51 A 35/2024– 77

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Šuránka a soudců Karla Ulíka a Josefa Straky ve věci žalobkyně: Mgr. R. O. bytem X zastoupená advokátem Mgr. Filipem Kábrtem sídlem Uruguayská 416/11, 120 00 Praha proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha za účasti: 1) CETIN a.s. sídlem Českomoravská 2510/19, 190 00 Praha 2) Ing. arch. J. D. bytem X 3) V. D. bytem X 4) M. H. bytem X zastoupená advokátkou Mgr. Leonou Venturiero sídlem Hlavní 102, 252 07 Štěchovice 5) F. P. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2024, č. j. 005973/2024/KUSK–DOP/Svo, takto:

Výrok

I. M. D., MArch, Ph.D., bytem X, není osobou zúčastněnou na řízení.

II. Ve vztahu mezi M. D., MArch, Ph.D., bytem X, a účastníky řízení nikdo nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2024, č. j. 005973/2024/KUSK–DOP/Svo, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Filipa Kábrta, advokáta.

V. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. V této věci se soud zabývá otázkou, zda žalobkyně prokázala, že je pro uplatnění jejích práv nezbytné určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA v k. ú. X (všechny dále uváděné pozemky se nacházejí v témže katastrálním území). Žalobkyně vlastní sousední pozemky parc. č. XB a st. XC, na kterých realizuje stavební záměr. Správní orgány dovodily, že žalobkyně neprokázala právní zájem na určení veřejně přístupné účelové komunikace. Soud níže vysvětlí, proč považuje tento závěr za nesprávný. Průběh správního řízení 2. Žalobkyně požádala dne 25. 8. 2021 Městský úřad Černošice (dále „městský úřad“) o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA, který v té době spoluvlastnily osoby zúčastněné na řízení 2), 3) a paní M. D., MArch, Ph.D. V žádosti uvedla, že tento pozemek používá k přístupu ke svým pozemkům parc. č. XB a st. XC, jehož součástí je stavba rodinného domu. Současně měla za splněné všechny předpoklady pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace. Ve vztahu k naplnění znaku nutné komunikační potřeby argumentovala, že je při přístupu ke svým nemovitostem z místní komunikace (ulice X) zcela odkázána na pozemek parc. č. XA.

3. Pro přehlednost soud přikládá náhled z ortofotomapy z portálu www.nahlizenidokn.cuzk.gov.cz: (náhled anonymizován)

4. Městský úřad provedl dne 19. 9. 2021 místní šetření, při kterém mj. zjistil, že k nemovitostem žalobkyně existuje alternativní přístup přímo z ulice X. V oplocení jejího pozemku parc. č. XB jsou umístěna vrátka a vstup pro pěší.

5. Vlastníci pozemku parc. č. XA existenci veřejně přístupné účelové komunikace na tomto pozemku sporovali. Rozporovali naplnění každého znaku nutného pro její existenci. Namítali, že je jejich pozemek užíván živelně, bez jejich souhlasu. Nikdy se ale nejednalo o obecné, nýbrž o individuální užívání omezeným okruhem osob (vlastníky přilehlých nemovitostí). Jim by mohl být povolen přístup pouze skrze instituty soukromého práva, k čemuž směřovala i dosavadní jednání.

6. Městský úřad následně spojil řízení o žádosti žalobkyně s řízením vedeným na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení 4) ze dne 2. 6. 2021, která se rovněž domáhala deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA.

7. Rozhodnutím ze dne 29. 6. 2022, č. j. MUCE 92519/2022 OSU, městský úřad obě žádosti zamítl. Neshledal, že by cesta na pozemku parc. č. XA byla veřejně přístupnou účelovou komunikací, neboť neplní nutnou komunikační potřebu a není stálá a patrná v terénu.

8. Navrhovatelka se proti tomuto rozhodnutí odvolala. Mj. namítala, že městský úřad vadně posoudil naplnění znaku nutné komunikační potřeby. Z ulice X je totiž umožněn jen přístup, nikoli příjezd. Dopravně obsluhovat přilehlé nemovitosti je možné pouze z pozemku parc. č. XA, a to kvůli parametrům ulice X, na které je vyloučeno i jen zastavení osobních vozidel (natož např. sanitek či požárních vozidel). Na příjezd po pozemku parc. č. XA jsou tak odkázána všechna vozidla obsluhující přilehlé rodinné domy (např. popeláři, pošta, fekální vůz, dovoz paliva apod.).

9. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 1. 2023, č. j. 131334/2022/KUSK–DOP/Svo, rozhodnutí městského úřadu ze dne 29. 6. 2022 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Učinil tak z více důvodů. Jedním z nich byla skutečnost, že dle žalovaného ze žádosti žalobkyně nevyplývalo, v čem je pro uplatnění jejích práv nezbytné vést řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád“). Městský úřad proto měl žalobkyni vyzvat k doplnění žádosti.

