51 A 38/2023 – 94

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka a soudců Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Michala Hájka, Ph.D., ve věci žalobců: a) J. N. b) Mgr. J. N. oba bytem X zastoupeni advokátkou JUDr. Janou Tomešovou sídlem Žižkova třída 335/12, Písek proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice za účasti: I) Státní pozemkový úřad sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3 – Žižkov II) JUDr. I. N. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2023, č. j. KUJCK 129855/2023 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2023, č. j. KUJCK 129855/2023, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen uhradit na náhradě nákladů řízení každému z žalobců částku 9 728 Kč, a to ve lhůtě 30 ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich právního zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci vlastní pozemek p. č. st. XA v k. ú. XA (veškeré uváděné pozemky jsou v tomto katastrálním území), jehož součástí je stavba bez čísla popisného a dále pozemku p. č. XA (na mapě níže zeleně). Z obsahu správního spisu, zejména z čestných prohlášení založených ve správním spise u podání žalobců ze dne 8. 3. 2023 plyne, že žalobci mají dlouhodobě v nájmů chatu na pozemku p. č. XB (na mapě označeno zelenou tečkou). Předmětem správního řízení byla žádost žalobců ze dne 7. 9. 2021 o posouzení, zda se na pozemcích XA a XC (na mapě níže žlutě) ve vlastnictví manželů L. (od roku 2017) nachází veřejně přístupná účelová komunikace; dle správních orgánů nikoli. Oranžově je na mapě níže zachycen hotel Z. ve vlastnictví téže osob jako řešená cesta (bývalé rekreační středisko); modře je poté označeno rekreační zařízení města P. (chata G.). Cesta nacházející se na daných pozemcích má sloužit hotelu, rekreačnímu zařízení a vlastníkům okolních pozemků, z nichž v rozhodnutích blíže neurčená část má přístup zajištěn smluvně. Červená tečka pouze orientačně zakresluje závoru (na všech fotografiích ve spise zvednuta) a značku zákaz vjezdu s dodatkovými tabulkami (na základě čeho a zda vůbec byla tato značka v souladu se zákonem umístěna není zřejmé). Mapa [OBRÁZEK] Zdroj: katastr nemovitostí (upraveno soudem)

2. Co se týče historického vývoje kolem řešené cesty, krajský soud poukazuje na rozsudek civilního soudu – Okresního soudu v Prachaticích ze dne 16. 7. 2021, č. j. 9 C 54/2018–565, který byl sice v návaznosti na zpětvzetí žaloby zrušen, správní orgány se necítí být vázáni jeho právními závěry, nicméně zde není důvod, proč z učiněného shrnutí fakticity historického vývoje nevycházet. Není zde přitom ani nic, co by bylo v rozporu se závěry správních orgánů. Pozemky p. č. XA a XC byly zaspány v evidenci nemovitosti pro stát – Pozemní stavby n. o. zapsány po sloučení s dalšími pozemky v roce 1977. V roce 1978 bylo vydáno stavební povolení k rekreačnímu zařízení (nyní Hotel Z.), jehož součástí byly i účelové komunikace na těchto pozemcích v dnešní podobě. Hospodaření s těmito pozemky bylo převedeno hospodářskou smlouvou ze dne 1. 5. 1990 Pozemními stavbami s.p. České Budějovice na Pozemní stavby s.p. Strakonice. Na základě kupní smlouvy ze dne 13. 11. 1992 bylo Fondem národního majetku ČR jako prodávajícím převedeno vlastnické právo mj. k těmto pozemkům na Majetkovou správní a delimitační unii odborových svazů (MSDUOS). Na základě kupní smlouvy ze dne 2. 1. 2017 tyto pozemky včetně Hotelu Z. nabyly do vlastnictví aktuální vlastníci – manželé L..

3. Žalobci se snaží zajistit si přístup (příjezd) prostřednictvím deklarace veřejně přístupné účelové komunikace ke svým nemovitostem opakovaně. Rozsudkem ze dne 12. 10. 2018, č. j. 51 A 71/2017–56, zdejší soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2017, č. j. KUJCK 1115025/2017/ODSH, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí silničního správního úřadu o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace, a to pro nepřezkoumatelnost. V dalším řízení tak, jak plyne ze správního spisu, bylo řízení zastaveno pro neuhrazení správního poplatku.

