5 As 293/2021 – 28

Rubrum

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: BONVER WIN, a. s., se sídlem Jungmannova 32/25, Praha 1, zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 9. 2021, č. j. 3 Af 66/2014–210, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím ze dne 3. 4. 2014, č. j. MF–60028/2013/34–3, žalovaný na základě § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o loteriích“), zrušil celkem 16 svých rozhodnutí vydaných dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích v částech týkajících se povolení provozování loterií a jiných podobných her žalobcem na adrese Komenského nám. 381, Kroměříž, a to z důvodu rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou města Kroměříž č. 4/2011, o zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města (dále jen „obecně závazná vyhláška“), která zakázala provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona na celém území Kroměříže.

2. Žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí žalovaného rozklad, který ministr financí rozhodnutím ze dne 24. 10. 2014, č. j. MF–39400/2014/34–2901–RK, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

3. Žalobce napadl uvedené rozhodnutí žalobou, kterou rozvinul množstvím doplňujících podání. Žalobce uplatnil celou řadu žalobních námitek, na většinu z nich však již nenavázal v nyní projednávané kasační stížnosti [k některým z těchto námitek se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, kterým rozhodl o první kasační stížnosti žalobce podané v této věci (podrobněji viz níže v tomto rozsudku)]. Nejvyšší správní soud tedy na tomto místě rekapituluje především tu část žalobní argumentace, která má svůj odraz v nyní projednávané kasační stížnosti.

4. Žalovaný postupoval dle žalobce při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezákonně a protiústavně. Zrušení povolení podle uvedeného ustanovení představuje porušení ústavních principů právní jistoty a bylo nepřípustným retroaktivním zásahem do žalobcových subjektivních práv. Žalobce nabyl povolení v dobré víře a vzniklo mu tedy legitimní očekávání, že povolení budou platná po dobu v nich uvedenou. I kdyby byl žalovaný oprávněn postupovat podle uvedeného ustanovení, měl přitom zhodnotit újmu, která žalobci vznikne v důsledku zkrácení doby platnosti vydaných povolení. Žalobce rovněž namítl nezákonnost a protiústavnost obecně závazné vyhlášky a její rozpor s právem EU, a to z důvodu neodůvodněného zkrácení zákonem stanovené legisvakanční lhůty vyhlášky, jejího diskriminačního charakteru a nepřiměřenosti. V této souvislosti žalobce odkázal především na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary a další, C–98/14, EU:C:2015:

386. Uvedl, že ve věci je dán unijní prvek, neboť část klientely, která prostory s herními zařízeními navštěvovala, pocházela z jiných členských států EU; k prokázání této skutečnosti doložil čestné prohlášení svědka J. D., který byl jako mandatář žalobce v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu herních zařízení žalobce (interaktivních videoloterních terminálů) a navštěvoval prostory, v nichž byla zařízení umístěna. Dle žalobce tehdejší česká právní úprava loterií a jiných podobných her ani aplikovaná obecně závazná vyhláška nesplňovaly požadavky na přiměřenost stanovené judikaturou Soudního dvora, konkrétně požadavky transparentnosti, odůvodněnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Žalobce poukázal na to, že česká právní úprava neobsahovala mechanismus, který by zabánil svévolné aplikaci pravomocí obcí při regulaci loterií a jiných podobných her. Obecně závazná vyhláška není odůvodněná a neobsahuje přechodné období. Nesplnění požadavků formulovaných Soudním dvorem v rozsudku Berlington Hungary žalobce spatřoval v tom, že zákonodárce při přijímání novely zákona o loteriích nedoložil, že tato úprava sledovala cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí. V důsledku svěření regulace provozování loterií obcím mohly obce dle žalobce postupovat zcela svévolně. Tento způsob regulace byl tedy zjevně nesystematický a vedl k diskriminaci některých provozovatelů a vlastníků nemovitostí. K doložení svých tvrzení žalobce poukázal na rozdílnost regulace provozování loterií a jiných podobných her v několika obcích, které se nacházejí mezi Jirkovem a Louny. Zákon o loteriích i obecně závaznou vyhlášku považuje žalobce za rozporné se zásadami práva EU, konkrétně zásadou ochrany právní jistoty a legitimního očekávání, neboť neobsahovaly přechodné období, které by držitelům povolení k provozování loterií a jiných podobných her umožnilo přizpůsobit se novému stavu.

5. Žalovaný doložil na výzvu městského soudu tabulku zachycující, v jakém rozsahu se obecně závazná vyhláška dotkla jednotlivých provozovatelů loterií a jiných podobných her, a rovněž vyjádření města Kroměříž, v němž město uvádí důvody, které jej vedly k vydání obecně závazné vyhlášky. Město Kroměříž zejména sdělilo, že se na jednotlivé zastupitele obraceli občané města s žádostmi o zákaz provozování loterií a jiných podobných her z důvodu narušování veřejného pořádku, možnosti výskytu kriminálních jevů a sociálních dopadů hazardu na rodiny závislých hráčů. V této souvislosti město rovněž odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Dále poukázalo na skutečnost, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, kde se léčí mimo jiné i osoby závislé na hazardních hrách. Důležitým faktorem při rozhodování zastupitelů byla rovněž skutečnost, že některé památky v Kroměříži jsou zapsány na seznam světového dědictví UNESCO, s čímž je spojen větší turistický ruch; je tedy v zájmu města, aby pro své občany i turisty vytvořilo bezproblémové a klidné prostředí. Z poznatků městské policie vyplývalo, že v okolí heren bývá narušován veřejný pořádek osobami, které z nich odcházejí, statistiku týkající se této kriminality však městská policie nevedla. Zvolenou regulaci považuje město za přiměřenou místním podmínkám.

6. Městský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem ze dne 17. 8. 2016, č. j. 3 Af 66/2014–103, který žalobce napadl kasační stížností, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl již zmiňovaným rozsudkem ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, tak, že napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud s odkazem na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 3. 12. 2020, BONVER WIN, C–311/19, EU:C:2020:981, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016–139 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), konstatoval, že městský soud nesprávně (byť v souladu s tehdejší judikaturou Nejvyššího správního soudu) vyloučil posuzovanou věc z aplikačního rámce práva EU s odůvodněním, že žalobce je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky, že se tedy jedná o výlučně vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, na kterou se unijní právo neuplatní. V důsledku tohoto chybného závěru zatížil městský soud napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku jeho důvodů, neboť se nezabýval žalobní argumentací týkající se rozporu vnitrostátní regulace a obecně závazné vyhlášky s právem EU. Nejvyšší správní soud citoval klíčové pasáže rozsudku Soudního dvora BONVER WIN a uzavřel, že pokud by žalobce prokázal, že poskytoval služby rovněž zákazníkům pocházejícím z jiných členských států EU, bylo by nepochybné, že je mu rozhodnutím žalovaného na základě obecně závazné vyhlášky bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby rovněž těmto osobám a vnitrostátní právní úprava, včetně obecně závazné vyhlášky, by tedy představovala omezení volného pohybu služeb. V takovém případě by bylo na místě posoudit, zda dané opatření může být odůvodněno na základě kritérií unijního práva.

7. Nejvyšší správní soud dále s odkazem na svůj rozsudek ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016–46, konstatoval, že městský soud byl povinen hodnotit, zda je obecně závazná vyhláška v souladu se zákonem, s ústavním pořádkem a rovněž s unijním právem. Pasáž napadeného rozsudku, v níž se městský soud zabýval souladem obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákonem, shledal Nejvyšší správní soud nesrozumitelnou, a tedy nepřezkoumatelnou, neboť ji bylo možné vyložit dvojím způsobem, přičemž však ani jeden z možných výkladů nemohl sám o sobě obstát. Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěrem městského soudu, že není nutné, aby obec při vydávání vyhlášky podrobně uváděla důvody, pro které k vydání vyhlášky došlo, případně aby prováděla test proporcionality. Konstatoval, že obec naopak musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to tak, že bude v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná. Tato kritéria by ideálně měla být uvedena již v přílohových dokumentech k obecně závazným vyhláškám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, lze nicméně akceptovat, i pokud je obec předestře až následně v soudním řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017–76, a ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015–77). Nejvyšší správní soud dodal, že město Kroměříž ve svém vyjádření ze dne 14. 7. 2016 předestřelo důvody, které jej vedly k vydání obecně závazné vyhlášky, městský soud se však těmito důvody dostatečně nezabýval.