10. V dalším řízení městský úřad vyzval žalobkyni, aby prokázala právní zájem na vedení řízení.

11. V podání ze dne 18. 4. 2023 žalobkyně k výzvě uvedla, že vlastní přímo sousedící pozemky parc. č. XB a st. XC, které jsou obsluhovány z veřejně přístupné účelové komunikace ležící na pozemku parc. č. XA. To nesporně vyplývá již ze správního spisu. Za zásadní ovšem žalobkyně považovala to, že ji Úřad městyse Štěchovice (dále „stavební úřad“) v řízení o dodatečném povolení stavby na jejích pozemcích vyzval k doložení listiny prokazující právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB, neboť jeho vlastníci v řízení o dodatečném povolení stavby nesouhlasili s užíváním pozemku parc. č. XA jakožto příjezdové cesty k pozemkům parc. č. XB a st. XC. Z toho plyne, že vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace je nezbytné pro uplatnění jejích práv spočívajících v možnosti řádně užívat vlastní pozemky a úspěšně pokračovat v řízení o dodatečném povolení stavby.

12. Usnesením ze dne 17. 5. 2023 městský úřad vyloučil žádost žalobkyně k samostatnému projednání.

13. Žalobkyně podáním ze dne 16. 6. 2023 doplnila svou argumentaci ve vztahu k existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Uvedla, že v ulici X platí zákaz zastavení po celé délce hranice jejích pozemků. Z toho je patrné, že přístup na ně je možný pouze z pozemku parc. č. XA.

14. Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2023, č. j. MUCE 150602/2023 OSU (dále „prvostupňové rozhodnutí“), městský úřad žádost žalobkyně opět zamítl, a to pro absenci právního zájmu na určení existence veřejně přístupné účelové komunikace. V odůvodnění vysvětlil, že stavební úřad nemá podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále „stavební zákon“) nárok na doložení deklaratorního rozhodnutí, které by bylo podkladem pro dodatečné povolení stavby. Nejedná se o obligatorní náležitost žádosti o dodatečné povolení stavby. Z fotografií doložených žalobkyní sice vyplývá, že je pozemek parc. č. XA užíván. Uživatelům ale může svědčit soukromoprávní titul, což nepřísluší do kompetence silničního správního úřadu. Ke všem přiléhajícím nemovitostem je zajištěn alternativní přístup z ulice X, k níž mají zřízeny schody, případně betonové rampy. Městský úřad proto nespatřuje důvod pro vydání deklaratorního rozhodnutí. Dle sdělení osoby zúčastněné na řízení 2) bylo žalobkyni nabídnuto oprávnění průjezdu přes pozemek parc. č. XA na základě soukromoprávního titulu, což žalobkyně odmítla.

15. V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí žalobkyně namítala, že městskému úřadu vůbec nepříslušelo přezkoumávat důvodnost výzvy stavebního úřadu. Z jeho odůvodnění ani nelze zjistit, proč by právě ve věci žalobkyně neměl být právní zájem na deklaraci jediné skutečné příjezdové cesty k její nemovitosti. Zajištění příjezdu je přitom podmínkou k tomu, aby byla její stavba rodinného domu dodatečně povolena a nebyla odstraněna. Žalobkyně se nadto dovolávala dalších skutečností, které městský úřad pominul. I v podání ze dne 18. 4. 2023 opětovně uváděla, že právní zájem spatřuje i v možnosti řádně a plnohodnotně užívat vlastní pozemky. Spoluvlastníci pozemku parc. č. XA v řízení o dodatečném povolení stavby namítali, že nesouhlasí s vjezdem na pozemek žalobkyně z pozemku parc. č. XA. To je další okolnost prokazující, že má žalobkyně na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace právní zájem. Tvrdil–li městský úřad, že ostatní uživatelé užívají daný pozemek na základě soukromoprávního titulu, bylo na něm, aby tuto okolnost prokázal. To však neučinil. K poukazu na přístup z ulice X žalobkyně uvedla, že se domáhá plnohodnotného komunikačního spojení. To z ulice X není možné. Napadené rozhodnutí 16. V záhlaví označeným rozhodnutím (dále „napadené rozhodnutí“) žalovaný odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Konstatoval, že deklaratorní rozhodnutí ve věci veřejně přístupné účelové komunikace nenahrazuje souhlas vlastníka s jejím užíváním. I v případě jiných kategorií pozemních komunikací žadatel potřebuje souhlas vlastníka pozemní komunikace s napojením nemovitosti na ni. Proto by rozhodnutí v této věci nemohlo naplnit požadavek stavebního úřadu ani očekávání žalobkyně. Určení existence veřejně přístupné účelové komunikace by nic nezměnilo na tom, že vlastník pozemku má výhrady ke způsobu připojení. Deklaratorní rozhodnutí tak není listinou prokazující právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB, jak stavební úřad požadoval. Ani nenahrazuje stanovisko vlastníka dopravní infrastruktury podle § 110 odst. 2 stavebního zákona. Městský úřad proto nepochybil. Žalobkyně navíc může uplatnit svá práva v řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení 4).

17. Dále žalovaný dodal, že není pravdou, že by se žalobkyně domáhala určení existence veřejně přístupné účelové komunikace v jiné souvislosti než z důvodu probíhajícího řízení o dodatečném povolení stavby. Ve své žádosti ze dne 25. 8. 2021 vůbec neuvedla, proč je vydání rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv. Soustředila se jen na prokázání jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace, nikoli na odůvodnění žádosti. Pokud se žalobkyně domáhala možnosti řádně a plnohodnotně užívat vlastní pozemky, blíže neodůvodnila, proč tomu tak v současnosti není a co takovému užívání brání. Z předchozího řízení vyplynulo pouze to, že vlastníci pozemku parc. č. XA chtěli provoz na svém pozemku regulovat a nesouhlasili s odstavováním vozidel na něm. Dokonce chtěli i jeho část převést do vlastnictví uživatelů. Nevyplynulo však, že by užívání bránili. O tom svědčí i fakt, že si žalobkyně mohla dům začít opravovat, následně téměř odstranit a vybudovat nový.