4. Žalobci se dále domáhali povolení nezbytné cesty u Okresního soudu v Prachaticích, který rozsudkem ze dne 16. 7. 2021, č. j. 9 C 54/2018–565, žalobu zamítl, neboť dospěl v rámci řešení prejudiciální otázky k závěru, že na daných komunikacích se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobci proti uvedenému rozsudku civilního soudu podali odvolání, současně dne 7. 9. 2021 svojí žádostí zahájili nyní přezkoumávané řízení před správními orgány. S ohledem na předběžný názor odvolacího soudu pak žalobci vzali svoji civilní žalobu zpět, uvedený rozsudek okresního soudu byl usnesením zdejšího soudu ze dne 3. 12. 2021, č. j. 8 Co 1205/2021–618, zrušen a řízení zastaveno.

5. V nyní přezkoumávané věci Městský úřad Vimperk jako silniční správní úřad rozhodnutí ze dne 3. 7. 2023, č. j. MUVPK–OD 157783/23–NOV, sp. zn. 36695/2021, rozhodl že na daných pozemcích se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace. Silniční správní úřad rozhodoval v tomto řízení již podruhé, když jeho první rozhodnutí ze dne 2. 9. 2022 bylo zrušeno. Tehdy úřad deklaroval, že veřejně přístupná účelová komunikace se na pozemku p. č. 1715/7 nachází až k závoře (viz mapa výše).

6. Žalobou napadeným rozhodnutím pak žalovaný postupem dle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl odvolání žalobců a prvostupňové správní rozhodnutí potvrdil.

7. Správní orgány dospěly k závěru, že ve vztahu k dané komunikaci nebylo prokázáno naplnění jednoho ze znaků veřejně přístupných účelových komunikací, a to souhlas vlastníka komunikace. Zbylé znaky – stálost a patrnost v terénu, slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků a existenci nutné komunikační potřeby měly správní orgány za prokázané.

II. Odůvodnění správních rozhodnutí

8. K otázce naplnění sporného znaku veřejně přístupné účelové komunikace – souhlasu vlastníka se správní orgány na prvním místě zabývaly tím, zda si vlastník cesty zachoval kontrolu nad tím, kdo jeho cestu užívá, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (veřejnost), či nikoli. Zde správní orgány vycházely z rozsudku zdejšího soudu ze dne 10. 4. 2019, č. j. 57 A 14/2017–76, a z na něj navazujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, č. j. 9 As 159/2019–41.

9. Silniční správní úřad na straně 4 a násl. popsal, že cesta byla na daných pozemcích vytvořena za účelem zřízení přístupu k nově zbudovanému rekreačnímu středisku, ale i k nemovitostem, na které bylo přistupováno po původní historické cestě. Z vyjádření svědků v civilním řízením úřadu vyplynulo, že „tato cesta byla dlouhodobě bez jakýchkoli výhrad užívána k průchodu a průjezdu početným okruhem osob“, k čemuž dále popsal, že „tato tvrzení byla doložena v doplnění žadatelů ze dne 08.03.2023 čestným prohlášením určitého okruhu osob“. Z podkladů a vyjádření osob měl správní orgán současně za to, že byť se jednalo o široký okruh osob, jednalo se především o vlastníky nemovitostí nebo hosty rekreačních zařízení – osob přicházejících za účelem konzumace služeb – kvantitativně ohraničený okruh osob. Tak byla komunikace používána i po roce 1989, od roku 1992 svědčilo vlastnické právo MSDUOS, soukromoprávnímu subjektu. Vlastníci pozemku pak zdůrazňovali nesouhlas MSUDOS s obecným užíváním, který byl vyjádřen v rámci řízení o odstranění stavby žalobců, byť faktickému užívání nebylo bráněno.

10. Silniční správní úřad se vyjadřuje až k době, ve které pozemky vlastnila MSUDOS a na straně jedné uvádí, že nikomu nebylo bráněno v užívání dané cesty a poté protichůdně popisuje, že aktuální vlastníci a „a jejich právní předchůdci však fakticky brání přístupu a příjezdu na po. parc. KN č. XA až od závory umístěné na po. č. XD zhruba v místě hranice s pozemky parc. KN č. st. XB a XC a dále poz. parc. KN č. XE (str. 5).