8. Vzhledem k tomu, že se městský soud přezkoumatelným způsobem nevypořádal s některými z klíčových aspektů posuzované věci, bylo nutné jeho rozhodnutí zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V něm měl městský soud v prvé řadě ověřit tvrzení žalobce o přítomnosti unijního prvku v této věci. Pokud by se ukázala být pravdivými, bylo třeba vypořádat žalobní body týkající se unijního prvku, přičemž vodítkem pro toto vypořádání měl být „katalog“ požadavků popsaný v rozsudku Berlington Hungary v bodech 58, 62–65, 69–72, 80–81, 87–88, se shrnutím v bodě 92 (či obdobně v bodech 40 až 56 rozsudku Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C–390/12, EU:C:2014:281, nebo v bodech 35 až 48 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet International, C–49/16, EU:C:2017:491). Za tímto účelem byl městský soud povinen odpovídajícím způsobem doplnit dokazování. Městský soud byl rovněž povinen doplnit své posouzení, zda obecně závazná vyhláška nebyla diskriminační, resp. zda neodporovala principu rovnosti a zákazu libovůle.

9. Další kasační námitky již Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.

10. Městský soud po vrácení věci k dalšímu řízení vyzval účastníky řízení k zaslání jejich stanovisek a důkazních návrhů k procesnímu vývoji posuzované věci. Oba účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích.

11. Žalobce zejména zopakoval, že regulace loterií v České republice nesplňovala žádnou z podmínek uvedených v rozsudku Berlington Hungary. Ze zákona o loteriích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou nevyplývalo, že by tato regulace sledovala legitimní cíle. Pokud by tomu tak bylo, musel by zákon o loteriích a jiných podobných her dle žalobce obsahovat komplexní úpravu vztahující se na celé území České republiky. Namísto toho však pouze poskytoval neomezenou diskreční pravomoc obcím. Dle žalobce rovněž právní úprava provozování loterií a jiných podobných her v České republice nesledovala své cíle systematicky a koherentně. Obce mohly při regulaci loterií a jiných podobných her na svém území postupovat zcela svévolně, což vedlo k diskriminaci některých provozovatelů a vlastníků nemovitostí. Regulace dané problematiky obecně závaznými vyhláškami byla tedy dle žalobce v rozporu s právem EU. Dále žalobce poukázal na nárůst počtu nelegálních heren, k němuž dle žalobce došlo v důsledku nepřiměřeně přísné regulace loterií a jiných podobných her v některých obcích. Žalobce zopakoval, že úprava obsažená v zákoně o loteriích odporovala zásadám práva EU, konkrétně zásadám proporcionality a ochrany právní jistoty a legitimního očekávání. Žalobce trval na provedení navržených důkazních prostředků, včetně výslechu svědka J. D.

12. Dle žalovaného žalobce neprokázal v posuzované věci přítomnost unijního prvku. I kdyby však unijní prvek byl ve věci přítomen, na výsledku řízení by to nic nezměnilo, neboť požadavky unijního práva byly dle žalovaného v daném případě splněny.

13. Městský soud vyzval žalovaného, aby v součinnosti s městem Kroměříž doplnil vyjádření ve věci a sdělil důvody zvláštní úpravy obsažené v čl. 2 a čl. 3 obecně závazné vyhlášky.

14. Žalovaný následně městskému soudu zaslal přípis, v němž cituje vyjádření města Kroměříž k dané věci (samotné vyjádření však k přípisu nepřipojil). Obec dle daného vyjádření sdělila, že smyslem zvláštní úpravy obsažené v obecně závazné vyhlášce bylo ponechat do konce platnosti povolení výherních hracích přístrojů, která sama vydala, a měla tedy nad jejich vydáváním kontrolu. Jiné správní orgány vydávaly povolení často proti vůli obce a v rozporu s jejími zájmy na nevhodných místech.

15. Vzhledem k tomu, že uvedené odůvodnění dle městského soudu neodpovídalo jím formulované výzvě, vyzval žalovaného, aby ve spolupráci s městem Kroměříž odůvodnění doplnil.

16. Žalovaný v reakci na uvedenou výzvu zaslal soudu podání, v němž nad rámec již uvedeného dodal, že obecně závazná vyhláška byla vydána v souladu s textem zákona, přičemž město Kroměříž plně využilo oprávnění, které mu vyplývalo z § 50 odst. 4 zákona o loteriích. K odůvodnění odkladu účinnosti zákazu provozování výherních hracích přístrojů dle čl. 3 obecně závazné vyhlášky žalovaný sdělil, že se s ohledem na časový odstup od vydání vyhlášky nepodařilo dohledat konkrétní důvod tohoto ustanovení. Ze znění tohoto ustanovení se však podává, že se patrně jednalo o omyl, neboť na území města Kroměříž žalovaný neevidoval a neeviduje žádné povolení k provozování výherních hracích přístrojů, které by vydal on sám nebo příslušný krajský úřad. Odchylná úprava časové působnosti obecně závazné vyhlášky ve vztahu k herním zařízením dle § 2 písm. e) zákona o loteriích (výherním hracím přístrojům) se tedy obsahově kryje s výjimkou vyplývající z čl. 2 vyhlášky. Město tedy ve skutečnosti umožnilo od 1. 1. 2012 provozovat pouze výherní hrací přístroje, jejichž provozování samo povolilo. Žalovaný dále popsal technické rozdíly mezi výherním hracím přístrojem a interaktivními videoloterními terminály, jichž se týkala zrušená povolení. Rozdílný přístup k výherním hracím přístrojům považuje žalovaný za racionální, neboť město na svém území ponechalo pouze jím povolené přístroje, které jsou méně rizikové z hlediska jejich dopadů na hráče, neboť umožňují vsazení menší částky, menší hodinovou prohru, menší výhru a menší kumulovanou výhru.

17. Městský soud nařídil ve věci jednání, na němž provedl důkaz čestným prohlášením pana J. D. Výslech tohoto svědka považoval městský soud za nadbytečný.

18. Následně městský soud nyní přezkoumávaným rozsudkem ze dne 10. 9. 2021, č. j. 3 Af 66/2014–210, žalobu opět zamítl. V odůvodnění uvedeného rozsudku městský soud konstatoval, že v souladu se závazným názorem Nejvyššího správního soudu doplnil dokazování a na základě provedených důkazů dospěl k závěru, že v posuzovaném případě byl přítomen unijní prvek a na věc tedy dopadá právo EU, včetně čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) (zakazující veškerá opatření členských států, jež by nedůvodně omezovala volný pohyb služeb na vnitřním trhu EU – pozn. NSS).

19. S odkazem na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2021, č. j. 14 Af 2/2018–94, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019–33, městský soud konstatoval, že kontrola, zda obec nevybočila z mezí svého politického uvážení daných ústavními kautelami a případně právem EU, přísluší primárně Ministerstvu vnitra, i žalovaný ovšem může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška obce, kterou by měl v řízení podle § 43 odst. 1 téhož zákona aplikovat, je v souladu se zákonem, ústavním pořádkem v užším smyslu a mezinárodními smlouvami o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána. Také žalovaný totiž je oprávněn podat Ministerstvu vnitra podnět k učinění nápravných kroků, pochybuje–li o souladu vyhlášky se zákonem. Uvedené povinnosti žalovaný nedostál a danými otázkami se nezabýval. Městský soud zdůraznil, že správní soudnictví je založeno na kasačním principu, v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tedy není soudem nalézacím, nýbrž přezkumným. Poukázal však na to, že v nyní posuzovaném případě ho Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, zavázal rovněž k tomu, aby posoudil soulad rozhodnutí žalovaného a obecně závazné vyhlášky s unijním právem v kontextu kritérií nastíněných Soudním dvorem zejména v rozsudku Berlington Hungary. Městský soud tedy, jsa vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, posoudil uvedenou otázku.

