59 A 13/2021 – 39

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců JUDr. Bc. Kryštofa Horna a Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., ve věci žalobkyně: H. Š. bytem X zastoupená advokátem JUDr. Lubomírem Müllerem sídlem Symfonická 1496/9, 158 00 Praha 5 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2021, č. j. 012724/2021/KUSK–DOP/Mal, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2021, č. j. 012724/2021/KUSK–DOP/Mal, a rozhodnutí Městského úřadu Hořovice ze dne 6. 11. 2020, č. j. MUHO/22136/2020, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 15 342 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Lubomíra Müllera, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení 1. Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) dodanou do datové schránky soudu dne 24. 4. 2021 se žalobkyně domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Hořovice (dále jen „silniční správní úřad“) ze dne 6. 11. 2020, č. j. MUHO/22136/2020, sp. zn. S–MUHO/2415/2020TAD (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jehož zrušení žalobkyně navrhuje rovněž. Prvostupňovým rozhodnutím silniční správní úřad rozhodl tak, že pozemek p. č. Xa v katastrálním území a obci Ch. (všechny dále označené pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území) nesplňuje zákonné znaky a předpoklady dopravní cesty ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015 (viz čl. II bod 3 zákona č. 268/2015 Sb. a skutečnost, že zákon č. 196/2012 Sb. se problematiky zatřídění pozemních komunikací netýkal; dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) užívané v režimu obecného užívání dle § 19 téhož zákona; užívání pozemku je stanoveno v rozsahu a způsobem podle dispozice vlastníka dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.

2. Žalobkyně předně k původu sporu vylíčila, že je vlastníkem domu č. p. Xb na pozemku p. č. Xc (dříve p. č. Xd), který je obklopen zahradou p. č. Xe (dříve p. č. Xf). Přístup k hlavnímu vchodu do domu a příjezd do garáže byl dlouhou dobu realizován přes pozemek p. č. Xg, který tvořil spojovací cestu mezi pozemními komunikacemi na pozemcích p. č. Xh a Xch. Pozemek p. č. Xg byl později (po roce 1984) rozdělen na pozemky p. č. Xi, Xa a Xj, jež byly ve vlastnictví obce Ch. (dále jen „obec“). Žalobkyně pozemky p. č. Xj a Xa až do roku 2004 využívala pro přístup k domu. V roce 2004 však obec prodala pozemek p. č. Xa (dále též „sporný pozemek“) manželům D., kteří následně žalobkyni přístup znemožnili, a to zamykáním branky mezi pozemky p. č. Xj a Xa. Žalobkyně doplnila, že o tomto prodeji nevěděla – ačkoliv totiž obec vyvěsila oznámení o záměru prodat pozemek na úřední desce, žalobkyně bydlí v B. a není v jejích možnostech a ani po ní nelze spravedlivě požadovat, aby každé dva týdny jezdila kontrolovat úřední desku v obci.

3. Žalobkyně zrekapitulovala průběh řízení ve věci vedené již od roku 2008 (resp. 2007) se zdůrazněním, že předchozí rozhodnutí žalovaného již třikrát zrušil soud ve správním soudnictví. V návaznosti na strukturu napadeného rozhodnutí pak žalovanému vyčetla, že v části věnované východiskům právní úpravy nezmínil i rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2020, č. j. 54 A 6/2018–70, jehož právním názorem byl žalovaný vázán a měl se jím řídit. Judikatura Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) a Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“), o kterou se žalovaný opřel v napadeném rozhodnutí, pak podle názoru žalobkyně nijak nebrání tomu, aby její žádosti bylo vyhověno. Žalobkyně současně navrhuje, aby zdejší soud vycházel též z věcí u tohoto soudu dříve vedených pod sp. zn. 48 A 3/2015 a sp. zn. 54 A 6/2018.

4. Žalobkyně dále jednotlivě popsala, jak se žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádal s jejími (odvolacími) námitkami. Na toto odůvodnění pak navázala v žalobě následující argumentací: – ačkoliv v námitce II upozorňovala, že prvostupňovým rozhodnutím nebylo rozhodnuto o její žádosti ze dne 11. 3. 2008 (tj. o určení, že sporný pozemek je účelovou komunikací umožňující přístup do domu č. p. Xb), žalovaný věcně neporovnal obsah této žádosti a předmět prvostupňového rozhodnutí, a namísto toho uváděl, jak je to se zpětným přezkumem určité právní skutečnosti, byť se toho žalobkyně nedomáhala; – k námitce III žalovaný neřešil, že silniční správní úřad posuzoval žádost žalobkyně z roku 2007, přestože předmětem řízení byla žádost ze dne 11. 3. 2008. V pozdější žádosti přitom není nic o tom, že by mělo být revokováno usnesení zastupitelstva obce z roku 2004 týkající se převodu sporného pozemku na manžele D. Uvedl–li pak žalovaný, že pro rozhodování správního orgánu v I. stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, a nikoliv v době zahájení řízení, nevysvětlil, v čem by měl být skutkový stav odlišný; – žalovaný se nezabýval podstatou námitky IV, že silniční správní úřad měl aplikovat § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a neměl tak rozhodovat podle § 2 odst. 1, § 7 odst. 2 a § 19 odst. 1 téhož zákona, přičemž žalobkyně mu též vytýká, že jeho úkolem bylo zkoumat, zda se silniční správní úřad dopustil nějakých pochybení, a nikoliv to, zda právně pochybila žalobkyně; – žalobkyně nesouhlasí s tím, že by námitka V, že se silniční správní úřad vůbec nezabýval naléhavostí spojení mezi pozemky p. č. Xj (přístupová cesta od hlavní silnice) a p. č. Xc (parcela, na které stojí dům č. p. Xb) pro potřeby žalobkyně, byla řádně vypořádána konstatováním žalovaného, že jde o námitku soukromoprávní a že žalobkyně nerespektuje závazné soukromoprávní vztahy; – žalovaný nijak nevyhodnotil k námitce VI, zda existuje namítaný rozpor mezi audiozáznamy a pořízenými protokoly o výslechu svědků; – ve vztahu k námitce VII, že nebylo k jejímu návrhu doplněno dokazování za účelem odborného posouzení režimu dvou sousedících pozemků p. č. Xj a Xa, žalobkyně uvádí, že se nedomáhala žádného „zpětného přezkumu“ právní skutečnosti a že nešlo ani o nějaký účelový nebo obstrukční návrh, jak jí žalovaný vytýká; – konečně se žalovaný ani věcně nevypořádal s námitkou VIII, že k jejímu důkaznímu návrhu nebyly odborně vyhodnoceny listiny týkající se převodu sporného pozemku z bývalého vlastníka na současné vlastníky, přičemž tento důkazní návrh v reakci na výzvu správního orgánu není „v hrubém rozporu se závaznou právní úpravou“, jak žalovaný uvádí. Žalobkyně je nadále přesvědčena, že před převodem žádné problémy s užíváním sporného pozemku neexistovaly.

5. Žalobkyně nadále trvá na tom, že je splněna i podmínka naléhavé komunikační potřeby, neboť sporný pozemek slouží k nezbytnému spojení domu č. p. Xb, jestliže jedině přes tento pozemek může žalobkyně vstoupit do hlavního vchodu domu, dřevníku a dílny a vjet do garáže. To však nyní není možné, neboť manželé D. uzamkli branku na hranici mezi pozemky p. č. Xj a Xa, a nadto na hranici pozemků p. č. Xe a Xa (zhruba 60 cm od stěny domu č. p. Xb) postavili dvoumetrovou dřevěnou hradbu, která znemožňuje otevřít vrata garáže. Alternativní cesta do dřevníku a dílny neexistuje, neboť tyto prostory nejsou s ostatními částmi domu č. p. Xb propojeny jiným přístupem.

6. Žalobkyně tvrdí, že pozemek původně označený p. č. Xg, jehož předchozím vlastníkem byla obec, sloužil jako veřejná komunikace (obecní cesta) a nezbytná přístupová cesta k příslušným domům, byl spojnicí mezi pozemky p. č. Xh a Xch, což je zjevné již z tvaru původního pozemku. Jestliže obec nadále užívá a eviduje pozemky p. č. Xi a Xj jako „ostatní komunikace“, není důvod, proč by se na sporný pozemek mělo pohlížet odlišnou optikou, neboť komunikační potřeba se ve vztahu k tomuto pozemku změnou vlastníka nezměnila. Pokud napadené rozhodnutí popírá charakter sporného pozemku jako účelové komunikace argumentem, že v jednom místě činí vzdálenost mezi stavbami č. p. Xk a Xb pouze 66 cm, podle žalobkyně to na věci nic nemění, jelikož zúžení v navazující části nijak přístupu do jejího domu a garáže nebrání. Obecné užívání sporného pozemku nedokládá jen (podle žalovaného nedostatečná) skutečnost, že tento pozemek v minulosti žalobkyně používala k parkování vozidla, ale hovoří o něm též výpovědi svědků ve správním řízení.

7. Žalobkyně uzavírá, že sporný pozemek splňuje zákonné znaky a předpoklady dopravní cesty dle § 2 odst. 1 a 2 a § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť je pozemní komunikací, která slouží k nezbytnému napojení domu č. p. Xb (jeho hlavního vchodu, dvougaráže, dřevníku a dílny) na pozemek p. č. Xj evidovaný jako „ostatní komunikace“. I když žalovaný odkazuje na judikaturu ÚS a NSS, ta nijak nebrání vyhovění žádosti žalobkyně, přičemž správní orgány se měly především řídit závěry rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70.

8. Žalovaný pokládá žalobu za nedůvodnou a navrhuje její zamítnutí. Uvádí, že žalobní body jsou shodné s námitkami, které žalobkyně vznášela již v průběhu správního řízení. Žalovaný citoval z rozsudků správních soudů, které v projednávané věci již rozhodovaly, s tím, že správní orgán I. stupně (Obecní úřad Ch. a následně silniční správní úřad) provedl místní šetření (a to dokonce za účasti osob z Kanceláře veřejného ochránce práv), výslech svědků (s pořízením audiozáznamů), jakož i důkaz fotografiemi a dalšími listinami (například výpisy z katastru nemovitostí). Na tomto základě pak žalovaný aproboval jeho závěr, že na sporném pozemku neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace. Žalovaný konstatoval, že v podrobnostech odkazuje na napadené rozhodnutí, ve kterém se vypořádal i s názory Krajského soudu v Praze, a na obsah správního spisu. K důkazu navrhl provést výslech žalobkyně či dalších (blíže neoznačených) svědků k prokázání zániku cesty.

9. V replice žalobkyně zdůraznila, že ve věci nerozhodoval Obecní úřad Ch. (jehož veškerá předcházející rozhodnutí byla zrušena), nýbrž silniční správní úřad. Podle názoru žalobkyně žalovaný nijak nereagoval na její žalobní argumentaci. Podstatná zjištění z obsahu spisového materiálu 10. Žalobkyně požádala dne 10. 5. 2007 obec, resp. Obecní úřad Ch. (dále jen „obecní úřad“), aby deklaroval, že pozemek p. č. Xa o výměře 378 m2 je účelovou komunikací, protože žalobkyni umožňuje přístup do jejího domu č. p. Xb; tuto žádost pak doplnila podáním ze dne 4. 6. 2007. Obecní úřad dne 12. 11. 2007 pod č. j. DR 1/2007 rozhodl, že sporný pozemek není veřejnou účelovou komunikací. K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 1. 2008, č. j. 179615/2007/KUSK, toto rozhodnutí zrušil a řízení zastavil v přesvědčení, že pokud žadatel nedoloží splnění zákonných předpokladů existence veřejně přístupné účelové komunikace, silniční správní úřad postrádá věcnou i místní příslušnost deklarovat její neexistenci, a proto musí řízení zastavit podle § 66 odst. 1 písm. h) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobkyni přitom sdělil, že může podat novou žádost podle § 142 správního řádu.

11. Novou žádostí ze dne 11. 3. 2008 se pak žalobkyně dne 13. 3. 2008 znovu obrátila na obecní úřad s požadavkem, aby deklaroval, že pozemek p. č. Xa o výměře 378 m2 je účelovou komunikací, neboť jí umožňuje přístup do domu č. p. Xb; dne 23. 5. 2008 doplnila, že i kdyby chodila do domu přes zahradu skrze vrátka na zahradu na pozemku p. č. Xe, do určitých částí domu se nedostane, neboť některé části domu (garáž) jsou přístupné pouze z pozemku p. č. Xa. Nové žádosti bylo přiděleno č. j. 146/08 a byla vložena jako č. l. 20 do již vedeného správního spisu pod sp. zn. DR 1/2007, v němž bylo dále pokračováno.

12. Protože soud v projednávané věci rozhoduje již potřetí, odkazuje na rozsudek zdejšího soudu č. j. 54 A 6/2018–70 a na tam již provedené podrobnější shrnutí relevantních skutečností za období let 2007 – 2017 z tehdy předloženého správního spisu (viz body 13–48). Z předchozích rozhodnutí soudů v této věci, jež všechna rušila rozhodnutí žalovaného, popř. i obecního úřadu z důvodu vad odůvodnění a procesních vad, zejména pak nedostatečně zjištěného skutkového stavu, považuje soud za podstatné zdůraznit, že již rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2011, č. j. 8 Ca 291/2009–44, žalovanému, který poukazoval na nesplnění podmínky nezbytné komunikační potřeby, vytkl, že se nezabýval tím, zda je dům žalobkyně jako celek přístupný z pozemku p. č. Xe. V podstatě totéž bylo žalovanému vytknuto i rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2016, č. j. 48 A 3/2015–37, přičemž bylo připojeno i rozsáhlé obiter dictum, které však nelze s ohledem na to, že vycházelo v podstatné míře i z judikatorní linie NSS, která byla překonána usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014–76, s poukazem na její protiústavnost, výjimečně považovat za závazné. Jako závazný právní názor z rozsudku č. j. 48 A 3/2015–37 ale platí, že žalovaný měl v dalším řízení vysvětlit, proč nebyly provedeny navržené důkazy, zpřístupnit úvahy, které správní orgány vedly ke konstatování zásadních skutkových zjištění (neexistence souhlasu s veřejně přístupnou komunikací, její neužívání veřejností před rokem 2004) a uvést skutková zjištění ve vazbě na konkrétní důkazy, aby bylo možné přezkoumat správnost závěrů o skutkovém stavu a racionálnost úvah při hodnocení důkazů.

13. Jen ve stručnosti lze z předchozího průběhu řízení konstatovat, že proběhla dvě místní šetření (26. 3. 2009 a 31. 7. 2017), pořízené zápisy ovšem vůbec nezaznamenávají, co bylo na místě samém obecním úřadem zjištěno, ale jen vyjádření účastníků a jejich zástupců. Pořízeny nebyly ani fotografie či videozáznam, při druhém šetření byl pořízen jen zvukový záznam, jenž však také zachycuje v zásadě jen sdělení účastníků a jejich zástupců, nikoliv popis toho, co obecní úřad o situaci na místě zjistil. V konečném důsledku tak jde prakticky o neupotřebitelné úřední úkony, jelikož co bylo při místních šetřeních o stavu a rozložení pozemků a budov zjištěno, nebylo pro účely správního řízení v rozporu se samotným smyslem těchto procesních úkonů jakkoliv zaznamenáno.

14. Manželé D., nynější vlastníci mj. domu č. p. Xk a sporného pozemku, ve svém vyjádření ze dne 30. 4. 2012 kromě dalšího tvrdili, že tento pozemek byl dříve užíván jako cesta k mlýnu (dům č. p. Xk) a tato cesta pokračovala dále na pozemku p. č. Xi, mlýn však byl zrušen počátkem minulého století (to uvádí již trhová smlouva z roku 1928) a pozemek přestal být průchodný poté, co došlo k jeho zúžení výstavbou výměnku s kolnou, chlévem a dřevníkem (dům č. p. Xb). Počátkem století tak již sporný pozemek přestal sloužit jako účelová komunikace a sloužil pouze pro přístup k domu č. p. Xk. Že byl pozemek oplocen, je patrné již z nákresu ke stavebnímu povolení pro stavbu vodovodní přípojky z roku 1987 (tento dokument je součástí správního spisu) a oni nedali souhlas s tím, aby byl užíván jako účelová komunikace. Poukázali též na údajné listiny (nepředloženy), v nichž obec měla prohlásit, že souhlasí se zřízením vjezdu na pozemek p. č. Xe z pozemku p. č. Xj, přičemž k domu č. p. Xb je ze strany přes pozemek p. č. Xe možný přístup chodníčkem ze sporného pozemku. Ve vyjádření ze dne 4. 9. 2017 dále mj. popřeli, že by se v budově č. p. Xb nacházela garáž, vrata sloužila jako přístup do stodoly, kde se skládalo seno. V době, kdy sporný pozemek koupili, byl oplocen a již nejméně 80 let nesloužil jako účelová komunikace, byl uzavřen a nebyl přístupný. Pozemek je zarostlý trávou, vzrostlými stromy a porosty, přičemž na něm nejsou patrné stopy chodců ani vozidel.

15. Žalobkyně dne 14. 7. 2014 sdělovala, že domy č. p. Xb a Xk v minulosti tvořily jeden komplex (bývalý mlýn) a sporný pozemek mezi nimi procházel jako veřejná komunikace, na niž vedly všechny vstupy z obou domů. Žalobkyně dům č. p. Xb nabyla v roce 1975 a až do roku 2004 do něj chodila a přijížděla přes sporný pozemek, na němž též parkovala své auto. Opakovaně žalobkyně poukazovala na to, že obec prodala pozemek p. č. Xa bez jejího vědomí manželům D. v roce 2004, kteří následně uzamknuli branku a přístupy do domu jí zahradili tím, že před ně umístili hromadu dřeva, takže nemůže ani otevřít vrata.

