51 A 28/2025–42

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl senátu složeném z předsedy senátu Josefa Straky, soudkyně Johany Jandusové a soudce Karla Ulíka ve věci žalobkyně: Victoria – Tip, a.s. sídlem Letenské náměstí 157/4, 170 00 Praha 7 zastoupená advokátem Mgr. Ondřejem Mikulášem sídlem Na hřebenech II 1718/10, 140 00 Praha 4 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha za účasti: Město Slaný sídlem Velvarská 136 274 53 Slaný o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 1. 2025, č. j. 160637/2024/KUSK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V této věci se soud zabývá otázkou, zda je možno zrušit povolení vydané podle zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále „zákon o hazardních hrách“), v důsledku později vydané obecně závazné vyhlášky zakazující provozování hazardních her na celém území obce.

2. Žalobkyně je provozovatelkou hazardních her. Základní povolení k provozování této činnosti jí bylo uděleno rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 24. 11. 2023, č. j. MF–14050/2023/73–138.

3. Žalobkyně současně usilovala o zprovoznění herny ve městě Slaný a za tímto účelem požádala o povolení k umístění herního prostoru a k povolení provozu zařízení technické hry. Městský úřad Slaný této žádosti vyhověl a svým rozhodnutím ze dne 7. 12. 2023, č. j. MUSLANY/74481/2023/FO, povolil žalobkyni jednak (výrok I) umístění herního prostoru – herny s názvem HERNA LAMBÁDA – ve II. patře budovy na adrese Husova 103/26, 274 01 Slaný, a jednak (výrok II) provoz technické hry – válcových her na 27 koncových zařízeních technické hry (dále „povolení k provozu herny“). Právní účinky tohoto povolení byly stanoveny od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026.

4. Dne 21. 2. 2024 schválilo zastupitelstvo města Slaný obecně závaznou vyhlášku č. 4/2024 o regulaci provozování hazardních her (dále „OZV č. 4/2024“), která byla dne 12. 3. 2024 zveřejněna ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. Touto vyhláškou se město Slaný rozhodlo regulovat provozování hazardních her tím způsobem, že „[p]rovozování binga, technické hry, živé hry a turnaje malého rozsahu je na celém území města zakázáno“ (čl. 2), a to s účinností od 1. 6. 2024 (čl. 4).

5. V návaznosti na to Městský úřad Slaný dospěl k závěru, že podmínky k provozu herny se ocitly v nesouladu s OZV č. 4/2024. Proto přípisem ze dne 3. 6. 2024 žalobkyni oznámil, že vůči ní zahajuje z moci úřední řízení o zrušení tohoto povolení v režimu § 104f odst. 3 zákona o hazardních hrách. Žalobkyně s tímto postupem nesouhlasila. Argumentovala, že OZV č. 4/2024 považuje za nezákonnou, neboť v ní byl stanoven absolutní zákaz pro celé území bez jakéhokoliv přechodného období. Předmětné povolení jí bylo uděleno na období od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026, a proto legitimně předpokládala, že po danou dobu bude moci vykonávat svou podnikatelskou činnost na území města Slaný.

6. Městský úřad Slaný však s žalobkyní nesouhlasil a rozhodnutím ze dne 3. 9. 2024, č. j. MUSLANY/82184/2024/FO (dále „prvostupňové rozhodnutí“) povolení k provozu herny zrušil. Důvodem byl právě nesoulad tohoto povolení s úpravou OZV č. 4/2024, která zakázala provoz vybraných hazardních her – včetně žalobkyní provozovaných technických – na celém území Slaného, na němž se nachází i žalobkynina herna Lambáda.

7. Prvostupňové rozhodnutí napadla žalobkyně odvoláním, ve kterém namítla protiústavnost celé OZV č. 4/2024. Rovněž uvedla, že technicky zhodnotila prostor sloužící k podnikání za účelem zahájení provozu herny a jako řádný hospodář důvodně očekávala návratnost vložené investice v časovém horizontu od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026, tedy na dobu uděleného povolení.

8. V mezidobí paralelně probíhalo dozorové šetření ze strany Ministerstva vnitra (dále „ministerstvo“), jehož předmětem bylo prošetření OZV č. 4/2024 z důvodu její možné nezákonnosti či protiústavnosti. Výsledek tohoto dozorového šetření ministerstvo shrnulo v písemnosti ze dne 20. 4. 2024, č. j. MV–84959–5/ODK–2024 (dále „zpráva ministerstva“), ve které vyložilo důvody, proč neshledává OZV č. 4/2024 nezákonnou, protiústavní ani v rozporu s právem EU.

9. Žalovaný po opatření zprávy ministerstva zaslal žalobkyni vyrozumění, že tuto zprávu považuje za podklad pro vydání rozhodnutí o jejím odvolání, a vyzval ji k případnému vyjádření ve lhůtu 15 dnů. Následně rozhodnutím ze dne 29. 1. 2025, č. j. 160637/2024/KUSK (dále „napadené rozhodnutí“), žalovaný odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný se zcela ztotožnil se skutkovými i právními závěry Městského úřadu Slaný. Do odůvodnění napadeného rozhodnutí zároveň převzal závěry obsažené ve zprávě MV ze dne 20. 8. 2024.

10. Proti napadenému rozhodnutí nyní žalobkyně brojí žalobou podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“).

II. Obsah podání účastníků Žaloba

11. Žalobkyně považuje napadené i prvostupňové rozhodnutí za nezákonná z důvodu, že podkladem k jejich vydání byla OZV č. 4/2024, která je však sama o sobě v rozporu se zákonem. Je přesvědčena, že soud by měl dospět k závěru o neaplikovatelnosti této vyhlášky na danou věc, a na základě toho zrušit rozhodnutí obou stupňů.

12. Nezákonnost OZV č. 4/2024 spatřuje žalobkyně v několika bodech:

13. Předně namítá, že OZV č. 4/2024 a v jeho důsledku vydaná rozhodnutí popírají základní zásady činností správních orgánů a představují nepřípustný retroaktivní zásah do její právní sféry. Žalobkyně totiž na základě povolení k provozu herny nabyla v dobré víře práva z tohoto povolení plynoucí. Měla proto legitimní očekávání, že tato práva budou trvat po celou dobu předmětného povolení, tedy až do 14. 12. 2026. Proto spoléhala na to, že takto nabytá práva budou chráněna v souladu s § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“). Z její strany přitom nedošlo k žádnému pochybení ani porušení povinností. Zrušením povolení k provozu herny jí však byla odňata práva, která v dobré víře nabyla. V následném odvolacím řízení jí nebyla poskytnuta ochrana proti tomuto porušení. V právním státě přitom má být garantována jistota, že jednou nabytá práva nebudou se zpětnou účinností odňata, že právo nebude působit zpětně a že stát poskytne ochranu před porušením práva. Z tohoto důvodu představují OZV č. 4/2024 a na jeho základě vydaná rozhodnutí porušení principu právní jistoty, nepřípustný retroaktivní zásah a rozpor se základními principy právního státu.

14. Dále namítá, že v OZV č. 4/2024 zcela chybějí přechodná ustanovení, jakým způsobem by provozovatelé hazardních her měli být kompenzováni za svou ztrátu. Povinnost implementovat přechodná ustanovení do textu obecně závazných vyhlášek přitom plyne z Metodického doporučení ministerstva k činnosti územních samosprávných celků vydaného 1. 1. 2022 (dále „metodika MV“), konkrétně z jeho čl. 5.1 odst. 8.

7. Předmětná metodika přitom specificky upozorňuje na rizika sporů vyplývajících z absence přechodných ustanovení a doporučuje je zavádět. Jestliže správní orgány nebraly toto metodická doporučení v potaz, nelze to vnímat jinak než jako postup, který není dobrou správou a který vykazuje prvky svévole, účelovosti a neefektivnosti.