20. K žalobním námitkám týkajícím se nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy České republiky městský soud uvedl, že provozování loterií a jiných podobných her bylo legální činností pouze za podmínek stanovených zákonem o loteriích. Dále městský soud poukázal na negativní jevy spojené s provozováním hazardu a dodal, že obce disponovaly v rámci práva na samosprávu pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a jiných podobných her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Primárním účelem takové regulace tedy nebyla ochrana hráčů, ale zabezpečení veřejného pořádku v místě. Dále městský soud popsal systém regulace provozování loterií a jiných podobných her v České republice a jeho vývoj v čase a uzavřel, že jsou to právě obce, které jsou nadány pravomocí dle konkrétních podmínek zvolit regulaci tohoto druhu podnikání. Jeví–li se žalobci tato právní úprava nesystematická a nesoudržná, je tomu tak právě s ohledem na počet „zákonodárců“ a především s ohledem na nutnost respektování odlišných lokálních podmínek, ovšem obce přitom vycházejí ze zákonné úpravy loterií a jiných podobných her, jež je v těchto případech jednotícím jmenovatelem. Tvrzená nesystematičnost a nesoudržnost právní úpravy tedy není vadou, nýbrž očekávaným důsledkem toho, že konkrétní regulace provozování hazardních her je svěřena obcím v rámci jejich ústavně zaručeného práva na samosprávu.

21. Dále městský soud zrekapituloval výše uvedené důvody, které město Kroměříž dle jeho vyjádření vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky. Konstatoval, že v posuzovaném případě je vzhledem k přítomnosti unijního prvku právo obce na samosprávu omezeno tím, že právní úprava, která vytváří překážku volnému pohybu služeb, musí být v souladu s podmínkami práva EU, které Soudní dvůr popsal v rozsudku Berlington Hungary. Městský soud shrnul obsah relevantní judikatury Soudního dvora a rovněž Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu a dospěl k závěru, že město Kroměříž popsané požadavky splnilo.

22. K podmínce spočívající v tom, že posuzovaná právní úprava sleduje skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, městský soud uvedl, že z vyjádření města Kroměříž vyplývá, že cílem obecně závazné vyhlášky je potlačování negativních jevů souvisejících s provozováním loterií a jiných podobných her, jako je např. narušování veřejného pořádku, kriminální jevy a sociální dopady na rodiny závislých hráčů, na něž zastupitele města upozorňovali jeho občané. Město navíc poukázalo na skutečnost, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, kde se léčí i lidé se závislostmi, a na to, že je svými památkami častým cílem turistů. Důvodem přijetí dané regulace tedy byla také snaha vytvořit na území města bezproblémové a klidné prostředí pro tamní občany i turisty. Městský soud poukázal rovněž na to, že zastupitelé vycházeli i z argumentace Ústavního soudu v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Uvedené důvody přijetí obecně závazné vyhlášky dle městského soudu svědčí o tom, že vyhláška sleduje legitimní cíl a je vhodným prostředkem k odstranění patologických následků provozování hazardu na celém území města Kroměříž.

23. Následně se městský soud zabýval tím, zda posuzovaná právní úprava sledovala stanovené cíle koherentním a systematickým způsobem. Poukázal na to, že v průběhu let stále častěji docházelo k regulaci provozování loterií a jiných podobných her napříč celou Českou republikou, a to zejména vlivem postupných novelizací zákona o loteriích. Vydání posuzované obecně závazné vyhlášky předcházely žádosti občanů o vydání zákazu provozování loterií a jiných podobných her z důvodu narušování veřejného pořádku. Je zřejmé, že zákaz určitých druhů loterií a jiných podobných her na celém území města se odvíjel od nabytí účinnosti novely zákona o loteriích (zákonem č. 300/2011 Sb.), která od 14. 10. 2011 umožnila obci zakázat provoz loterií a jiných podobných her na celém jejím území. K zásadním otázkám, které se týkají provozování loterií a jiných podobných her, se opakovaně ve svých nálezech vyjadřoval i Ústavní soud. Dle městského soudu tedy nelze hovořit o nesystematičnosti dané právní úpravy. Přijaté omezení shledal městský soud přiměřeným, neboť město nepřistoupilo k okamžitému zákazu veškerých forem loterií a jiných podobných her, ale pouze těch, jejichž dopady shledalo závažnějšími.

24. Omezení stanovená posuzovanou právní úpravou shledal městský soud také souladnými se zásadami legitimního očekávání a právní jistoty. V této souvislosti poukázal na to, že dle judikatury Soudního dvora má možnost dovolat se ochrany legitimního očekávání každý hospodářský subjekt, u něhož vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, této zásady se dovolat nemůže. Hospodářské subjekty navíc nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů. Judikatura Soudního dvora tedy obecně neshledává zásah do uvedených zásad v těch případech, kdy rozumný hospodářský subjekt byl schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na jejím základě mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vzniklých na základě takové právní úpravy může dojít. V posuzovaném případě dle městského soudu předvídatelnost právní úpravy a regulace loterií a jiných podobných her vyplývá již z historického vývoje, neboť v průběhu času docházelo nejen v legislativě, ale i fakticky napříč Českou republikou ke stále přísnějším regulacím loterií a jiných podobných her. Městský soud rovněž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, z něhož vyplývá, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohli být v podstatě kdykoliv zbaveni povolení.

25. K žalobní argumentaci, podle níž město Kroměříž nestanovilo dostatečně přechodné období, které by držitelům povolení k provozování loterií a jiných podobných her umožnilo přizpůsobit se novému stavu, ani systém přiměřené náhrady, městský soud poukázal na to, že obecně závazná vyhláška ve vztahu k provozování loterií a jiných podobných her dle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích neupravuje přechodné období, ve vztahu k povolením vydaným městem Kroměříž však vyhláška stanoví, že zanikají ve lhůtě stanovené v těchto povoleních. Městský soud připustil, že lhůta od přijetí vyhlášky do data účinnosti (tj. do 1. 1. 2012), tedy 7 dnů, je relativně krátká pro přizpůsobení se této změně, období od přijetí dané vyhlášky do nuceného ukončení činnosti žalobce bylo ovšem ve skutečnosti delší. Žalobci musely být jako profesionálovi podnikajícímu dlouhodobě v oblasti loterií a jiných podobných her předem známy změny, které odrážely právní vývoj v dané oblasti, měl si tedy být vědom možnosti vydání zrušujících rozhodnutí. Navíc platnými povoleními disponoval i po vydání dané vyhlášky, a to až do jejich pravomocného zrušení žalovaným, tedy do 15. 11. 2014. Přechodné období tak fakticky činilo téměř tři roky. Tuto dobu shledal městský soud dostatečnou, aby žalobce přizpůsobil své podnikání nové právní úpravě. Po tuto dobu nebylo žalobce možné za provozování předmětných herních zařízení sankcionovat. V této souvislosti městský soud odkázal rovněž na závěry nálezů Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, a ze dne 16. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015–77, a uzavřel, že obecně závaznou vyhlášku neshledal rozpornou s právem EU.

26. Následně se městský soud vyjádřil k dalším žalobním námitkám; ve vztahu k těmto závěrům však žalobce neuplatnil žádné kasační námitky, městský soud navíc při vypořádání části těchto námitek vycházel ze závěrů vyjádřených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, jimiž byl vázán. Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvody tyto závěry městského soudu rekapitulovat.

27. Městský soud posoudil rovněž soulad obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem, přičemž provedl test proporcionality. Pokud se jedná o zmocnění obce k regulaci dané problematiky prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, odkázal městský soud na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a na § 10 a § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Toto zákonné zmocnění město Kroměříž vydáním posuzované vyhlášky nepřekročilo. Město Kroměříž dle městského soudu posuzovanou vyhláškou ani nezneužilo svoji působnost, přijatou úpravu totiž nelze považovat za diskriminační. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, resp. prostředky k dosažení tohoto cíle by nebyly přiměřené ani nezbytné. O takovou situaci se dle městského soudu v posuzovaném případě nejedná. Za diskriminační nelze dle městského soudu považovat ani rozdílné časové účinky obecně závazné vyhlášky ve vztahu k různým typům loterií a jiných podobných her. Městský soud znovu zrekapituloval výše uvedené důvody, které město dle jeho vyjádření vedly k přijetí uvedené zvláštní úpravy, a konstatoval, že se jedná o důvody legitimní. Čl. 2 a čl. 3 obecně závazné vyhlášky neshledal městský soud diskriminačními rovněž z toho důvodu, že jsou postaveny na objektivních kritériích bez vztahu k jakémukoliv konkrétnímu subjektu. Zastupitelstvo vydáním posuzované vyhlášky nejednalo libovolně, neboť v ní obsažená pravidla vztáhlo na všechny provozovatele s rozlišením časové působnosti úpravy v závislosti na subjektu, který povolení vydal. Rozhodujícím kritériem byla fakticky míra rizikovosti, resp. míra potenciální škodlivosti výherních hracích přístrojů. Stanovení rozdílné časové působnosti ve vztahu k výherním hracím přístrojům dle § 2 písm. e) zákona o loteriích v čl. 3 obecně závazné vyhlášky se dle městského soudu obsahově kryje s úpravou obsaženou v čl. 2 dané vyhlášky. Žádná ze zjištěných skutečností nesvědčí o tom, že by vyhláška byla motivována snahou o přímou či nepřímou diskriminaci žalobce.