16. Obec dne 14. 10. 2017 sdělila, že jí není známo, že by se na sporném pozemku nacházela veřejná pozemní komunikace dle územně plánovací dokumentace. Spojení nemovitostí žalobkyně je zajištěno z obecně užívaných a řádně evidovaných pozemních komunikací. V době, kdy byla stavba č. p. Xb postavena právními předchůdci současných vlastníků, bylo zabráněno průjezdu koňských spřežení a cesta nemohla být dále využívána jako veřejný statek.

17. Manželé D. v roce 2013 předložili devět fotografií zachycujících aktuální stav pozemku, zatímco v roce 2012 a 2017 žalobkyně předložila fotografie domu č. p. Xb z roku 2011 a fotografie zachycující přes branku, na níž jsou dvě tabulky s č. p. Xk a č. p. Xl, prostor před domy, údajně pořízené v roce 2004, kdy byla otevřena vrata garáže (stodoly) domu č. p. Xb směrem na sporný pozemek.

18. Ve spise lze dále nalézt oznámení ze dne 19. 8. 1976, jímž byla Státním notářstvím v B. registrována kupní smlouva o prodeji domu č. p. Xb žalobkyni od F. R., výřez z katastrální mapy zachycující skutečnost, že dříve skutečně pozemky p. č. Xi, Xa a Xj tvořily jediný pozemek p. č. Xg, stavební povolení ze dne 25. 8. 1978, jímž byly schváleny úpravy domu č. p. Xb spočívající ve vytvoření nových dveří namísto okna z mlátku ven a z mlátku do spíže (listinu předkládali manželé D. k doložení existence přístupu do domu z opačné strany, tj. od pozemku p. č. Xe), nebo stavební povolení ze dne 4. 8. 1987 na stavbu vodovodní přípojky pro rodinný dům č. p. Xk a ze dne 30. 10. 1987 na obdobnou stavbu pro chalupu č. p. Xb; na připojeném schématu potvrzeném stavebním úřadem je u domu č. p. Xb vyznačena garáž.

19. Založen je i Ch. almanach, který na str. 10 zmiňuje, že budova č. p. Xk bývala mlýnem, a na str. 12 na černobílém otisku katastrální mapy z roku 1839 zachycuje budovy přibližně v místě dnešních budov č. p. Xk a č. p. Xb (obě dodatečně redakčně označeny číslem 16Xk mezi nimiž vede dlouhý úzký pozemek odpovídající dnešním pozemkům p. č. Xi, Xa a Xj.

20. Z informací o pozemcích z katastru nemovitostí lze zjistit (z většiny ve správním spise, ve zbytku ověřeno soudem), že O. D. vlastní pozemky p. č. Xo (s budovou č. p. Xk) a Xm, manželé D. jsou vlastníky pozemků p. č. Xp, Xq, Xr, Xs a Xa, žalobkyně vlastní pozemky p. č. Xc (s budovou č. p. Xb) a Xe, obec vlastní mj. pozemky p. č. Xj a Xi a Středočeský kraj vlastní pozemek p. č. Xn.

21. Teprve až v návaznosti na zrušující rozsudek č. j. 48 A 3/2015–37 byly vyslechnuti již dříve žalobkyní navržení svědci a jejich odpovědi byly zachyceny jen velmi kuse, přičemž bylo odkázáno na zvukový záznam výslechů, jenž však v řízení sp. zn. 54 A 6/2018 nebyl soudu předložen a ten proto mohl vycházet jen z (jak nyní soud zjistil, značně neúplných) protokolů. Ostatně správní spis byl v neúplné podobě předkládán i v řízení sp. zn. 48 A 3/2015, stejně jako v minulosti i žalovanému, který z tohoto důvodu rušil rozhodnutí obecního úřadu např. dne 31. 3. 2014.

22. Rozsudkem č. j. 54 A 6/2018–70 (viz též jeho odůvodnění ve věci samé pod body 49 až 71) Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2017, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí obecního úřadu ze dne 19. 9. 2017 (dále jen „rozhodnutí obecního úřadu č. j. 059/2017“), podle nějž se na sporném pozemku nachází veřejně nepřístupná účelová komunikace dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (toto rozhodnutí ve správním spise chybí, příslušná složka je prázdná). Soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a že skutkový stav, který vzal žalovaný (resp. obecní úřad) za základ rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu a vyžaduje doplnění. Věc tak byla žalovanému v roce 2020 správním soudem znovu vrácena k dalšímu řízení. V rámci závazného právního názoru soud mj. žalovanému uložil vyhodnotit svědecké výpovědi, a to se zohledněním skutečnosti, že příbuzenský vztah svědků je obdobný jak k žalobkyni, tak paní D. Dále soud žalovanému vytýkal nezjištění vývoje vlastnictví ke spornému pozemku před rokem 2004, chybějící vysvětlení, z čeho dovozuje, že by průchozí profil mezi domy č. p. Xk a Xb měl činit jen 0,66 m. Soud vyslovil s odkazem na komentářovou literaturu závěr, že pozemními komunikacemi jsou nejen cesty určené k současnému využití vozidly i chodci, ale i cesty jen pro vozidla či jen pro chodce či cyklisty. Dále žalovanému v podstatě uložil, aby se zabýval srovnáním právního režimu sporného pozemku a navazujícího pozemku p. č. Xj a v případě odlišnosti aby vysvětlil, proč má za to, že tento právní režim je rozdílný. Soud též postrádal vyhodnocení výpovědi svědků, podle níž branky oddělující sporný pozemek nebyly zavírány a měly jen „formální“ význam, přičemž zdůraznil, že pro posouzení veřejného užívání cesty je relevantní zjištění, zda tehdejší vlastník sporného pozemku souhlasil či strpěl jeho veřejné užívání. Dále měl žalovaný vyhodnotit, na základě jakého právního titulu měly sporný pozemek užívat manželé D. před rokem 2004. Soud též žalovanému uložil vyhodnotit, zda alternativní přístup do domu č. p. Xb přes pozemek žalobkyně (p. č. Xe) skutečně umožňuje plnohodnotné využití domu a zda případné tím vynucené stavební úpravy lze považovat za přiměřené v kontextu historicky dané orientace domu ke spornému pozemku. Ke „garáži“ pak soud žalovaného zavázal tím, že je třeba zvážit potřebnost obsluhy tohoto prostoru motorovými vozidly i pro případ, že by odůvodnil, proč stavebněprávně takový prostor jako garáž nesmí být využíván. Konečně soud vyslovil i závěr, že v případě souhlasu vlastníka je třeba hodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), což nemusí být pouze vlastníci přilehlých nemovitostí, ale že naopak znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice, přičemž postačí, pokud se nutná komunikační potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti, pokud současně vlastník cesty připustil její užívání veřejností.

23. V návaznosti na to žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 6. 2020, č. j. 056527/2020/KUSK–DOP/Mal, (ve znění opravného rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2020, změněného rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 12. 2. 2021, a s přihlédnutím k rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 3. 2021) zrušil rozhodnutí obecního úřadu č. j. 059/2017 (byť ani v opravném znění rozhodnutí nebylo zrušované rozhodnutí označeno správným datem vydání, nepanovaly pochybnosti o tom, které rozhodnutí bylo zrušeno) a věc (mu) vrátil k novému projednání a rozhodnutí. Žalovaný přitom uzavřel, že je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, a nikoliv v době zahájení řízení; že je třeba řádně vyhodnotit svědecké výpovědi; že je třeba doplnit dokazování k převodu sporného pozemku na manžele D.; že je třeba dostatečně odůvodnit (ne)naplnění všech definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace a že bude na silničním správním úřadu, aby zvážil proporcionalitu mezi veřejným zájmem na využití cesty a omezením vlastnického práva v neprospěch dotčeného pozemku. Žalovaný se nadto podrobně vyjádřil k rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70, jehož závěry opakovaně označoval za vadné, zpochybnitelné a nesouladné s tím, jak si žalovaný vykládá judikaturu NSS a ÚS, a popsal, jak má být dále v novém projednání věci prvoinstančním orgánem krok po kroku postupováno.

24. Usnesením ze dne 15. 6. 2020, č. j. 082894/2020/KUSK–DOP/Mal, pak žalovaný pověřil k projednání věci a vydání rozhodnutí Městský úřad Hořovice jako věcně a místně příslušný silniční správní úřad podle § 40 odst. 4 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném od 31. 12. 2015 s tím, že obecní úřad je podjatý, protože účastníkem řízení byla obec, za niž také jednal starosta.

25. Dne 3. 7. 2020 obec sdělila, že oznámení záměru prodat pozemky p. č. Xa a 962 ve vlastnictví obce bylo vyvěšeno na úřední desce obce v období od 19. 4. 2004 do 5. 5. 2004. Usnesením ze dne 5. 5. 2004 pak Zastupitelstvo obce Ch. projednalo a schválilo prodej pozemků manželům D. (bod 9). O prodeji nemovitosti svědčí kupní smlouva ze dne 25. 5. 2004 uzavřená mezi obcí jakožto stranou prodávající a manželi D. jakožto kupujícími. Vklad práva byl povolen s právními účinky ke dni 27. 5. 2004. Požadavek žalobkyně na revokaci usnesení ze dne 5. 5. 2004 uplatněný v podání ze dne 3. 4. 2016 a opětovně dne 29. 5. 2020 pokládá obec za protizákonný. Obec dále uvedla, že byla příslušným silničním správním úřadem podle § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích. Nadto ze závěru č. 133 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ze dne 14. 2. 2014 vyplývá, že je–li obec účastníkem řízení, měla by být věc delegována jinému věcně příslušnému správnímu orgánu. Tak žalovaný postupoval dne 15. 6. 2020, přičemž jeho rozhodnutí a usnesení bylo vyvěšeno na úřední desce obce od 15. 6. 2020 do 1. 7. 2020. Obec dále deklarovala, že až v rámci nového projednání věci se coby účastník řízení ve smyslu § 44b zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném od 31. 12. 2015 vyjádří ke všem důkazům. Obdobně se obec vyjádřila dne 16. 9. 2020 Ministerstvu dopravy v souvislosti se žádostí žalobkyně o přiznání zadostiučinění za průtahy v řízení.

26. Usnesením ze dne 26. 8. 2020 oznámil silniční správní úřad nové projednání ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku p. č. Xa a současně vyzval žalobkyni a manžele D., aby ve stanovené lhůtě označili důkazy na podporu svých tvrzení, zejména aby doložili skutečnosti soukromoprávní povahy. Usnesení bylo vyvěšeno na úřední desce od 28. 8. 2020 do 14. 9. 2020.

27. V podání ze dne 31. 8. 2020 žalobkyně uplatnila tři návrhy na doplnění dokazování: Zaprvé navrhla, aby byl opětovně proveden výslech svědků J. B., V. B., V. P. a L. P., protože z jejich výpovědí nebylo zaznamenáno nic o tom, jak byla historicky užívána garáž, která je přístupná jen z pozemku p. č. Xa. Zadruhé navrhla, aby bylo provedeno dokazování listinami dostupnými u katastrálního úřadu za účelem porovnání právního režimu pozemků p. č. Xj a Xa – žalobkyně uvedla, že má za to, že by měl být shodný. A zatřetí navrhla, aby bylo provedeno dokazování za účelem zjištění, jak došlo v roce 2004 k převodu sporného pozemku z bývalého vlastníka na současné – žalobkyně konkrétně navrhovala zjistit, zda měl bývalý vlastník podklady pro rozhodnutí prodat pozemek, zda pravdivě informoval kupující a zda vážil dopady prodeje pozemku na vlastníka domu č. p. Xb. V této souvislosti citovala ze žádosti manželů D. ze dne 9. 4. 2004, záznamu z usnesení Zastupitelstva obce Ch. ze dne 5. 5. 2004 a z kupní smlouvy ze dne 25. 5. 2004, a těmto listinám vyčítala, že v nich bylo zamlčeno užívání pozemku p. č. Xa pro obsluhu domu č. p. Xb.

28. Vyrozuměním ze dne 30. 9. 2020 silniční správní úřad informoval účastníky řízení o tom, že ukončil dokazování a poučil je o právu seznámit se se shromážděnými důkazy a vyjádřit se k nim. Dne 2. 10. 2020 žalobkyně nahlížela do spisu a pořídila si z něj kopie. V podání ze dne 4. 10. 2020 žalobkyně uvedla, že protokoly o výslechu svědků neobsahují některá vyjádření svědků zaznamenaná audiozáznamem – k tomu žalobkyně přesně ocitovala pasáže týkající se využívání garáže a přístupové cesty, které podle jejího názoru v protokolech chybí. V té návaznosti navrhla, aby byly protokoly doplněny, a až teprve poté aby byly hodnoceny svědecké výpovědi. K opatřeným výpisům z katastru nemovitostí založeným do spisu žalobkyně uvedla, že chybí jejich odborné vyhodnocení (například ze strany katastrálního úřadu), zda je režim dotčených pozemků shodný, nebo nikoliv. Stejně tak ve spisu chybí odborné posouzení (například ze strany majetkoprávního útvaru úřadu), zda byl převod sporného pozemku proveden v roce 2004 řádně. Současně v samostatném podání z téhož dne pak žalobkyně reagovala na podání obce ze dne 16. 9. 2020 zejména v tom smyslu, že obec odpovídá za průtahy v řízení o její žádosti ze dne 11. 3. 2008.

29. Dne 6. 11. 2020 silniční správní úřad prvostupňovým rozhodnutím určil, že pozemek p. č. Xa nesplňuje zákonné znaky dopravní cesty užívané v režimu obecného užívání a že užívání pozemku je stanoveno dle dispozice vlastníka dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. V odůvodnění konstatoval, že nebylo nezbytné znovu vyslýchat svědky, neboť silniční správní úřad obdržel od obce audiozáznam s výslechy svědků a na místě pořídil fotodokumentaci, jež je součástí spisu. K posouzení sousedních pozemků byly použity výpisy z katastru nemovitostí. Další důkazní návrhy žalobkyně nepřísluší řešit silničnímu správnímu úřadu. K jednotlivým zákonným znakům veřejně přístupné účelové komunikace silniční správní úřad uvedl, že na sporném pozemku není jednoznačně patrná pozemní komunikace. V přední části se nachází hospodářský dvůr mezi domy č. p. Xk a Xb, které z něj jsou obsluhovány (v případě domu č. p. Xb pouze v minulosti), v další části pozemku, kde se nachází zahrada, je patrná zahradní pěšina či stezka, jež může sloužit pouze k obhospodařování a údržbě okolní zahrady. Sporný pozemek v místě nádvoří v minulosti sloužil vlastníkům obou domů jako spojnice na místní komunikaci p. č. Xj a dále na krajskou silnici III/11715, po jeho prodeji manželé D. ale uzamčením vjezdových a vstupních vrat a zřízením skládky palivového dřeva znemožnili obsluhu domu č. p. Xb ve vlastnictví žalobkyně, která je tak nucena užívat alternativní zadní vstup do domu přes zahradu na přilehlou místní komunikaci a dále na krajskou silnici. Žalobkyně ovšem nedoložila souhlas současného ani předchozího vlastníka sporného pozemku s jeho užíváním k chůzi a jízdě pro veřejnost a lze předpokládat, že předchozí vlastník s umístěním vjezdových a vchodových vrat souhlasil, a tudíž počítal přinejmenším s občasným uzavíráním hospodářského dvora pro veřejnost. Také pokud jde o nutnou komunikační potřebu, komunikace musí být užívána širší veřejností, a ne jen úzkou skupinou uživatelů. Zde je komunikace užívána jen obyvateli rodinných domů č. p. Xk a Xb, a proto se jedná o soukromou dopravní cestu, neveřejně přístupnou účelovou komunikaci.

30. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně dne 20. 11. 2020 odvolání, ve kterém namítala, že bylo rozhodováno o něčem, co nebylo předmětem její žádosti. Silniční správní úřad měl projednat její žádost ze dne 11. 3. 2008, v níž žádala „o určení právního stavu“ tak, aby bylo rozhodnuto, že předmětný pozemek je „účelovou komunikací, neboť umožňuje přístup do domu č. p. Xb“ (bod II). Je pravdou, že takovou žádost podala již dříve dne 9. 5. 2007, nicméně tato žádost byla vyřízena rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 1. 2008, č. j. 179615/2007/KUSK. Nyní měla být projednána žádost ze dne 11. 3. 2008, a to se nestalo, neboť o ní není v prvostupňovém rozhodnutí žádná zmínka (bod III). Silničnímu správnímu úřadu dále vytkla, že pochybil, pokud rozhodoval podle § 2 odst. 1, § 7 odst. 2 a § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a neprojednal její žádost primárně podle § 7 odst. 1 tohoto zákona (bod IV). Silniční správní úřad se podle názoru žalobkyně vůbec nezabýval naléhavostí spojení mezi pozemky p. č. Xj (přístupová cesta od hlavní silnice) a p. č. Xc (parcela, na které stojí dům č. p. Xb) pro potřeby jejího domu č. p. Xb. Namítala, že sporný pozemek je jedinou spojnicí, která umožňuje přístupy do dvougaráže, do hlavního vchodu domu a do dřevníku a dílničky. Jde tedy o zásadní potřebu spojení. Navíc potřeba spočívá i v celkové obslužnosti domu č. p. Xb, neboť údržbu a opravy některých částí domu (zejména střecha, okapy a fasáda) je možné provádět jen vstupem, resp. vjezdem na sporný pozemek (bod V). Žalobkyně dále namítala, že silniční správní úřad nijak neodstranil rozpor mezi audiozáznamy o výslechu svědků a pořízenými protokoly (bod VI), nedoplnil dokazování tím, že by odborně vyhodnotil právní režim sousedících pozemků p. č. Xj a Xa (bod VII) ani odborným vyhodnocením listin týkajících se převodu sporného pozemku z bývalého vlastníka na současné vlastníky (bod VIII). Žalobkyně proto navrhla, aby dokazování doplnil žalovaný, jak žádala již v podání ze dne 4. 10. 2020, a následně aby vyhověl její žádosti ze dne 11. 3. 2008 (bod IX).