15. Dle žalobkyně OZV č. 4/2024 nepřiměřeně zasahuje do jejích ústavně zaručených práv, konkrétně práva vlastnit majetek a práva na svobodu podnikání. Připomíná, že musela vynaložit značné finanční i jiné prostředky, aby dosáhla povolení k provozu herny. Zároveň technicky zhodnotila prostor sloužící jako herní provozovna. Jako řádný hospodář důvodně očekávala návratnost vložené investice v časovém horizontu odpovídajícímu platnosti povolení k provozu herny, tedy do 14. 12. 2026. V příčinné souvislosti s OZV č. 4/2024 však bylo toto povolení zrušeno, čímž se z její investice staly marně vynaloženými náklady. Zároveň jí v příčinné souvislosti s tímto zrušením vznikne ušlý zisk z nerealizované tržby minimálně za období dvou let. Z těchto důvodů považuje žalobkyně OZV č. 4/2024 za protiústavní, neboť nepřiměřeně zasahuje do ústavně garantovaných práv vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny a práva na svobodu podnikání dle čl. 26 Listiny.

16. Dále žalobkyně namítá, že z obsahu OZV č. 4/2024 rovněž nejsou patrné důvody pro jeho vydání. Možnost ingerence územně samosprávných celků do regulací hazardních her je dána § 12 zákona o hazardních hrách, přičemž z důvodové zprávy k tomuto ustanovení vyplývá, že záměrem zákonodárce bylo zajistit, aby vydávání obecně závazných vyhlášek bylo zdůvodněno. Žalobkyně však z obsahu OZV č. 4/2024 není schopna identifikovat, jaké místní podmínky či předem známá kritéria byla zohledňována při návrhu a schvalování této vyhlášky. Zastupitelstvo města Slaný totiž nijak neodůvodnilo, proč přistoupilo k absolutnímu zákazu hazardních her na svém území. Rovněž neodůvodnilo, proč nezavedlo již zmiňovaná přechodná ustanovení, která by brala do úvahy dobrou víru a legitimní očekávání provozovatelů disponujících pravomocným povolením s platností do budoucna. V této souvislosti žalobkyně připomíná, že návrh OZV č. 4/2024 obsahoval dvě varianty, a to variantu A regulující hazard jen na části území dle grafického vyznačení k příloze návrhu a variantu B s absolutním zákazem. Schválení varianty B bez jakéhokoliv odůvodnění této volby porušuje princip předvídatelnosti. K odůvodnění došlo až v rámci dozorového šetření prováděného ministerstvem, které si vyžádalo vyjádření zastupitelstva města Slaný, jež bylo následně rekapitulováno ve zprávě ministerstva. Až teprve v rámci této rekapitulace byly důvody přijetí OZV č. 4/2024 dodatečně předestřeny. Jedná se však o zpětné odůvodnění, o které se zastupitelstvo města Slaný při vydávání OZV č. 4/2024 neopíralo.

17. Toto dodatečné odůvodnění je dle žalobkyně navíc účelové. Jak totiž plyne z reprodukce obsažené ve zprávě ministerstva, město Slaný označilo za důvod pro absolutní zákaz narušování veřejného pořádku v blízkosti heren, což dokládalo jednak statistikami od své městské policie o případech řešených v souvislosti s prostorem herny ELMA na adrese Soukenická 63/24, a jednak zprávou od Policie ČR týkající se opět provozovny ELMA na adrese Soukenická 63/24. To však de názoru žalobkyně nelze považovat za relevantní argument pro narušování veřejného pořádku, neboť dokládané policejní zprávy jsou pouze operativními poznatky, a nikoliv výsledky pravomocně skončených trestních řízení. Navíc na webových stránkách Policie ČR byla zveřejněna odpověď na obdrženou žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve které byl vznesen dotaz, zda a kdy příslušníci policie prováděli v období od 1. 1. 2023 do 1. 6. 2024 služební úkony v herních provozovnách ELMA na adrese Soukenická 63/24 a HERNA 77 na adrese Žižkova 608/9. Ve zveřejněné odpovědi na tuto žádost bylo uvedeno, že v provozovnách dotčených heren nebyly ze strany policie prováděny žádné služební úkony související přímo s činností těchto heren, ale jednalo se pouze o prověřování oznámení o rušení nočního klidu kvůli hlasitým projevům osob postávajících venku nebo sedících ve vozidlech se zapnutou hlasitou hudbou. Z poskytnuté informace je dle žalobkyně zřejmé, že se týkaly rušení nočního klidu vlivem chování osob pohybujících se venku nebo sedících ve vozidlech se zapnutou hlasitou, tedy se nejednalo o důsledek vlastního provozování heren. Navíc šlo o informace týkající se jiných herních provozoven, které nelze spojovat s její provozovanou herna Lambáda na adrese Husova 103/26.

18. Žalobkyně rovněž namítá neproporcionalitu OZV č. 4/2024. Poukazuje na důvodovou zprávu k § 12 zákona o hazardních hrách, ze které vyplývá, že před vydáním obecně závazné vyhlášky je třeba posoudit vhodnost a rozumnost regulace, a také zda míra omezení je přiměřená konkrétním místním podmínkám. K tomu argumentuje nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06, ze kterého cituje část věnující se tomu, že nelze připustit, aby obce zaváděly plošné zákazy bez řádného odůvodnění a zároveň nebraly v potaz existenci místních specifik. Dle žalobkyně neprochází OZV č. 4/2024 ani tříkrokovým testem proporcionality, tedy kritérii vhodnosti, potřebnosti a proporcionalitě v užším slova smyslu. Kritériem vhodnosti neprochází, neboť není zřejmé, zda při jejím vydáním byly zohledněny konkrétní místní podmínky. Dle žalobkyně přitom není možné, aby legitimním cílem byla prevence, jak vyplývá přímo z čl. 1 OZV č. 4/2024. Navíc ani dodatečně sdělované důvody k jejímu přijetí, jež byly reprodukovány v rámci zprávy ministerstva, nenasvědčují tomu, že by přijatou regulaci bylo možno považovat za vhodnou k zamezení městem Slaný zmiňované „kriminality“ či nežádoucích jevů. Kritériem potřebnosti, tj. zda sledovaného cíle není možno dosáhnout jinými prostředky, předmětná vyhláška rovněž neprochází, a to opět s ohledem na zpětně uváděné důvody pro její přijetí. Jestliže takovým důvodem mělo být rušení nočního klidu, pak toto nelze vyřešit absolutním a plošným zákazem hazardních her, natož aby se jednalo o prostředek nejmírnější. Při porovnání s obdobnými městy jako je Slaný by dle názoru žalobkyně nebylo rušení klidu příliš odlišné. Předmětná vyhláška neprochází ani posledním kritériem, tj. proporcionalitou v užším slova smyslu. Vzhledem k nepodloženosti důvodů pro její přijetí nemohou převážit práva města Slaný nad základními právy žalobkyně, která nijak neporušila své povinnosti.

19. Žalobkyně namítá též nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Jeho odůvodnění totiž přebírá zprávu ministerstva, která však vzešla z dozorového šetření prováděného z podnětu společnosti BONWER WIN, a. s. (dále „BONWER WIN“) a na situaci žalobkyně není přiléhavá. Jestliže žalovaný při vypořádání odvolacích námitek směřujících proti nezákonnosti a protiústavnosti OZV č. 4/2024 převzal argumentaci ze zprávy ministerstva, pak věc posuzoval věc s ohledem na poměry společnosti BONWER WIN, a nikoliv žalobkyně. Odůvodnění napadeného rozhodnutí proto vychází ze skutkového stavu vztahujícímu se k odlišnému subjektu. Samostatná skutková zjištění a právní posouzení vztahující se k věci žalobkyně nebylo v odvolacím řízení vůbec provedeno. Napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Vyjádření žalovaného 20. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí.

21. Předně považuje za nepodstatné, že podnět k dozorovému šetření ministerstva podal odlišný subjekt. Naopak je přesvědčen, že závěry z tohoto šetření jsou použitelné i pro případ žalobkyně, neboť ta má zcela totožný předmět podnikání jako společnost BONVER WIN. Tato společnost navíc uplatňovala zcela totožné námitky jako žalobkyně ohledně absence odůvodnění a přechodných ustanovení v obecně závazné vyhlášce.