18. Žalovaný též poznamenal, že veřejně přístupná účelová komunikace není jediným způsobem, jak si zajistit přístup ke své nemovitosti. Není tedy pravdou, že bez deklaratorního rozhodnutí se rodinný dům octne bez příjezdu. Tímto rozhodnutím žádná komunikace nevzniká ani nezaniká. Vlastníci pozemku parc. č. XA jsou účastníky stavebního řízení. Mají tedy plné právo projevit svůj nesouhlas a podat námitky. Je na posouzení stavebního úřadu, zda jejich námitky vyhodnotí jako důvodné. Deklaratorním rozhodnutím by ale nemohly být vypořádány. Shrnutí žaloby 19. Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“).

20. Žalobkyně namítá, že správní orgány vyložily § 142 odst. 1 správního řádu nezákonně a že dezinterpretovaly důvody, které dokládaly právní zájem žalobkyně na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA.

21. Předně správní orgány vadně posoudily potřebu určit existenci veřejně přístupné účelové komunikace s ohledem na vedené řízení o dodatečném povolení stavby na pozemku žalobkyně. Vlastníci pozemku parc. č. XA v tomto řízení uplatnili námitky, kterými nesouhlasili s užíváním jejich pozemku jako příjezdové cesty k pozemkům žalobkyně parc. č. XB a č. st. XC. Právě proto stavební úřad vyzval žalobkyni, aby doložila právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB. Správní orgány však předjímaly postup stavebního úřadu a účastníků v řízení o dodatečném povolení stavby. Nepřípustně předjímaly, že žalobkyně v něm nemůže být úspěšná. Správní orgány nemohly předvídat, zda po deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace vlastníci sousedního pozemku neudělí souhlas s jeho užíváním. Určení existence této komunikace ovlivní posuzování povinných odstupů žalobkynina rodinného domu od hranice pozemku, otázku možného příjezdu na její pozemek, přístupu složek IZS atd. To je podle žalobkyně už samo o sobě dostatečným důvodem pro vydání deklaratorního rozhodnutí, které je jen jednou z podmínek, aby žalobkyně mohla v řízení pokračovat.

22. Žalobkyně dále uvádí, že ochrany práva na užívání jejího pozemku se nemůže domoci jinak. Opakovaně argumentovala, že vlastníci pozemku parc. č. XA se vymezovali proti jeho užívání jako příjezdové cesty k obsluze žalobkyniných nemovitostí. Správní orgány ani nemohly žalobkyni odkázat na „soukromoprávní cestu“, protože pokud veřejně přístupná účelová komunikace existuje, není využití soukromoprávních prostředků namístě. Jinak by institut veřejné komunikace fakticky ztratil význam.

23. Druhým důvodem prokazujícím právní zájem žalobkyně je možnost řádně a plnohodnotně užívat vlastní pozemky parc. č. XB a st. XC. Není pravdou, že by k němu žalobkyně neuvedla bližší odůvodnění. V podání ze dne 18. 4. 2023 konkretizovala, že jí v řádném užívání pozemků brání nesouhlas vlastníků příjezdové cesty. Tento nesouhlas přitom vyjádřili přímo ve vztahu ke správnímu orgánu procesním podáním. Žalovaný tak nesprávně uzavřel, že z ničeho nevyplynulo, že by vlastníci cesty jejímu užívání bránili. Z ničeho neplyne požadavek žalovaného, aby se jednalo o fyzické bránění v přístupu. Takový výklad je excesivní a nedůvodně omezující ochranu práv žalobkyně. Ta se již nyní vystavuje nebezpečí právních kroků či požadavků na náhradu újmy pokaždé, když chce vjet na svůj pozemek. Bez veřejně přístupné cesty je navíc žalobkyně omezena v možnosti svůj pozemek prodat.

24. Žalobkyně má proto s ohledem na výše uvedené důvody za to, že právní zájem na vedení řízení prokázala. Správní orgány namísto zdrženlivého přístupu vynaložily enormní úsilí, aby vůbec nemusely meritorní rozhodnutí vydávat. Slovy Ústavního soudu tak postupovaly přepjatě formalisticky a sofistikovaně zdůvodňovaly zjevnou nespravedlnost. Vyjádření žalovaného 25. Žalovaný navrhuje žalobu zamítnout. Nejprve podotýká, že námitky směřující do stavebního řízení se s projednávanou věcí míjejí. Dokončení stavebního řízení není podmíněno vydáním deklaratorního rozhodnutí omezujícího vlastnické právo jiného vlastníka bez náhrady. Přístup ke stavbě domu lze řešit více způsoby, nikoli pouze deklarací veřejně přístupné účelové komunikace (podle žalovaného navíc v uzavřeném prostoru). Žalobkyně užívá své pozemky přístupem z místní komunikace, kde má i vstupní branku. Na této komunikaci není dopravní značení zakazující zastavení. Žalobkyně dosud svůj dům bez omezení užívala, a to i bez deklarace veřejně přístupné účelové komunikace (zřejmě z titulu výprosy). Za takové situace se nemůže domáhat změny jen proto, že se jí to jeví jako jednodušší pro dosažení osobního zájmu. Vyjádření osob zúčastněných na řízení 26. Osoba zúčastněná na řízení 3) se ztotožňuje s argumentací uvedenou v napadeném rozhodnutí. Tvrdí, že přístup k domu žalobkyně byl historicky z komunikace na pozemku parc. č. XD. Potřeba zajištění nového přístupu je důsledkem nepovolené stavební činnosti. Právní zájem na vedení řízení žalobkyně nemůže opírat ani o výzvu stavebního úřadu, protože ten ji vyzval k doložení souhlasu vlastníka veřejné dopravní infrastruktury, nikoli k prokázání existence veřejně přístupné účelové komunikace. Závěrem uvádí, že městský úřad již rozhodnutím ze dne 11. 3. 2024 nepravomocně rozhodl, že na pozemku parc. č. XA není veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobkyně se tak žalobou snaží de facto o zahájení správního řízení, které ale je již vedeno s její účastí.