28. Postup zastupitelstva města Kroměříž městský soud neshledal ani zjevně nerozumným. Tento závěr opřel o již uvedené důvody, které vedly k přijetí posuzované regulace. Zejména soud opětovně připomněl, že obec Kroměříž jasně vymezila, že důvodem k přijetí úpravy provozu loterií a jiných podobných her na celém jejím území byla snaha o zamezení rozšiřování hazardních her a zachování veřejného pořádku. Cílem této úpravy bylo výrazně regulovat provoz loterií a jiných podobných her, a to v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, podle něhož lze provozování loterijní činnosti považovat za společensky škodlivé aktivity představující ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití. Právní úpravu v obecně závazné vyhlášce za popsaných okolností shledal městský soud zcela adekvátní.

29. K odkazu žalobce na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže městský soud uvedl, že toto stanovisko neexistovalo v době vzniku vyhlášky, a proto k němu město nemohlo při vydávání vyhlášky přihlížet.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

30. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž především namítal nezákonnost obecně závazné vyhlášky a její rozpor s právem EU.

31. Dle stěžovatele je obecně závazná vyhláška nesrozumitelná, neboť ukončovala téměř okamžitě provozování všech herních zařízení s výjimkou výherních hracích přístrojů, které měly být zrušeny o tři roky později, současně však čl. 2 této vyhlášky stanovil, že povolení vydaná před r. 2012 zanikají ve lhůtě stanovené v těchto povoleních. Dle § 18 zákona o loteriích ovšem bylo možné vydat povolení k provozování výherních hracích přístrojů nejdéle na jeden rok.

32. K odůvodnění přijetí obecně závazné vyhlášky podanému městem Kroměříž stěžovatel uvedl, že považuje za nežádoucí pro řádné posouzení této otázky, aby město postupovalo v součinnosti se žalovaným. Podotkl, že obce odůvodňují v jednotlivých řízeních přijetí posuzovaných vyhlášek obdobně, včetně odkazů na judikaturu.

33. Obecně závazná vyhláška je dle stěžovatele diskriminační, neboť stanoví plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her s rozdílnou úpravou pro výherní hrací přístroje. Odlišný přístup k výherním hracím přístrojům dle stěžovatele neobstojí vzhledem k obecným důvodům přijetí obecně závazné vyhlášky, které uvedlo město. Přinejmenším do r. 2015 totiž vyhláška neplnila deklarovaný účel. Omezení výše výher a proher lze i na výherních hracích přístrojích překonat opakovaným hraním, což připustil také městský soud. Dále stěžovatel poukazuje na to, že město Kroměříž odůvodňovalo přijetí dané vyhlášky mj. tím, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, kde se léčí osoby se závislostmi nebo sociálními dopady hazardu na rodiny patologických hráčů a na veřejný pořádek, tato tvrzení však nedoložilo konkrétními podklady. Dle stěžovatele tedy z vyjádření města Kroměříž nevyplývá, že by přijetí dané regulace bylo nezbytné.

34. Dle stěžovatele obecně závazná vyhláška dále neobstojí ve třetím a čtvrtém kroku testu zákonnosti obecně závazných vyhlášek, který formuloval Ústavní soud ve své judikatuře. Stěžovatel má totiž za to, že město Kroměříž při vydání posuzované vyhlášky zneužilo svou působnost a jednalo zjevně nerozumně. Dle stěžovatele totiž cíl ochrany osob hospitalizovaných v psychiatrické léčebně není naplněn, pokud se se městě stále nacházejí výherní hrací přístroje.

35. Obecně závazná vyhláška dle stěžovatele rovněž není v souladu se základními principy práva EU, neboť neobsahuje přechodné ustanovení, které by se vztahovalo k provozování centrálního loterního systému, ani systém přiměřených náhrad. Vyhláška dle stěžovatele nesplňuje ani první dvě z kritérií formulovaných Soudním dvorem v rozsudku Berlington Hungary, neboť umožnila hraní na výherních hracích přístrojích a nesleduje tedy cíle související s ochranou spotřebitelů. Z téhož důvodu nelze přijatou úpravu považovat za koherentní a systematickou. Zároveň zde dle stěžovatele nebyl naléhavý důvod, aby byla účinnost vyhlášky ve vztahu k jiným herním zařízením, než jsou výherní hrací přístroje, stanovena již týden po vyvěšení vyhlášky na úřední desce.

36. Stěžovatel má navíc za to, že městský soud byl v posuzovaném případě povinen žalobou napadené rozhodnutí zrušit a vrátit věc k dalšímu řízení žalovanému, na němž bylo, aby posoudil, zda je podkladová obecně závazná vyhláška v souladu s právem EU. Postup městského soudu, který tuto otázku posoudil sám, dle stěžovatele odporuje názoru, který Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018–75. Obdobný závěr vyjádřil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 22. 6. 2021, č. j. 11 Af 86/2014–196. Vzhledem k uvedenému navrhl stěžovatel předložení této věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

37. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným rozsudkem. K námitkám týkajícím se nesprávného posouzení souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem žalovaný pouze zopakoval argumenty, které uvedl již v řízení před městským soudem.

38. Námitku týkající se nesprávného posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s právem EU považuje žalovaný za nepřípustnou, neboť v této otázce byl Nejvyšším správním soudem v bodě 51 rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, vysloven závazný právní názor, podle něhož měl městský soud sám tuto otázku posoudit. Dodal však, že nesouhlasí se závěry městského soudu, které se týkaly obecné povinnosti žalovaného posuzovat soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU. K této otázce žalovaný předestřel obsáhlou argumentaci, v níž připouští, že je oprávněn posoudit přítomnost unijního prvku ve věci, není však příslušný k posouzení souladu vyhlášky s právem EU. Vzhledem k tomu, že se tato argumentace netýká uplatněných kasačních bodů a žalovaný z ní nedovozuje nezákonnost napadeného rozsudku (fakticky se jedná spíše o polemiku se závěry, které Nejvyšší správní soud vyjádřil mj. v rozsudcích ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 177/2016–161 a č. j. 5 As 217/2016–65), Nejvyšší správní soud tuto část vyjádření žalovaného nebude podrobně rekapitulovat.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

39. Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

40. Stěžovatel podal kasační stížnost opakovaně poté, kdy Nejvyšší správní soud zrušil předchozí rozsudek městského soudu, kterým byla žaloba zamítnuta. Možnost účastníků řízení napadnout nové rozhodnutí krajského (městského) soudu je omezena § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno kasačním soudem; to neplatí, je–li jako kasační důvod uplatněna námitka, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Ze zákazu opakované kasační stížnosti dovodila judikatura nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud se problematikou nepřípustnosti kasační stížnosti dle uvedeného ustanovení zabýval např. v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, v němž konstatoval, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. sám o sobě prima facie nevykazuje žádné rysy protiústavnosti, je však třeba ho interpretovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud dále poukázal na smysl a účel uvedeného ustanovení: „Tím je nepochybně skutečně to, aby Nejvyšší správní soud se znovu nemusel zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v rámci řízení o kasační stížnosti by bylo zcela nesmyslné, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového přezkumu mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by totiž kasační soud setrval na svém původním právním názoru (takže by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo by vyslovil právní názor jiný (takže by postupně rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí).“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009–165, publ. pod č. 2365/2011 Sb. NSS, dovodil, že ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky též v případech, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského (resp. městského) soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.