11. Omezení užívání je pak zřejmé až ze závory na pozemku p. č. 1715/7 (viz mapa výše); k instalaci závory vydal silniční správní úřad sdělení dne 13. 9. 2019, č. j. MUVPK–OD 28138/19–NOV, sdělení, dle kterého si sám předběžně posoudil charakter komunikace jako veřejně nepřístupné účelové komunikace a k instalaci závory nemá výhrad. Z uzavřených věcných břemen chůze a jízdy měl poté správní orgán za to, že se „nejedná o veřejnou účelovou komunikaci (není zde uplatněno obecné užívání komunikací), jelikož došlo ze strany státu k zasmluvnění přístupu a příjezdu. Vlastníci poz. parc. KN č. XD a XC a jejich právní předchůdci však fakticky brání přístupu a příjezdu na poz. parc. KN č. XD až od závory umístěné na poz. č. XD zhruba v místě hranice s pozemky parc. KN č. st.XB a XF a dále na poz. parc. KN č. XE.“ 12. Žalovaný ve svém rozhodnutí doplnil, že bylo vycházeno z čestných prohlášení předložených žalobci dne 8. 3. 2023 osob: R. P., J. U., J. Š., Ing. V. S., M. S., K. P., J. Š., M. B., M. Š., J. K., Ing. J. V. a město P. Tyto osoby přijížděli na návštěvu žalobců, nebo hotelu Z. či chaty G.; vyjma Ing. S., p. S., B., Š., p. K., kteří popisují pohyb jiných osob (asi turistů) s odkazem na grafickou přílohu, která není obsahem spisu – nelze tak seznat, co měli na mysli, stejně jako nelze rozeznat, zda se jednalo o „cizí turisty“ nebo hotelové hosty.

13. Žalovaný dále popsal, že se po pečlivé úvaze přiklonil k hodnocení silničního správního orgánu, neboť daná komunikace je slepá a nelze ji využít jinak než příjezd k rekreačním objektům č.p. XD, XE, č.ev. 4 a objekt bez č.p./č.ev. na pozemku parc.č. st. XC. Dle žalovaného nemá smysl, aby komunikaci využíval kdokoli jiný. Smysl nemá ani případná pěší turistika, neboť o desítky metrů dál vede turisticky značená trasa. „Pokud předchozí vlastník strpěl užívání předmětné komunikace vlastníky a uživateli rekreačních objektů v předmětné lokalitě, aniž by k tomu měli odpovídající právo věcného břemene, nejednalo se veřejné užívání, nýbrž o výprosu.“ 14. Na str. 6 pak žalovaný uvedl, že „[v] případě předložených čestných prohlášení odvolací orgán vzal v potaz mimo jiné též vztah prohlašujících osob k osobám odvolatele. S výjimkou paní J. Š. se jedná o osoby, které nejsou účastníky řízení a svůj vztah k projednávané věci tudíž odvozují výhradně skrze osobní známost s odvolatelem. V případě fyzických osob bez uvedení data narození (jmenovitě u těchto osob: Ing. V. S., M. S., K. P., M. B., J.K.) dokonce ani nelze ověřit ani jejich totožnost. Ke škodě věci se odvolateli nepodařilo obstarat vyjádření samotného právního předchůdce stávajícího vlastníka (MSDUOS), popřípadě alespoň vyjádření třeba i bývalých fyzických představitelů tohoto subjektu. Nové světlo by do problematiky nepochybně mohlo vnést též stanovisko obce S., která zajisté má relevantní informace o současném i minulém způsobu užívání předmětné komunikace.“ III. Obsah žaloby 15. V rámci podané žaloby brojí žalobci proti podobě posouzení všech 4 znaků veřejně přístupných účelových komunikacích, když v případě existence dopravní cesty, zákonného účelu a otázky nutné komunikační potřeby mají za to, že správní orgány dospěly ke správnému závěru o naplnění těchto znaků, avšak učinily tak nepřezkoumatelným způsobem.

16. Jádro žaloby poté tvoří argumentace žalobců týkající se zbývajícího znaku, a to souhlasu vlastníka.

17. Úvahy správních orgánů považují žalobci za nepřezkoumatelné, není zřejmé, na základě jakých podkladů dospěly správní orgány ke svým závěrům; právní hodnocení je rovněž nesprávné.