22. Žalovaný dále odkazuje na judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“), zejména klade důraz na rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2014, č. j. 6 As 285/2014–32, ve věci Synot TIP (dále „rozsudek NSS Synot TIP“). S poukazem na jeho závěry má za to, že žalobkyně jako provozovatelka hazardních her si musí být vědoma skutečnosti, že s ohledem na ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat provoz hazardních her, může být její právní sféra dotčena. Zrušení povolení k provozování hazardních her je dle odkazované judikatury považováno za přípustnou nepravou retroaktivitu, pokud je v souladu s veřejným zájmem. Žalobkyně měla počítat s rizikem podnikání v tomto oboru. Nad jejím legitimním očekáváním převažuje právo na samosprávu města Slaný.

23. K namítané absenci přechodných ustanovení v OZV č. 4/2024 žalovaný uvádí, že tato nejsou zákonnou náležitostí obecně závazných vyhlášek. Jejich absence proti nezpůsobuje jejich nezákonnost. Na zákonnost OZV č. 4/2024 dle žalovaného nemá vliv ani v žalobě namítaná absence důvodů, pro které byla přijata.

24. K namítané neproporcionalitě OZV č. 4/2024 žalovaný plně odkazuje na zprávu ministerstva, která se touto otázkou podrobně zabývala, a jejíž závěry byly převzaty do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Z předmětné zprávy je zřejmé, že přijetí zkoumané regulace nebylo projevem svévole. Naopak byl sledován legitimní cíl k ochraně veřejného pořádku. Nelze si představit mírnější způsob, jak tohoto cíle dosáhnout. Replika žalobkyně 25. Ve své replice žalobkyně zdůrazňuje, že žalovaný ve svém vyjádření opomenul vzít v potaz konkrétní skutkové okolnosti týkající se případu. Žalobkyně proto setrvává na svém přesvědčení, že nelze argumentovat zprávou ministerstva, která se týká společnosti BONVER WIN, a nikoliv žalobkyně. Různé herny totiž nemají totožný vliv na své okolí, proto závěry z šetření týkající se jednoho subjektu nelze natolik zobecňovat, aby je bylo možno aplikovat na případ jiného subjektu. Žalobkyně má proto nárok na to, aby její odvolací námitky byly posouzeny s ohledem na konkrétní poměry daného případu, a nikoliv s ohledem na vypořádání námitek společnosti BONVER WIN.

26. Žalobkyně dále upozorňuje na vnitřní rozpor mezi metodickým doporučením a jeho následným nerespektováním ze strany správních orgánů v rámci dozorového šetření. Jestliže ona sama dodržuje metodické požadavky, očekává, že tak budou činit i správní orgány. Stejně tak očekává, že budou respektovány zásady legitimního očekávání a právní jistoty. K tomu odkazuje na nález ÚS ze dne 23. 4. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 24/24, podle kterého respektování zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je zajištěno právě přechodným obdobím, které značí, že obecně závazná vyhláška není projevem svévole nebo nahodilosti. Absenci přechodných ustanovení proto žalobkyně považuje za projev svévole a nahodilosti OZV č. 4/2024. Vyjádření města Slaný 27. Jelikož žalobcem je zpochybňována OZV č. 4/2024, která byla podkladem napadeného rozhodnutí, dospěl soud k závěru, že u města Slaný jakožto původce předmětné vyhlášky připadá v úvahu postavení osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016–46, odst. 42). Proto jej vyzval k případnému uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení.

28. Město Slaný právo osoby zúčastněné uplatnilo. Ve svém vyjádření ze dne 13. 3. 2026 uvedlo, že s žalobou nesouhlasí a ztotožňuje se s vyjádřením žalovaného. OZV č. 4/2024 považuje za zákonnou a vydanou v souladu se stávající judikaturou. Doplnilo, že důvodem k vydání předmětné vyhlášky bylo mimo jiné zamezení rušení nočního klidu v centru města. Její účinnost navíc byla posunuta, aby se na ni mohly dotčené subjekty připravit. Není pravdou, že by společnost BONWER WIN ještě provozovala na území města dvě poslední herna. Herna EL ALMA od společnosti BONWER WIN je vzdálena pouze několik desítek metrů na jedné ulici od herny Lambáda provozované žalobkyní. Vzhledem k blízkosti těchto heren lze velmi těžko rozlišit, zda rušení nočního klidu provádějí návštěvníci jedné či druhé hermy. K důkazu přikládá mapu s lokalizací heren. Žalobu navrhuje zamítnout.

III. Posouzení věci soudem

29. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud vycházel při přezkumu napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by bylo nutné přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

30. Soud o žalobě rozhodl bez jednání, jelikož účastníci ani na výzvu soudu ve stanovené lhůtě nesdělili, že by s tímto postupem nesouhlasili (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Soud nepovažoval za nezbytné jednání nařizovat, neboť veškeré rozhodné skutečnosti bylo možno zjistit z napadeného rozhodnutí, podání účastníků a obsahu správního spisu.

31. Žaloba není důvodná. Přezkoumatelnost 32. Soud se nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť důvodnost takové námitky by bránila jeho meritornímu přezkumu.

33. Soud připomíná, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat, např. tehdy, opomene–li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela reagovat a neučiní tak ani implicitně (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

34. Dle názoru žalobkyně mělo dojít k opomenutí jejích odvolacích námitek tím, že žalovaný při jejich vypořádání převzal závěry zprávy ministerstva a neučinil žádné vlastní úvahy.

35. S tím soud nesouhlasí.

36. Je pravdou, že žalovaný převzal závěry zprávy ministerstva v podstatné míře a vtělil je do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Tím ale zároveň podal odpověď přesně k těm otázkám, které žalobkyně sporovala v souvislosti s aplikovatelností OZV č. 4/2024, ať už šlo o otázku přechodných ustanovení (str. 6 napadeného rozhodnutí), o vysvětlení okolností vedoucích město Slaný k zákazu hazardních her na celém jeho území (str. 6–7 napadeného rozhodnutí), či o otázku legitimity sledovaného cíle a celkové ústavnosti přijaté regulace (str. 8–10 napadeného rozhodnutí). Jinými slovy, žalovaný vypořádal žalobkyní nastolené sporné otázky tak, že připomněl, jaký právní výklad k nim zaujal jiný orgán v rámci dozorčího šetření a zároveň si tento výklad sám osvojil a použil jako argument pro vypořádání uplatněných odvolacích námitek. Takovému postupu soud nemá co vytknout (snad vyjma stylistické úrovně zpracování, neboť v odůvodnění je místy obtížné odlišit hodnotící závěry žalovaného od doslovných citací ze zprávy ministerstva).

37. Zda jsou žalovaným převzaté závěry ministerstva zároveň i zákonné či věcně správné je už věc druhá (k tomu viz níže). V každém případě je z nich ale dostatečně zřejmé, z jakých důvodů byly uplatněné odvolací námitky vyhodnoceny jako liché. Napadené rozhodnutí proto netrpí nedostatkem důvodů a je přezkoumatelné.

38. Nepřezkoumatelnost či jinou vadu napadeného rozhodnutí nezpůsobuje ani skutečnost, že zpráva ministerstva vzešla z dozorového šetření zahájeného z podnětu společnosti BONWER WIN.

39. Podání podnětu předně nebylo podmínkou k tomu, aby ministerstvo mohlo vykonat šetření, z něhož vzešla zmiňovaná zpráva. Jak totiž plyne z jejího obsahu, jednalo se o postup v rámci dozoru nad vydáváváním a obsahem aktů obcí v samostatné působnosti ve smyslu § 123 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). K uplatnění této dozorčí pravomoci – a logicky i k vydání zprávy či jiného výstupu z tohoto procesu – je ministerstvo oprávněno z úřední povinnosti, bez ohledu na případný podnět. Přestože je zpráva ministerstva formálně koncipována jako odpověď na podnět společnosti BONWER WIN (která je v záhlaví označena jako adresát spolu s městem Slaný), tak jejím předmětem je výlučně hodnocení samotné OZV č. 4/2024, ať už jde o proces jejího vydávání, její hmotněprávní aspekty či celkový soulad se zákonem, ústavním pořádkem a právem EU. Primárně jde tedy o všeobecný právní výklad konkrétního podzákonného předpisu (obecně závazné vyhlášky obce) a posouzení jeho souladu s normami vyšší právní síly. Soud neshledává žádný důvod, proč by takový výklad nemohl sloužit jako podklad při posuzovaní konkrétních skutkových případů, v nichž má být daný podzákonný předpis aplikován. Nic tedy nebránilo tomu, aby žalovaný ministerstvem provedené posouzení OZV č. 4/2024 použil při projednání případu žalobkyně a shodnými argumenty vyvrátil žalobkyní uplatněné odvolací námitky.