41. Ve zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud zavázal městský soud mj. k tomu, aby doplnil dokazování a poté věc posoudil v souladu s požadavky, které vyplývají zejména z rozsudku Berlington Hungary (viz zejm. bod 58 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65). Kasační stížností stěžovatel zpochybňuje správnost postupu městského soudu při vydání nového rozhodnutí ve věci a závěrů, k nimž městský soud dospěl při posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a s právem EU, kasační stížnost je tedy přípustná.

42. Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

43. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční a Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti. Stěžovatel vymezuje rozsah přezkumu napadeného rozsudku a musí v kasační stížnosti předestřít polemiku se závěry krajského (městského) soudu. Nejvyšší správní soud při přezkumu nemůže tuto roli převzít, jeho úkolem není nahrazovat činnost krajského (městského) soudu a opětovně přezkoumávat napadené rozhodnutí správního orgánu, jako kdyby rozhodnutí krajského (městského) soudu neexistovalo. Z tohoto důvodu platí, že obsah a kvalita kasační stížnosti předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

44. Nejvyšší správní soud dospěl, veden shora uvedenými východisky, k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

45. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, podle níž městský soud porušil kasační princip, když poté, co na základě doplněného dokazování zjistil ve věci přítomnost unijního prvku (tento závěr nebyl v řízení před Nejvyšším správním soudem zpochybněn), sám přezkoumal soulad obecně závazné vyhlášky s právem EU. Stěžovatel i žalovaný mají za to, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje v odpovědi na tuto otázku rozpor.

46. Obdobnou námitkou uplatněnou za totožné procesní situace se Nejvyšší správní soud již podrobně zabýval např. v rozsudku ze dne 14. 9. 2022, č. j. 4 As 351/2021–32, v němž v této souvislosti uvedl následující: „Se stěžovatelkou lze souhlasit, že podstatou řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. je přezkum napadeného správního rozhodnutí správním soudem, kdy správní orgán není oprávněn důvody svého rozhodnutí doplňovat či dále rozvádět až v průběhu žalobního řízení (viz rozsudek ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003–58, a na něj navazující judikatura). Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018–75, přičemž shrnutí postupů správních soudů při posuzování obdobných loterijních věcí nejen stěžovatelky poskytl Nejvyšší správní soud následně v rozsudku ze dne 16. 8. 2022, č. j. 10 As 423/2021–64. Posuzovaný případ se však od citovaných rozsudků zásadně liší ve skutečnosti, že Nejvyšší správní soud již o věci stěžovatelky jednou rozhodoval, a to rozsudkem, kterým zrušil první rozhodnutí městského soudu. Podstatné přitom je, že v průběhu řízení o žalobě stěžovatelky došlo ke změně dosud ustálené judikatury, a to zejména usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016–139, č. 4156/2021 Sb. NSS, jež bylo vydáno na základě odpovědí na předběžnou otázku poskytnutých SD EU v rozhodnutí ze dne 3. 12. 2020 ve věci C–311/2019 BONVER WIN, a.s. v. Ministerstvo financí ČR. Právě s ohledem na popsanou změnu judikatury Nejvyšší správní soud první rozsudek městského soudu ve věci zrušil a zavázal jej v odst. 54 ‚ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud by se ukázala být pravdivými, byl povinen vypořádat příslušné žalobní body a přitom zohlednit kritéria při posuzování opatření přijatých v členských státech EU v souvislosti s omezením provozování loterií, která vyplývají z rozsudku Berlington Hungary‘. V odst. 56 dále konstatoval, že ‚pokud se městský soud v napadeném rozsudku nezabýval žalobní námitkou o existenci unijního prvku a v dostatečném rozsahu ani námitkou stěžovatelky o diskriminační povaze OZV č. 1/2014 a za účelem jejich řádného posouzení neprovedl potřebné dokazování, zatížil žalobní řízení vadami, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku‘. Z uvedeného tak vyplývá, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku formuloval závazný právní názor, podle něhož byl městský soud povinen v případě, kdy by se prokázala existence unijního prvku, posoudit soulad předmětné obecně závazné vyhlášky s kritérii přípustnosti omezení provozování loterií vyplývajícími z práva EU, resp. rozsudku Berlington Hungary. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom vyplývá, že městský soud v souladu s citovaným závazným právním názorem soulad české loterijní právní úpravy a OZV č. 1/2014 s požadavky unijního práva posoudil. Pokud by tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil, popřel by tím svůj dříve formulovaný závazný právní názor.“

47. Také v nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, zrušil předchozí rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V bodě 58 odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud zavázal městský soud k tomu, aby řádně ověřil tvrzení stěžovatele o přítomnosti unijního prvku v posuzované věci a v případě, že se ukážou být pravdivými, pak také vypořádal žalobní body týkající se unijního prvku. Za tímto účelem měl městský soud rovněž doplnit odpovídajícím způsobem dokazování. Městský soud tedy postupoval zcela v souladu se závazným právním názorem, který Nejvyšší správní soud vyslovil v nyní posuzované věci, pokud poté, co ověřil, že ve věci je přítomen unijní prvek, posoudil důvodnost žalobní argumentace týkající se rozporu žalovaným uplatněné právní úpravy s právem EU. Nejvyšší správní soud není oprávněn svůj dříve vyřčený závazný právní názor v tomto rozsudku přehodnocovat, a to ani předložením této věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021–50, publ. pod č. 4321/2022 Sb. NSS).

48. Současně lze dodat, že obdobnou argumentací účastníků řízení se Nejvyšší správní soud zabýval v řadě dalších řízení, přičemž danou judikaturu rozpornou neshledal. V tomto ohledu lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021–42, který danou judikaturu přehledně shrnul: „Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 8. 2022, č. j. 10 As 423/2021–64, konstatoval, že žádný rozpor v jeho judikatuře u této otázky nepanuje. Zdůraznil, že každou jednotlivou věc je třeba posuzovat v celkovém kontextu a přihlédnout k individuálním okolnostem případu. Z vlastní rozhodovací činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu navíc známo, že jednotlivá rozhodnutí žalovaného týkající se stěžovatelky a jejího povolení provozovat loterie a jiné obdobné hry nejsou vždy odůvodněna shodně, liší se žalobní argumentace i argumentace stěžovatelky ve správním řízení (stěžovatelka svou argumentaci v průběhu doby rozvíjela v reakci na proměňující se judikaturu), věci se týkají různých měst (včetně z toho vyplývajícího posouzení unijního prvku), proto se logicky liší i rozhodování Nejvyššího správního soudu. (srov. též obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2023, č. j. 2 As 337/2021–28). Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 423/2021–64 dále uvedl, že je nutné zohlednit, kdy rozhodoval správní orgán o rozkladu a zda mohla osoba, která provozuje hazardní hry, uplatnit konkrétní argumentaci o rozporu obecně závazné vyhlášky s unijním právem již v řízení před správním orgánem. V této souvislosti samozřejmě není bez významu ani judikaturní vývoj, zejména judikatury Soudního dvora Evropské unie. Podle Nejvyššího správního soudu bude záležet především na konkrétní argumentaci o rozporu vyhlášky s právem Evropské unie, jakož i na tvrzení a prokázání existence unijního prvku. Podle toho se následně odvíjí následný postup správních soudů. Pokud se konkrétní (a relevantní) námitky včetně existence unijního prvku objevily již ve správním řízení, bylo podle závěrů uvedených v rozsudku č. j. 10 As 423/2021–64 třeba, aby tuto argumentaci vypořádaly správní orgány. Pokud se touto argumentací správní orgány odmítly zabývat, nemohou v obecné rovině správní soudy s ohledem na principy správního soudnictví nahrazovat odůvodnění rozhodnutí správního orgánu. Pokud byla však před správními orgány uplatněna pouze obecná námitka, která byla až následně konkretizována v řízení o žalobě, nenastává situace, že by správní soud nahrazoval části chybějícího odůvodnění správního orgánu. V takovém rozhodnutí totiž nic nechybělo, protože konkrétní argumentaci žalobce uplatnil až v řízení před správními soudy. Za pomyslnou dělící čáru mezi obecnou a konkrétní (a relevantní) námitkou Nejvyšší správní soud označil v případě porušení práva Evropské unie reakci na vývoj judikatury Soudního dvora Evropské unie, konkrétně na vydání rozhodnutí Berlington Hungary (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 10 As 411/2021–59).“

49. I v tomto případě uplatnil stěžovatel ve správním řízení pouze obecnou argumentaci o rozporu posuzované právní úpravy nikoliv konkrétně s čl. 56 SFEU, ale toliko s obecnými zásadami unijního práva a dále namítal nesplnění notifikační povinnosti dle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, případně unijní úpravy veřejné podpory. Co je však rozhodující, stěžovatel ve správním řízení netvrdil existenci unijního prvku a tudíž ani nenavrhoval důkazy k prokázání takového tvrzení. S tím stěžovatel přišel až v řízení před městským soudem, z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě postupoval jinak než např. ve zmiňované věci sp. zn. 5 As 116/2018, kde stěžovatel tvrdil a prokazoval existenci unijního prvku spočívajícího ve skutečnosti, že část jeho klientely v daných provozovnách na území města Jihlavy pochází z jiných členských států EU, již ve správním řízení (srov. bod 45 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018–75).