31. Obec se k podanému odvolání vyjádřila především tak, že v deklaratorním řízení vedeném podle § 142 správního řádu nebylo rozhodováno o právním stavu (tedy zda sporný pozemek je účelovou komunikací), nýbrž se rozhodovalo o charakteru účelové komunikace podle § 7 odst. 1 nebo 2 zákona o pozemních komunikacích. Přitom bylo třeba vyjít předně z § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Dále upozornila na to, že účelové komunikace vznikají naplněním všech definičních znaků ze zákona, a stejně tak ale přirozeně zanikají, aniž by o tom bylo třeba vydávat rozhodnutí. K opětovnému vzniku veřejně přístupné účelové komunikace je pak třeba nového souhlasu vlastníka, původní souhlas vydaný k již zaniklé komunikaci, na právní nástupce nepřechází. Veřejně přístupná účelová komunikace přitom nevznikne ani tehdy, je–li komunikační spojení zajištěno soukromoprávním institutem. Rozhodné přitom je, že v řízení bylo prokázáno, že k nemovitostem žalobkyně existují alternativní, dostatečné a vhodné přístupy. Rozpor protokolu s audiozáznamy pak měla žalobkyně namítat dříve než v odvolání. Pokud jde o odvolací námitky pod body VII a VIII, obec namítla, že žádný správní orgán není oprávněn rozhodovat o existenci vlastnického či jiného věcného práva a že požadavek na revokaci usnesení o převodu sporného pozemku je protiprávní. Dále obec zdůraznila, že v řízení podle § 142 správního řádu tíží navrhovatele důkazní břemeno a dodala, že se věc nedotýká veřejného zájmu, neboť soukromý pozemek p. č. Xa nikdy nebyl považován za součást veřejné dopravní infrastruktury v obci. Nelze přitom ani očekávat, že se tak stane změnou územního plánu.

32. Manželé D. se k odvolání žalobkyně vyjádřili tak, že prvostupňové rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu deklaruje, že sporný pozemek není účelovou komunikací, přičemž odkaz na § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je logický, neboť i účelová komunikace musí splňovat definiční znaky pozemní komunikace. Silniční správní úřad se správně zabýval nutnou komunikační potřebou, přičemž je třeba vzít v úvahu, že na místním šetření provedeném za účasti všech stran dne 31. 7. 2017 bylo zjištěno, že dům žalobkyně č. p. Xb je přístupný z pozemku p. č. Xe (zahrady) ve vlastnictví žalobkyně. Zde se nacházejí vstupní dveře do domu, z nichž je možné se dostat do celého domu včetně tzv. garáže (dle stavební dokumentace se však žádná dvougaráž na místě nenachází, a nadto nebylo prokázáno, že by daný prostor ke garážování auta sloužil). Tvrzení žalobkyně, že je sporný pozemek jedinou spojnicí, která jí umožňuje přístup do domu jako celku, tak není pravdivé. Možnost parkovat má žalobkyně i na svém pozemku p. č. Xe, na nějž má přímý přístup z místní komunikace. K výslechu svědků manželé D. uvedli, že o jeho provedení nebyli vyrozuměni, a proto se jej neúčastnili. Dále pak vyzdvihli, že se neprokázalo, že by uzavření kupní smlouvy s obcí bylo nezákonné – neplatnost smlouvy nemůže zakládat jen skutečnost, že žalobkyni nebylo známo, že obec zamýšlí prodat předmětný pozemek, ač obec v souvislosti s prodejem splnila vyvěšením tohoto záměru své zákonné povinnosti.

33. Součástí předloženého správního spisu jsou nově (poté co si je musel silniční správní úřad dodatečně vyžádat od obecního úřadu, jelikož se v předaném správním spise nenacházely) i zvukové záznamy zachycující výslechy žalobkyní navržených svědků a zvukové záznamy zachycující průběh místního šetření dne 31. 7. 2017 (bohužel však ne konstatování obecního úřadu, co na místě viděl), jakož i informace o pozemcích p. č. Xn, Xj, Xe a výřezy z katastrální mapy pozemků p. č. Xe a Xa ze dne 1. 4. 2021 a další barevné fotografie zachycující stav na místě samém, u nichž není patrno kdy a kým byly pořízeny, ani popsáno, co přesně mají zachycovat.

34. V rámci zvukového záznamu svědek J. B. mj. sdělil, že je nejstarším vnukem F. R., žalobkyně je mladší a nejmladší vnučkou je paní D. Dále uvedl, že „…všicky dobře víte, že ta silnice tam vždycky byla. Já jsem se tam narodil v roce 1947. Tam to normálně fungovalo, vrata byla přes den votevřený, ty bejvaly dřevěný. Normálně sedláci tam pak stavěli ty chaty, ten Š. s tím L. (…) Vím od dědy, že to kupoval zhruba před 100 lety… To byl takzvanej horní mlejn (…) Teď jsou tam vrata železný, předtím tam byly vrata dřevěný. Moje holka, když jsme tam tehdá bydleli, když jsem v roce 1968 přišel z vojny, tak jsme to s dědou předělávali. A tydlety malinký (vrátka), který zavařili, tak ty sem s dědou vlastnoručně dělal (…) Já si pamatuju přesně… P. P., sedlák z V., ten tam jezdil úplně pravidelně, ten jezdil tahat klády, ten to bral dycky tu…než by jel zase k T., že, tak to vzal tudlec tady a vodpoledne, když šel zas z práce, tak ‚Nazdar F.!‘ (děda byl F. R.). Ty vrata byly pořád votevřený. Jestli se to v noci, na noc zavíralo, to už nevím, možná kvůli slepicům, to už si fakt nepamatuju.“ Takže předchozí vlastník nebránil třetím osobám v užívání pozemku? „Určitě… Děda byl rád, když si mohl s někým poklábosit (…) Tam byl pěknej dvůr, ten se… Vy to nepamatujete. Ale tenkrát každou sobotu, v sobotu se dělalo a vodpoledne pak začal hrát rozhlas, místní, a my už jako děti, já nevím, kolik mi bylo, tak jsme mohli zametat dvůr. Ten se normálně mohl zametat (…) pan D. tu nemovitost nevlastnil. Tu vlastnil F. R., celej ten mlejn. (K odstupové vzdálenosti mezi domy č. p. Xk a Xb:) To je naprosto stejný. Já si to pamatuju. Já ti řeknu jenom jednu věc: Jenom takhle na okraj. Tam ty vrátka, co tam dneska jsou mezi barákama, když se jde dozadu (já nevím, jestli tys tam byl, nejsem si jistej), ale bylo to tam na průjezd tak akorát a po levej straně na mlejně byly schody na půdu. Víš, jak to tenkrát bejvávalo… Dneska jsou tam okna, o který nikdo nikoho nikdy nepožádal, jestli si je tam může udělat. To jako mě nezajímá, já to jenom konstatuju. My jsme normálně kolem toho chodívali a takhle k potoku, tam je ta nádržka, jestli jste tam někdy byli. No tak tam se normálně chodívalo pro vodu, že jo. Tady k tomu baráku, jak ho má H., tam bejvala zahrádka. Táta můj tam měl včely. Studánka tam bejvala, taková maličká. To vidím, jako by to bylo dneska (…) ty L., ty tam měli pastoušku – pod nádržkou pastouška (…) V těch garážích, co oni furt melou, že to nejsou garáže, tak děda byl živnostník, ten už ve válce měl takovej náklaďák, polonáklaďáček, a hlavně byl tam Harley, obsah tisíc, válečná výroba v khaki barvě, s lodičkou. To byla nádhera. Já, když jsem se tam nastěhoval, tak jsem tam měl auto (…) Adler Triumf. Děda nám ho koupil, protože jsme stavěli, abysme na tu stavbu nemuseli pěšky. A to auto bylo zaparkovaný v garáži a v druhej garáži jsem si tentkrát stavěl karavan v roce 1970, to už nevím přesně.“ 35. Svědkyně V. B. uvedla, že žalobkyně i paní D. jsou sestřenice manžela. „My jsme tam dva roky bydleli, vlastně, takže jsme tu cestu používali, tamtudy jezdili dozadu… (Žalobkyně nyní) „chodí tam přes tu zahradu a vlastně přes tu garáž, původní chlív, a do baráku (...) My, když jsem tam byli, tak tam původně byly dřevěný vrata a potom tam oni udělali železný, že jo... ty první vrata… Byly votevřený, že jo…“ (K dotazu na jen formální význam oplocení a možnost průjezdu a průchodu:) „No to určitě, protože tam… Byli, byli, jezdili tam, dyť tam jezdili dozadu na ty chaty, všichni tam chodili z N. (Oplocení bylo formální?) Aby neutíkaly děti. Byla tam užívaná cesta…“ (K odstupové vzdálenosti mezi domy č. p. Xk a Xb:) „Tam ještě byla taková dřevěná, jako boudička a tam se chodilo na půdu vlastně. Ale chalupy stojí tak, jak stály. Odstup je totožnej, jak stojejí (…) V garáži jsme měli auto. Děda tenkrát koupil od Ch.… takovýho… Adler, nebo jak se to jmenovalo, mělo to stahovací střechu. S tím jsme vlastně postavili…“ 36. Svědkyně V. P. sdělila, že je tetou žalobkyně i paní D., které dům č. p. Xk, který zdědila po rodičích, darovala. „Narodila jsem se tam, všecky děti tam vyrostly. Vždycky tam bydlely tři rodiny, v tom baráku [žalobkyně] tam bejval nájemník, to byl obecní kominík, pak když se nejstarší sestra (B.) vdala, tak tam bydleli s rodinou, my jsme bydleli v tom baráku, co jsou D., se svejma rodičema a se Š., matkou, pak když se vdala Š., B. postavili barák na P., tak se to vyměnilo a pořád jsme tam byly tři rodiny. Já jsem potom bydlela s D.v tom baráku a potom, když jsem se já vdala, tam když jsme si koupili barák, a tenhleten jsme dali Š., matce, teda Z. (…) Po tej cestě na V. chodili lidi se koupat na Z. (nejspíše vodní nádrž Z., cca 250 m severně od dotčených nemovitostí – pozn. soudu). Dvůr byl průchozí z V. až přes nás. Nikomu to nevadilo. Tam byla vozová cesta, tam se jezdilo s žebřiňákem, skládali jsme seno.” Svědkyně následně ukazovala na vlastní fotografii (ta součástí spisu není) focené od nádržky cestu, kterou byl dvůr průjezdný až k „Z.“. „Vrata tam byly dycky. Na ulici k Z. tam byly vrata vysoký, dřevěný, a dozadu byly jenom vrátka. A tatínek potom ty dřevěný vrata zlikvidoval a udělal do rámu tady i tady dvoukřídlý. A na tom byly dvě popisný čísla, to tady vidíte, to se užívalo úplně normálně pro všechny. Tam chodili prostě i cizí lidi a prostě to nikomu nevadilo, no. (…) Byly to vysoký vrata, protože to bylo na vozejk. A tatínek spravoval auta lidem a tak, takže tam normálně… No, tam se nezamykalo. (…) Ne, tam to bylo normálně možný, tam chodili lidi vísecký k rybníku a prostě tam se nikdy nezavíralo, nezamykalo. To bylo jenom kvůli tomu, že slepice a takový nějaký ty…, aby to neutíkalo do polí.“ Na pozemku tedy byla fakticky užívaná a užívaná cesta? „Jo, vozová cesta. Protože tam měl pole hajný A. z V. a P. nám tam jezdil normálně orat s koňma. Tam se normálně jezdilo. Chataři, co tam mají postavený chaty, ti normálně chodili k nám, úplně normálně. Protože totiž k tomu baráku patří vodní dílo (právo), který se táhne až do lesa ke stavítku. To my jsme museli jako rodina udržovat v zimě, v létě. Teď je to zarostlý, teď tam teče sotva čůrek. Ale tam my jsme museli chodit, protože to patřilo k tomu. To byl mlejn a to se muselo udržovat. (…) Já bych vám chtěla ještě říct něco k tý garáži. Tu garáž, tatínek… Protože to byl původně mlejn, tak to byl mlat… A tudletu garáž, protože tatínek spravoval auta a po válce potřeboval na to dílnu. Tak si udělal z toho dvougaráž, protože obilí už nebylo nic, a udělal si montážní jámu a tam normálně parkovaly dvě auta. Tak ať neříká D., že to byla kůlna – to byla zamýšlená a užívaná dvougaráž. My jsme tam měli auto už v 57. roce a vod tý doby každý, kdo tam bydlel, to už auta nebyly žádná velká zvláštnost, tak pořád se tam parkovalo. Tam pořád auta byly. Takže žádná kůlna. Tam vždycky byl vjezd. (K fotografii č. 2:) „Tadydle právě jsou ty vrata, tady byla ta cesta vozová až k tý nádržce, no a todleto byla příjezdová cesta do garáže.“ (K fotografii č. 4:) „Tak tady byl takhle plůtek do ztracena… a todleto je ta původní cesta, která se táhla takhle přes dvůr a tady pokračovala.“ (K fotografii č. 6:) „No, tady tatínek dělal studnu, protože pak bydleli, jako vejmínek to měli, tak tady byl takhle plot, tady je ta cesta, todleto byla studánka, kterou si vlastnoručně vykopal, vyskružoval, a bylo to až sem, tadyhle je ta bytovka, až sem a tady byl právě takovej cíp, kterej patřil k tomuhle tomu baráku, a oni si to všecko zasázeli stromama.“ 37. Svědek L. P. sdělil, že žalobkyně i O. D. jsou jeho sestřenice. „Tady jsou vrátka, na kterých byly dvě čísla popisný, č. Xk a Xb, tam je dvůr a tady se chodilo na spodní dvůr, že jo, a vím, že tam sekali zahradu, nebo ten dvůr, když tam přijeli, ale kterej rok jim to znemožnili, to fakt nevím. (…) Nevím, jak dlouho se to táhne, ale normálně tam tudy jezdilo. (…) Původní stav vím, protože tady jsem se narodil, tady jsme bydleli v tom domě Xk a potom jsem tam byl každý prázdniny, každý možný víkend a vím, jak to tam vypadalo. (…) Ty vrátka na tom Xj a i tady zadní tam byly vždycky, ale nikdy se nezamykaly. To byly vždycky vrátka, přes který se chodili lidi koupat na Z. nebo když ještě starej P. z V. ještě jezdil s koňem se žebřiňákem. Protože ta cesta vlastně vedla tady z tý komunikace až k nádržce kolem chaty L. a Š. Ale vrátka tam byla, ale nezamykaly se.“ (K dotazu, zda předpokládá, že oplocení mělo jen formální význam a průjezd a průchod mezi domy č. p. Xk a Xb byl možný:) „Nepředpokládám, já jsem si tím jistý. Akorát samozřejmě jako technicky tam projel ten Puchmeltr se žebřiňákem, ale neprojel by tam asi širokej traktor mezi těma rohama, protože tady na tý šestnáctce byla ještě taková dřevěná šopa, co já si pamatuju, se schodama, kde se uklízelo seno, ale tady v tom nejužším místě, tam byly ty druhý vrátka a tam se normálně… normálně tam lidi chodili k pojízdný prodejně, která byla vždycky u kapličky, a nikdo nikdy neměl žádný problém s tím, že tam někdo projel nebo prošel. A samozřejmě ale taky navíc oni chodili při kraji, nechodili prostředkem dvora, ale chodili tam věčně. (…) No vyježděná, že by tam byly hluboký koleje, to v žádným případě. Ten celej ten dvůr se udržoval, ten se sekal a nejezdila tam žádná těžká technika, ale bylo to normálně užívaný. (K odstupové vzdálenosti mezi domy č. p. Xk a Xb:) „Říkám, tam snad jenom není ta šopa na tom štítu, ale jinak je to pořád stejný. Jako co se zdiva týče, tak to určitě. (…) Na těch objektech se stavebně nic nezměnilo, jenom ty dřevěný schody ubyly.“ (K fotografii č. 1:) „Tohleto bude ta příjezdová cesta, no tahleta, je focená ze dvora, protože tohleto je tady ta zahrada. (…) P. pocházel tadyhle z tý chatičky pod nádržkou…“ (K fotografii č. 2:) „Ne, tohle to jsem nikdy neviděl…ale vím, že tady byl normální hlavní vchod, vedle byl chlívek a tady ty křídla, tam byla garáž, kde byla i montážní jáma a schody na půdu a na konci domu byl suchej záchod...“ (K fotografii č. 3:) „Sou to ty samý vrata.“ (K fotografii č. 4:) „To jsou ty druhý vrátka. (…) Takhle to tam skutečně vypadalo, takhle se šlo k náhonu a takhle rovně se šlo tady po tý cestě.“ (K fotografii č. 6:) „To jsou zase ty zadní vrátka a tady, to je ten štít šestnáctky, že jo. (…) Tadyhle měla přece babička políčko nad náhonem na brambory a tadyhle měli propachotvaný za bytovkou obilí a to jim ještě P. sekal s koněm. Ale je to tady víceúrovňovej ten dvůr, protože tady nahoře stojí, teda snad ještě stojí takovej obrovskej ořech a tady se šlo dolů a pod tím měl děda dílnu na tom dolním dvoře.“ 38. Konečně svědek J. Š. uvedl, že není v příbuzenském vztahu k žalobkyni ani paní D. „V minulosti, od tý doby, co jsme to tady postavili, jsme tam tudy procházeli. Byla tam branka, která tedy byla otevřená, čili táta, já jsme procházeli mezi těma, jak jsem teďka pochopil, těma dvěma objekty, ale proč jsme tam procházeli, jestli to bylo z kamarádství s paní, tenkrát Z., nebo z jiných důvodů, to nevím ani jsem se po tom nikdy nepátral. Prostě jsme tam mohli projít, a jestli táta si to dohod s paní Z., že tam můžem projít… Prostě nevím důvod, proč tedy nám bylo umožněno, abysme tam prošli, ale procházeli jsme tam, to je pravda. (…) To už si nevzpomínám, jestli tam chodil ještě někdo… V podstatě tady ty dvě naše chaty byly poslední, jo, tady pan B. ještě tady nebyl a tady, chodili tady jako lidi, ale ono se dalo projít i bytovkou, takže jestli oni šli tady a potom prošli bytovkou podle plotu, tak to já samozřejmě nevím.“ (K dotazu, zda byla na tomto pozemku fakticky užívána a vyježděna cesta:) „Ne.“ (K dotazu na podobu průchodu mezi domy:) „Dovedu si to představit a nakonec ono je to asi stejný teďka, kdybych se tam šel podívat, ale mě to nikdy nezajímalo. Já jsem tam prostě prošel mezi těma barákama a tím to pro mě vadlo, že jo.“ (K fotografii č. 1:) „To předpokládám, že vede k silnici.“ (K fotografii č. 2:) „To je zase naopak, když se jde od silnice k nám. (K fotografii č. 3:) „Pravděpodobně asi k rybníku, komunikace, ale jinak nic mi to neříká…“ (K fotografii č. 4:) „No, to je od nás, když se jde odsuď k Z., já to mám zafixovaný tak, že jsou to Z.“ (K fotografii č. 6:) „To je zase od nás, to je ten průchod.“ 39. Do správního spisu je pak mj. založeno i rozhodnutí Městského úřadu Hořovice, odboru výstavby a životního prostředí, ze dne 20. 3. 2006, č. j. Výst11674/05 Va, jímž byla dodatečně povolena stavba „oplocení č. p. Xk v N., obec Ch., na západní hranici pozemku parc. č. Xa, kat. území Ch.“. V odůvodnění tohoto rozhodnutí Městský úřad Hořovice coby stavební úřad uvedl, že oplocení je projektováno tak, aby bylo možné otevřít okno domu č. p. Xb, přičemž reflektuje požárně nebezpečný prostor domu č. p. Xb. Námitku žalobkyně, v níž nesouhlasila s jakoukoliv variantou plotu, stavební úřad zamítl s tím, že je pro něj směrodatný aktuální doklad o vlastnictví sporného pozemku a že usiloval o to, aby nebylo poškozeno vlastnické právo žalobkyně na sousedním pozemku p. č. Xc, jehož součástí je dům č. p. Xb.