18. Správní orgány dle žalobců pomíjí, že se zde nacházela historická cesta užívána od doby výstavy rekreačního střediska. Správní orgány nedůvodně odmítly zkoumat stav před rokem 1990, a to v rozporu s nutností posuzovat existenci souhlasu v minulosti a jeho závaznosti pro právní nástupce. Souhlas s veřejným užíváním historické cesty byl dán ještě před vznikem řešených pozemků a rekreačního střediska a trval i po roce 1989.

19. Správní orgány se nezabývaly tím, že pozemek 1715/7 byl kolaudován jako komunikace a tomu odpovídá i územní a stavební rozhodnutí.

20. Správní orgány dospěly k závěru, že pozemky byly užívány širokým okruhem osob, ale přesto dospěly k závěru, že se jedná o ohraničený okruh osob spojených s lokalitou. Žalobci předložili čestná prohlášení řady osob, protokol o výslechu svědků civilním soudem svědčící závěru, že komunikace byla užívána veřejností a jejímu užívání brání až současní vlastníci manželé L.. V rámci prohlášení se přitom hovoří o užívání i jinými osobami, kterým v tom nebylo bráněno.

21. Žalobci brojí i proti způsobu hodnocení existence pevné překážky (pozn soudu: závora cca v místě červené značky na mapě shora). K jejímu povolení nebylo dle žalobců vedeno žádné řízení, sdělení stavebního úřadu ze dne 13. 9. 2019 nic neprokazuje, stejně tak jako v případě zákazové značky. Správní orgány k těmto otázkám nezaujaly žádný závěr a námitky žalobců bezdůvodně odmítly.

22. Žalobci zpochybňují i závěry správních orgánů ve vztahu k existujícím věcným břemenům na pozemku p. č. XG; smluvní zajištění dopravního spojení některých vlastníků sousedních pozemků nepovažují žalobci za podstatnou, neboť tato břemena byla zřízena až v roce 1993, když byl již dán souhlas s veřejným užíváním komunikace. Jednalo se o dohody mezi tehdejším vlastníkem Pozemními stavbami s. p. S. a K. K. s ohledem na to, že pozemek p. č. XG mu nebyl vydán. Správní orgány rovněž pominuly, že na pozemku p. č. XD žádné věcné břemeno zřízeno není.

23. Žalobci jsou přesvědčení o existenci souhlasu s veřejným užíváním, resp. absencí nesouhlasu a odkazují na bod 36 a násl. zmiňovaného civilního rozsudku bez ohledu na vyjádření minulého vlastníka pozemků Majetkové, správní a delimitační unie odborových svazů (MSDUOS).

24. Žalobci rovněž poukazující na změnu názoru oproti rozhodnutí ze dne 2. 9. 2022, kterou správní orgány přesvědčivě neodůvodnily, nevysvětlily.

IV. Vyjádření žalovaného a dalších osob k žalobě

25. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 10. 1. 2024 setrval na odůvodnění svého rozhodnutí. Žalovaný zhodnotil i otázku historické cesty (str. 6), která se s trasou dané komunikace částečně překrývá, nikoli však zcela. Novou cestu k hotelu Z. od 70. – 80. let minulého století začali využívat i vlastníci chat, proto souběžná historická cesta vedoucí mj. po pozemcích p. č. XF a XH zanikla. Žalovaný se skutečně podrobněji nezabýval tím, že na pozemku p. č. XD byla řádně zkolaudována komunikace, o tom však nikdo nepochybuje. Z dobových listin však nelze vyčíst, zda se jedná o komunikaci veřejnou či nikoli, což však koresponduje s odlišným pojetím vlastnictví v dané době. Pro posouzení souhlasu s veřejným užíváním nejsou tyto skutečnosti použitelné.

26. Dle žalované je zásadní, zda komunikaci užívají či v nedávné minulosti užívali výhradně hoteloví hosté, včetně hostů chaty G., které s vědomím majitele komunikace doplňuje několik vlastníků objektů individuální rekreace, anebo se jedná o širokou veřejnost. Žalovaný byl na vážkách, jak na základě shromážděných podkladů rozhodnout, nakonec však ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011–141, dospěl k závěru, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.

27. Žalovaný popsal své úvahy nad jednotlivými důkazy. Žalobce předložil mnoho čestných prohlášení, která však pocházely z okruhů žalobcům více či méně důvěrně známých osob. Jak žalovaný uvedl v napadeném rozhodnutí, k prokázání veřejného užívání očekával vyjádření právního předchůdce aktuálních vlastníků (MSDUOS), případě osob v něm vystupujících; za přínosné by považoval i vyjádření obce Stachy. Takový žádný důkaz ale předložen nebyl.

