B a II.3 níže). Výřez koordinačního výkresu č. II.

1. A Výřez koordinačního výkresu č. II.

1. B Výřez výkresu předpokládaných záborů zemědělského půdního fondu č. II.3 45. Podpůrně lze poukázat také na výkres veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací č. I.3, který taktéž pozemky obsažené v ploše ZS.Z10.1 zahrnuje do území odpovídajícího zastavěnému území dle výkresů shora uvedených, které je taktéž ohraničeno stejným způsobem, tj. (viz výřez výkresu č. I.3 níže); v případě tohoto výkresu však v legendě uvedené označení chybí. Výřez výkresu veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací č. I.3 46. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že naznačená diskrepance mezi některými výkresy grafické části změny č. 10 sama o sobě nesrozumitelnost změny č. 10 nezakládá. Grafickou část územního plánu totiž nelze vnímat izolovaně, nýbrž pouze ve spojení s částí textovou; ta přitom plochu ZS.Z10.1 jednoznačně řadí do zastavěného území a uvedená „nejasnost“ (způsobená patrně využitím vícera vrstev barevného vyznačení ploch, jak uvedla odpůrkyně), která se týká pouze některých výkresů, proto nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy nezpůsobuje. Opačný závěr krajského soudu představoval by totiž přepjatý formalismus, který by byl současně rozporný se zásadou zdrženlivosti zásahu soudní moci do obecní samosprávy, neboť ze změny č. 10 jako celku, tj. jeho textové části ve spojení se všemi výkresy části grafické, je zcela zřejmé, že plocha ZS.Z10.1 je součástí zastavěného území.

47. Navrhovatelka tudíž vychází z nesprávného předpokladu, že její pozemky byly nově vymezeny jako nezastavěné území. To však z výroku textové části ani z grafické části změny č. 10 – jak shora uvedeno – nevyplývá. Krajský soud proto přisvědčil argumentaci odpůrkyně, dle které je změna č. 10 ve vztahu k pozemkům navrhovatelky prakticky pouze formální. Z povahy věci proto nemohou být důvodné její námitky nepřiměřeného a diskriminačního zásahu do jejího vlastnického práva, jakož i další námitky, které z chybného předpokladu o zahrnutí navrhovatelčiných pozemků do nezastavěného území vychází (tj. námitka údajného negativního dopadu „změny“ z hlediska budoucí zastavitelnosti pozemků, omezení vyplývajících ze zvláštních veřejnoprávních předpisů – především zákona o ochraně půdního fondu, rozpor se zásadami územního plánování atd.). Nelze přehlédnout, že vymezení plochy ZS.Z10.1 sleduje její faktické aktuální využití (což ostatně navrhovatelka ani nerozporuje, neboť pouze na základě mylného předpokladu o zahrnutí svých pozemků do nezastavěného území dovozuje, že změna č. 10 nově znemožňuje zastavění pozemků stavbami pro bydlení), přičemž jak dovodil Nejvyšší správní soud v odpůrkyní citovaném rozsudku čj. 1 Ao 2/2011-17, takovýmto postupem nemohlo k zásahu do práv navrhovatelky dojít. Právě proto, že uvedený právní závěr se vztahuje k fakticitě a nikoli pouhé teoretické možnosti využívání území, lze jej zcela aplikovat i v nyní projednávané věci.

48. Z obsahu správního spisu nevyplývá, že by se snad na pozemcích navrhovatelky měla jakákoli stavba pro bydlení před přijetím změny č. 10 nacházet, přičemž nic takového navrhovatelka ani netvrdí. Samotná změna č. 10 tudíž nepředstavuje omezení vlastnického práva či jiného věcného práva navrhovatelky, u něhož by bylo nutno zkoumat jeho soulad se zásadami nediskriminace, subsidiarity a minimalizace zásahu ve smyslu shora citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120, na něž navrhovatelka poukázala.

49. Nadto by nebylo možné dovozovat diskriminační postup odpůrkyně z prosté skutečnosti, že jinému subjektu odpůrkyně v jeho požadavku na změnu funkčního využití jeho pozemků vyhověla. Poukazuje-li přitom navrhovatelka na skutečnost, že zastupitelstvo mělo usnesením ze dne 2. 9. 2008 k žádosti společnosti NEMO reality, s. r. o., odsouhlasit změnu funkčního využití pozemků parc. č. x a č. x v k. ú. x na zastavitelné plochy, pak nelze přehlédnout, že uvedené pozemky jsou i po změně č. 10 vymezeny coby plochy zemědělské. Navrhovatelčina argumentace diskriminačním postupem odpůrkyně je tak i z tohoto důvodu zcela lichá.