40. Soud nepřehlíží, že ve zprávě ministerstva jsou vedle právního posouzení OZV č. 4/2024 obsažena také dílčí skutková zjištění, jež byla učiněna na základě ministerstvem vyžádané odpovědi města Slaný včetně dokumentů k ní přiložených (viz body 47 a 56 zprávy ministerstva; k obsahu této odpovědi viz níže odst. 76–79 tohoto rozsudku). Jedná se však o skutková zjištění vztahující se k celkovým k poměrům ve městě Slaný, a nikoliv specificky ke společnosti BONWER WIN či k jejímu podnikání. Tato skutková zjištění navíc ministerstvu sloužila jako podklad pro právní závěr o zákonnosti postupu směřujícího k vydání OZV č. 4/2024 a ke zhodnocení její proporcionality (viz body 59 až 68 zprávy ministerstva), a nikoliv pro účely rozhodnutí o právech a povinnostech společnosti BONWER WIN či jiného konkrétního subjektu. Soud proto nemůže souhlasit s žalobkyní, že by výsledky ministerského šetření představovaly posouzení poměrů společnosti BONWER WIN. Ve vztahu ke zmiňované společnosti naopak ministerstvo žádné konkrétní skutkové ani právní závěry nečinilo, jeho závěry se týkaly výhradně otázky, zda OZV č. 4/2024 není v rozporu se zákonem, ústavním pořádkem či právem EU. Z toho, že žalovaný tyto ministerské závěry využil pro oporu vlastní právní argumentace, nelze dovozovat, že by vycházel ze skutkového stavu týkajícího se odlišného subjektu, jak je namítáno v žalobě.

41. Konečně nelze přehlédnout, že žalovaný ještě před vydáním napadeného rozhodnutí zaslal žalobkyni vyrozumění (viz přípis ze dne 8. 11. 2014, č. j. 148035/2024/KUKS), že do správního spisu doplňuje zprávu ministerstva a hodlá z ní vycházet jako z podkladu pro vydání rozhodnutí, a současně vyzval žalobkyni k případnému vyjádření či doplnění jejího odvolání ve lhůtě 15 dnů. Jak plyne ze správního spisu, toto vyrozumění bylo žalobkyni (resp. jejímu zástupci) doručeno dne 11. 11. 2024, přičemž žalobkyně možnosti vyjádřit se nevyužila. Pro žalobkyni proto nemohlo být nikterak překvapivé, že žalovaný ze zprávy ministerstva skutečně vycházel a převzal její závěry za účelem vypořádání uplatněných odvolacích námitek, jejichž předmětem byla právě otázka souladu OZV č. 4/2024 se zákonem a ústavním pořádkem (tedy prakticky identická právní otázka, kterou se zabývalo již ministerstvo).

42. S ohledem na uvedené soud shledává žalobní bod brojící proti nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nedůvodným. Obecně k přezkumu zákonnosti aplikované vyhlášky 43. Žalobní body brojící proti nezákonnosti napadeného rozhodnutí jsou argumentačně založeny na namítané nezákonnosti, resp. protiústavnosti aplikované OZV č. 4/2024.

44. OZV č. 4/2024 má povahu podzákonného právního předpisu. Na rozdíl od zákona není soud při svém rozhodování podzákonným předpisem vázán (srov. čl. 95 odst. 1 Ústavy), a proto je oprávněn v souvislosti s konkrétním řízením přezkoumat jeho soulad se zákonem, a v případě shledání rozporu jej zcela nebo zčásti neaplikovat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 269/05). Proto soud v mezích uplatněných žalobních bodů přistoupil i k přezkumu zákonnosti OZV č. 4/2024, jež byla správními orgány v dané věci aplikována.

45. Jak již bylo řečeno, přezkumem zákonnosti OZV č. 4/2024 se již zabývalo ministerstvo, jehož zpráva zároveň podala odpověď prakticky na veškeré otázky, které žalobkyně v souvislosti s aplikovatelností OZV č. 4/2024 předestřela. Soud ve shodě s žalovaným považuje závěry ministerstva nejen za věcně správné, ale rovněž za velmi komplexní a přesvědčivé. V následujících odstavcích na tyto závěry z převážné části naváže a případně je rozvine pro účely adresnějšího vypořádání žalobních bodů. Dobrá víra, legitimní očekávání a právní jistota 46. Podle § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách „[o]bec může na základě jiného zákona vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno.“ 47. Jak zároveň dovodil Ústavní soud, právo obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce ani vázán na konkrétní znění zákonného zmocnění v příslušném zákoně [srov. nález ze dne 7. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, ve věci OZV Františkovy Lázně (dále „nález OZV Františkovy Lázně“)].

48. V nyní posuzované věci přitom není sporu o tom, že město Slaný obecně mělo pravomoc vydáním obecně závazné vyhlášky – ať již z titulu § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách či § 10 písm. a) zákona o obcích – regulovat hazardní hry na svém území. Jádrem sporu je otázka, zda daná konkrétní regulace představující absolutní celoplošný zákaz vypočtených druhů hazardních her může obstát v testu zákonnosti, resp. ústavnosti, a zda tedy mohla být aplikována i na provozovatele, kteří již disponovali pravomocným povolením povolení k provozu herny s platností na několik let dopředu.

49. Přesně to byl i případ žalobkyně, která disponovala povolením k provozu herny s platností až do 14. 12. 2026, avšak regulace zavedená v důsledku OZV č. 4/2024 vstoupila v účinnost již od 1. 6. 2024. Právě dobrá víra v práva nabytá z předmětného povolení a z toho plynoucí legitimní očekávání v trvání těchto práv nejméně do doby platnosti konce povolení tvoří nosnou podstatu žalobní argumentace.

50. Soud se však s argumentací žalobkyně nemůže ztotožnit.

51. V této věci bylo o zrušení povolení k provozu herny rozhodnuto podle § 104f odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách, které stanoví, že „[o]becní úřad zruší povolení k umístění herního prostoru z moci úřední, přestane–li provozovatel splňovat podmínky stanovené tímto zákonem pro toto povolení a nelze–li postupovat podle odstavce 1.“ 52. Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že zákon výslovně předvídá možnost zrušení vydaného povolení ještě v době jeho platnosti v případě, že nastanou okolnosti, za nichž provozovatel přestane splňovat podmínky zákona o hazardních hrách. Již to samo o sobě naznačuje, že v případě práv nabytých rozhodnutím vydaným podle tohoto zákona nelze garantovat jejich neměnnost a že při podnikání v oblasti hazardních her je třeba počítat s vyšší mírou rizika.

53. Nutnost počítat s výše zmiňovanou zákonnou eventualitou a zvažovat ji jako vyšší míru podnikatelského rizika v oblasti hazardních her opakovaně dovodila judikatura, třebaže se vyvinula ještě na půdorysu předchozího zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, účinného do 31. 12. 2016 (dále „zákon o loteriích“), jenž obsahoval podobnou úpravu předpokládající možnost zrušení dosud platného povolení v případě změny podmínek [srov. zejm. § 43 tohoto zákona]. Na judikaturu k této předchozí právní úpravě a na její obecnou platnost a použitelnost i v režimu nyní účinného zákona o hazardních hrách správně upozornilo již ministerstvo (viz bod 20–22 zprávy ministerstva) a posléze i žalovaný (viz str. 8–9 napadeného rozhodnutí).