40. Dne 9. 4. 2021 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, které bylo doručeno žalobkyni ještě téhož dne. Jím žalovaný odvolání žalobkyně zamítl, přičemž v jeho odůvodnění nejprve ve vztahu k požadavku žalobkyně na revokaci usnesení zastupitelstva obce ve věci převodu sporného pozemku uvedl, že řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu nemůže sloužit jako nástroj zpětného přezkumu určité právní skutečnosti. Dále s odkazem na ustálenou judikaturu obecně konstatoval, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace musí být kumulativně naplněny čtyři definiční znaky – 1) musí jít o stálou a v terénu patrnou cestu určenou k užití vozidly nebo chodci (přičemž § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích používá spojku „a“, nikoliv vylučující spojku „nebo“), 2) tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi anebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, 3) vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním a 4) je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí. Základní podmínkou vydání určovacího rozhodnutí dle § 142 správního řádu je skutečnost, že žadatel prokáže nezbytnost takového rozhodnutí pro uplatnění svých práv, stejně jako i podmínky, za nichž toto rozhodnutí má být vydáno. Výrok rozhodnutí by přitom měl být určitý, srozumitelný a konkrétní tak, aby ani v budoucnu nemohla vzniknout pochybnost o tom, kde zcela přesně je daná účelová komunikace na dotčených pozemcích situována, v jaké délce a v jaké šířce. Stejně jako účelová komunikace vzniká, může i přirozeně zanikat, např. zanikne–li účel, pro nějž vznikla, přestane–li plnit nutnou komunikační potřebu, je–li zde jiná alternativní přístupová cesta k nemovitosti nebo jestliže již nesplňuje parametry dopravní cesty určené k bezpečnému a život neohrožujícímu užívání silničními a jinými vozidly a chodci dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Dokazování se řídí § 141 odst. 4 správního řádu, tj. správní orgán vychází zejména z důkazů navržených účastníky a může doplnit i další důkazy dle svého uvážení zejména za účelem zajištění ochrany veřejného zájmu, důkazní břemeno je však na účastnících řízení, čímž je modifikována zásada materiální pravdy. Podle stavebních předpisů přitom veřejnou dopravní infrastrukturu tvoří i pozemky užívané ve veřejném zájmu. Pro účelové komunikace platí režim obecného užívání, tj. jsou určeny k užívání předem neomezeným okruhem uživatelů. Právo obecného užívání není institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní institut, který proto může vzniknout jen se souhlasem vlastníka s užíváním nemovitosti blíže neurčenou veřejností. Od něj se liší výprosa jakožto kdykoliv odvolatelný soukromoprávní institut, která také může být udělena mlčky a bez nároku na protihodnotu, avšak jejím obsahem je přenechání pozemku k užívání konkrétním osobám (např. osobám oprávněným ze smlouvy či skupině vlastníků malého počtu přilehlých nemovitostí).

41. V navazující části ovšem žalovaný především obsáhle polemizoval se závěry zrušujícího rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70, což uvedl tím, že v rámci vnitřní organizační struktury není (patrně oprávněná úřední osoba) oprávněn rozhodnout o podání kasační stížnosti a že posouzení soudem nelze mít za závazné, jestliže se soud nezabýval naplněním všech definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Dále poukázal na nedostatečný výklad soudu k § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, který požaduje využitelnost komunikace vozidly „a“ chodci, což nesprávně pomíjí i judikatura. Silniční správní úřad přitom může rozhodovat jen v mezích své působnosti, nemá–li být jeho rozhodnutí nicotné, a proto mu nepříslušelo vůbec posuzovat využití průchozího profilu pouhých 0,66 m mezi stavbami účastníků řízení. Soukromoprávní argumentace žalobkyně „konzumovaná“ soudem v odůvodnění jeho rozsudku není s ohledem na zásadu zákonnosti v § 2 odst. 1 a 2 správního řádu jakkoliv akceptovatelná. Deklarace stezek a pěšin může být předmětem řízení vedeného příslušným správním orgánem dle § 63 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) nebo v soukromoprávním řízení dle § 1274 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“). Podle žalovaného byl skutkový stav řádně zjištěn již obecním úřadem v rozhodnutí č. j. 059/2017 a soud pouze bez řádného posouzení podpořil ústavně nekonformní zásah do vlastnického práva manželů D. Svědci navržení žalobkyní se vyjadřovali jen ke skutečnostem soukromoprávní povahy, a ne k historicky existující dopravní cestě na sporném pozemku. Ve spise je dostatečně zdokumentováno, že tento pozemek má charakter uzavřeného, neprůjezdného dvora užívaného právním předchůdcem účastníků řízení v soukromoprávní dispozici za účelem hospodaření s jím vlastněnými nemovitostmi, přičemž stejné skutečnosti soukromoprávní povahy, jež nejsou předmětem projednání ve veřejnoprávním řízení, jsou obsahem podání účastníků řízení. Nadto při hodnocení výpovědí bylo třeba vzít v úvahu příbuzenský vztah svědků k účastníkům řízení, jelikož snižuje jejich věrohodnost, stejně jako skutečnost, že žalobkyně do průběhu svědeckých výpovědí nepřiměřeně zasahovala. Žalovaný se brání tomu, aby v deklaratorním řízení posuzoval svědky účelově tvrzený, ale nijak nedokladovaný vznik obecně užívané cesty na dvorku původního vlastníka. Pokud soud uvedl, že nebyl se zvukovými záznamy seznámen, mohl si záznamy vyžádat. Také ze stanoviska obce vyplývá, že sporný pozemek nebyl obecně užívaným a nebyl ani předmětem veřejného zájmu. Výtky soudu tak žalovaný považuje za účelové, jelikož obecnému užívání sporného pozemku vždy bránily překážky fyzické i právní, přičemž nemovitosti žalobkyně přímo sousedí s řádně evidovanou účelovou komunikací na pozemku p. č. Xj a se silnicí na pozemku p. č. Xn. Ani vázanost právním názorem soudu nezbavila žalovaného s ohledem na zásady v § 2 a § 3 správního řádu povinnosti konstatovat, že nebyly naplněny všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a to první definiční znak a dále souhlas právního předchůdce žalobkyně a paní D. s obecným užíváním sporného pozemku. Soud proto zpochybňoval provedené dokazování v rozsahu, který nespadá do působnosti silničních správních úřadů. Soud podle žalovaného účelově či z neznalosti pominul rozhodné skutečnosti soukromoprávní povahy a dovozuje nad rámec své zákonné působnosti skutečnosti, jež žalobkyně v řádných procesních lhůtách nenapadla. Převod sporného pozemku v roce 2004 byl zcela zákonným a důvodně vylučoval jeho využití jako pozemní komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Požadavek žalobkyně byl shledán důkazně nepodloženým a účelovým již v prvotních zjištěních správních orgánů a bez dalšího umožňoval posupovat podle § 51 odst. 3 správního řádu. Komunikační nezbytnost musí být posuzována v testu proporcionality mezi veřejným zájmem na využití cesty na soukromém pozemku a omezením v neprospěch vlastníka pozemku. Proto existuje–li alternativní a vhodný způsob dopravního spojení neomezující vlastnické právo, je třeba mu dát přednost. I proto Ústavní soud dovodil pátou podmínku vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, podle níž taková komunikace nevznikne, jestliže je spojení zajištěno soukromoprávním institutem.

42. Následně pak žalovaný reagoval na odvolací námitky a k námitkám II a III (tj. že nebylo rozhodováno o tom, co bylo předmětem žádosti žalobkyně ze dne 11. 3. 2008) uvedl, že v řízení podle § 142 správního řádu silniční správní úřad rozhoduje o charakteru účelové komunikace podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Z námitek žalobkyně je podle něj zřejmý nesoulad jejího postupu, resp. advokáta, se závaznou veřejnoprávní úpravou a judikaturou a zřejmá neznalost soukromoprávní úpravy pozemkových služebností. Žalobkyně v roce 2008 uplatnila fakticky soukromoprávní nárok cestou veřejnoprávního řízení, aniž jej důkazně odůvodnila, přičemž jej posléze opírala o snahu revokovat usnesení zastupitelstva obce o převodu vlastnictví ke spornému pozemku. Obecně platí, že v řízení je rozhodný skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. K námitce IV, že mělo být rozhodováno podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, žalovaný konstatoval, že jde o neakceptovatelný značně zjednodušený výklad a že odvolání je třeba posuzovat v kontextu hmotněprávních i procesních pochybení, jichž se žalobkyně v řízení dopouštěla. Veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je třeba pojímat jako dopravní cestu určenou k obecnému užívání, přičemž nezbytná komunikační potřeba se vztahuje k obecnému užívání v kontextu všech judikatorně dovozených znaků. K námitce naléhavosti a potřebnosti spojení (V) žalovaný sdělil, že žalobkyně nerespektuje soukromoprávní vztahy dané rozdělením nemovitostí jediného zůstavitele mezi žalobkyni a paní D., což silniční správní úřad nebyl oprávněn jakkoliv přezkoumávat. Pokud žalobkyně nečinila jakékoliv kroky proti převodu sporného pozemku, pak jí lze oprávněně vytknout pominutí obecné zásady vigilantibus iura scripta sunt. V otázce potřeby řádného dopravního spojení nemovitostí žalobkyně s veřejnými cestami i provádění oprav a údržby některých částí domu č. p. Xb žalovaný konstatoval, že jde o zjevně soukromoprávní námitky, přičemž odkázal na § 1021 občanského zákoníku a právní úpravu nezbytné cesty v § 1029 až § 1036 občanského zákoníku. Konečně k námitkám ve věci nedoplnění dokazování (VI až VIII) žalovaný zopakoval, že žalobkyně tvrdí jen soukromoprávní skutečnosti (využívání garáže a přístupové cesty), jež v řízení nemohou být rozhodné. Ze všech svědeckých výpovědí je zřejmé, že pan R. jako předchozí vlastník užíval stavbu č. p. Xb ve své soukromoprávní dispozici. V působnosti silničního správního úřadu přitom není posuzovat, zda stavba či její část splňovala a splňuje závazné technické požadavky na stavby garáží. Pokud svědkové vypověděli, že v budově měl původní vlastník zaparkovaná jím provozovaná vozidla, nijak tím neosvědčili, že by byly konkrétně vymezené části sporného pozemku na oploceném dvorku určeny s jeho souhlasem obecnému užívání. Z § 12 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích přitom plyne, že by se muselo jednat o provozně vymezenou část účelové komunikace určenou ke stání motorových vozidel, tedy k užívání spojenému se stanovením místní úpravy provozu podle § 77 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Jen z tvrzení účastníka řízení, nejde–li o shodná tvrzení s ostatními účastníky, nelze vycházet. S ohledem na uvedené a s ohledem na účelový a obstrukční postup žalobkyně nebyl akceptovatelný ani návrh na odborné vyhodnocení výpisů z katastru, neboť ani na základě něj nemá žádný správní orgán oprávnění rozhodovat o obsahu a rozsahu majetkových práv. Nápravy případného nesouladu skutečného stavu se stavem zapsaným se lze domáhat u soudu, přičemž v řízení o určení právního vztahu se nelze domáhat zpětného přezkumu určité právní skutečnosti. Totéž platí i pro důkazní návrh odborného zkoumání listin týkajících se převodu sporného pozemku, neboť takový návrh je činěn v hrubém rozporu se závaznou právní úpravou. V této souvislosti přitom žalovaný popsal, jak podle shromážděných podkladů proběhl proces převodu vlastnictví sporného pozemku a odkázal na vyjádření obce. V závěru žalovaný konstatoval, že podle něj žalobkyně řádně neprokázala žádný z definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, konkrétně v jaké konkrétní šíři a délce se na sporném pozemku nachází dopravní cesta určená k užití vozidly i chodci, že by tato cesta sloužila i ke spojení dalších nemovitostí než nemovitostí žalobkyně, že by se jednalo o obecně užívanou cestu se souhlasem vlastníka a že by šlo o nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí. Posouzení žaloby soudem 43. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Soud o věci rozhodl bez jednání, neboť žalobkyně s tímto postupem výslovně souhlasila a žalovaný na výzvu soudu nesdělil, že by s rozhodnutím věci bez jednání nesouhlasil, a má se tedy za to, že i on s tímto postupem souhlasil (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

44. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

45. Podstatou sporu v projednávané věci je, zda se na sporném pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Žalobkyně je přesvědčena o tom, že ano, a proto již dne 13. 3. 2008 (a ještě předtím dne 10. 5. 2007) podala žádost, aby její existenci deklaroval obecní úřad, a ona tak mohla mít z této pozemní komunikace přístup do svého domu č. p. Xb. Správní orgány však v řízení o žádosti žalobkyně setrvale dospívají k závěru, že se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná. Výjimkou byla pouze (nepravomocná) rozhodnutí obecního úřadu ze dnů 9. 5. 2012 a 28. 6. 2013, jimiž bylo k žádosti žalobkyně deklarováno, že veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na sporném pozemku existuje. Obě tato rozhodnutí nicméně byla žalovaným zrušena a od té doby již správní orgány žalobkyni nevyhověly.

46. V předcházejícím správním řízení byla vydaná rozhodnutí opakovaně rušena a věc se vracela k novému projednání, a to nejen z důvodu zásahu odvolacího orgánu, nýbrž i soudů ve správním soudnictví (věc již řešil Městský i Krajský soud v Praze). Vždy, i v posledním soudním přezkumu správní soud musel rozhodnutí žalovaného zrušit z důvodu procesních pochybení majících vliv na řádné zjištění skutkového stavu, popř. s ohledem na nesrozumitelné odůvodnění přijatého rozhodnutí. Jak se však ukazuje, tento zákonem předpokládaný procesní postup nevedl k řádnému dokončení řízení, a naopak řízení o žádosti žalobkyně podané již dne 13. 3. 2008 se pouze neúměrně prodlužuje, dokonce došlo i k určení jiného místně příslušného prvostupňového orgánu, avšak žalovaný se dlouhodobě odmítá podřídit závaznému právnímu názoru soudu či není schopen pochopit vysvětlení soudu (jež je z povahy věci omezeno rozsahem soudního přezkumu v mezích uplatněných žalobních bodů a zjištěnými procesními vadami) a zjištěné vady odstraňuje jen povrchně, což vyvrcholilo nyní napadeným rozhodnutím, v němž již žalovaný zcela nepokrytě ignoruje svou vázanost právním názorem soudu uloženou mu ustanovením § 78 odst. 5 s. ř. s. a trvá na svých, v podstatné části mylných a místy až bludných, závěrech a v souvislosti s tímto přístupem hrubě překrucuje a zcela mimoběžně právně kvalifikuje odvolací argumentaci žalobkyně i dříve vyslovené závěry soudu.

47. Již na tomto místě musí soud zdůraznit, že skutečnost, zda konkrétní oprávněné úřední osoby mohly samy za žalovaného kasační stížnost podat, či naopak na uplatnění tohoto mimořádného opravného prostředku neměly žádný vliv, není jakkoliv rozhodná, neboť na ní závaznost právního názoru soudu nezávisí. Jedná se jen o záležitost vnitřního organizačního uspořádání žalovaného, jež je plně na jeho odpovědnosti. Jestliže žalovaný jako celek objektivně kasační stížnost mohl podat, ale neučinil tak, musí v navazujícím správním řízení každá jeho úřední osoba respektovat ustanovení § 78 odst. 5 s. ř. s., ledaže by výjimečně byl závazný právní názor soudu překonán pozdějšími posuny v judikatuře vyšších soudů (nikoliv odkazem na dřívější judikaturu NSS, nadto nepřiléhavou či mylně vykládanou) nebo by se změnil zjištěný skutkový stav natolik, že by již právní úvaha soudu nebyla při řešení věci aplikovatelná (řešení by bylo závislé na jiné právní normě a jejím výkladu, než jaká byl posuzována v předchozím rozsudku).