27. Rovněž osoba zúčastněná na řízení 2) souhlasí s napadeným rozhodnutím. Upřesňuje, že průjezd z pozemku parc. č. XA na pozemek parc. č. XB žalobkyně probourala až v souvislosti se zahájením nepovolených stavebních prací v roce 2019. Aktuálně je opět zaplocený. Žalobkyně si však zřídila nepovolené zpevněné parkovací stání na pozemku parc. č. XA a používá jej proti vůli jeho vlastníků. Právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB může žalobkyně prokázat různými způsoby, které mohou i nemusí zahrnovat pozemek parc. č. XA. Chtěla–li ho využít, vlastníci pozemku jí předložili nájemní smlouvu, kterou žalobkyně odmítla. Namísto toho požadovala zřízení věcného břemene. Vlastníci pozemku byli ochotni tímto způsobem přístup žalobkyně řešit. Ta však podala žádost o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Žalovaný správně vyhodnotil, že se tento postup žalobkyni jeví jako jednodušší způsob k dosažení vlastního osobního zájmu. Žalobkyně mohla své pozemky užívat plnohodnotně před započetím nepovolené stavební činnosti. Pokud jí to nestačilo, musí prokázat napojení na veřejnou dopravní infrastrukturu. Posouzení věci soudem 28. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a obsahuje všechny formální náležitosti. Při přezkumu napadeného rozhodnutí soud vycházel v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu v době rozhodování žalovaného, přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů, jimiž je podle § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. vázán.

29. O žalobě soud rozhodl bez jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť účastníci s tímto postupem implicitně souhlasili. Soud ve věci neprováděl ani dokazování, protože si vystačil s obsahem správního spisu [rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS].

30. Výrokem I. soud nejprve rozhodl o tom, že paní M. D., MArch, Ph.D., není osobou zúčastněnou na řízení. Ta se sice formálně přihlásila jako osoba zúčastněná na řízení, nicméně již v podání její zmocněnkyně ze dne 5. 8. 2024 (č. l. 43 soudního spisu) se uvádí, že M. D. byla spoluvlastnicí pozemku parc. č. XA do roku 2023. To potvrzuje též aktuální výpis z katastru nemovitostí, podle něhož spoluvlastníky pozemku zůstávají s účinky od 17. 7. 2023 již jen osoby zúčastněné na řízení 2) a 3). Paní M. D. tedy v době zahájení soudního řízení ani později nebyla spoluvlastníkem pozemku parc. č. XA, a těžko tak může být dotčena ve svých právech ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu ani nic netvrdila. Proto soud rozhodl podle § 34 odst. 4 s. ř. s., že osobou zúčastněnou na řízení není. Výrokem II. pak rozhodl o nákladech řízení ve vztahu k ní tak, že mezi ní a účastníky řízení nikdo nemá právo na jejich náhradu. Obecná východiska 31. Podle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.“ 32. Řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu je řízením zahajovaným výlučně na základě žádosti žadatele, který musí prokázat, že je vydání rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jeho práv (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013–21).

33. Povinnost prokázat při podání žádosti nezbytnost vydání rozhodnutí ale nelze směšovat s jedním ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace – s tzv. nutnou komunikační potřebou. Prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí proto neznamená, že např. uživatel sporné cesty, který se domáhá vydání rozhodnutí, by již v okamžiku podání žádosti musel správnímu orgánu prokázat, že sporná cesta je jedinou cestou, která vede k jeho nemovitostem. Musí pouze rozumně vysvětlit, proč je deklarace existence komunikace pro něj nutná. Tím jeho žádost splní zákonný požadavek, řízení bude zahájeno a další dokazování se povede až v rámci něj. Vydání rozhodnutí, kterým se potvrzuje nebo naopak popírá existence účelové komunikace, je nezbytné jak pro vlastníka pozemku, tak pro ty uživatele sporné cesty, kteří tvrdí, že tato cesta je pro ně z nějakého důvodu nepostradatelná. Deklaratorní řízení nemůže být naopak vedeno na základě podání osoby, která zjevně spornou cestu k ničemu podstatnému nepotřebuje (chodí tudy např. na procházku se psem nebo jen na návštěvu) (viz Černínová, M., Černín, K. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015 – komentář k § 2, bod 10; a dále rozsudek NSS ze dne 10. 2. 2016, č. j. 1 As 185/2015–30, odst. 21).