54. V tomto směru byly zejména správně připomenuty nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ve věci OZV Chrastava, ze dne 27. 9. 2011, Pl. ÚS 22/11 OZV Kladno, a ze dne 30. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ve věci OZV Klatovy. Zdejší soud doplňuje, že zmiňované nálezy se týkaly sporu mezi státem a obcemi regulujícími na svých územích loterijní hry v širším rozsahu, než umožňovala povolení vydávaná tehdy Ministerstvem financí, přičemž Ústavní soud dovodil oprávnění obcí regulovat hazardu jako součást jejich ústavně zaručeného práva na samosprávu. Ač nešlo o spory iniciované samotnými provozovateli hazardních her (jako je tomu v nyní posuzované věci), přesto Ústavní soud konstatoval, že „[p]rovozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ (viz odst. 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ve věci OZV Klatovy).

55. Na shora zmiňovaný výklad Ústavního soudu navázal NSS v rozsudku Synot TIP, na který správní orgány v nyní posuzované věci rovněž přiléhavě odkázaly (viz str. 9 napadeného rozhodnutí ve vazbě na bod 22 zprávy ministerstva). Odkazovaný rozsudek se již zabýval poměřením práva osoby podnikající v oblasti hazardních her vůči veřejnému zájmu na jejich regulaci v rámci obecní samosprávy, a mj. konstatoval, že „[s]těžovatelka [podnikatelka, jíž bylo zrušeno povolení k provozu herny – pozn. zdejšího soudu] si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru“ (viz odst. 39 rozsudku NSS Synot TIP).

56. Závěr o vyšších nárocích na podnikatele v oblasti hazardních her, kteří vzhledem k povaze svého podnikání a jeho přísné zákonné restrikci musejí počítat s rizikem případné změny okolností, převzala i pozdější judikatura. Patrně nejucelenější shrnutí k tomu podal rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2024, č. j. 6 As 196/2023–27, odst. 33 až 35 (zdůraznění doplněno zdejším soudem): „

33. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009, C–201/08, Plantanol). Zásada právní jistoty však nevylučuje možnost legislativních změn (rozsudek C–311/19, Berlington Hungary,). Soudní dvůr rovněž judikoval, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her, provozovatel her tedy nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, zpochybnit může pouze způsob provedení změny právní úpravy (srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2004, ve spojených věcech C–487/01 a C–7/02, Gemeente Leusden a Holin Groep; nebo též C–311/19, Berlington Hungary).

34. Argumentace městského soudu, podpořená judikaturou Ústavního soudu, že provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek), je tedy v souladu s výkladem zásady legitimního očekávání Soudním dvorem.

35. Hospodářský subjekt se nemůže dovolávat ochrany legitimního očekávání, pokud je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmu. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích [ekvivalent současného § 104f zákona o hazardních hrách – pozn. zdejšího soudu] přitom od počátku účinnosti zákona zakládalo pravomoc zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře potvrdil, že takovou dodatečně nastalou okolností může být i vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz herního zařízení, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje (srov. např. rozsudky ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014–32 [rozsudek NSS Synot TIP – pozn. zdejšího soudu], ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017–49, nebo ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017–87). Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s argumentací založenou na judikatuře Ústavního soudu, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů her zakázaných obecně závaznými vyhláškami, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu a spočívající v nezahajování správních řízení vedoucích ke zrušení povolení a bude pokračovat. Nejvyšší správní soud již v této věci konstatoval, že chráněno může být pouze očekávání skutečně legitimní; předpoklad, že příslušné orgány nebudou uplatňovat zákonné pravomoci, není očekáváním legitimním (srov. rozsudek ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017–87)“ 57. V nyní posuzované věci není důvod se od závěrů shora citované judikatury jakkoli odchylovat.

58. Soud proto ve shodě s odkazovanou judikaturou konstatuje, že žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v rizikovém oboru, který je zákonem přísně regulován do té míry, že je potřeba počítat s eventualitou zrušení platně uděleného povolení, jestliže v budoucnu nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by jej nebylo možné vydat. Takovou okolností přitom mohlo být – opět v souladu s výše citovanou judikaturou – i vydání obecně závazné vyhlášky zakazující provoz hazardních her v místě povolení. Přesně k tomu došlo po vydání nyní sporované OZV č. 4/2024, jejíž důsledky jsou právě onou eventualitou, se kterou musela žalobkyně od začátku počítat již v době podání žádosti povolení k provozu herny v listopadu 2023. V té době totiž byla zákonná úprava umožňující zrušení vydaného povolení v případě změny okolností dávno účinná, třebaže formálně byla tehdy zasazena ještě do § 103 odst. 2 písm. b) zákona o hazardních hrách [do stávajícího § 104f odst. 3 písm. e) téhož zákona byla přesunuta s účinností od 1. 1. 2024 v důsledku novely zákonem č. 349/2023 Sb.]. Každopádně v době podání žádosti byla eventualita možného budoucího zrušení dávno „ve hře“ a žalobkyně si musela být této zákonem předvídané možnosti vědoma. Z tohoto hlediska je lichá její nynější argumentace dobrou vírou, legitimním očekáváním či právní jistotu, neboť garance zmiňovaných práv zde byla od samého počátku silně podmíněna tím, zda nenastane zákonem předvídaná změna okolností, pro které budou muset nabytá práva ustoupit zájmu místní samosprávy. Jelikož vydáním OZV č. 4/2024 právě taková relevantní změna okolností nastala, nemůže následná aplikace této vyhlášky vést k porušení žalobkyní uváděných práv, a tím pádem ani k rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů ve smyslu § 2 správního řádu, jak je namítáno v žalobě.

59. Pro úplnost lze připomenout, že dřívější loterijní zákon – na jehož půdorysu se vyvinula shora odkazovaná judikatura – svého času obsahoval přechodná ustanovení, která stanovila výjimky pro povolení vydaná ještě před účinností obecně závazné vyhlášky zakazující provoz hazardních her na území obce, přičemž tato přechodná ustanovení byla zavedena čl. II zákona č. 300/2011 Sb. (jenž byl ovšem vzápětí zrušen nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ve věci OZV Klatovy pro rozpor s ústavně garantovaným právem obcí na samosprávu, což vzápětí judikatura správních soudů zohlednila i ve sporech, v nichž se provozovatelé pokoušeli právě těchto přechodných ustanovení dovolávat; srov. rozsudek NSS Synot TIP, odst. 20, nebo rozsudek NSS ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017–87, odst. 31 až 33). Nicméně v nyní posuzované věci možnost podobné výjimky (i bez ohledu na její případnou neústavnost) ani nepřicházela v úvahu, neboť zde aplikovaný zákon o hazardních hrách na rozdíl od loterijního zákona danou možnost nikdy neupravoval. O to víc si žalobkyně měla být již v okamžiku žádosti o vydání povolení k provozu herny vědoma, že i po vyhovění žádosti může nastat zákonem předvídaná změna okolností, která může vyústit ve zrušení vydaného povolení bez ohledu na jeho platnost. Šlo o předvídatelné riziko spojené s podnikáním v oblasti hazardních her a bylo na žalobkyni, aby tomu přizpůsobila svou podnikatelskou strategii. I z tohoto hlediska je lichá její argumentace dobrou vírou, legitimním očekáváním či právní jistotou.

60. Z týchž důvodů je lichá i související žalobní námitka založená na argumentaci o zmařených investicích a od toho se odvíjejícího nedůvodného zkrácení ústavně garantovaných práv vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny a svobody podnikání dle čl. 26 Listiny. Tato práva zde byla od počátku oslabena úpravou § 104f odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách, která klade do popředí právo obce na samosprávu a která pro podnikatele v oblasti hazardních her představuje vstupní riziko. A jak již bylo řečeno, vzhledem k existenci této zákonné úpravy již v době podání žádosti na podzim 2023 nemohlo žalobkyni svědčit legitimní očekávání v tom smyslu, že by práva nabytá případným povolením měla mít pevně garantovanou platnost a že v důsledku zákonem předvídané změny okolností nebudou muset ustoupit převažujícímu právu obce na samosprávu (opět srov. rozsudky NSS Synot TIP, odst. 39, a NSS č. j. 6 As 226/2017–87, odst. 31; a to v kontextu nálezů Ústavního soudu OZV Klatovy, OZV Kladno a OZV Chrastava). V případě města Slaný bylo právo na samosprávu projeveno právě vydáním OZV č. 4/2024.