48. Pokud jde o vlastní posouzení soudu, je třeba uvést, že s přihlédnutím k délce vedeného správního řízení a k tomu, že se zdejší soud stále dosud nemohl komplexně vyjádřit k jádru sporu, soud přikročil výjimečně k širšímu přezkumu napadeného rozhodnutí, a to nejen úzce v souvislosti s uplatněnými žalobními body, ale též v otázkách, jež žalovaný při své kritice předcházejícího rozsudku nadnáší, byť si je soud vědom toho, že v situaci, kdy žalovaný neuplatnil vůči žádnému z dosud vydaných rozsudků v této věci kasační stížnost, by s ohledem na ústavně garantovanou právní jistotu ostatních adresátů předchozích rozsudků postačovalo poukázat na irelevanci a nepřípustnost takové argumentace žalovaného. Soud je nicméně toho názoru, že účinnost soudní ochrany bude lépe zajištěna, dostane–li se žalobkyni i žalovanému od soudu co nejúplnější odpovědi, jaké řešení sporných právních otázek (třebaže s uplatněnými žalobními body mnohdy souvisí jen volně) odpovídá zákonu, než aby správní řízení bylo v důsledku odmítavého postoje žalovaného a jeho chybných právních názorů dále prodlužováno. Soudní ochrana by se tím totiž stala bezútěšnou.

49. Soud tak předesílá, že byť by bylo možné při přísnějším pohledu shledat napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, jelikož se jeho odůvodnění v důsledku dezinterpretace uplatněných odvolacích námitek míjí s jejich podstatou, lze z jeho celkového obsahu možné dovodit, z jakého právního názoru a skutkového závěru žalovaný při jejich posouzení vycházel, a tento právní názor proto soud může podrobit svému přezkumu a stejně tak může vyjádřit vlastní posouzení relevantních skutečností tak, jak se z obsahu správního spisu podávají. Soud přitom zohlednil, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a že žalovaný v napadeném rozhodnutí odkázal též na rozhodnutí obecního úřadu č. j. 059/2017, s jehož odůvodněním se ztotožnil, pročež lze přihlédnout k této argumentaci.

50. Za nesrozumitelnost pak soud nepovažuje, jestliže silniční správní úřad výslovně neuvedl, že v řízení bylo rozhodnuto o žádosti žalobkyně ze dne 11. 3. 2008 a že nadbytečně zmínil, že (i) v roce 2007 požádala žalobkyně o deklaraci, že na sporném pozemku se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Silniční správní úřad podle názoru soudu dostatečně jasně specifikoval projednávanou věc spisovou značkou i označením předmětu řízení slovy „o určení právního vztahu existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. Xa v k. ú. Ch.“. Kromě toho bylo v prvostupňovém rozhodnutí uvedeno, že je vydáváno v návaznosti na rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2020, č. j. 056527/2020/KUSK–DOP/Mal, a rozsudek č. j. 54 A 6/2018–70, jímž bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2017, č. j. 130778/2017/KUSK–DOP/Mal. Žalobkyni tak muselo být z prvostupňového rozhodnutí ve spojení s napadeným rozhodnutím zřejmé, že bylo rozhodnuto v řízení o její žádosti ze dne 11. 3. 2008 podané dne 13. 3. 2008, a nikoliv o předchozí žádosti z roku 2007.

51. Pokud jde o předmět řízení, lze konstatovat, že byť žalobkyně žádala o určení, zda se na dotčeném pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, ve výsledku silniční správní úřad určil, že na sporném pozemku (aniž by blíže definoval kde přesně) se sice nachází účelová komunikace, avšak jen veřejně nepřístupná ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Tím sice nebylo o požadavku žalobkyně výslovně rozhodnuto, ovšem ze vzájemného vztahu těchto dvou vzájemně se vylučujících variant účelové komunikace upravené v § 7 zákona o pozemních komunikacích lze bezpečně již na základě znění výroku prvostupňového rozhodnutí dovodit, že žádost žalobkyně o určení existence komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona byla zamítnuta, resp. jí bylo vyhověno jen částečně, když určovacím výrokem odkazujícím na § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích bylo uznáno, že se na sporném pozemku účelová komunikace nachází, avšak jde o komunikaci veřejně nepřístupnou. I když se na existenci veřejně nepřístupné účelové komunikace žalobkyně svou žádostí v roce 2008 nedotazovala, a tedy silniční správní úřad nutně nemusel posuzovat i tuto otázku, nic to nemění na tom, že takto formulovaný výrok je pro žalobkyni šetrnější než prosté zamítnutí žádosti, jelikož pozemní komunikace dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích jí garantuje širší práva, jelikož oproti čistě soukromoprávnímu režimu běžných pozemků pro veřejně nepřístupnou účelovou komunikaci existují určitá veřejnoprávní omezení. Tak např. vlastník účelové komunikace nemůže na takovou komunikaci svévolně umisťovat překážky (srov. § 29 odst. 2 a 3 zákona o pozemních komunikacích), přičemž dopravní značení na ni lze umisťovat jen v režimu § 77a zákona o silničním provozu. Nicméně to nic nemění na tom, že třebaže související žalobní bod není důvodný, samotná žalobní legitimace žalobkyně tím není ohrožena, neboť režim veřejně přístupné účelové komunikace by pro ni byl zjevně výhodnější, neboť by jí garantoval přístup na účelovou komunikaci i proti vůli současného vlastníka sporného pozemku (k režimu veřejně nepřístupné účelové komunikace v areálu tvořeném pozemky více vlastníků srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 4392/2010, jehož závěry akceptoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 7. 2018, č. j. 10 As 193/2016–64, v němž nepřímo uznal i oprávnění správního orgánu k žádosti o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích deklarovat existenci veřejně nepřístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Proto se soud i žalovaný museli zabývat i tím, zda bylo v souladu se zákonem, jestliže prvostupňovým rozhodnutím byla implicitně zamítnuta žádost žalobkyně o určení veřejné přístupnosti takto zjištěné účelové komunikace.

52. Samotnému posouzení žalobních bodů týkajících se správnosti posouzení neexistence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích soud z praktických důvodů předsouvá reakci na výtky žalovaného vůči rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70. Tyto výtky (kromě toho, že ignorují vázanost žalovaného zrušujícím rozsudkem, vůči němuž neuplatnil kasační stížnost, popř. s ní neuspěl) vycházejí z mylného právního výkladu.

53. V první řadě je nutné konstatovat, že pravidlo, podle nějž je rozhodný skutkový stav v době vydání rozhodnutí, představuje obecnou právní normu, vůči níž se však mnohdy přednostně uplatní zvláštní pravidla plynoucí často z hmotného práva. Tak je tomu i v případě problematiky veřejně přístupných účelových komunikací, jelikož z judikatury vykládající poměrně strohou právní regulaci vyplývá, že jednou daný souhlas s veřejným užíváním komunikace nelze vzít zpět. Z obecných právních zásad pak plyne, že se vlastník veřejně přístupné účelové komunikace nemůže ve svůj prospěch dovolávat protiprávního jednání či stavu, v jehož důsledku by samotná pozemní komunikace zanikla. V důsledku toho tedy otázku, zda byl dán souhlas s veřejným užíváním, je třeba zkoumat podle skutkového a právního stavu v době, kdy takový souhlas byl dán (tj. mnohdy dávno v minulosti) a není vůbec relevantní, jestli současný vlastník účelové komunikace v době vydání napadeného rozhodnutí s jejím veřejným užíváním souhlasí, či nikoliv. Obdobně v situaci, je–li namítáno a prokázáno, že užívání sporného prostoru bylo jednostranně znemožněno, nesmí správní orgán zkoumat otázku existence komunikace v terénu podle skutkového stavu v době vydání jeho rozhodnutí (neboť by tím nepřípustně přiznal účinky potenciálně protiprávnímu jednání, tak jak to činily i správní orgány včetně žalovaného v této věci), ale musí se v tomto směru omezit na skutkový stav v době před sporným zamezením veřejného užívání. V případě sporného pozemku tedy byl žalovaný povinen zjišťovat, zda se na něm nacházela v terénu viditelná cesta před rokem 2004. Závěr žalovaného činěný patrně s odkazem na aktuální, blíže neoznačené fotografie, že v době jeho rozhodování na sporném pozemku není patrná žádná cesta, tak má pro posouzení žádosti žalobkyně nulovou relevanci.

54. Soud jen podotýká, že k existenci pozemní komunikace v terénu se v předchozích rozsudcích neměl důvod vyjadřovat, neboť žalobní body (a mnohdy i tehdy napadená rozhodnutí žalovaného) se vztahovaly jen k jiným definičním prvkům veřejně přístupné účelové komunikace, především k otázce existence komunikační potřeby. Vytýká–li tedy žalovaný soudu, že se nezabýval všemi definičními prvky veřejně přístupné účelové komunikace, zcela přehlíží procesním právem stanovený rozsah přezkumné činnosti soudu. Pokud v nynější věci soud z těchto procesních mantinelů vybočuje, činí tak jen proto, že se žalovaný takového postupu sám dovolává a že bez toho by bylo možné mít vážné pochybnosti o účinnosti soudní ochrany v situaci dlouhodobého selhávání žalovaného při výkonu jeho rozhodovací činnosti v této věci.

55. Za druhé je nutné odmítnout důraz žalovaného na spojku „a“ v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť uplatňovaný výklad opírající se čistě jen o jazykové znění (jež nadto nelze považovat za zcela jednoznačné, pokud jde o dovozovaný kumulativní význam této spojky) není jen v rozporu s ustáleným výkladem soudů, ale též se systematickým výkladem zohledňujícím kontext vykládaného ustanovení. Zde postačuje poukázat na ustanovení § 6 odst. 3 písm. d) zákona o pozemních komunikacích, podle nějž se mezi místní komunikace řadí i místní komunikace IV. třídy, jimiž se rozumí komunikace nepřístupné provozu silničních motorových vozidel nebo na kterých je umožněn smíšený provoz (v praxi jsou sem zařazovány např. pěší komunikace v parcích aj.). I místní komunikace jsou dle § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zcela nepochybně v souladu se záměrem zákonodárce druhem pozemních komunikací. Jestliže tedy zákonodárce za pozemní komunikace výslovně považuje komunikace nepřístupné provozu silničních motorových vozidel, pak spojku „a“ v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze současně vykládat tak, že vylučuje, aby za pozemní komunikaci ve smyslu tohoto zákona byly považovány jen pozemní komunikace sjízdné motorovým vozidlem. Tato argumentace žalovaného a závěry z ní dovozované jsou tedy vadné.

56. Zcela odmítnout musí soud také představu žalovaného opakovaně vnucovanou podřízeným správním orgánům, že prvostupňový správní orgán smí rozhodovat jen o existenci veřejně přístupné účelové komunikace a jen tehdy, jestliže taková komunikace skutečně ze zákona vznikla, a že v opačném případě nemůže vydat ani negativní rozhodnutí (zamítnout žádost), neboť by jeho rozhodnutí bylo nicotné pro nedostatek působnosti. Tak tomu v žádném případě není. Příslušné kompetenční ustanovení [§ 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, potažmo § 40 odst. 4 písm. a) téhož zákona ve znění účinném od 31. 12. 2015] zakládá správnímu orgánu oprávnění i povinnost rozhodovat o všech otázkách týkajících se právního institutu veřejně přístupné účelové komunikace (nejsou–li v určité části k tomu povolány speciálním ustanovením jiné orgány) a toto oprávnění není závislé na tom, zda posuzovaný předmět skutečně zákonné znaky veřejně přístupné účelové komunikace naplňuje. Pokud by se tedy žadatel domáhal určení, že se na určitém pozemku pod dálnicí nachází veřejně přístupná účelová komunikace, byl by k řízení o takové žádosti oprávněn obecní úřad a takovou žádost by logicky zamítl. Ale i kdyby rozhodl v souladu s požadavkem v žádosti pozitivně o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na takovém pozemku, jeho rozhodnutí by se stále nacházelo v mezích jeho působnosti (o právním institutu veřejně přístupné účelové komunikace měl podle zákona o pozemních komunikacích rozhodovat právě on) a nebylo by nicotné, nýbrž jen nezákonné. Také veškeré úvahy dovozované žalovaným z takto vadného pojetí rozsahu působnosti obecního úřadu jsou proto mylné.

57. V důsledku toho nemůže obstát ani představa žalovaného, že pokud žadatel již k žádosti (nebo alespoň na výzvu správního orgánu) nepřiloží doklady dosvědčující naplnění všech definičních prvků veřejně přístupné účelové komunikace, je jeho žádost nepřípustná a správní orgán řízení o ní zastaví. Žadatele sice tíží v řízení podle § 142 správního řádu důkazní břemeno, avšak pro zahájení řízení postačuje podání příslušné žádosti, aniž by musela být doplněna kompletními důkazními listinami nebo dokonce obsahovat jednoznačná tvrzení o předpokládaném výsledku dokazování. Postačí vysvětlit, proč je požadovaná deklarace pro právní postavení žadatele nezbytná (a jiným řízením nelze dosáhnout rozřešení dané otázky jako předběžné) a vyslovit přesvědčení, že je možné, že se v daném místě nachází (nebo naopak pochybnost, že by zde byla) veřejně přístupná účelová komunikace, a že je proto žádáno, aby po řádném dokazování o této otázce správní orgán rozhodl. To dostačuje pro zahájení řízení, v němž již v zásadě musí správní orgán rozhodnout meritorně, a to na základě dokazování, jež se řídí zásadami stanovenými v § 141 odst. 4 správního řádu. Je tedy v zájmu žadatele, aby předkládal nebo alespoň označoval důkazy k prokázání rozhodných otázek, jinak by nemusel být úplně zjištěn skutkový stav, jelikož v daném procesním režimu také správní orgán může rozhodnout i s odkazem na to, že žadatel neunesl důkazní břemeno k jím tvrzeným skutečnostem. Způsob, jakým bylo rozhodnuto o žádosti žalobkyně z roku 2007, tedy zjevně nebyl zákonný, nicméně to předmětem nynějšího řízení není.

58. Stejně tak ovšem nelze vytýkat žádosti žalobkyně ani to, že neoznačuje, na jaké části sporného pozemku se má veřejně přístupná účelová komunikace nacházet. Pokud žalovaný poukazoval na judikaturu správních soudů vyžadující bližší lokalizaci takové komunikace na pozemcích, jichž se řízení týká, uniklo mu, že jde o požadavky na výrok deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu, a nikoliv o požadavky na obsah žádosti zahajující řízení vedoucí k takovému rozhodnutí. Pokud se veřejně přístupná účelová komunikace nenachází na celé ploše pozemku, k němuž se váže žádost, ale jen na jeho části, což musí vyplynout z dokazování, pak to musí ve výroku svého rozhodnutí určit správní orgán, a to i kdyby žadatel příslušnou část ve své žádosti blíže neidentifikoval. Pokud jde jen o to, že žadatel neměl potřebu to blíže specifikovat, postačí výrok pozitivní, vymezující popisně nebo třeba odkazem na náčrt apod. kde přesně na pozemku se komunikace nachází (implicitně z něj totiž plyne, že ve zbylých částech pozemku se taková komunikace nevyskytuje a spor o tyto zbylé části není pravděpodobný). Pokud je ale zřejmé, že žadatel trvá na tom, že veřejně přístupná účelová komunikace se rozkládá na celé ploše pozemku a správní orgán v rámci dokazování (či v důsledku neunesení důkazního břemene žadatele) její existenci zjistí jen na jeho části, pak je přinejmenším vhodné, aby vedle pozitivního výroku s bližší specifikací lokace této komunikace byl připojen i výslovný negativní výrok zamítající žádost ve vztahu ke zbylé části pozemku, na níž pozemní komunikace zjištěna nebyla.

59. Výhradu lze mít i k závěru žalovaného, že obecní úřad byl od počátku podjatý a nemohl o žádosti rozhodovat a že to měl advokát žalobkyně vědět. V této souvislosti soud opětovně zdůrazňuje, že řízení o žádosti žalobkyně se s ohledem na ustanovení čl. II bodu 3 zákona č. 268/2015 Sb. řídí právní úpravou účinnou do 30. 12. 2015 a že zákon o pozemních komunikacích stanovil pro taková řízení vždy věcnou příslušnost obecního úřadu, v jehož obvodu se má sporná veřejně přístupná účelová komunikace nacházet. Ustanovení § 44b účinné až od 31. 12. 2015 se proto v daném řízení neuplatní, byť o účastenství obce bylo možné uvažovat i předtím v intencích § 27 odst. 2 správního řádu. V každém případě by ale striktní závěr žalovaného en bloc ve všech případech vylučoval aplikaci ustanovení § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, a tedy popíral výslovný záměr zákonodárce. Z toho důvodu ani takový názor žalovaného nelze považovat za zákonný, byť jej nelze vyloučit, jestliže by např. obec měla v konkrétním případě k předmětu řízení zvláštní a intenzivní vztah. Pouze vzhledem k poměrně angažovaným vyjádřením obce v tomto řízení lze mít za to, že závěr žalovaného může obstát. V každém případě vzhledem k nepřítomnosti odpovídajícího žalobního bodu proti určení jiného místně příslušného obecního úřadu [silniční správní úřad je také obecním úřadem ve smyslu § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, jen s jiným obvodem místní působnosti] by soud ani nemohl tuto otázku promítnout do výroku rozsudku.