34. Z uvedeného vyplývá, že na prokazování, že vydání rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění práv žadatele, nelze klást přemrštěné požadavky. U vlastníka pozemku, po kterém cesta vede, a vlastníků nemovitostí, které cesta obsluhuje, je možné tuto potřebu předpokládat, protože jde o přímé dotčení jejich vlastnických práv. Proto v zásadě postačí, aby žadatel uvedl, že je vlastníkem pozemku s cestou nebo pozemku, k jehož obsluze je cesta potřeba. Podrobné posuzování jejich konkrétních práv bude až předmětem vedeného řízení. K prokázání naplnění první podmínky popsané v § 142 odst. 1 správního řádu tedy dostačuje, že výsledek řízení může mít dopad do jejich právní sféry jako vlastníků dotčených nemovitostí (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 18. 5. 2023, č. j. KVOP–18138/2023, sp. zn. 682/2023/VOP/MČ, dostupnou v Evidenci stanovisek ombudsmana na www.eso.ochrance.cz). Aplikace obecných východisek na projednávaný případ 35. Podle správních orgánů žalobkyně neprokázala, že je deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA nezbytná k uplatnění jejích práv ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu. Proto její žádost městský úřad zamítl a žalovaný prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

36. Již na tomto místě musí soud poznamenat, že v takovém případě by měl městský úřad řízení zastavit podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť žádost byla dle jeho právního názoru zjevně právně nepřípustná, a nikoli o ní rozhodovat meritorně (srov. již výše citovaný rozsudek NSS č. j. 1 As 185/2015–30, odst. 25). Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí je však zejména to, že správní orgány nesprávně vyhodnotily splnění podmínek § 142 odst. 1 správního řádu pro vedení řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace. Soud s nimi totiž nesouhlasí, že by žalobkyně v řízení dostatečně nedoložila, že je vydání rozhodnutí nezbytné k uplatnění jejích práv.

37. Soud uznává, že žalobkyně se v žádosti ze dne 25. 8. 2021 výslovně nezabývala tím, proč má právní zájem na vedení řízení o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Nicméně tvrdila, že sousední pozemek parc. č. XA užívá k přístupu na své pozemky parc. č. XB a st. XC. Rovněž v souvislosti s naplněním znaku nutné komunikační potřeby specifikovala, že je na jí tvrzenou cestu na pozemku parc. č. XA zcela odkázána při přístupu ke svým nemovitostem z ulice X. Z následného vyjádření vlastníků pozemku parc. č. XA vyplynulo, že s veřejným užíváním jejich pozemku nesouhlasí. Měli za to, že uživatelé jej užívají na základě institutů soukromého práva, případně bez jejich souhlasu.

38. Tyto okolnosti ale dle soudu postačovaly pro závěr, že žalobkyně právní zájem na vedení řízení prokázala. Již v této fázi řízení nebylo sporu o tom, že nemovitosti žalobkyně bezprostředně sousedí s pozemkem parc. č. XA, a že jej tedy žalobkyně může potenciálně využít k přístupu a k příjezdu na své pozemky. Dále bylo nepochybné, že vlastníci pozemku parc. č. XA jeho veřejnému užívání brání (byť ne prostřednictvím faktických překážek – k tomu viz dále). Sporná otázka se tedy evidentně dotýkala právní sféry žalobkyně jako vlastníka pozemků sousedících s pozemkem parc. č. XA. S ohledem na shora citovaná východiska tak byly podmínky pro vedení řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu naplněny.

39. Soud sice výše uvedl, že prokazování právního zájmu na vedení řízení nelze ztotožňovat s prokázáním nutné komunikační potřeby, kterou má saturovat veřejně přístupná účelová komunikace. To ale neznamená, že by správní orgány nemohly k souvisejícím tvrzením přihlédnout i při posuzování toho, zda je deklarace veřejně přístupné účelové komunikace nezbytná k uplatnění práv žalobkyně. Tyto okolnosti spolu totiž úzce souvisejí. Jestliže žalobkyně tvrdila, že k zajištění plnohodnotného přístupu a příjezdu na své pozemky nutně potřebuje využívat cestu na pozemku parc. č. XA a toto tvrzení není na první pohled vyloučeno, vyplývá z toho, že má zájem na určení, zda se taková cesta na pozemku parc. č. XA skutečně nachází. Nedostatečností přístupu z ulice X, a tedy nutností využívat pozemek parc. č. XA, přitom setrvale argumentovala v průběhu celého správního řízení. Zda tomu tak skutečně je, musejí správní orgány posoudit na základě provedeného dokazování v meritorním rozhodnutí, ale uvedená tvrzení postačují k tomu, aby založila aktivní legitimaci žalobkyně k podání žádosti.

40. Pokud i přesto městský úřad vázán právním názorem žalovaného vyzval žalobkyni k prokázání právního zájmu na vedení řízení, měly správní orgány k doplněným tvrzením žalobkyně v podání ze dne 18. 4. 2023 řádně přihlížet. Žalobkyně přiléhavě namítá, že se žalovaný nesprávně omezil jen na posouzení aktivní legitimace žalobkyně v souvislosti s vedeným řízením o dodatečném povolení stavby na jejím pozemku. Žalobkyně v uvedeném podání sice tuto okolnost zdůrazňovala primárně, ale nadto argumentovala i řádným a plnohodnotným užíváním jejích pozemků. Tato tvrzení přitom bylo nutné chápat i v kontextu předešlých podání žalobkyně, v nichž vysvětlovala, že z ulice X má zajištěný pouze pěší přístup, nikoli ale obsluhu vozidly. Žalovaný proto nemohl tento argument vyvrátit jen tím, že žalobkyně neuvedla podrobnější odůvodnění, proč v současnosti nemůže řádně a plnohodnotně užívat své pozemky. Žalobkyně takové odůvodnění v průběhu správního řízení poskytla.