28. Otázka překážky na komunikaci, závory, nepovažoval žalovaný s ohledem na případný vliv rozhodnutí za důležitou.

29. Žalovaný při svém hodnocení nevycházel z uzavřených věcných břemen, jak žalobci tvrdí.

30. Důvody, proč žalovaný nesouzněl s rozsudkem civilního soudu, jsou v napadeném rozhodnutí popsány. Nebylo jeho povinností podrobně odůvodňovat odklon od zrušeného civilního rozsudku.

31. Státní pozemkový úřad [OZNŘ I)] ve svém vyjádření ze dne 4. 1. 2024 uvedl, že dle jeho názoru komunikace splňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace a jedná se o jediný možný přístup k pozemku p. č. XF ve vlastnictví státu.

32. Dne 31. 1. 2023 obdržel krajský soud vyjádření obce S.. Toto vyjádření soud dle jeho obsahu posoudil jako implicitní oznámení, že obec chce uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Usnesením ze dne 6. 2. 2024, č. j. 51 A 38/2023–85, krajský soud vyslovil, že obec S. není osobou zúčastněnou na řízení, neboť lhůta pro prohlášení již marně uplynula. Obec ve svém prohlášení uvedla, že komunikaci na pozemku p. č. XD považuje za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, když takto byla i historicky budována, čemuž svědčí dobová rozhodnutí, která obec vyjmenovává. V případě komunikace na pozemku p. č. XG s odkazem na rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 1. 8. 2016, č. j. KUJCK/107207/2016/ODSH, sp. zn. ODSH 81749/2016/ivmi, uvádí, že obecní úřad vedl deklaratorní řízení ve věci určení charakteru účelové komunikace na pozemku p. č. XG v k. ú. S. a že „V tomto případě musí být umožněn průchod turistů a návštěvníků uvedené lokality a přístup s dopravní obslužností původních přilehlých parcel se stavbami, které se zde nacházely již před výstavbou budovy hotelu č.p. XD.“ V. Posouzení věci krajským soudem 33. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/20002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“).

34. Žaloba je důvodná; odůvodnění (ne)naplnění znaku souhlasu vlastníka jakožto jednoho ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace je dílem nepřezkoumatelné či vnitřně rozporné, dílem nemá oporu ve správním spise [§ 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Krajský soud rozhodl bez jednání (§ 76 odst. 1 s. ř. s.).

35. Podoba žalobních námitek (bodů), stejně jako podoba odůvodnění rozhodnutí správních orgánů s ohledem na vysokou složitost věci omezuje rozsah aktuálního soudního přezkumu. S ohledem na níže uvedené nemohl krajský soud přikročit k vlastnímu posouzení toho, zda jsou v tomto případě naplněny znaky pro deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích.