60. Se žalovaným se nelze ztotožnit ani v tom, že by argumentace žalobkyně byla ryze soukromoprávní a zneužívající. Žalovanému uniká, že již při podání žádosti o zahájení řízení o určení právního vztahu musí žadatel tvrdit a (neplyne–li to z povahy věci) navrhovat důkazy o tom, že deklarace existence veřejně přístupné účelové komunikace je potřebná pro uplatnění jeho práv. Veřejné užívání takové pozemní komunikace je přitom sumou soukromých zájmů předem neurčeného okruhu aktivních i potenciálních uživatelů. Již správní řád tedy v § 142 odst. 1 žalobkyni ukládal, aby tvrdila a prokazovala, že nemožnost užívání sporné pozemní komunikace zasahuje do její právní sféry, přičemž typickým projevem bývá právě ztráta možnosti uspokojovat komunikační potřebu ve vztahu k vlastní nemovitosti. Ostatně § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích hned ve dvou ze tří definičních množin popisujících funkci veřejně přístupných účelových komunikací uvádí, že tyto pozemní komunikace slouží ke spojení nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků. Pokud tedy žalobkyně tvrdí, že spornou účelovou komunikaci potřebuje za účelem dopravní obsluhy svého domu č. p. Xb, a tedy k řádnému výkonu svého vlastnického práva, není to projevem její neznalosti a nepochopení veřejnoprávní úpravy ani údajnou evidentní snahou zneužít veřejnoprávní institut za účelem prosazení soukromoprávních zájmů. Naopak žalobkyně takto zcela v souladu s právní úpravou ve správním řádu a zákoně o pozemních komunikacích specifikovala své dotčení nemožností užívat veřejně přístupnou účelovou komunikaci, o určení jejíž existence žádala. Paušální odsuzující vyjádření žalovaného v tomto kontextu naopak prokazují hrubé nepochopení smyslu a funkce právní regulace veřejně přístupných účelových komunikací na jeho straně a nutně vzbuzují obavy, zda žalovaný při daném personální obsazení skutečně je vůbec způsobilý řádně plnit své povinnosti. Zmínky žalovaného o soukromoprávních institutech upravených v občanském zákoníku lze snad aprobovat toliko jako poučení žalobkyně o tom, jaké cesty má případně k dispozici v případě nevyhovění její žádosti, jelikož skutečně není vyloučeno, aby se žalobkyně v případě neúspěchu před správními orgány mj. domáhala povolení nezbytné cesty v občanském soudním řízení.

61. Konečně je nutné odmítnout i tvrzení žalovaného, že převod sporného pozemku z vlastnictví obce do vlastnictví fyzických osob (manželů D.) vylučoval využití tohoto pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace (viz stranu 13 napadeného rozhodnutí). Ve skutečnosti jsou okolnosti převodu dotčeného pozemku pro řízení o žádosti žalobkyně o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace zcela nerozhodné. Pokud by již na sporném pozemku existovala veřejně přístupná účelová komunikace, jakákoliv změna vlastnictví k tomuto pozemku by nemohla na oprávnění veřejnosti (včetně žalobkyně) užívat tento pozemek za účelem uspokojování komunikační potřeby v režimu obecného užívání dle § 19 zákona o pozemních komunikacích nic změnit, neboť poté, co byl jednou dán souhlas s veřejným užíváním, již na vůli pozdějších vlastníků pozemku pod pozemní komunikací možnost jejího veřejného užívání nezáleží. Tvrdila–li tedy žalobkyně, že veřejně přístupná účelová komunikace na sporném pozemku existovala již před jeho převodem manželům D., nebylo nutné se námitkami týkajícími se platnosti takového převodu zabývat nějak podrobněji. Pro účely přezkoumatelného vypořádání takových námitek postačovalo pouze vysvětlit, proč jde o námitky irelevantní. Pokud byla žalovanému v rozsudku č. j. 48 A 3/2015–37 mj. vytknuta nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ve vztahu k namítanému porušení práv žalobkyně v souvislosti s převodem sporného pozemku, pak tím bylo reagováno pouze na to, že žalovaný se k dané otázce v tehdy napadeném rozhodnutí nikterak nevyjádřil, tj. ani nesdělil, že a proč danou otázku považuje za nepodstatnou pro výsledek řízení.

62. Vzhledem k vymezenému předmětu řízení tak bylo úkolem správních orgánů zaměřit se na zjištění, jestli (a kdy) vznikla na sporném pozemku veřejně přístupná účelová komunikace – za tím účelem byly povinny posoudit všechny znaky potřebné pro její vznik: jedná se o zákonné znaky uvedené v § 2 odst. 1 a § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, souhlas vlastníka příslušného pozemku s jeho obecným užíváním (se vznikem komunikace) a nezbytnou komunikační potřebu. V rámci tohoto posledního znaku je třeba vyhodnotit, zda přístup žadatele není zajištěn již existujícími soukromoprávními nástroji. Platí přitom, že účelové komunikace vznikají naplněním těchto zákonných a judikaturou dovozených znaků bez ohledu na to, zda o charakteru takové komunikace bylo vydáno správní rozhodnutí, a že účelovou komunikaci může na rozdíl od ostatních pozemních komunikací vlastnit i fyzická nebo soukromá právnická osoba.

63. Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti – z uvedeného tak vyplývá, že pozemní komunikaci nelze posuzovat pouze ve vztahu k silničním motorovým vozidlům, nýbrž i k nemotorovým vozidlům a pěším. Podle odst. 2 citovaného ustanovení se pozemní komunikace dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace.

64. Dále zákon o pozemních komunikacích rozlišuje dva druhy účelových komunikací, a to veřejnosti přístupnou a nepřístupnou.

65. Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Podle věty druhé a třetí pak platí, že příslušný silniční správní úřad (od 31. 12. 2015 jde o příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností) může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.

66. Pro veřejně přístupné účelové pozemní komunikace platí režim tzv. obecného užívání ve smyslu § 19 zákona o pozemních komunikacích. Podle věty první tohoto ustanovení smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, a to v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích, pokud pro zvláštní případy není stanoveno jinak.

67. Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, které v teorii představuje užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů. Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoliv v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003–64). Existuje–li však v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku v jeho vlastnictví. Tento souhlas přitom s ohledem na veřejnoprávní úpravu má neodvolatelnou povahu a vázne na pozemku, takže při převodu vlastnictví k takto zatíženému pozemku přechází toto omezení i na další nabyvatele. Jinými slovy na souhlasu pozdějších vlastníků nezáleží, neboť ti nabývají vlastnické právo již omezené institutem veřejného užívání, a to bez ohledu na to, zda si subjektivně jsou vědomi tohoto veřejnoprávního omezení nabývaného vlastnického práva. Případné chybějící upozornění na vadu převáděné nemovitosti v podobě existence veřejně přístupné účelové komunikace, která omezuje rozsah nabývaného vlastnického práva, může mít soukromoprávní dopady v podobě odpovědnosti prodávajícího za právní vady převáděné nemovitosti, na existenci a trvání veřejnoprávního omezení v podobě veřejně přístupné účelové komunikace však nemůže mít jakýkoliv vliv a vůči uživatelům pozemní komunikace je nelze úspěšně namítat.

68. Zákon o pozemních komunikacích nicméně výslovně počítá i s účelovými komunikacemi, které přístupné veřejnosti nejsou.

69. Podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.

70. Který silniční správní úřad je tím příslušným stanoví ustanovení § 40 zákona o pozemních komunikacích. Podle odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích do 30. 12. 2015 platilo, že působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací vykonávají v přenesené působnosti obce. Podle přechodného ustanovení v čl. II bodě 3 zákona č. 268/2015 Sb. se přitom řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. 30. 12. 2015) a do tohoto dne neskončená se dokončí a práva a povinnosti s nimi související se posoudí podle zákona č. 13/1997 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. V důsledku toho tak v již zahájených řízeních (včetně této věci) zůstala zachována věcná příslušnost obce, třebaže podle § 40 odst. 4 písm. a) zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném od 31. 12. 2015 již platí, že působnost silničního správního úřadu a speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy a veřejně přístupných účelových komunikací s výjimkou věcí, o kterých rozhoduje Ministerstvo dopravy nebo krajský úřad, vykonává obecní úřad obce s rozšířenou působností.

71. Klíč pro vyřešení právní otázky, zda na sporném pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, soud spatřuje právě v tom, že je třeba primárně jednoznačně zjistit naplnění předpokladu, že jde o pozemní komunikaci historicky (tzv. od nepaměti) obecně užívanou veřejností, jak tvrdí žalobkyně. Vždyť zodpovězení otázky, zda zde vůbec existuje dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích užívaná v režimu obecného užívání podle § 19 téhož zákona, je prvním nezbytným krokem pro případné zkoumání dalších znaků veřejně přístupné účelové komunikace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012–42).

72. Komunikace, u níž totiž nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, avšak jež byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (samozřejmě za současného naplnění dalších znaků; srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009–66, či ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009–60).

73. Silniční správní úřad v prvostupňovém rozhodnutí deklaroval, že se sice jedná o účelovou komunikaci, nicméně užívanou v rozsahu a způsobem podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podle názoru silničního správní úřadu se na sporném pozemku v jeho přední části mezi domy č. p. Xk a Xb nalézá hospodářský dvůr, ze kterého je dopravně obsluhován dům manželů D. č. p. Xk a dům žalobkyně č. p. Xb (před znemožněním přístupu). Rozvedl, že pokud je dopravní cesta užívána pouze úzkou skupinou uživatelů, zde obyvateli rodinných domů č. p. Xk a Xb, jedná se o soukromou dopravní cestu, neveřejně přístupnou účelovou komunikaci (viz strany 3 až 4 odůvodnění prvostupňového rozhodnutí).

74. K tomu žalovaný v napadeném rozhodnutí (viz stranu 7 jeho odůvodnění) citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–76, že souhlas vlastníka s veřejným užíváním nelze dovozovat tam, kde jeho pozemek užívala pouze omezená skupina osob, ať už by šlo o oprávněné ze smlouvy nebo o mlčky trpěnou skupinu vlastníků malého počtu přilehlých nemovitostí, s tím, že je třeba vždy zvážit, zda je okruh uživatelů dostatečně široký na to, aby se dalo hovořit o veřejnosti. Žalovaný dále navázal (viz stranu 9), že ze spisové dokumentace vyplývá, že sporný pozemek má charakter uzavřeného neprůjezdného dvora, který byl soukromoprávně užíván právním předchůdcem žalobkyně a O. D. I žalobkyní navržení svědci se podle žalovaného vyjadřovali ke skutečnostem soukromoprávní povahy, nikoliv k historicky existující dopravní cestě na sporném pozemku. Obecnému užívání sporného pozemku podle názoru žalovaného bránily překážky fyzické i právní (viz stranu 11).

75. Z rozhodnutí obecního úřadu č. j. 059/2017 pak v této souvislosti vyplývá (viz strany 4 až 5 jeho odůvodnění; jelikož toto odůvodnění žalovaný v napadeném rozhodnutí přijal za své, přihlíží soud i k němu), že rozhodným vlastníkem nemovitostí (v projednávané lokalitě) byl společný právní předchůdce žalobkyně a manželů D., který s nemovitostmi v plném rozsahu disponoval, aniž byl kýmkoliv zpochybněn soukromoprávní charakter oploceného pozemku p. č. Xa a aniž bylo namítáno obecné užívání ve smyslu § 19 zákona o pozemních komunikacích. Existence mlýna č. p. Xk a k němu užívané mlynářské cesty na soukromých pozemkových parcelách nezaložila vznik veřejného statku, ale fakticky vlastníkem trpěné pozemkové služebnosti cesty. Výstavbou domu č. p. Xb v roce 1909 došlo k zastavění původně užívané cesty, a tím k zúžení průchozího profilu mezi stavbami č. p. Xk a č. p. Xb na 0,66 m. Skutečnost, že sporný pozemek byl považován za soukromý, dle obecního úřadu potvrzují historické fotografie předložené svědkům a výslechy svědků; nadto to potvrzuje skutečnost, že pozemek byl oplocen. Vstupní kovová brána s uvedením č. p. Xk, která v 60. letech 20. století nahradila dřevěný plot, byla uměle vytvořenou rozhradou mezi sousedními pozemky. Obecní úřad považoval za rozhodné, že průjezd mezi stavbami č. p. Xk a Xb nebyl možný, z čehož dovozoval, že vozidla mohla parkovat pouze na omezené části sporného pozemku, a to jen ta, s jejichž provozem a parkováním vlastník souhlasil. Takový provoz tak podle obecního úřadu nelze považovat za obecné užívání. Pokud byl dotčený pozemek využíván k parkování velmi omezeného počtu vozidel, jednalo se o stav vlastníkem trpěný, který osoba mohla mít za stav vydržený. Obecní úřad proto uzavřel, že sporný pozemek nemohl splňovat znaky dopravní cesty užívané v režimu obecného užívání podle § 19 zákona o pozemních komunikacích.

76. Z výše citovaného tedy souhrnně plyne, že správní orgány dospěly k závěru, že sporný pozemek historicky nebyl obecně užíván veřejností, nýbrž pouze těmi osobami, které k tomu byly oprávněny na základě soukromého práva. Platí přitom, že veřejně přístupná účelová komunikace nevznikne v případě, že je komunikační spojení mezi nemovitostmi na daném pozemku zajištěno soukromoprávním institutem, jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06).

77. S takovým hodnocením provedených důkazů se však soud nemůže ztotožnit, neboť je v rozporu s tím, co svědci uváděli a co doplňují též listinné důkazy. V první řadě je třeba zmínit, že z katastrální mapy lze odměřit, že mezi domy č. p. Xb a č. p. Xk není průchod jen v šíři 0,66 m, ale cca 2 m. Protože průchodem mezi domy probíhá zároveň i hranice mezi sporným pozemkem a pozemkem p. č. 954, šířka 0,66 m patrně popisuje jen vzdálenost od rohu domu č. p. Xb k hranici mezi pozemky, žalovaný ji však nesprávně zaměňuje s průchozí šířkou v terénu. Šíře parcely však není až tak rozhodující, jelikož hranice mezi parcelami dle všeho nebyla v terénu viditelná, a tedy nijak neomezovala současné užívání obou sousedících pozemků při průchodu mezi domy. Jen proto, že se žalobkyně domáhala deklarace veřejně přístupné účelové komunikace jen na sporném pozemku, nemůže žalovaný odhlížet od skutečné situace v terénu a ignorovat, pokud se pozemní komunikace nacházela zčásti i na sousedním pozemku. V důsledku vázanosti návrhem sice obecní úřad nemohl deklarovat, že veřejně přístupná účelová komunikace existuje či naopak neexistuje též na pozemku p. č. 954 v místě zúžení mezi domy č. p. Xk a Xb (k tomu by bylo třeba rozšíření návrhu či návrh nový), ale při zjišťování skutkového stavu od využívání i sousedního pozemku nepokrytého žádostí žalobkyně odhlížet nemohl.

78. Zadruhé žalovaný i silniční správní úřad ani přes námitky žalobkyně nezohlednili skutečnost, že (v blíže nezjištěné minulosti) pozemky p. č. Xj, Xa a Xi skutečně tvořily jedinou parcelu č. Xg podlouhlého tvaru, jak prokazuje ve správním spise založený výřez historické katastrální mapy. Zcela je přehlíženo i to, že takový pozemek (patrně cesta) je zachycen dokonce již na černobílém otisku katastrální mapy z roku 1839 v Ch. almanachu. To jsou významné indicie naznačující historickou existenci cesty právě v trase, o které hovoří žalobkyně.

79. Zatřetí, a to především, však žalovaný zcela dezinterpretuje výpovědi svědků. Na tomto místě je třeba ovšem zdůraznit, že na tom má lví podíl vadný způsob zachycení obsahu svědeckých výpovědí v protokolech sepsaných obecním úřadem, které zachycují většinou jen pro věc nepodstatné okolnosti, ale vymlčují podstatné okolnosti týkající se veřejného užívání sporného pozemku. Teprve ze zvukových záznamů výslechu svědků, jež žalovaný při předchozím rozhodování ani neměl k dispozici a jež ani nebyly předloženy soudu v řízení sp. zn. 54 A 6/2018, ač žalovaného vyzval k předložení úplného správního spisu, lze zjistit, co všechno k rozhodným otázkám sdělovali (viz odst. 34 až 38 tohoto rozsudku, kde se soud pokusil, vlastně v celém řízení jako první, doslovně zachytit pro věc významná sdělení svědků na základě předložených zvukových záznamů).

80. Všichni vyslechnutí svědci s výjimkou druhého nejmladšího svědka, pana Š., se shodli na tom, že i přes uzavření bránami byl sporný pozemek průchozí pro veřejnost. Všichni hovořili o tom, že tam procházeli „lidi“, přičemž z kontextu se podává, že nešlo o individuálně určitelný okruh osob, ve vztahu k němuž by bylo možné uzavřít, že jde o jednotlivé osoby, jimž byl průchod umožněn na základě individuálně dohodnuté výprosy či jiného soukromoprávního titulu. Svědci zejména zmiňovali užívání sporného pozemku obyvateli sousední obce M. V. pro přístup k vodní nádrži Z., popř. k pojízdné prodejně, jež stávala u kapličky (svědek P.), s tím, že „nikdo nikdy neměl problém, když tam někdo prošel nebo projel“, resp. užívání obyvateli N. (svědkyně B.). Vedle toho zmiňovali i využívání sporného pozemku k přístupu k polnostem (svědkyně P.) nebo do lesa (svědek B.). Zcela všichni pak potvrdili užívání sporného pozemku jako přístupové komunikace k chatám (patrně jde o objekty na pozemcích p. č. Xt a Xu). Pouze svědek Š. obecné užívání sporného pozemku nepotvrdil, ale ani ho neodmítl, jelikož ho to nezajímalo, a tak o tom nic neví. Ale i on potvrdil, že kolem chat chodili „lidi“, ale že neví, jestli dál pokračovali přes sporný pozemek nebo kolem bytovky (patrně míněna budova na pozemku p. č. Xv), stejně jako to, že táta i on jako „chataři“ přes sporný pozemek chodili, byť netuší na základě jakého právního titulu. Svědkyně P., s ohledem na svůj věk největší pamětník, také zmínila, že její otec v garáži domu č. p. Xb opravoval auta lidem, tedy že sporný pozemek sloužil k příjezdu k domu č. p. Xb, a to svého času i zcela obecně vymezené veřejnosti.