41. Ve vyjádření k žalobě žalovaný trval na tom, že žalobkyně má dostatečný přístup z ulice X. Tyto argumenty však mají své místo až při meritorním posouzení nutné komunikační potřeby. Pro posouzení právního zájmu žalobkyně na vedení řízení je podstatné, že pozemek parc. č. XA zjevně k obsluze svých pozemků v určitém rozsahu užívala, neboť by jinak ani nevznikl spor s jeho vlastníky. Stejně tak v řízení dosud nebylo prokázáno, na základě jakého titulu žalobkyně pozemek parc. č. XA užívala. Žalovaný proto nemůže tvrdit, že se jednalo o výprosu a že se žalobkyně domáhá změny jen proto, že se jí to jeví jako jednodušší pro dosažení osobního zájmu. Žalovaným citovaný rozsudek NSS ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 298/2016–30, se netýkal skutkově ani právně obdobné věci. NSS v něm řešil přípustnost zastavení řízení vedeného podle § 142 odst. 1 správního řádu z důvodu, že se žádost stala bezpředmětnou, protože správní orgán vydal v dané věci podle § 154 ve vazbě na § 142 odst. 2 správního řádu osvědčení.

42. Z napadeného rozhodnutí lze dovodit, že žalovaný požadoval po žalobkyni prokázání právního zájmu patrně proto, že vlastníci pozemku parc. č. XA fyzicky nebránili v jeho užívání (např. instalací pevné překážky zabraňující vjezdu). Pro vedení řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu to ale není podmínkou.

43. V průběhu správního řízení vyšlo najevo, že vlastníci pozemku parc. č. XA s jeho veřejným užíváním nesouhlasili. To dokládají jednak vyjádření jich samých a jednak i listiny, které doložili k prokázání, že se s jednotlivými uživateli snažili dohodnout na užívání pozemku prostřednictvím soukromoprávních institutů. Ve vztahu k žalobkyni pak nesouhlas projevili i námitkami v řízení o dodatečném povolení stavby, v nichž také odmítli užívání jejich pozemku žalobkyní. Dále je třeba dodat, že spory s vlastníky ohledně užívání pozemku parc. č. XA neměla pouze žalobkyně. O existenci veřejně přístupné účelové komunikace na tomto pozemku totiž byla přesvědčená i osoba zúčastněná na řízení 4), na základě jejíž žádosti městský úřad též vedl řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace.

44. Z uvedeného je zřejmé, že mezi vlastníky pozemku parc. č. XA a vlastníky sousedních nemovitostí panovaly spory ohledně toho, zda se na něm vůbec nějaká pozemní komunikace nachází a případně jakou má právní povahu, resp. na základě jakých titulů tento pozemek uživatelé užívají. Podle soudu se tak jedná o typický případ, v němž je namístě, aby silniční správní úřad postavil rozhodnutím najisto, zda se veřejně přístupná účelová komunikace na pozemku parc. č. XA nachází. Tím by mimo jiné předešel možné eskalaci sporů, třeba právě v podobě instalace pevných překážek. Vzájemné neshody ohledně užívání sporné cesty tudíž nemusejí mít fyzickou podobu, ale stačí, že se projevují i jen ve verbální rovině (srov. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2012, č. j. 30 A 2/2011–37).

45. Žalovaný dále neshledal, že by se žalobkyně domáhala ochrany veřejného zájmu, na jehož ochranu má dbát městský úřad jako silniční správní úřad především. K tomu soud podotýká, že § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o pozemních komunikacích“) hned ve dvou ze tří definičních množin popisujících funkci veřejně přístupných účelových komunikací uvádí, že tyto pozemní komunikace slouží ke spojení nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků. Pokud tedy žalobkyně tvrdí, že spornou účelovou komunikaci potřebuje za účelem dopravní obsluhy svých pozemků, a tedy k řádnému výkonu svého vlastnického práva, není to projevem údajné snahy zneužít veřejnoprávní institut za účelem prosazení soukromých práv. Naopak žalobkyně takto zcela v souladu s § 142 odst. 1 správního řádu, který přímo požaduje, aby prokázala nezbytnost vydání rozhodnutí pro uplatnění svých práv, a právní úpravou v zákoně o pozemních komunikacích specifikovala své dotčení nemožností užívat veřejně přístupnou účelovou komunikaci, o určení jejíž existence žádala (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2022, č. j. 59 A 13/2021–39, odst. 60).