50. Stěžovatel dále namítal, že je nežádoucí, pokud obec postupuje při sdělení důvodů přijetí obecně závazné vyhlášky v součinnosti se žalovaným, a že obce odůvodňují přijetí přezkoumávaných vyhlášek v různých řízeních podobným způsobem. Tuto argumentaci Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Na součinnosti obce se žalovaným při sdělení důvodů přijetí vyhlášky Nejvyšší správní soud nic nežádoucího nespatřuje. Je samozřejmě na obci, aby sdělila důvody, které vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky, tak, aby bylo možné posoudit soulad vyhlášky se zákonem, ústavním pořádkem a právem EU. Není přitom rozhodné, zda k posouzení těchto otázek dojde již ve správním řízení, nebo až v navazujícím soudním řízení správním. To, že obec tyto důvody v soudním řízení sdělila prostřednictvím žalovaného, však nemá na jejich relevanci a věrohodnost žádný vliv. Skutečnost, že jednotlivé obce zdůvodňují přijetí vyhlášek regulujících provozování loterií a jiných podobných her na svém území podobně, není nijak překvapivá již z toho důvodu, že se jedná o regulaci stejné problematiky. Negativní jevy spojené s provozováním loterií a jiných podobných her se jistě mohou v některých obcích projevit specifickým způsobem. Například v nyní posuzovaném případě město Kroměříž poukazovalo na to, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, v níž se léčí rovněž osoby závislé na hazardu (tzv. patologické hráčství), z čehož vyplývá zvýšená rizikovost provozování loterií a jiných podobných her v této lokalitě. Řada problémů, které jsou s těmito činnostmi spojené (například sociální dopady hráčské závislosti), je s nimi ovšem spjata v podstatě neoddělitelně. Je tedy logické, pokud na tyto obecně známé a pravidelně se vyskytující negativní jevy (na které koneckonců poukázal již Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10), odkazuje celá řada obcí.

51. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani argumentaci týkající se tvrzené nesrozumitelnosti obecně závazné vyhlášky. Tato námitka sice nemá svůj přesný předobraz v žalobní argumentaci, Nejvyšší správní soud se jí však přesto musel zabývat, neboť případná nesrozumitelnost vyhlášky by mohla vyloučit přezkum jejího souladu s právem EU a s ústavním pořádkem.

52. Čl. 1 vyhlášky stanoví, že provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích se na celém území města Kroměříže zakazuje.

53. Čl. 2 je nadepsán jako „Přechodné ustanovení“ a stanoví následující: „Povolení k provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her vydaná městem Kroměříž před datem 1. 1. 2012 zanikají ve lhůtě stanovené v povolení.“

54. Čl. 3 nadepsaný „Účinnost“ stanoví: „Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 01. 01. 2012 s výjimkou zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) z. č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, pro který nabývá tato obecně závazná vyhláška účinnosti dnem 1. 1. 2015.“

55. Stěžovatel má za to, že čl. 2 obecně závazné vyhlášky činí obecně závaznou vyhlášku nesrozumitelnou. Dle žalovaného se normativní důsledky čl. 2 a čl. 3 obecně závazné vyhlášky překrývají. Ani jednomu z těchto názorů však Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit.

56. Stanoví–li čl. 2, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která vydalo město Kroměříž, zanikají ve lhůtě stanovené v těchto povoleních, jedná se pouze o konstatování zjevného faktu, že daná povolení pozbydou po uplynutí v nich stanovené doby platnost. Tato tautologická formulace není po obsahové stránce žádným přechodným ustanovením (byť je tak dané ustanovení nadepsáno). Jedná se o obsoletní ustanovení bez jakéhokoliv normativního obsahu. Ačkoliv dané ustanovení svojí nadbytečností jistě nepřispívá ke srozumitelnosti obecně závazné vyhlášky jako celku, není čl. 2 obecně závazné vyhlášky (vzhledem ke své bezobsažnosti) v logickém rozporu s čl. 3 této vyhlášky. Čl. 3 obecně závazné vyhlášky se tedy vztahuje na všechny druhy loterií a jiných podobných her regulované touto vyhláškou, přičemž pro zákaz provozování sázkových her dle § 2 písm. e) zákona o loteriích (výherní hrací přístroje) dle čl. 1 vyhlášky stanoví odlišné datum nabytí účinnosti.

57. Lze tedy sice souhlasit s městským soudem, že čl. 2 obecně závazné vyhlášky představuje zvláštní právní úpravu dopadající na povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná městem Kroměříž, avšak vzhledem k bezobsažnosti tohoto ustanovení neměla tato skutečnost žádný praktický význam. Významná byla naopak rovněž zvláštní úprava odkladu účinnosti zákazu provozování výherních hracích přístrojů, která v daném případě také fakticky dopadala pouze na výherní hrací přístroje povolené městem Kroměříž, u nichž bylo díky tomu možné zahájit řízení o odnětí povolení k jejich provozu až od 1. 1. 2015, tedy o 3 roky později než u ostatních herních zařízení. Jak však bude dále vysvětleno, tento rozdílný režim nabytí účinnosti se zakládal na rozumných a ospravedlnitelných důvodech a o nepřípustnou diskriminaci se tedy nejednalo.

58. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami týkajícími se nezákonnosti a neústavnosti obecně závazné vyhlášky a jejího rozporu s právem EU.

59. Při posouzení souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem a ústavním pořádkem je zapotřebí použít tzv. test čtyř kroků formulovaný v nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04. V rámci tohoto testu je třeba postupně posoudit, zda 1) obec měla pravomoc vydat napadenou obecně závaznou vyhlášku, zda 2) se obec při vydávání napadené obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires, zda 3) obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a zda 4) obec přijetím napadené obecně závazné vyhlášky nejednala zjevně nerozumně. První dvě uvedená kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k obsahu posuzovaného předpisu.

60. Městský soud tento test provedl v bodech 113 až 140 napadeného rozsudku, stěžovatel však s některými jeho závěry nesouhlasí.

61. K prvním dvěma krokům uvedeného testu se městský soud vyjádřil zejména v bodech 113, 114 a 116 napadeného rozsudku. Závěry městského soudu jsou řádně odůvodněné a ani stěžovatel oprávnění obce k regulaci provozování loterií a jiných podobných her v kasační stížnosti již nezpochybňoval.

62. Pokud se jedná o třetí krok popsaného testu, je třeba upřesnit, že zneužití působnosti obce představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1) cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2) cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3) přihlížení k nerelevantním úvahám (viz již citovaný nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04). Takovým případem by mohla být například rovněž situace, kdy by obecně závazná vyhláška byla projevem libovůle obce nebo byla diskriminační, jak namítá stěžovatel.

63. Stěžovatel v této souvislosti konkrétně namítá, že důvody přijetí obecně závazné vyhlášky, které soudu sdělilo město Kroměříž, jsou v rozporu s důvody uvedenými ve vyjádřeních žalovaného. Nejvyšší správní soud v daných zdůvodněních žádné rozpory neshledal. V prvním vyjádření, které městskému soudu zaslalo přímo město Kroměříž, jsou uvedeny obecné důvody, které vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky, důvody citované žalovaným v jeho vyjádřeních pak odůvodňují zvláštní úpravu vztahující se k výherním hracím přístrojům. Ani stěžovatel neuvedl, v čem konkrétně spatřuje rozpor daných odůvodnění.