50. Nedůvodná je též námitka údajně neodůvodněného postupu dle § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. V bodě II.d k tomu totiž odůvodnění textové části změny č. 10 konkrétně uvádí, že „bylo využito možnosti stanovení ploch s jiným způsobem využití, než je stanoveno v § 4 až 19 vyhlášky 501/2006 Sb. a to v případě následující plochy: – Plochy soukromé zeleně (ZS) - k vymezení této ‚speciální‘ plochy bylo přistoupeno s ohledem na specifické podmínky v území a potřebu jejího oddělení od jiných ploch. Jedná se o plochu označenou v ÚPnSÚ jako ‚zahrádkářská kolonie‘ v rámci zastavěného území. Plocha se vymezuje jako plocha přestavby za účelem zachování současného reálného využití území, kdy je tato plocha z velké části rozdělena na zahrádky s drobnou architekturou. Je navrženo zachovat plochu jako nezastavěnou, případně zastavěnou drobnými stavbami typu altánů, skladů zahradní techniky atd.“ Takovéto odůvodnění považuje krajské soud za zcela dostatečné, neboť je z něj v čem odpůrkyně spatřuje specifičnost uvedené plochy odůvodňující její odlišné vymezení, než které umožňují § 4 až § 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb.

51. Valná většina zbylých návrhových bodů pak ve své podstatě představuje pouhou polemiku stran vhodnosti zvoleného řešení. Takováto argumentace však ke zrušení napadeného opatření obecné povahy vést nemůže. V obecné rovině krajský soud na tomto místě uvádí, že přijetí územního plánu je výsostným projevem práva obce na samosprávu ve smyslu čl. 101 Ústavy. Správní soudy proto v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily vhodnost řešení obsaženého v územním plánu či aby snad dokonce obci přikazovaly, jaké konkrétní řešení má zvolit. Smyslem řízení před soudem je tak pouze posouzení otázky zákonnosti napadeného opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS; z recentní judikatury srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017, čj. 9 As 302/2016-68). Krajský soud se proto dále námitkami tohoto charakteru již nezabýval, neboť přezkum napadeného opatření obecné povahy z pohledu vhodnosti či účelnosti mu s ohledem na shora uvedené nepřísluší. Ve vztahu k tomuto řízení je proto též lhostejno, jakým způsobem se k možnému způsobu využití navrhovatelčiných pozemků vyjádřily třetí subjekty či zda je tyto pozemky možno připojit k inženýrským sítím apod. (není proto v tomto ohledu zapotřebí ani provádět jakékoli dokazování).

52. Z obsahu návrhu je patrno, že navrhovatelka primárně usiluje o vymezení svých pozemků coby ploch bydlení, čímž by samozřejmě došlo k jejich zhodnocení. Jak přitom dovodil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, „z žádné zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití. Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom skutečnosti, že právo vlastnit majetek je právem ústavně zaručeným (viz čl. 11 Listiny), přičemž z podstaty tohoto práva (vyjádřeného tzv. ‚vlastnickou triádou‘ - právo předmět vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním - § 123 občanského zákoníku) v sobě nepochybně implicite zahrnuje i právo vlastníka předmět vlastnictví zhodnocovat. Tento atribut vlastnického práva však nelze vykládat tak, že by se vlastník takového zhodnocení mohl domáhat na jiných osobách, včetně veřejné moci.“ Skutečnost, že navrhovatelčina představa funkčního využití jejích pozemků neodpovídá řešení přijatého změnou č. 10 (ale ostatně ani dřívějším podobám územního plánu), proto nemůže vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem k absenci veřejného subjektivního práva na konkrétní způsob využití území v rámci územního plánu pak v tomto ohledu nemohlo navrhovatelce vzniknout ani žádné legitimní očekávání, že její pozemky budou zahrnuty do ploch bydlení. V.Závěr a náklady řízení 53. Na základě shora uvedeného krajský soud návrh na zrušení části rozhodnutí o námitkách odmítl pro nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Ve vztahu k samotnému územnímu plánu pak krajský soud dospěl k závěru, že návrh na jeho zrušení není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

54. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka neměla v řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo.

55. Pokud jde o procesně úspěšnou odpůrkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 3 × 3 100 Kč za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby a účast na jednání před soudem) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 3 × 300 Kč, tj. 10 200 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupce odpůrkyně doložil, že je plátcem DPH, je nutno tuto částku navýšit o sazbu této daně 21 % na výsledných 12 342 Kč. Zástupce odpůrkyně dále soudu doložil též náklady na cestovné (1 494,87 včetně DPH) a promeškaný čas (726 Kč včetně DPH). Celkem se tak jedná o částku 14 562,87 Kč, kterou je navrhovatelka povinna zaplatit odpůrkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

56. Krajský soud neshledal, že by v posuzované věci vyvstaly jakékoli okolnosti odůvodňující postup dle § 60 odst. 7 s. ř. s. Skutečnost, že způsob využití navrhovatelčiných pozemků změnou č. 10 nedoznal změny, je patrná již z obsahu napadeného opatření obecné povahy. V případě obce velikosti odpůrkyně pak ani nelze předpokládat, že by disponovala vlastním odborným právním aparátem; zastupování advokátem proto v daném případě nelze hodnotit jako neúčelné.

Poučení