46. Žalobkyně má rovněž pravdu v tom, že ji správní orgány bez dalšího nemohly odkazovat na využití soukromoprávních institutů. Jestliže žalobkyně prokázala, že má právní zájem na určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, bylo povinností správních orgánů v řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu deklaratorně rozhodnout, zda a v jakém rozsahu veřejně přístupná účelová komunikace na pozemku parc. č. XA existuje. Dosavadní způsob užívání pozemku parc. č. XA má samozřejmě význam pro posouzení, zda se skutečně jedná o veřejnou komunikaci. Avšak to už je otázka meritorního posouzení, které musejí správní orgány provést až na základě shromážděných podkladů. Na tomto místě však lze korigovat právní názor žalovaného prezentovaný ve vyjádření k žalobě ohledně toho, že se žalobkyně nemůže bezdůvodně domáhat omezení vlastnického práva vlastníků pozemku parc. č. XA. Veřejně přístupná účelová komunikace vzniká přímo ze zákona naplněním definičních znaků. Rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu jen deklaruje, a postaví tím najisto, zda taková pozemní komunikace opravdu vznikla. Takové rozhodnutí by tak nebylo právním důvodem omezení vlastnického práva dotčených osob.

47. O právním zájmu žalobkyně na určení existence veřejně přístupné účelové komunikace svědčí i další argument, který paradoxně používaly správní orgány. Městský úřad i žalovaný totiž bagatelizovali zamítavé rozhodnutí ve věci žalobkyně s tím, že svá práva může jako účastnice uplatnit v řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení 4). Tím ale mimoděk přiznali, že rozhodnutí o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace se ve skutečnosti právní sféry žalobkyně dotýká, a tedy že má právní zájem na jeho výsledku. Jednal–li městský úřad se žalobkyní jako s účastnicí řízení v řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení 4), uznal tím, že jeho rozhodnutím může být žalobkyně jako vlastnice pozemků sousedících s pozemkem parc. č. XA přímo dotčena ve svých právech a povinnostech podle § 27 odst. 2 správního řádu. V tomto kontextu pak nepůsobí přesvědčivě, pokud v řízení o žádosti samotné žalobkyně správní orgány dovozovaly, že se rozhodnutím ve věci na právním postavení žalobkyně nemůže nic změnit.

48. Rozhodnutí městského úřadu o žádosti osoby zúčastněné na řízení 4) nebrání vedení řízení o žádosti žalobkyně, jak dovozovala osoba zúčastněné na řízení 3). V době vydání napadeného rozhodnutí probíhalo odvolací řízení, a rozhodnutí tak nenabylo právní moci. Na překážku není ani fakt, že žalobkyně je účastnicí tohoto řízení, neboť o její žádosti musí být rovněž rozhodnuto. Městský úřad původně postupoval v souladu se zásadou hospodárnosti, neboť spojení řízení o obou žádostech se shodným předmětem bylo vskutku vhodné. Jelikož ale žádost žalobkyně posléze vyloučil k samostatnému projednání, je třeba, aby o ní správní orgány opětovně rozhodly v dalším řízení.

49. Správní orgány navíc postupovaly v rozporu s jimi samotnými citovanou judikaturou. Své závěry opíraly mj. o rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013–21, z něhož sice správně převzaly obecná východiska, ale vadně je aplikovaly na projednávaný případ. NSS je přitom v jím projednávaném případě vztáhl na obdobnou skutkovou situaci. NSS v odst. 13 konkrétně dovodil: „V konkrétním případě podala žádost o vydání rozhodnutí o existenci veřejné účelové komunikace majitelka pozemku sousedícího s předmětným pozemkem stěžovatelů, paní A. N., která uvedla, že potřebuje nutně využívat cestu, která přes pozemek stěžovatelů vede. Protože si však stěžovatelé cca od března 2011 nepřejí, aby tato cesta byla takto využívána, opakovaně mezi nimi dochází ke konfliktům. Nejvyšší správní soud má za to, že tím je naplněn požadavek existence právního zájmu na rozhodnutí správních orgánů co do existence veřejné účelové komunikace. (…)“. Z citované pasáže je zjevné, že se nynější věc podstatně neodlišuje. Není proto důvod v případě žalobkyně dovozovat odlišné závěry.

50. Soud uzavírá, že již na základě výše shrnutých zjištění měly správní orgány žádost žalobkyně meritorně projednat. Tvrzení žalobkyně o nutnosti přímo sousedící pozemek parc. č. XA užívat k přístupu k vlastním nemovitostem a doložený nesouhlas jeho vlastníků s takovým užíváním postačovaly k prokázání, že vydání rozhodnutí o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace je nezbytné pro uplatnění žalobkyniných práv.

51. Argumentace žalobkyně výzvou stavebního úřadu v řízení o dodatečném povolení stavby na jejích pozemcích k doložení listiny prokazující právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB už jen podpořila výše uvedená tvrzení. Ostatně, pokud by vlastníci pozemku parc. č. XA nesporovali právo žalobkyně tento pozemek užívat, stavební úřad by k vydání výzvy neměl žádný důvod. Uvedená výzva stavebního úřadu je tak důsledkem sporů mezi žalobkyní a vlastníky pozemku. Nelze proto než zopakovat, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu, které by vyjasnilo právní povahu možné cesty na pozemku parc. č. XA, by přispělo k odstranění nejistoty mezi stranami sporu. Z toho důvodu není třeba, aby soud podrobně reagoval na argumenty správních orgánů, které se zabývaly tím, zda stavební úřad postupoval procesně správně a zda mohlo rozhodnutí ve věci veřejně přístupné účelové komunikace prospět žalobkyni v řízení o dodatečném povolení stavby.