64. Námitkami stěžovatele týkajícími se tvrzeného diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky se městský soud obsáhle zabýval v bodech 117 až 136 napadeného rozsudku.

65. Za diskriminační považuje stěžovatel především skutečnost, že obecně závazná vyhláška účinnost zákazu provozování výherních hracích přístrojů odložila až na 1. 1. 2015, zatímco zákaz provozování ostatních druhů loterií a jiných podobných her byl stanoven již od 1. 1. 2012. Tuto argumentaci Nejvyšší správní soud, jak již bylo konstatováno, neshledal důvodnou.

66. Diskriminační je taková právní úprava, která pro různé subjekty ve stejných situacích zakládá odlišná práva a povinnosti, nebo na základě zdánlivě neutrálních ustanovení znevýhodňuje určité subjekty, aniž by k tomu existoval legitimní důvod. Město Kroměříž ovšem v součinnosti se žalovaným uvedlo racionální důvody, které vedly k odkladu účinnosti daného zákazu ve vztahu k výherním hracím přístrojům. Důvodem odlišného přístupu města k výherním hracím přístrojům bylo především to, že povolení k jejich provozu samo vydalo a mělo tedy kontrolu nad tím, kde a za jakých podmínek bude k provozování daných přístrojů docházet. Žalovaný rovněž poukázal na technické rozdíly mezi výherními hracími přístroji a interaktivními videoloterními terminály, které provozoval stěžovatel. Výherní hrací přístroje umožňují vsazení nižší částky, menší hodinovou prohru i výhru a nižší kumulovanou prohru, jsou tedy obecně méně rizikové z hlediska dopadů na závislé hráče. Namítá–li stěžovatel, že omezení výše sázek lze obejít opakovaným hraním, nelze tuto argumentaci považovat za opodstatněnou. Dané omezení sice jistě lze obejít, snížení maximální výše sázek však přesto nepochybně zpomalí tempo hry a dovolí hráči za stejný čas prohrát pouze menší množství peněz, což sníží rizikovost hry na straně hráče. Nejvyšší správní soud tedy stejně jako městský soud dospěl k závěru, že stanovení zvláštní úpravy účinnosti zákazu provozování výherních hracích přístrojů nebylo namířeno proti stěžovateli s cílem ho neodůvodněně znevýhodnit ani nemělo bezdůvodně zvýhodnit konkurenční provozovatele. Cílem dané úpravy bylo odložit zákaz provozování takových sázkových her, které město Kroměříž považovalo za méně rizikové a současně samo povolovalo jejich provoz.

67. S danou otázkou souvisí rovněž námitka, podle níž vyhláška přinejmenším do 1. 1. 2015 neplnila svůj cíl, neboť stále umožňovala provozování výherních hracích přístrojů a nechránila tedy spotřebitele před hráčskou závislostí. Ani této námitce nelze přisvědčit. Stěžovatel zjevně vychází z předpokladu, že má–li regulace směřovat k ochraně spotřebitelů před hráčskou závislostí, pak musí zakazovat provozování všech druhů loterií a jiných podobných her. Touto logikou by ovšem jediným přípustným (v terminologii testu proporcionality vhodným) opatřením byl úplný zákaz hazardu na celém území dané obce, což by rozhodně nebylo v zájmu stěžovatele a zcela by to vyloučilo právo obce na základě znalosti místních poměrů a potřeb rozhodnout, že v některých lokalitách, kde je to žádoucí, provoz loterií a jiných podobných her zcela zakáže, zatímco na jiných místech provoz všech či některých her za určitých podmínek nadále umožní. Obce by v takovém případě byly při regulaci provozování loterií a jiných podobných her na svém území omezeny pouze na volbu mezi bezvýjimečným a plošným zákazem všech těchto her a úplnou deregulací tohoto podnikání. Nemohly by tedy v každém konkrétním případě hledat řešení, které co nejlépe vyhoví všem konkurujícím zájmům. Takový výklad z judikatury Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu ani Soudního dvora rozhodně nevyplývá, naopak v podstatě popírá její smysl a Nejvyšší správní soud jej považuje za absurdní. K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 6 As 9/2022–31, v němž rovněž připomněl, že „omezení obecné dostupnosti hazardu (tedy například omezení počtu provozoven, omezení hazardu na vybrané provozovny či omezení provozování hazardu na určené lokality) je odbornou veřejností uznávaná forma regulace hazardu (srov. výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/15). Přípustnost takové regulace vyplývá i z judikatury Soudního dvora EU (rozsudky ze dne 11. září 2003 ve věci C–6/01 Anomar, ze dne 21. září 1999 ve věci C–124/97 Läärä či ze dne 24. března 1994 ve věci C–275/92 Schindler)“. V daném případě se město Kroměříž v konečném důsledku sice rozhodlo pro úplný zákaz provozování všech loterií a jiných podobných her, po určité přechodné období ovšem umožnilo ještě provozování méně škodlivých výherních hracích přístrojů. Takovou právní úpravu nelze, jak již bylo vysvětleno, považovat za diskriminační. Současně lze dodat, že si stěžovatel ve své argumentaci protiřečí, pokud na jedné straně uvádí, že regulace přinejmenším po určitou dobu neplnila svůj účel, jelikož dočasně odložila účinky stanoveného zákazu, a na druhé straně spatřuje vadu této regulace v tom, že nestanovila přiměřené přechodné období, které by mu umožnilo přizpůsobit své podnikání nové právní úpravě.

68. Rovněž námitku, podle níž tvrzení, kterými město Kroměříž odůvodňovalo přijetí obecně závazné vyhlášky, nebyla podložena konkrétními podklady, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Stěžovatel v této souvislosti konkrétně poukazuje na tvrzení o tom, že se v Kroměříži nachází psychiatrická léčebna, v níž se léčí také závislé osoby, a tvrzení týkající se sociálních dopadů provozování loterií a jiných podobných her. Tato tvrzení stěžovatel v řízení před městským soudem nijak nezpochybňoval. Skutečnost, že se v Kroměříži nachází psychiatrická léčebna, je navíc veřejně známá a snadno dohledatelná z veřejných zdrojů. Rovněž skutečnost, že je s provozováním loterií a jiných podobných her spojena celá řada negativních sociálních jevů, je obecně známá. Nebyl zde tedy důvod vést k těmto skutečnostem dokazování.

69. Nejvyšší správní soud tedy neshledal, že by město Kroměříž při vydávání obecně závazné vyhlášky zneužilo svoji působnost.

70. Ke čtvrtému kroku testu formulovaného Ústavním soudem je třeba uvést, že se jedná o kritérium, které má být dle Ústavního soudu aplikováno velmi restriktivně a pouze v případech, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností. Nesmí být dána jen možným jiným názorem soudu, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Městský soud se posouzením této otázky zabýval v bodech 137 až 139. Ve vztahu k těmto závěrům, jak byly shrnuty výše, stěžovatel neuplatnil žádnou konkrétní kasační námitku, Nejvyšší správní soud tedy pouze ve stručnosti konstatuje, že tyto závěry městského soudu považuje za řádně odůvodněné, přezkoumatelné a správné.

71. Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky týkající se rozporu obecně závazné vyhlášky se zákonem či ústavním pořádkem důvodnými.

72. Jak již Nejvyšší správní soud předeslal v bodě 58 rozsudku ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016–65, při posouzení odůvodněnosti výjimky ze zákazu omezení volného pohybu služeb vyplývajícího z čl. 56 SFEU je zapotřebí vyjít z kritérií formulovaných mj. v rozsudku Berlington Hungary. V něm Soudní dvůr uzavřel: „Takový vnitrostátní právní předpis, který je dotčen v původním řízení a který bez stanovení přechodného období nebo náhrady provozovatelům heren zakazuje provozování výherních hracích přístrojů mimo kasina, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 SFEU.“ Soudní dvůr EU dále formuloval podmínky, za nichž je takové omezení volného pohybu služeb přípustné: „Omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“

73. Naplněním první z uvedených podmínek se městský soud zabýval především v bodě 77 napadeného rozsudku. Cílem obecně závazné vyhlášky bylo dle vyjádření města Kroměříž zamezení narušování veřejného pořádku a doprovodné kriminality spojené s provozováním loterií a jiných podobných her a rovněž sociálním dopadům na rodiny patologických hráčů. Město rovněž poukázalo na skutečnost, že se na jeho území nachází psychiatrická léčebna, v níž se léčí také závislé osoby, a dále na to, že se zde nachází památky zapsané na seznam světového dědictví UNESCO, s čímž je spojena zvýšená míra turistického ruchu. Město rovněž vycházelo ze závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.