36. Z ustálené judikatury správních soudů plynou 4 znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Tyto znaky musí být splněny kumulativně. Současným naplnění těchto znaků dochází ex lege ke vzniku takové komunikace bez dalšího. Zaprvé se jedná o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek NSS ze dne 10. 3. 2016, č. j. 7 As 252/2015–25); Zadruhé tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013–21, bod [18]); Zatřetí vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 33), ať už výslovně či konkludentně, případný nesouhlas vlastníka pak musí mít zpravidla aktivní – kvalifikovanou – podobu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009–60, č. 2028/2010 Sb. NSS), „doktrínu kvalifikovaného nesouhlasu nelze zneužívat k prosazování vzniku veřejných cest tam, kde vlastník vůbec neměl důvod nějaký nesouhlas vyjadřovat. Jinými slovy, k tomu, aby veřejná cesta vznikla na základě konkludentního souhlasu, musí ji veřejnost reálně užívat, nepostačuje pouhá teoretická možnost veřejného užívání. Nestačí tedy jen to, že vlastník svůj pozemek neoplotí a ponechá jej volně přístupný“ [Černín, K. In Černínová, M., Černín, K. a Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích (č. 13/1997 Sb.) – Komentář, Praha: Wolters Kluwer, 2015, citováno dle ASPI] v tomto směru dále viz i rozsudek zdejšího soudu ze dne 10. 4. 2019, č. j. 57 A 14/2017–76, a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, č. j. 9 As 159/2019–41; Začtvrté je dána nutná komunikační potřeba, komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14, č. 3371/2016 Sb.), popř. komunikační spojení není zajištěno soukromoprávním institutem, jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů apod. (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64). „Úplně ovšem postačuje, pokud je nezbytnou dopravní spojnicí třeba i jen pro jeden jediný pozemek (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015–14, č. 3371/2016 Sb. NSS, či ze dne 21. 8. 2014, čj. 9 As 147/2013–48, bod 37). Nutná komunikační potřeba totiž představuje pouze jakýsi regulativ vůči předchozímu znaku – vlastník, který umožnil veřejné užívání svého pozemku, není povinen je strpět i nadále, jestliže všichni vlastníci přilehlých nemovitostí mají možnost se k nim dostat jinudy. Z tohoto pohledu jsou tedy irelevantní poukazy žalobců na to, že veřejnost cestu na jejich pozemku k ničemu nepotřebuje. Důležité je pouze to, zda je tato cesta nezbytná pro dopravní napojení alespoň jednoho pozemku osob zúčastněných na řízení. Přitom je třeba vyjít z toho, jaké je současné využití zpřístupňovaných pozemků, budoucí záměry jejich vlastníků v tom nehrají žádnou roli.“ (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2022, čj. 30 A 43/2020–180, č. 4380/2022 Sb. NSS).

37. Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011–99, č. 2370/2011 Sb. NSS, bod 26).

38. První, druhý a čtvrtý znak (zřejmost v terénu, spojnice, nutná komunikační potřeba) shledaly správní orgány splněnými. Jakkoli žalobci nebrojí proti závěru o naplnění těchto znaků, brojí proti způsobu, jakým tak správní orgány učinily. Poukazují na jiné rozhodné skutečnosti svědčící těmto závěrům či nepřezkoumatelnost (nenaplnění požadavků § 68 odst. 3 správního řádu). Námitkami žalobců proti způsobu a důvodům, pro které shledaly správní orgány tyto znaky za naplněné, se krajský soud nezabýval, když i žaloba proti odůvodnění správního rozhodnutí je nepřípustná [srov. § 68 písm. e) s. ř. s]. Přitom naplnění těchto znaků není nikým rozporováno. Je nesporné, že komunikace je v terénu patrnou cestou, jedná se o zpevněnou komunikace s živičným povrchem. Komunikace rovněž slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Zároveň je nepochybné, že je zde dána nutná komunikační potřeba; byť je k určitým blíže neurčeným nemovitostem zajištěn přístup smluvně, minimálně k pozemku žalobců tomu tak v plném rozsahu není.

39. Za zásadní v této věci považuje krajský soud výklad učiněný Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 9. 8. 2022, č. j. 9 As 36/2022–60, bod 30 a násl., „[o]tázku, zda jde o užívání komunikace předem neomezeným okruhem uživatelů, nebo pouze přesně vymezeným okruhem konkrétních osob, je třeba zkoumat komplexně ve vztahu k dotčenému území a místní situaci. (…) nelze posuzovat izolovaně a cestu tzv. kouskovat. Již druhý znak veřejně přístupné účelové komunikace nelze zjistit bez kontextu a kontextem je právě okolí cesty a její umístění mezi dalšími prvky v území; ostatně u čtvrtého znaku z tohoto přístupu již vycházel ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud (rozsudek z 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017–38, bod 19). Stejně je třeba postupovat rovněž u třetího znaku veřejně přístupné účelové komunikace.“ Nelze opomíjet, že „[i] poslední úsek slepé komunikace (…) může být za určitých okolností prohlášen za cestu veřejnou“ (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2022, čj. 30 A 43/2020–180, č. 4380/2022 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013–49, bod 48).

40. Podle § 68 odst. 3 správního řádu platí, že v odůvodnění (rozhodnutí) se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

41. Dle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.

42. Ustanovení § 142 odst. 3 správního řádu poté stanovuje, že pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně. Dle uvedeného ustanovení mj. platí, že správní orgán (vychází) z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. To znamená, že dokazování je ovládáno dispoziční zásadou, správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy, zároveň však může, resp. dle okolností musí provést i jiné důkazy, pokud předložené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci v souladu s § 3 správního řádu (zásada materiální pravdy). Této své povinnosti správní orgány nedostály.