52. Jen ve stručnosti soud podotýká, že stavební úřad je povinen i v řízení o dodatečném povolení stavby ověřit, zda je zajištěn příjezd ke stavbě [viz § 111 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 129 odst. 2 stavebního zákona].

53. Žalobkyně doložila, že vlastníci pozemku parc. č. XA v řízení o dodatečné povolení stavby podali námitky, v nichž vyjádřili nesouhlas s užíváním tohoto pozemku za účelem vjezdu na pozemek žalobkyně parc. č. XB. Proto stavební úřad vyzval žalobkyni, aby doložila listinu prokazující právo přístupu a vjezdu na pozemek parc. č. XB.

54. Postup stavebního úřadu v řízení o dodatečném povolení stavby není předmětem tohoto řízení, a proto ani soudu nepřísluší, aby jej jakkoli hodnotil. Lze ale poznamenat, že otázku právní povahy komunikace není stavební úřad oprávněn závazně rozhodnout (nanejvýše si ji může posoudit jen pro své účely jako předběžnou otázku). Takové rozhodnutí náleží výlučně silničnímu správnímu úřadu. Stavební úřad je pro spolehlivé zjištění skutkového stavu povinen u silničního úřadu dodatečně ověřit otázku příjezdu ke stavbě. Není nezbytné, aby silniční úřad ve všech případech vydával rozhodnutí. Je však povinen v rámci svého vyjádření zcela jasně deklarovat, zda je ke stavbě možný příjezd po veřejně přístupné účelové komunikaci, či nikoli. Je–li to nutné, může stavební úřad postupovat dle § 57 správního řádu (viz rozsudky NSS ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 As 186/2012–39, a ze dne 16. 6. 2016, č. j. 10 As 68/2016–84).

55. Shledal–li tedy stavební úřad, že žalobkyně v žádosti o dodatečné povolení stavby neprokázala, že má zajištěný příjezd ke stavbě, je vcelku logické, že se žalobkyně domáhala u městského úřadu deklaratorního rozhodnutí o tom, zda se na pozemku parc. č. XA nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Pokud by skutečně existovala, jak žalobkyně tvrdí, mohla by ji užívat z titulu veřejného užívání, aniž by potřebovala další souhlas jejích vlastníků. Jednalo se tak o jeden z možných způsobů, jak žalobkyně mohla prokázat, že příjezd ke stavbě zajištěný má.

56. Žalovaný argumentoval nesouhlasným stanoviskem vlastníka veřejné dopravní a technické infrastruktury podle § 110 odst. 2 písm. d) stavebního zákona. To ale nelze zaměňovat s právním titulem k užívání příjezdové cesty, který by v případě existence veřejně přístupné účelové komunikace žalobkyně zajištěný měla. Naopak stanovisko podle § 110 odst. 2 písm. d) stavebního zákona slouží stavebnímu úřadu k posouzení, zda neexistují skutečnosti bránící řádnému užívání stavby s ohledem na dopravní infrastrukturu, na kterou se stavba napojuje. Toto stanovisko však nemusí být nutně souhlasné a bezpodmínečné. Stavební úřad je oprávněn posoudit námitku vlastníka veřejné dopravní infrastruktury, který vyjádřil nesouhlas s připojením stavby na tuto infrastrukturu z důvodu, že stavba infrastruktury nesplňuje kapacitní, technické a právní podmínky pro provozování pro veřejnou potřebu. Nelze vyloučit, že i přes nesouhlasné stanovisko vlastníka dopravní infrastruktury stavební úřad bude mít za prokázané, že napojení stavby na dopravní infrastrukturu žádná objektivní překážka nebrání (podrobně viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2025, č. j. 51 A 33/2024–35, odst. 114–130).

57. S ohledem na výše uvedené tudíž žalovaný nemohl konstatovat, že řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace nemůže mít relevantní význam pro řízení o dodatečném povolení stavby žalobkyně. Je tomu přesně naopak. Soud proto souhlasí se žalobkyní, že i tato okolnost svědčila o jejím právním zájmu na vydání rozhodnutí o existenci veřejně přístupné cesty na pozemku parc. č. XA. Závěr a náklady řízení 58. Soud uzavírá, že žalobu shledal důvodnou, a proto napadené rozhodnutí výrokem III. pro nezákonnost zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). V něm je žalovaný povinen vycházet z toho, že žalobkyně prokázala, že je rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. XA nezbytné k uplatnění jejích práv. Žalovaný je v dalším řízení právním názorem soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

59. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně byla v řízení úspěšná, a má tak právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady žalobkyně spočívají v: – zaplaceném soudním poplatku 3 000 Kč za žalobu, – odměně advokáta za 2 úkony právní služby (příprava a převzetí zastoupení a sepis žaloby) po 3 100 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění účinném do 31. 12. 2024 (dále „advokátní tarif“), – náhradě hotových výdajů zástupce žalobkyně ve výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 600 Kč, – náhradě za 21% daň z přidané hodnoty z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů ve výši 1 428 Kč (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), jelikož zástupce žalobkyně je plátce této daně, jak soud ověřil z registru ARES. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 11 228 Kč je žalovaný povinen uhradit podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, užitého na základě § 64 s. ř. s., k rukám zástupce žalobkyně, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

60. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim nebyla v řízení uložena žádná povinnost a soud neshledal ani okolnosti hodné zvláštního zřetele pro přiznání náhrady (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).