74. V dané souvislosti lze především obecně uvést, že snaha omezit rozvoj hazardu na území obce a s ním souvisejících negativních průvodních jevů, včetně narušování veřejného pořádku a sociálně patologických dopadů do životů hráčů a jejich rodin je nepochybně legitimním cílem ve smyslu citovaného rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary, který může vést k přijetí regulace omezující provozování loterií a jiných podobných her na území obce. Tento zájem samozřejmě vystupuje do popředí v případě, kdy se v dané lokalitě nachází zařízení, v němž se léčí závislé osoby.

75. Splnění druhé z uvedených podmínek městský soud posoudil v bodech 78 a 79 napadeného rozsudku. Město Kroměříž vydalo posuzovanou obecně závaznou vyhlášku vzhledem k datu jejího schválení zjevně v návaznosti na novelu zákona o loteriích provedenou zákonem č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tato novela umožnila obcím od 14. 10. 2011 zakázat provoz loterií a jiných podobných her na celém území obce. Před vydáním této vyhlášky město Kroměříž provozování loterií a jiných podobných her na svém území nijak neupravovalo a přijatou právní úpravu do dne vydání tohoto rozsudku nezměnilo. Obecně závazná vyhláška zakázala na území města Kroměříž provozování všech druhů loterií a jiných podobných her.

76. Stěžovatel ovšem v souvislosti prvním i druhým kritériem formulovaným Soudním dvorem opět poukazuje na skutečnost, že časové účinky zákazu dle obecně závazné vyhlášky byly v případě výherních hracích přístrojů upraveny odlišně od ostatních druhů loterií a jiných podobných her, a zároveň znovu namítá, že obecně závazná vyhláška nesměřuje systematicky ani koherentně k naplnění uvedených cílů, protože do 1. 1. 2015 nezakazovala na území města Kroměříž provozování výherních hracích přístrojů.

77. K uvedené argumentaci se Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku již vyjádřil výše v rámci posouzení souladu vyhlášky se zákonem a ústavním pořádkem, na tomto místě tedy jen odkazuje na již vyřčené závěry, které platí zcela obdobně i z hlediska naplnění kritérií formulovaných Soudním dvorem. K naplnění legitimního cíle v podobě ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí může směřovat i taková právní úprava, která provozování loterií a jiných podobných her nezakáže plošně k určitému datu, ale mj. i taková úprava, která provozování méně škodlivých typů hazardních her ještě po určitou přechodnou dobu umožní. Takovou úpravu není z těchto důvodů možné považovat ani za nesystematickou či nekoherentní. Jak již bylo konstatováno, město Kroměříž sdělilo konkrétní důvody, které vedly k mírnějšímu přístupu ve vztahu k výherním hracím přístrojům ve srovnání s jinými druhy loterií a jiných podobných her, který se projevil v odložení účinnosti zákazu provozování výherních hracích přístrojů.

78. Nesplnění třetího požadavku formulovaného v rozsudku Berlington Hungary stěžovatel spatřuje v tom, že obecně závazná vyhláška neupravovala pro jím provozovaná herní zařízení přechodné období ani systém přiměřených náhrad a odporovala tedy požadavkům na ochranu stěžovatelovy právní jistoty a legitimního očekávání. Ani této námitce však nelze přisvědčit.

79. Nejvyšší správní soud již ve svém prvním rozsudku vydaném v této věci zdůraznil, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (viz bod 53 rozsudku Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C–201/08, EU:C:2009:539, a tam citovaná judikatura). Zásada právní jistoty tedy nevylučuje, aby došlo k legislativním změnám (viz rozsudek Berlington Hungary, bod 78). Jak již bylo konstatováno, Soudní dvůr judikoval, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Provozovatel her (tedy i stěžovatel) tudíž nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit způsob provedení této změny. Z uvedené judikatury vyšel při posouzení dané otázky rovněž městský soud, s jehož závěry se Nejvyšší správní soud ztotožnil.

80. Při posouzení legitimnosti očekávání stěžovatele je tedy skutečně zapotřebí zohlednit celkový vývoj právní úpravy loterií a jiných podobných her na území České republiky. V daném období docházelo k obecnému zpřísňování restrikcí týkajících se tohoto druhu podnikání a k přesunu normotvorných pravomocí ze státu na obce. Také Ústavní soud judikoval, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).

81. Poukazuje–li stěžovatel na tvrzenou absenci přechodného období (resp. systému přiměřených náhrad), je rovněž zapotřebí zdůraznit, že v projednávaném případě soudy neprovádějí jakýsi abstraktní přezkum aplikované obecně závazné vyhlášky, ale posuzují, zda ke zrušení stěžovateli svědčících povolení došlo mj. v souladu s právem EU. Rozhodující je tedy posoudit dopady aplikované právní úpravy v tomto konkrétním případě. Není přitom podstatné, zda k prodlení mezi zrušením stěžovateli svědčících povolení a změnou právní úpravy, která k tomu vedla, došlo přímo na základě přechodného ustanovení této právní úpravy, nebo pouze v důsledku délky správního řízení o zrušení povolení, která samozřejmě není předem určena. Podstatné je, zda stěžovatel v daném případě fakticky měl, či neměl dostatečný časový prostor, aby se přizpůsobil nové právní úpravě. Také Soudní dvůr ve výše citované pasáži rozsudku Berlington Hungary požaduje celkové posouzení okolností, za nichž byly příslušné předpisy přijaty a uplatňovány.

82. Z tohoto důvodu je na místě zohlednit rovněž to, že ke zrušení povolení nedošlo již samotnou účinností obecně závazné vyhlášky (tj. ve vztahu k předmětným povolením dne 1. 1. 2012), nýbrž až právní mocí rozhodnutí žalovaného (tj. dne 15. 11. 2014). Období mezi okamžikem, kdy se stěžovatel dozvěděl (či přinejmenším mohl a měl dozvědět), že předmětná povolení jsou rozporná s lokální právní úpravou, a okamžikem jejich zrušení tedy činilo téměř tři roky. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem městského soudu, že takto dlouhý časový úsek je pro přizpůsobení podnikání stěžovatele jistě dostačující.

83. Vzhledem k výše uvedenému nelze přisvědčit ani námitce, podle níž zde nebyl důvod, aby obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti ve vztahu k zákazu provozování loterií a jiných podobných her (s výjimkou zákazu provozování výherních hracích přístrojů) již týden po jejím vyvěšení. Stěžovatel touto námitkou zjevně navazuje na žalobní argumentaci, podle níž v posuzovaném případě došlo bez řádného odůvodnění ke zkrácení patnáctidenní legisvakanční lhůty dle § 12 zákona o obcích, ve znění účinném do 31. 12. 2021). Smyslem legisvakanční lhůty je to, aby adresáti normy měli před nástupem její účinnosti dostatek času se seznámit s jejím obsahem. Jak již bylo uvedeno výše, ke zrušení předmětných povolení došlo až téměř tři roky poté, co byla daná obecně závazná vyhláška vyhlášena a následně nabyla účinnosti. Pro úplnost lze dodat, že řízení o zrušení daných povolení bylo zahájeno dne 22. 5. 2013 (tj. téměř rok a půl poté, co byla obecně závazná vyhláška vyhlášena). Dané zkrácení legisvakanční lhůty tedy nemohlo žádným způsobem zasáhnout do práv stěžovatele, neboť ten měl bezpochyby dostatek času na to, aby se seznámil s obsahem obecně závazné vyhlášky.

IV. Závěr a náklady řízení

84. Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

85. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložil. Žalovanému však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné administrativní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem IV. Závěr a náklady řízení