81. Žalovaný vzájemně si neodporující výpovědi všech vyslechnutých svědků přesto nijak ve svém posouzení nezohlednil a zcela přešel zjištění z nich plynoucí. Pokud přitom argumentoval příbuzenským vztahem svědků (kromě svědka Š.) k žalobkyni, žalovaný opomněl, že tito svědci jsou ve stejném stupni příbuzní i k paní D., která je také jejich neteří, sestřenicí, resp. sestřenicí manžela. Svědka příbuzenský vztah k účastníkům nemůže diskvalifikovat, může pouze být indicií nižší důvěryhodnosti výpovědi, jestliže toto příbuzenské pouto nasvědčuje tomu, že by svědek ve své výpovědi mohl stranit příbuznému jako účastníku řízení. Protože se ovšem v tomto řízení do značné míry projevuje spor mezi paní D. a žalobkyní a svědci jsou ve shodném příbuzenském vztahu k oběma stranám sporu, nelze z příbuzenského vztahu dovodit, že by svědci mohli mít tendenci stranit více právě žalobkyni. Lze pouze uznat (což ovšem žalovaný ani nezmiňuje), že většina svědků ve své výpovědi vyjadřovala v určité míře odsudek jednání paní D., ovšem z jejich formulací nelze dovodit, že by se jednalo o projev osobní zášti, ale jen a pouze o subjektivní hodnocení postupu manželů D., kteří v roce 2004 znemožnili přístup na sporný pozemek a do domu č. p. Xb přes tento pozemek, ačkoliv si svědci pamatují, že právě tudy se vždy, co jejich paměť sahá, přicházelo a i vjíždělo též k domu č. p. Xb. Ve výpovědi svědků nezaznívají žádné známky manipulace s fakty, vyhýbavosti při odpovědích apod., jejich výpovědi jsou i po obsahové stránce souladné a vzájemně se doplňují. Soud tedy i přes tento nesouhlas svědků s uzavřením sporného pozemku považuje jejich výpovědi za spolehlivý a věrohodný zdroj informací o skutkovém stavu, který zde panoval před uzavřením sporného pozemku.

82. V rozporu s těmito zjištěními je pouze prohlášení obce, na něž poukazuje žalovaný. Ovšem žalovaný přehlíží, že právě toto písemné prohlášení je prostým sdělením jednoho z účastníků řízení. Nejde tedy o důkazní prostředek nezávislý na účastnících, ale jen o tvrzení účastníka, a to navíc od subjektu, jemuž je vyčítáno, že do značné míry celý spor vyvolal tím, že před prodejem pozemku nejednal individuálně s oběma vlastníky prostoru přístupného přes sporný pozemek. Navíc skutečnost, že pozemní komunikace není evidována v evidenci pozemních komunikací obce a ani se s ní nepočítá v územním plánu, ještě neznamená, že by taková pozemní komunikace neexistovala. Ta vzniká nezávisle na nějakém úředním uznání tohoto faktu již splněním zákonem stanovených podmínek. Žalovaný tak zcela nepatřičně odpírá význam výpovědím hned čtyř svědků, kteří popsali veřejné užívání komunikace na sporném pozemku pod hrozbou přestupkové odpovědnosti v případě nepravdivé výpovědi, a naopak svůj závěr opírá o prosté tvrzení jednoho z účastníků řízení, a to nadto především o okolnostech, jež jsou jen velmi vzdálenými indiciemi toho, zda v daném místě pozemní komunikace existovala či nikoliv.

83. Soud tedy považuje na základě shromážděných důkazů ve správním řízení za prokázané, že po sporném pozemku v minulosti, a to v zásadě od nepaměti, probíhala účelová komunikace, přičemž tato komunikace byla volně průchozí, a to i přes ohrazení bránami, jelikož ty se nezamykaly a bránily jen tomu, aby z původně společného dvorku domů č. p. Xk a Xb neutíkaly děti a hospodářská zvířata. Z výpovědí svědků neplyne, že by tomuto průchodu veřejnosti bylo jakkoliv bráněno ze strany státu, který pravděpodobně byl právním předchůdcem obce jakožto vlastníka sporného pozemku do roku 2004, kdy byl pozemek dále převeden na manžele D., kteří následně průchod i průjezd znemožnili. V každém případě z výpovědí svědků vyplývá, že právní předchůdce žalobkyně a paní D., pan F. R., který vlastnil celý areál bývalého horního mlýna s výjimkou sporného pozemku, resp. dřívější parcely č. Xg, který areálem procházel, nikomu v průchodu a průjezdu po sporném pozemku a přinejmenším části pozemku p. č. X v místě zúžení mezi rohy domů č. p. Xk a Xb nebránil. Z ničeho ani neplyne, že by tehdy stát a posléze obec činili jakékoliv kroky k tomu, aby svědky popisovanému obecnému užívání sporného pozemku zabránili. Pokud tedy nebyl dán souhlas vlastníka s používáním sporného pozemku dříve (což lze v souvislosti s provozem mlýna až do 50. let minulého století předpokládat), je třeba podle shromážděných důkazních materiálů mít za to, že byl dán konkludentně nejpozději v době, kdy celý areál spravoval pan R. Svědecké výpovědi též popisují, že po sporném pozemku bylo možné fakticky nejen procházet, ale i projíždět po celé jeho délce s koňmi či žebřiňákem a že po něm bylo možné projíždět i automobilem přinejmenším do prostoru garáže domu č. p. Xb. Přinejmenším o prostoru před domy č. p. Xk a Xb pak svědci uvedli, že měl podobu zpevněné plochy, která se dokonce dala i zametat, tedy i po faktické stránce vykazoval sporný pozemek parametry zpevněné cesty. Zároveň nebylo zjištěno, že by před rokem 2004 měla žalobkyně nějaký soukromoprávní titul, který by ji vůči obci opravňoval sporný pozemek užívat k přístupu do svého domu.

84. Sporným zůstává v zásadě pouze to, zda veřejně přístupná účelová komunikace pamatovaná svědky nezanikla již před rokem 2004. Svědci přesně nedatovali své vzpomínky, ale z kontextu jejich výpovědí se lze domnívat, že hovořili o době, kdy ještě žil „dědeček“ F. K., tedy o době cca do 70. let, resp. v případě nejmladšího ze svědků narozeného v roce X o vzpomínky z dětství, tj. nejpozději do konce 70. let. Z výpovědí svědků nelze s jistotou dovodit, zda tento stav (využívání veřejností) přetrvával např. i v letech devadesátých, resp. až do roku 2004, kdy svědci potvrdili, že byl přístup jednostranně znemožněn. To je přitom důsledek nevhodného vedení výslechů. Ačkoliv je procesním standardem, že svědci mají po poučení a ověření jejich vztahu k účastníkům a zájmu na výsledku řízení dostat prostor k tomu, aby nejprve vlastními slovy popsali, co ví o předmětu zkoumání, na což teprve posléze navazují cílené dotazy správního orgánu a posléze účastníků řízení, obecní úřad výslechy koncipoval pouze jako sled předem sepsaných otázek, nadto v mylném přesvědčení, že otázky na každého svědka musejí být stejné. Nehledě na to, že otázky se někdy míjely s podstatou věci (např. u předkládaných fotografií bylo mnohem podstatnější, aby svědek sdělil, kde se nachází místo zachycené na fotografii, co na ní vidí a co si v dané souvislosti vybavuje, než usilovat o sdělení přesného roku pořízení), obecní úřad nereagoval doplňujícími otázkami na výpověď svědků popisující užívání sporného pozemku veřejností a nedotazoval se na to, jak dlouho tento stav trval a zda byl přerušen až zásahem paní D. v roce 2004 nebo zda pozemní komunikace vyšla z užívání samovolně již před tímto rokem. Většinu rozhodujících okolností ostatně svědci sdělili de facto mimo předmět položených otázek. Jen díky tomu, že je obecní úřad přerušoval v jejich (z jeho pohledu patrně odbíhavé) výpovědi jen občas, byl mimoděk vytvořen prostor k tomu, aby k věci v určité míře řekli i to, na co vlastně ani tázáni nebyli, ale co ve skutečnosti je pro posouzení významné. Zcela bez komentáře pak soud raději ponechává samotnou protokolaci výpovědí, která obsáhlé výpovědi plné množství detailů zachycovala mnohdy jen jednovětým textem, např. „Ano, historický stav je mi znám.“ Taková protokolace má nulovou informační hodnotu a nebýt zvukových záznamů, obsah sdělení svědků by byl již navždy ztracen. Takto ztracen je ostatně výsledek místních šetření, jelikož z dodatečně předložených zvukových záznamů nelze v podstatě vůbec zjistit, co správní orgán na místě samém pozoroval, jak vypadaly přilehlé pozemky a jaká je vnitřní dispozice domu č. p. Xb, přičemž tyto skutečnosti nezachycují ani protokoly z místních šetření.

85. Pokud žalovaný v minulosti zmiňoval, že původní cesta s ukončením provozu mlýna zanikla, lze mu dát za pravdu v tom, že není vyloučeno, že veřejně přístupná účelová komunikace, stejně jako naplněním zákonem předpokládaných definičních znaků vzniká, může v důsledku přirozeného zániku některého z těchto znaků i zaniknout. Důvodem zániku sice nemůže být odepření souhlasu s užíváním soukromého pozemku jakožto veřejné cesty, jelikož s touto variantou právní předpis nepočítá, ani násilný zánik cesty v terénu, jelikož protiprávnímu jednání nelze přiznat ochranu. Může se však stát, že cesta vyjde z užívání samovolně, ačkoliv jejímu užívání nikdo nebrání, nebo zde vznikne alternativní komunikační trasa, která na sebe může převzít funkce plněné dosavadní veřejně přístupnou účelovou komunikací, čímž zanikne veřejný zájem na užívání soukromého pozemku a dalším trvání historicky odsouhlaseného omezení vlastnického práva. V této souvislosti též nelze vyloučit, že vlastník veřejnou cestou zatíženého pozemku žadateli o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace zřídí soukromoprávní titul k dotčenému pozemku nebo si žadatel zajistí sám jiným způsobem cestou soukromého práva potřebné oprávnění zajišťující mu srovnatelný přístup k jeho nemovitostem, čímž ztratí oprávněný zájem vyžadovaný § 142 správního řádu k vyhovění jeho žádosti o určení právního vztahu, a žádosti tak již nebude možné vyhovět, i kdyby ve vztahu k jiným osobám (jež si ovšem žádost podle § 142 správního řádu nepodaly) na sporném pozemku veřejně přístupná účelová komunikace nadále existovala.

86. V tomto směru je ovšem třeba říci, že zatímco žalobkyni tížilo v řízení podle § 142 správního řádu důkazní břemeno k tomu, že na sporném pozemku veřejně přístupná účelová komunikace vznikla (a jež podle přesvědčení soudu unesla), není již na ní, aby prokazovala, že tato pozemní komunikace později samovolně nezanikla. Taková skutečnost totiž prospívá vlastníkům sporného pozemku, a proto tvrzení a důkazní břemeno ke skutečnosti zániku této komunikace ve smyslu § 142 odst. 3 ve spojení s § 141 odst. 4 správního řádu v řízení tížilo manžele D. Soud přitom nemá za to, že by ze shromážděného důkazního materiálu bylo možné mít za prokázané, že k zániku veřejně přístupné účelové komunikace došlo před rokem 2004, přičemž k důsledkům znemožnění průchodu a průjezdu po roce 2004 již nelze přihlížet, neboť manželé D. neměli žádné právo znemožnit užívání veřejně přístupné účelové komunikace, pokud do té doby na sporném pozemku přetrvala (vlastnické právo, jež k pozemku nabyli, by již bylo omezeno existencí veřejně přístupné účelové komunikace). Zkoumání souhlasu manželů D. s užíváním komunikace je zcela bezpředmětné, jestliže zde veřejně přístupná účelová komunikace v době nabytí pozemku již byla.

87. Na druhou stranu za stávajícího důkazního stavu ale není ani zcela vyloučeno, že by v průběhu 80. až 90. let tato pozemní komunikace vyšla z užívání, jelikož z výslechu svědků není patrné, zda neurčitý okruh veřejnosti přes sporný pozemek procházel i v tomto pozdějším období. Z výpovědí svědků a fotografií je patrné jen to, že komunikační potřeba nezanikla, neboť sporný pozemek ve vlastnictví státu, resp. obce v té době využívala žalobkyně a manželé D., a jeví se pravděpodobným (byť bližší dataci svědek Š. neposkytl), že i v té době přes něj chodili také vlastníci přilehlých „chat“. Tento počet uživatelů je ovšem již poměrně limitovaný, výčtově uzavřený, a nelze tedy teoreticky vyloučit, že tehdejší vlastník sporného pozemku mohl individuálně nahradit veřejnoprávní oprávnění těchto zbývajících uživatelů soukromoprávní dohodou, čímž v situaci, kdy širší veřejnost již nemusela cítit potřebu tuto trasu využívat, odpadly důvody pro veřejnoprávní omezení na sporném pozemku. Na druhou stranu je však nutno říci, že takový skutkový stav se jeví být značně nepravděpodobný. Zaprvé by bylo neobvyklé, že by zejména stát, ale případně i obec takové soukromoprávní dohody uzavírala, přičemž ani nelze očekávat, že by (v situaci, kdy nešlo o zřízení věcných břemen, jelikož ta by byla patrná z katastru nemovitostí) na takové individuální soukromoprávní dohody zanikající se změnou vlastníka sporného pozemku (v případě závazkového právního vztahu) či na základě jeho libovůle (v případě výprosy) zmínění vlastníci přilehlých nemovitostí vůbec přistoupili, jestliže možnost užívání sporného pozemku měli mnohem jistěji garantovánu právě institutem veřejně přístupné účelové komunikace. Soud tedy sice nevylučuje možnost, že by žalovaný na základě doplněného dokazování závislého především na důkazních návrzích manželů D. mohl dospět k závěru, že veřejně přístupná účelová komunikace na sporném pozemku přece jen zanikla nahrazením komunikační potřeby zbylých uživatelů soukromoprávním titulem, za aktuálního stavu (pokud by nebyly uplatněny odpovídající důkazní návrhy) by však bylo namístě s ohledem na rozložení důkazního břemene spíše uzavřít, že se zde taková pozemní komunikace nachází (skutečnost, že v důsledku svévolného uzavření od roku 2004 již patrně stihla zarůst, postrádá relevanci). Teprve pokud by bylo prokázáno, že veřejně přístupná účelová komunikace skutečně zanikla, pak by bylo opět na žalobkyni, aby prokázala, že po svém zániku tato pozemní komunikace znovu vznikla a že tedy byl znovu dán souhlas s jejím užíváním veřejností (po roce 2004 manželi D., před tímto rokem obcí, popř. jejím právním předchůdcem).

88. Pokud jde ovšem o důkazní návrh žalovaného, aby soud vyslechl žalobkyni a blíže neurčené svědky k otázce zániku veřejně přístupné účelové komunikace, soudu nezbývá než žalovanému zopakovat to, co mu adresoval již v rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70. I přes existenci plné jurisdikce je správní soudnictví založeno na principu kasačním, což znamená, že správní soud sice není vázán skutkovým zjištěním správního orgánu a může zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, ale nelze z toho dovozovat, že by jádro dokazování nemělo být před správním orgánem, nýbrž před správním soudem. Primárním úkolem soudu není zjišťovat skutkový stav nutný pro rozhodnutí a nahrazovat činnost správního orgánu, nýbrž hodnotit správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem (viz např. rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2015, č. j. 5 Afs 89/2013–29, či ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 114/2015–36). Právě to přitom soud v předchozích odstavcích učinil. Není ale namístě, aby žalovaný ve vztahu ke skutečnostem jím nijak blíže nezjišťovaným (jež přitom již v průběhu správního řízení měly a mohly být zjišťovány) nahrazoval vlastní odbytou práci (pokud má za to, že by tyto důkazy měly sloužit k prokázání skutečností chránících veřejný zájem), popř. chybějící důkazní aktivitu vlastníků sporného pozemku, které v tomto směru tížilo břemeno tvrzení a důkazní břemeno, tím, že přesune dokazování až před soud. Samotné svědky přitom žalovaný nijak neidentifikoval, takže ani není jasné, koho tím má na mysli. Výslech žalobkyně jakožto účastníka řízení pak má být jen subsidiárním důkazem tam, kde chybí jiné a spolehlivější zdroje informací o zkoumané skutečnosti, přičemž jej lze provést jen tam, kde účastník bude se svým výslechem souhlasit. V situaci, kdy žalovaný ani neuvádí, z jakých okolností dovozuje, že by mělo k zániku veřejně přístupné účelové komunikace dojít, si ovšem soud nemůže ani učinit obraz o tom, jaké důkazní prostředky jsou způsobilé k prokázání takových skutečností. Za daného stavu není důvodu, aby soud takové dokazování prováděl.