61. Lichá je rovněž žalobní námitka, že vydání OZV č. 4/2024 a její aplikace v rámci napadeného rozhodnutí představuje nepřípustný retroaktivní zásah.

62. Aby se jednalo o nepřípustnou retroaktivitu, muselo by jít o případ tzv. pravé (přímé) retroaktivity, tj. že právní úprava by měnila právní skutečnosti či vztahy, které se uskutečnily dříve, než právní úprava nabyla účinnosti. V nyní posuzované věci však pravá retroaktivita zjevně není ve hře. Ostatně ani žalobkyně nikdy netvrdila, že by jí povolení k provozu herny bylo zrušeno se zpětnou účinností a že by až do právní moci napadeného rozhodnutí nemohla užívat herní prostor v provozovně Lambáda a z jeho provozu generovat zisk. Napadené rozhodnutí ovlivnilo žalobkynino podnikání s účinky ex nunc, nikoliv s účinky ex tunc. Na právní vztahy vzniklé předtím zjevně neměla samotná OZV č. 4/2024 vliv.

63. V daném případě se mohlo jednat nanejvýš o retroaktivitu nepravou (nepřímou), která je obecně přípustná, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011, odst. 145–147). Judikatura k předchozí právní úpravě přitom opakovaně dospěla k závěru, že účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají pravou ani nepřípustnou nepravou retroaktivitu (srov. rozsudek NSS ve věci Synot TIP, odst. 36–37, nebo ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017–87, odst. 31–32). Soud nenachází důvod, proč by tomu v případě shodně koncipovaného § 104f odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách mělo být jinak. V posuzované věci se ani nejednalo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, neboť úprava umožňující zrušit vydané povolení v případě dodatečné změny podmínek byla součástí zákona o hazardních hrách od samého počátku (došlo pouze k jejímu přesunutí pod jiné ustanovení v rámci téhož zákona; srov. 58 výše a tam zmiňovanou novelu č. 349/2023 Sb.). K vydání OZV č. 4/2024 tedy došlo v režimu materiálně nijak nezměněné zákonné úpravy, se kterou žalobkyně musela počítat již v době podání žádosti, jak již bylo opakovaně vysvětleno v předchozích odstavcích.

64. S ohledem a výše uvedené jsou žalobní body brojící proti neoprávněnému zásahu do nabytých práv celkově nedůvodné. Absence přechodných ustanovení 65. Žalobkyně má pravdu, že v OZV č. 4/2024 nejsou žádná přechodná ustanovení, která by upravovala, jakým způsobem by provozovatelé hazardních her měli být kompenzování za svou ztrátu a ušlý zisk. Soud však souhlasí s žalovaným, že absence těchto přechodných ustanovení nemá vliv na zákonnost OZV, potažmo napadeného rozhodnutí.

66. Předně je nutno zdůraznit, že možnost obcí (resp. jejich zastupitelstev) vydávat obecně závazné vyhlášky se musí odehrávat v mezích zákonem vymezené působností (srov. čl. 104 Ústavy). Ve vztahu k hazardním hrám je tato působnost vymezena § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, který však upravuje pouze otázky regulace vlastních hazardních her, konkrétně opravňuje v rámci regulace určit místo a čas pro jejich provoz nebo stanovit jejich zákaz. Předmětné ustanovení však nijak neřeší otázky finančních náhrad či jiných kompenzací ztrát soukromých subjektů. Z tohoto důvodu má soud za to, že není povinností obcí opatření tohoto druhu zavádět. Takový požadavek nelze dovodit ani z judikatury. Nález Ústavního soudu ve věci OZV Františkovy Lázně (viz odst. 47 výše) sice dovodil, že právo obcí regulovat hazard na svém území obecně závaznými vyhláškami plyne přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, a tedy není vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v příslušném zákoně. Ani v kontextu zmiňovaného nicméně nelze dovodit, že by ze zákonné úpravy – ať už v režimu zákona o obcích či v režimu zákona o hazardních hrách – vyplýval požadavek, aby v obecně závazných vyhláškách byly obligatorně upravovány finanční náhrady či jiné kompenzace pro dotčené provozovatele hazardních her. Je proto zcela na dobrovolném uvážení obcí, zda si takovou úpravu zavedou či nikoliv. Nelze proto souhlasit s žalobkyní, že by absence přechodných ustanoven řešící kompenzace za ztrátu či ušlý zisk zakládaly nezákonnost OZV č. 4/2024. V této souvislosti soud naopak poukazuje za závěry výše zmiňované judikatury Ústavního soudu i NSS (viz odst. 53–55 tohoto rozsudku), která naopak tenduje k tomu, že případné finanční ztráty jsou podnikatelským rizikem nutně spojeným s podnikáním v oblasti hazardních her, přičemž zájem podnikatelů na zisk z této činnosti musí ustoupit veřejnému zájmu cílícímu na eliminaci negativních důsledků spojených s provozováním her.

67. K žalobkyní odkazované metodice ministerstva (veřejně dostupné například na https://mv.gov.cz/clanek/metodicka–doporuceni–k–cinnosti–usc–c–7–1–metodicke–doporuceni–k–postupu–obce–v–pripade–konani–akce–typu–technoparty.aspx) soud konstatuje, že se nejedná o právní normu, která by měla pro obce závazný charakter. Zmiňovaná metodika má tedy pouze doporučující charakter a obce nemají povinnost ji následovat. Tuto povinnost logicky nemělo ani město Slaný při vydávání OZV č. 4/2024. Pokud jde o žalobkyní odkazovaný čl. 8.7 předmětné metodiky, tak ten ani neuvádí nic o přechodných ustanoveních k úpravě kompenzací náhrad či ušlého zisku, předmětem jeho doporučení vymezovat přechodná ustanovení výslovně ve vztahu k nabývání účinnosti přijímaných vyhlášek.

68. Soud připouští, že v obecně závazné vyhlášce regulující hazard by zpravidla měla být upravena určitá časová prodleva mezi okamžikem nabytí platnosti a okamžikem nabytí účinnosti. být ustanovení upravující nabytí účinnosti, a to proto, aby adresáti nové úpravy (provozovatelé hazardních her) nebyli zaskočeni změnou podmínek k provozování a měli dostatek času na novou situaci reagovat (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2024, sp. zn. III. ÚS 125/24, odst. 26). V případě OZV č. 4/2024 však byl tento požadavek naplněn, neboť její čl. 4 totiž stanovil účinnost až od 1. 6. 2024, přitom k nabytí platnosti došlo již dne 12. 3. 2024 publikací v příslušné sbírce. To znamená, že zde existovalo přechodné období mezi platností a účinností dlouhé téměř dva a půl měsíce, což je podstatně více než standardní 15denní legisvakanční lhůta, jak je přiléhavě argumentováno v bodě 26 zprávy ministerstva. Nešlo tedy o situaci, v níž by byla žalobkyně náhle zaskočena nepředvídatelnou změnou podmínek a musela se jí neprodleně přizpůsobit.

69. Navíc ani samotné nabytí účinnosti OZV č. 4/2024 ještě nevedlo k automatickému zrušení povolení k provozu herny. K tomu došlo až po pravomocném skončení správního řízení před městským úřadem a před žalovaným, které probíhalo od 3. 6. 2024 (oznámení zahájení řízení) do 29. 1. 2025 (právní moc napadeného rozhodnutí). Mezi účinností OZV č. 4/2024 a pravomocným rozhodnutím správních orgánů o zrušení povolení k provozu herny tak byla prodleva téměř osm měsíců, což je dle soudu dostatečně dlouhá doba na to, aby žalobkyně mohla na novou situaci reagovat. Po obcích přitom nelze požadovat, aby dobu nutnou k případnému pravomocnému zrušení vydaných povolení zohledňovaly již při tvorbě obecně závazných vyhlášek a pouze z tohoto důvodu v nich zaváděly speciální přechodná období oddalující jejich účinnost (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2024, sp. zn. III. ÚS 125/24, odst. 26–27, nebo rozsudky NSS ze dne 1. 11. 2023, č. j. 5 As 293/2021–28, odst. 81–83, a ze dne 30. 4. 2024, č. j. 6 As 196/2023–27, odst. 37). Logicky to nešlo požadovat ani po městu Slaný v souvislost s vydáváním OZV č. 4/2024. Důvody pro přijetí regulace a proporcionalita 70. Žalobkyně v OZV č. 4/2024 postrádá důvody pro její vydání a nesouhlasí s tím, že byly městem sděleny až dodatečně.

71. Soud konstatuje, že rámcové důvody pro přijetí OZV č. 4/2024 jsou patrné již z jejího čl. 1 nazvaného cíl vyhlášky, v němž se uvádí: „Cílem této vyhlášky je vytvoření opatření směřujících k ochraně před škodlivými a nebezpečnými následky hraní hazardních her a vytvoření příznivých podmínek pro bydlení a život občanů ve městě. Město se rozhodlo touto vyhláškou regulovat provozování hazardních her na území města Slaného, neboť se jedná o činnost, která by mohla narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku.“ Z citovaného článku lze přinejmenším v hrubých rysech dovodit, že přijetím dané regulace město Slaný usilovalo eliminaci nepříznivých jevů souvisejících s hazardními hrami za účelem zvýšení kvality života ve městě.

72. Podrobnější důvody pro přijetí této regulace město Slaný objasnilo v průběhu ministerstvem prováděného dozorčího šetření (viz body 44 až 51 zprávy ministerstva). Těchto důvodů objasněných v rámci dozorčího šetření si je žalobkyně zjevně vědoma (ostatně s nimi v žalobě argumentačně polemizuje), avšak má za to, že jde o zpětné odůvodňování, které však v době vydání OZV č. 4/2024. Soud přisvědčuje žalobkyni potud, že jde skutečně o sdělování důvodů ex post, avšak již sní nesouhlasí v tom, že by se jednalo o vadu způsobující nezákonnost OZV č. 4/2024. Tato vyhláška je totiž podzákonným správním předpisem, a nikoliv správním rozhodnutím, u něhož je sdělení důvodů pro vydání zákonem vyžadovanou náležitostí (srov. § 68 odst. 3 správního řádu). Nehledě na to, že negativní jevy ve veřejném prostoru, které jsou zpravidla důvodem pro přijetí regulace v podobě obecně závazné vyhlášky, mohou být specifické a nemusejí být nutně spojeny s konkrétní skutkovou okolností, zvlášť pokud má regulace směřovat spíše k prevenci než k nápravě. Dle soudu proto nic nebrání tomu, aby normotvůrce (obec) sdělil důvody pro vydání podzákonného předpisu až tehdy, ukáže–li se to nezbytné pro účely jeho konkrétní aplikace, například ve správním řízení.

73. K obdobnému závěru ostatně dospěl i rozsudek NSS ze dne 1. 11. 2023 č. j. 5 As 293/2021–28, odst. 50: „Stěžovatel dále namítal, že je nežádoucí, pokud obec postupuje při sdělení důvodů přijetí obecně závazné vyhlášky v součinnosti se žalovaným, a že obce odůvodňují přijetí přezkoumávaných vyhlášek v různých řízeních podobným způsobem. Tuto argumentaci Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Na součinnosti obce se žalovaným při sdělení důvodů přijetí vyhlášky Nejvyšší správní soud nic nežádoucího nespatřuje. Je samozřejmě na obci, aby sdělila důvody, které vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky, tak, aby bylo možné posoudit soulad vyhlášky se zákonem, ústavním pořádkem a právem EU. Není přitom rozhodné, zda k posouzení těchto otázek dojde již ve správním řízení, nebo až v navazujícím soudním řízení správním. To, že obec tyto důvody v soudním řízení sdělila prostřednictvím žalovaného, však nemá na jejich relevanci a věrohodnost žádný vliv. Skutečnost, že jednotlivé obce zdůvodňují přijetí vyhlášek regulujících provozování loterií a jiných podobných her na svém území podobně, není nijak překvapivá již z toho důvodu, že se jedná o regulaci stejné problematiky. Negativní jevy spojené s provozováním loterií a jiných podobných her se jistě mohou v některých obcích projevit specifickým způsobem. Například v nyní posuzovaném případě město Kroměříž poukazovalo na to, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, v níž se léčí rovněž osoby závislé na hazardu (tzv. patologické hráčství), z čehož vyplývá zvýšená rizikovost provozování loterií a jiných podobných her v této lokalitě. Řada problémů, které jsou s těmito činnostmi spojené (například sociální dopady hráčské závislosti), je s nimi ovšem spjata v podstatě neoddělitelně. Je tedy logické, pokud na tyto obecně známé a pravidelně se vyskytující negativní jevy (na které koneckonců poukázal již Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10), odkazuje celá řada obcí“ (zdůraznění doplněno zdejším soudem). Citovaný rozsudek přitom obstál i v přezkumu ústavnosti (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2024, sp. zn. III. ÚS 125/24, odst. 20)

74. Od tohoto výkladu není důvod se odchýlit ani v nyní posuzované věci. Soud proto shrnuje, že nespatřuje nic nežádoucího na součinnosti města Slaný a ministerstva v rámci dozorového šetření, v němž město Slaný na základě výzvy sdělilo podrobnější důvody, které ho vedly k přijetí OZV č. 4/2024, což ministerstvu umožnilo posoudit její soulad se zákonem, ústavním pořádkem a právem EU. Není přitom rozhodné, že k posouzení těchto otázek došlo až v rámci dozorčího šetření po vydání OZV č. 4/2024. Stejně tak je nerozhodné, že výsledky tohoto posouzení byly později převzaty žalovaným pro účely správního řízení (k přípustnosti tohoto postupu viz výše odst. 39–40 tohoto rozsudku).

75. Soud rovněž nesouhlasí s žalobkyní, že by se jednalo o odůvodnění účelové.

76. Město Slaný poukazovalo na opakovaná narušování veřejného pořádku v souvislosti s provozem heren zejména v historickém centru města, kde bylo opakovaně zaznamenáno narušování veřejného pořádku, specificky šlo o herny v ulicích Soukenická a Kynského vzdálených několik metrů od sebe (viz body 44–46 a 53–54 zprávy ministerstva). Existenci přetrvávajících problémů v okolní herních provozovnami město dokládalo: – statistickými údaji své městské policie za období od 1. 1. 2023 do 1. 6. 2024 zaznamenávající existenci rvaček, řešení osob opilých či pod vlivem návykových látek, nálezy injekčních stříkaček, předávání věcí z trestné činnosti, poškozování cizích věcí a rušení nočního klidu (viz bod 47 zprávy ministerstva), – vyjádřením místního oddělení Policie ČR o pravidelném přivolávání jejích hlídek do herny na adrese Soukenická a zdejší prověřování desítek protiprávních jednání vykazujících znaky přestupků i trestných činů (viz bod 48 zprávy ministerstva), – peticí skupiny občanů z roku 2021 stěžujících si na rušení veřejného pořádku v centru města (viz bod zprávy 50 ministerstva). – vyjádřením místního zařízení sociální intervence, jehož adiktologická poradna avizovala stoupající počet klientů řešících problém patologického hráčství (viz bod 56 zprávy ministerstva).

77. Soud má za to, že výše uvedené důvody dostatečně objasňují existenci negativních jevů spojených s herními provozovnami na území města Slaný, které přesvědčivě vysvětlilo, proč muselo přistoupit k jejich přísné regulaci v rámci OZV č. 4/2024. V tomto směru nelze pominout, že na obce jako normotvůrce nelze klást přísná formální pravidla, ale je nutné jít po smyslu a účelu obecní regulace (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016–46, odst. 20, či tam odkazovaný nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10).