89. Soud jen dodává, že zejména v jižní části sporného pozemku lze předpokládat, že případná veřejně přístupná účelová komunikace nezabírá celou plochu sporného pozemku, takže v dané části by bylo třeba průběh pozemní komunikace ve výroku rozhodnutí specifikovat přesněji, aby současní vlastníci sporného pozemku nebyli omezeni ve svém vlastnickém právu více, než plynulo ze stavu pozemní komunikace v době nabytí pozemku.

90. Specificky se pak soud musí věnovat otázce komunikační potřeby jakožto jednomu z definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace. K této otázce je třeba zdůraznit, že pro splnění podmínky nutné komunikační potřeby dostačuje, jestliže pozemní komunikace je nezbytnou dopravní spojnicí byť jen pro jeden jediný pozemek. Jak to výslovně formuloval NSS v bodě 37 rozsudku ze dne 28. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013–48, „[u]žívání veřejností je dáno i tam, kde užívání cesty vytvořilo zvyk přístupu k určité nemovitosti, byť jen pro jednoho vlastníka.“ V rozsudku NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14, č. 3371/2016 Sb. NSS, se pak připomíná, že při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí (v daném případě rodinný dům), zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, nikoliv vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno.

91. Ve vztahu k nynější věci lze konstatovat, že z výpovědi svědků vyplývá, že ani v minulosti nebyl sporný pozemek využíván pro provoz větších vozidel, ale převážně jako pěší cesta s doplňkovým občasným využitím ručními vozíky či vozy taženými koňmi, provoz motorových vozidel se omezoval jen na přístup k domům č. p. Xk a Xb v severní části sporného pozemku, a proto požadavky na alternativní komunikační přístup nemusí být natolik přísné. Nicméně ze shodujících se výpovědí svědků se podává, že přinejmenším pokud jde o budovu č. p. Xb (ač v minulosti sloužila jako rodinný dům, z kontextu svědeckých výpovědí se podává, že je využíván jen jako rekreační objekt), byla přístupná právě ze sporného pozemku, a to i osobními automobily.

92. V této souvislosti přitom rozhoduje především fakticita užívání sporného pozemku jakožto veřejně přístupné účelové komunikace, a nikoliv stavebněprávní dovolenost takového využití obsluhované stavby. Rozpor užívání určité stavby se stavebními předpisy by nadto vedl pouze k tomu, že by správní orgán musel zhodnotit zajištění dopravní obsluhy takového prostoru v souladu s jeho dovoleným způsobem využití, jak k tomu byl žalovaný zavázán již rozsudkem č. j. 54 A 6/2018–70, přičemž zde lze konstatovat, že prostor stodoly či mlatu si i v dnešních reáliích vyžaduje zpřístupnění též pro nákladní dopravu (přeprava pytlů s obilím, sena, slámy apod.). Přesto ale soud považuje vzhledem k argumentaci žalovaného za nutné podotknout, že pokud jde o spornou „garáž“ v domě č. p. Xb, ze svědeckých výpovědí plyne, že byla zřízena na místě bývalého mlatu (stodoly) někdy po 2. světové válce (pokud jde o stavební úpravy, jako je vybudování montážní jámy), přičemž ke změně užívání stavby došlo již v době války. Pokud by tedy přesto žalovaný chtěl hodnotit legálnost takového užívání, musel by nejprve na základě tehdy platných stavebních předpisů (protektorátních, resp. poválečných) vysvětlit, že taková změna užívání či stavební úprava si vyžadovala povolení stavebního úřadu, a že proto bylo nutné na tuto změnu získat dodatečné povolení, jež ani později nezískala. Teprve za splnění těchto premis by mohl změnu užívání stodoly na garáž posuzovat měřítkem současných právních předpisů, anebo by musel poukázat na právní normu, která nutí vlastníky takových starších legálních staveb je přizpůsobit novým stavebněprávním normám.

93. Z hlediska komunikační alternativy pro dům č. p. Xb je za tohoto stavu nutné říci, že žádnou komunikační alternativou nedisponuje. I když je pravdou, že pozemek žalobkyně p. č. Xe přiléhá k pozemkům p. č. Xj a Xn, na kterých se nacházejí pozemní komunikace, k samotnému domu po pozemku p. č. Xe žádná komunikace patrná v terénu nevede. Vyžadovalo by to tak vynaložení nákladů na straně žalobkyně k tomu, aby takové komunikační připojení teprve zřídila. Takové náklady však v zájmu ochrany vlastnického práva ke spornému pozemku však mohou být jen v přiměřené výši. Pravdou je, že z fotografií založených ve správním spise se jeví, že na hranicích pozemku žalobkyně s pozemními komunikacemi nejsou žádné zásadní terénní překážky, stromy apod., takže by zřízení napojení nemělo vyvolávat zvýšené náklady, avšak nelze přehlížet, že alternativním komunikačním spojením by měl být zajištěn plnohodnotný (ve smyslu srovnatelného s dosavadním) přístup do samotného domu č. p. Xb. Toho by však s přiměřenými náklady nebylo možné dosáhnout přes pozemek p. č. Xe, jelikož (i přes nezachycení výsledků místních šetření) ze shromážděných fotografií a plánku ke stavebnímu povolení je patrné, že v souladu s tvrzením žalobkyně ani vstup do domu přes zahradu patrně neumožňuje přístup do dvou místností domu (dřevník a dílna) a zejména pak neumožňuje vjezd osobních automobilů do dvojice garáží, neboť to je možné jen s využitím sporného pozemku. I když si lze představit provedení stavebních úprav domu tak, aby garáže byly zpřístupněny z druhé strany (vybouráním nových vjezdů a osazením vrat) a aby byly zpřístupněny i dvě místnosti nepropojené se zbytkem domu (vybouráním propojovacích dveří), které by po vybudování nové příjezdové brány v plotě a vybudování sjízdné komunikace na pozemku p. č. Xe, takový rozsah stavebních úprav by již dalece vybočoval z toho, co by bylo možné považovat za přiměřené ve smyslu shora zmiňované judikatury NSS. Nelze ignorovat skutečnost, že na pozemku žalobkyně žádná příjezdová komunikace neexistuje, a provizorní možnost průchodu vytvořená připevněním jednoho dílu pletiva plotu jen provázky jakožto reakce na jednostranné uzavření průchodu přes sporný pozemek jeho vlastníky srovnatelnou alternativou není, stejně jako fakt, že bylo svědecky prokázáno, že dům č. p. Xb byl patrně více než 100 let přístupný právě přes sporný pozemek a (jak dosvědčují i fotografie) většinu vchodů a všechny vjezdy má právě z této strany. Z toho bez jakýchkoliv pochybností plyne, že znak veřejně přístupné účelové komunikace v podobě nutné komunikační potřeby byl i k datu vydání napadeného rozhodnutí dán přinejmenším ve vztahu k domu č. p. Xb.

94. Na shora učiněných závěrech nic nemění ani skutečnost, že prostor, přes nějž prochází sporný pozemek, byl taktéž od nepaměti ohrazen plotem s bránami. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích definující neveřejné nebo též vnitroareálové účelové komunikace jako pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu, totiž představuje samostatnou a doplňující kategorii k veřejně přístupným účelovým komunikacím definovaným v § 7 odst. 1 zákona o pozemní komunikacích. Nejde o jejich podmnožinu, jak jasně plyne z odlišného režimu užívání dle věty druhé § 7 odst. 2, ale i z požadavku, aby komunikace sloužila potřebám vlastníka či provozovatele areálu (a tedy nikoliv potřebám dalších, výčtově nedefinovaných osob), a nejedná se proto ani o speciální právní normu ve vztahu k předchozímu odstavci, jež by zužovala jeho dopady. Jsou–li tedy splněny všechny definiční znaky vymezené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích spolu s podmínkami plynoucími z ústavního pořádku, je vyloučeno, aby taková účelová komunikace byla považována za neveřejnou, byť třeba i čistě z formálního hlediska prochází oploceným areálem.

95. Uzavřeností prostoru ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je totiž nutno rozumět takové uzavření, jež cílí (též) na omezení volného průchodu a jež je vlastníkem pozemku, popř. provozovatelem areálu také vynucováno, a nikoliv jen formální oplocení, jehož účelem není odradit průchozí od využití účelové komunikace procházející areálem, ale jen předejít, jako v tomto případě, útěku drůbeže či dětí pobývajících uvnitř areálu. Je sice pravdou, že podle obecné lidské zkušenosti uzavření prostoru i v místě průchodu bránami zpravidla svědčí o tom, že vlastník uzavřeného prostoru vykonává kontrolu nad tímto prostorem a že hodlá regulovat takový průchod, ovšem opak může plynout jak z veřejného označení v místě bran, jež např. může hlásat, že je průchod volný, jen je žádáno o zavírání brány, nebo turistického značení, je–li např. přes bránu vedena značená turistická cesta, anebo též z místních zvyklostí a povědomí lokální veřejnosti, jak lze dovodit z dokazování v tomto případě. Tato poslední, spíše výjimečná varianta, kde není s lokálními poměry neobeznámené veřejnosti dáno zřetelně najevo, že oplocení s bránou nemá bránit průchodu kohokoliv, je přirozeně náchylnější k tomu, že snáze vyjde z užívání, neboť není–li komunikace využívána masově, může povědomí o v minulosti daném svolení s obecným užíváním cesty přehrazené branou vymizet, avšak ani to nic nemění na tom, že pokud byly všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace naplněny, má veřejnost právo průchodu po takové cestě až do jejího přirozeného zániku.

96. Právě skutečnost, že v minulosti bylo dáno svolení s veřejným užíváním, resp. konkludentně proti takovému užívání veřejností vlastník dotčeného pozemku relevantně neprotestoval, pak má za následek, že nejenže nelze bez svolení příslušného úřadu dříve otevřenou komunikaci oplotit, ale nelze ani nově začít vynucovat uzavření veřejně přístupné účelové komunikace, jež již od počátku procházela dříve nezamykanými branami nebo na níž bylo příslušným úřadem později povoleno umístění bran s tím, že ovšem veřejná průchodnost musí být zachována. Takové svémocné uzavření areálu, k němuž došlo v daném případě v roce 2004, tak nemůže změnit podstatu veřejně přístupné účelové komunikace na veřejně nepřístupnou. Tím by byla popřena dlouhodobá a ustálená judikatura, podle níž svolením s užíváním pozemku k uspokojování komunikační potřeby veřejností se vlastník do budoucna i ve vztahu ke svým právním nástupcům vzdává možnosti takové svolení odvolat.

97. K dalším (vzhledem ke shora učiněným závěrům již jen okrajovým) žalobním námitkám soud uvádí, že žalobkyní namítaný rozpor mezi audiozáznamy a pořízenými protokoly o výslechu svědků v obecné rovině žalovanému neunikl, ostatně i v samotných protokolech bylo výslovně uvedeno, že záznam o svědecké výpovědi je pořizován podle § 18 odst. 1 správního řádu rovněž formou zvukového záznamu, který tvoří jejich nedílnou přílohu (jakkoliv pochybením obecního úřadu tomu tak až do jejich vyžádání silničním stavebním úřadem nebylo, neboť byly uloženy odděleně mimo správní spis). Žalovaný se v napadeném rozhodnutí opřel o zvukové záznamy svědeckých výpovědí (viz stranu 10 jeho odůvodnění), nikoliv formálně toliko o písemné protokoly, vůči nimž žalobkyně namítala, že neobsahují doslova totéž co záznamy zvukové. Problémem tak ve skutečnosti bylo, že výpovědím svědků nepřikládal odpovídající význam a zcela přehlížel ty pasáže jejich výpovědí, které zřetelně popisovaly veřejné užívání sporného pozemku. Hodnotil tedy tyto důkazy v rozporu s jeho povinností podle § 50 odst. 4 správního řádu pečlivě přihlížet ke všemu, co v řízení vyšlo najevo. Ovšem to, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí nepodal srovnávací analýzu písemných protokolů se zvukovými záznamy, samo o sobě důvodem nezákonnosti napadeného rozhodnutí není.

98. Pokud pak jde o výtky žalobkyně, že k jejímu návrhu na doplnění dokazování nebyl odborně posouzen režim pozemků p. č. Xj a Xa a že nebyly odborně vyhodnoceny listiny týkající se převodu pozemku p. č. Xa z bývalého vlastníka na současné vlastníky, soud uvádí, že se žalobkyně mýlí, má–li za to, že k takovému hodnocení bylo třeba požádat jiný (speciální) správní orgán nebo jeho organizační složku. Silniční správní úřad a žalovaný tedy mohli bez dalšího vycházet z údajů z katastru nemovitostí, aniž by bylo zapotřebí právního hodnocení katastrálního úřadu. Stejně tak správní orgány mohly hodnotit skutečnosti týkající se převodu pozemku p. č. Xa do vlastnictví manželů D., aniž by byly povinny obracet se na majetkoprávní odbor jejich úřadu. Nicméně žalovanému lze vytknout, že si v návaznosti na důkazní návrhy žalobkyně mohl ověřit, a to dotazem na katastrální úřad, pokud by tyto údaje nebyl schopen získat dálkovým přístupem do katastru nemovitostí či jinak, kdy došlo k rozdělení původní parcely č. Xg na parcely č. Xi, Xa a Xj, pod jakým druhem pozemku a způsobem využití byly v průběhu času tyto pozemky evidovány a jak se měnilo jejich vlastnictví. Jakkoliv žádná z těchto skutečností nepředstavuje jasný důkaz toho, zda na sporném pozemku byla či nebyla veřejně přístupná účelová komunikace, tato zjištění by představovala nepřímé indicie, jež by mohly blíže napovědět, jak byl sporný pozemek v dané době vnímán veřejnou mocí – tj. zda i dříve byl evidován s druhem pozemku zahrada, nebo naopak jako ostatní komunikace, jako navazující pozemky p. č. Xi a Xj. Údaj o vlastníkovi by pak pomáhal vyřešit otázku určení osoby, jejíž jednání je třeba hodnotit z hlediska toho, zda byl dán (třeba i konkludentní) souhlas s užíváním sporného pozemku. To samozřejmě za situace, že by bylo zjištěno, kdy účelová komunikace měla vzniknout (dle doposud zjištěného skutkového stavu se ovšem spíše jeví, že k průchodu a průjezdu byl sporný pozemek užíván od nepaměti). Jednalo se sice o důkazní návrhy z hlediska relevance spíše podružné, ale přesto schopné přispět k lepšímu pochopení souvislostí.

99. Pouze otázky týkající se převodu sporného pozemku obcí do vlastnictví manželů D., jak již soud vysvětlil, bylo zbytečné zkoumat, neboť žalovanému ani silničnímu správnímu orgánu nepřísluší jakkoliv přehodnocovat údaje o vlastnictví pozemku v katastru nemovitostí. Ani kdyby žalobkyně navrhovala přerušit řízení a podala určovací žalobu, jíž by se s odkazem na údajnou neplatnost převodu domáhala u soudu určení, že vlastníkem sporného pozemku je nadále obec, nebyl by důvod řízení přerušovat, neboť vlastnictví sporného pozemku má svůj význam primárně v době, kdy měl být dán souhlas s veřejným užíváním pozemku, a později již role vlastníka významně ustupuje do pozadí a zpravidla nemá vliv na výsledek řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace (účastníkem správního řízení přitom beztak byla i obec). V této části je žalobní námitka nedůvodná. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 100. Soud tak uzavírá, že napadené rozhodnutí, stejně jako i prvostupňové rozhodnutí nemůže v kontextu zjištění plynoucích z dokazování provedeného ve správním řízení, jakkoliv neúplného, obstát. Z dokazování totiž plyne, že nejméně do 70. let minulého století na sporném pozemku byla veřejně přístupná účelová komunikace, přičemž nebylo prokázáno, že by tato pozemní komunikace před jejím svévolným uzavřením zanikla. Za daného stavu tedy implicitní zamítnutí žádosti žalobkyně o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace plynoucí z toho, že bylo určeno, že se na sporném pozemku nachází jen veřejně nepřístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nemůže obstát. Žalobkyně má též pravdu, že žalovaný nesprávně odmítl její námitky týkající se komunikační potřeby jako soukromoprávní námitky, a v návaznosti na to nesprávně uzavřel, že komunikační potřeba dopravním spojením přes sporný pozemek není dána. Zejména je pak žalobkyni nutno přisvědčit, že se žalovaný zcela nepřípustně výslovně odmítl řídit závazným právním názorem vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku č. j. 54 A 6/2018–70. Na základě toho soud proto napadené rozhodnutí i rozhodnutí prvostupňové podle § 76 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 78 odst. 3 a 4 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení jsou správní orgány povinny respektovat shora vyslovený závazný právní názor soudu v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. V kontextu dosavadního, zcela nepřijatelného postupu žalovaného je přitom již nutné oprávněné úřední osoby žalovaného upozornit nejen na jejich osobní odpovědnost za škodu způsobenou nezákonnými rozhodnutími a s nimi spojenými průtahy v řízení, ale i na potenciální hrozbu trestní odpovědnosti za trestný čin maření úkolu úřední osoby z nedbalosti, jestliže by nadále setrvávaly v ignoranci závazného právního názoru soudu. K polemice se závazným právním názorem soudu slouží kasační stížnost, a nikoliv porušování zákoné povinnosti respektovat zrušující rozsudek soudu. Porušováním této povinnosti je pouze zcela nepřijatelně způsobována újma na straně účastníků řízení, kteří se oprávněně mohou spoléhat na to, že závazný právní názor soudu bude správními orgány dodržen.

101. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci nebyl úspěšný. Úspěšné žalobkyni soud přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 15 342 Kč. Tato částka sestává ze zaplaceného soudního poplatku za podanou žalobu ve výši 3 000 Kč a z nákladů na zastoupení advokátem, jež jsou tvořeny odměnou advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení a sepis žaloby a repliky podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a třemi paušálními částkami náhrady hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, vše zvýšeno o částku 2 142 Kč odpovídající náhradě za 21 % DPH z předchozích částek (vyjma soudního poplatku).