78. Žalobkyně má pravdu, že její provozovna Lambáda nebyla ve vyjádření města Slaný explicitně zmiňována, neboť jako „problémové“ byly označeny provozovny na jiných adresách. Navzdory tomu má soud za to, že městem Slaný předestřené problémy mají komplexnější povahu a nelze je izolovaně spojovat pouze s tou či onou konkrétními provozovnou. Ostatně město Slaný připustilo, že doložené problémy s narušováním veřejného pořádku eviduje především u dvou heren z celkových tří, zároveň však dodalo, že pokud by ponechalo provoz jediné zbývající, pak by se do ní s vysokou pravděpodobností hráči z ostatních uzavřených heren postupně přesunuli, čímž by zároveň byl nedůvodně zvýhodněn provozovatel této jediné herny oproti konkurenci (viz bod 49 zprávy ministerstva). Tím město implicitně vyslovilo obavu, že v případě zákazu hazardu jen v rozsahu míst s nejproblematičtějšími hernami by se zmíněné negativní jevy pouze koncentrovaly na jiném místě, a ještě by z toho profitoval jiný provozovatel zbavený konkurence. Takový předpoklad považuje soud za logický a shledává jej jako relevantní argument k tomu, aby zákaz hazardu na území města nebyl redukován pouze na jednotlivé provozovny, ale aby k němu bylo přistoupeno komplexně.

79. Město Slaný rovněž upozornilo, že v letech 2010 až 2019 přijalo pět obecně závazných vyhlášek omezující počet heren či jejich provozní dobu (viz bod 45, 50 až 52 zprávy ministerstva), avšak tato opatření nefungovala, a proto jako jediný způsob řešení nežádoucí situace zvolilo úplný zákaz hazardních her na celém svém území. Tímto dle soudu tím město Slaný přesvědčivě vysvětlilo, proč nepřipadaly v úvahu mírnější prostředky regulace než úplný zákaz.

80. Soud nesouhlasí s argumentací žalobkyně, že by relevance důvodů uváděných městem Slaný byla zpochybněna informací zveřejněnou na internetových stránkách Policie ČR (veřejně dostupné na https://policie.gov.cz/clanek/zadost–o–poskytnuti–informace–podle–zakona–c–106–1999–sb–o–svobodnem–pristupu–k–informacim–834567.aspx), ve které se v souvislosti s místními hernami hovořilo pouze o provádění služebních úkonů za účelem oznamování kvůli rušení nočního klidu osobami pohybujícími se mimo vnitřní prostor heren. Dle soudu není podstatné, zda původcem rušení nočního klidu či jiného negativního jevu je vlastní provoz herny, nebo osoby a jevy, které jsou tímto provozem přitahovány. V tomto směru lze připomenout závěry nálezu Ústavní soud ve věci OZV Františkovy Lázně: „Je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci“ (srov. též str. 8–9 napadeného rozhodnutí ve spojení s bodem 31 zprávy ministerstva). Stejnou úvahou se zjevně řídilo i město Slaný, které za hlavní problém neoznačovalo provozovny jako takové, ale spíše patologické jevy (hluk, opilství, rvačky) vyskytující se právě v bezprostředním okolí těchto provozoven, a to více než v jiných částech města (opět srov. body 44–56 zprávy ministerstva).

81. Z týchž důvodů je nerozhodné, že policií uváděné informace mají charakter spíše operativních poznatků a nejedná se o výsledky pravomocně skončených přestupkových či trestních řízení. Rušení veřejného pořádku může totiž být zapříčiněno rozličným jednáním, které nemusí nutně vykazovat znaky přestupku či trestného činu (popř. jej vykazují, ale nepodaří se identifikovat konkrétního pachatele). Podstatné je, že kumulaci jednání narušujících pořádek ve veřejném prostoru – bez ohledu na případnou přestupkovou či trestní povahu – město Slaný identifikovalo právě v okolí provozoven hazardních her a vyhodnotilo ji jako významný faktor narušující kvalitu života svých obyvatel.

82. S ohledem na uvedené soud nemůže souhlasit s žalobkyní, že by se v případě města Slaný nebyl plošný zákaz hazardních her v rámci OZV č. 4/2024 řádně odůvodněn. Důvody sdělené městem Slaný dle soudu zároveň dostatečně zohledňují i místní poměry.

83. Soud má za to, že shora uvedeným současně podal odpověď i na související žalobní námitky stran proporcionality OZV č. 4/2024.

84. V žalobě uváděný tříkrokový test proporcionality (tj. naplnění kritéria vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v užším slova smyslu) považuje soud v případě OZV č. 4/2024 za splněný. Opět nelze než zopakovat shora přijaté závěry, že vysvětlení města Slaný je dostatečně zřejmé, že hazardní hry na jeho území je třeba vnímat jako komplexnější problém, který nelze zužovat jen na některé provozovny, a který se již v minulosti nepodařilo řešit mírnějším druhem regulace. Není přitom rozhodné, že město Slaný tyto důvody sdělilo zpětně (viz 72–73 výše a tam citovaná judikatura). Zároveň jde o skutečnosti týkající se rušení veřejného pořádku, které soud hodnotí jako relevantní, bez ohledu na míru bezprostřední spojitosti s provozovnou žalobkyně či s chybějícím prokázáním konkrétní přestupkové či trestní odpovědnosti (viz 80–81 výše). Posouzením tříkrokového testu proporcionality se ostatně velmi zevrubně zabývala zpráva ministerstva v bodech 59 až 68, s jejichž obsahem se soud zcela ztotožňuje a v podrobnostech na ně odkazuje.

85. Dovolává–li se žalobkyně důvodové zprávy k § 12 zákona o hazardních hrách s tím, že před vydáním obecně závazné vyhlášky je třeba posoudit vhodnost a rozumnost regulace a zohlednit místní podmínky, má opět soud opět s odkazem na již uvedené (viz odst. 76–79 výše) za to, že v případě města Slaný a jeho OZV č. 4/2024 byl požadavek takového předběžného posouzení zcela naplněn.

86. Pokud jde o žalobkyní odkazovaný nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06, tak ten se týkal vyhlášky stanovící požadavky na zajišťování čistoty na veřejných prostranstvích, a právě ve vztahu k této problematice byl vysloven žalobkyní zdůrazňovaný požadavek na zohlednění místních specifik namísto přijímání plošných zákazů. Šlo tedy o zcela odlišnou materii, než jsou hazardní hry. Předmětný nález navíc explicitně zdůraznil, že plošné zákazy jsou opodstatněné v případě jevů jako je například prostituce (viz odst. 25–26 tohoto nálezu včetně tam odkazovaného nálezu ze dne 8. 3. 2007, sp. zn. Pl ÚS 69/04). Zdejší soud má za to, že hazardní hry lze s ohledem na jejich povahu řadit do obdobné kategorie jevů, u nichž lze plošný zákaz považovat za opodstatněný, zvlášť v kontextu později vydaných nálezů Ústavního soudu ve věcech OZV Chrastava, OZV Klatovy a OZV Kladno (srov. odst. 54 výše). Tím spíš v situaci města Slaný, které dostatečně vysvětlilo, že se v minulosti opakovaně pokoušelo o mírnější regulací v podobě omezení počtu heren či jejich provozní doby, avšak bez viditelného výsledku (viz bod 45, 50 až 52 zprávy ministerstva).

87. Pokud jde návrh města na Slaný na důkaz mapou lokalizací heren, pak provedení tohoto důkazu soud shledává nadbytečným, neboť situace ve městě byla dostatečně zřejmá již z jeho dřívějšího vyjádření, z něhož vycházela zpráva ministerstva (opět viz odst. 76–79 výše) a hlubší rozbor místní situace není pro posouzení této věci nezbytný.

IV. Závěr a náklady řízení

88. S ohledem na výše uvedené soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

89. O nákladech řízení účastníků soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť nebyla procesně úspěšná. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

90. O nákladech řízení města Slaný coby osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve znění účinném ke dni zahájení soudního řízení (čl. XI bod 2 zákona č. 314/2025 Sb.). Jelikož soud městu Slaný neuložil žádnou povinnost žádnou povinnost ani zde nejsou žádné důvody hodné zvláštního zřetele, nejsou zde žádné náklady, které by bylo možno přiznat.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah podání účastníků Žaloba Vyjádření žalovaného Replika žalobkyně Vyjádření města Slaný III. Posouzení věci soudem Přezkoumatelnost Obecně k přezkumu zákonnosti aplikované vyhlášky Dobrá víra, legitimní očekávání a právní jistota Absence přechodných ustanovení Důvody pro přijetí regulace a proporcionalita IV. Závěr a náklady řízení