43. Uvádí–li proto žalovaný, že žalobcům se k jejich škodě nepodařilo obstarat vyjádření předchozího vlastníka MSDUOS, tedy má–li žalovaný za to, že toto vyjádření by přispělo ke zjištění skutkového stavu, měl a mohl toto vyjádření zajistit. Stejně tak uvádí–li, že nové světlo do problematiky by mohlo vnést stanovisko obce S.. Zde žalovaný rovněž přehlíží to, že stanovisko obce S. ze dne 17. 10. 2022 k jednomu ze dvou řešených pozemků je ve správním spise založeno a obec má dle něho za to, že na pozemku p. č. XD se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. V přecházejícím rozhodnutí ze dne 12. 12. 2022, č. j. KUJCK 149326/2022, přitom žalovaný toto vyjádření zahrnuje mezi podklady rozhodnutí. S ohledem zjištěné vady krajský soud nepojal do důkazního řízení vyjádření obce Stachy doručené dne 31. 1. 2024 soudu (viz výše bod 32 shora), je však zřejmé, že poskytne–li obec k oběma řešeným pozemkům podrobné vyjádření, může takové vyjádření správním orgánům přispět ke zjištění skutkového stavu; je možné se přitom zároveň domnívat, že správním orgánům by mělo být stanovisko obce S. známo z úřední činnosti, když obec sama odkazuje i na jiné řízení.

44. Silniční správní úřad uvádí, že vycházel z vyjádření svědků v civilním řízení. Neuvádí však kterých svědků, zda všech, či pouze části z nich, zda ze samotného rozsudku, či z protokolů o jednání civilního soudu, které jsou ve spise založeny.

45. Silniční správní úřad zároveň uvádí, že vycházel z předložených četných prohlášení, stejně jako žalovaný. Silniční správní úřad bez jakéhokoli odůvodnění dospěl k závěru, že se jedná o kvantitativně ohraničený okruh osob – návštěvy/rekreanty; konkrétní obsah čestných prohlášení nehodnotí. Žalovaný na jedné straně tato čestná prohlášení hodnotí, vyjmenovává konkrétní osoby, na straně druhé ale uvádí, že se jedná osoby žalobcům známé a že část osob nemohl pro chybějící datum narození ztotožnit. Co má plynout z toho, že tyto osoby nelze ztotožnit, není zřejmé. Ve správním spise není zároveň založen žádný podklad o tom, že by se správní orgány tyto osoby pokoušely neúspěšně ztotožnit. Není rovněž zřejmé, kam směřuje poukaz žalovaného na to, že dané osoby mají být více či méně v blízkém vztahu k žalobcům, zda k nevěrohodnosti prohlášení, nebo k tomu, že se jednalo o návštěvy žalobců. Některé z osob však popisují, že do dané lokality jezdily i z jiného důvodu, než je návštěva žalobců.

46. Žalovaný s čestnými prohlášeními pracuje selektivně, jednotlivá prohlášení konkrétně nevyhodnocuje. Ne všechny uvedené osoby popisují, že jezdili na návštěvu k žalobcům, nebo byly hosty hotelu Z. či chaty G. – viz p. P., Š.; Ing. V. se dále zabývá historickou cestou a údajnou turistickou trasou, která má začínat u hotelu Zadov, k čemuž předkládá mapu. Ačkoli žalovaný hovoří o tom, že v místě se má nedaleko nacházet turistická trasa, a proto ani pohyb turistů po dané cestě nedává smysl, existence a umístění této turistické trasy není blíže popsána a ve správním spise se v tomto směru ani žádné podklady nenacházejí. Otázka takovéto alternativní trasy přitom je přitom skutečností, která se více než otázky souhlasu týká znaku nutné komunikační potřeby. Je–li i bez ohledu na toto tento znak naplněn, nemusí být nutné jej revidovat.

47. Správní orgány rovněž nedostatečně rozlišují otázku souhlasu vlastníka a otázku nutné komunikační potřeby, když problematika věcných břemen, stejně jako i to, kdo dle podkladů ve správním spise komunikaci využíval a za jakým účelem se týká právě otázky nutné komunikační potřeby. Nelze opomenout, že ne každé užívání dané komunikace musí být dáno skutečně nutnou komunikační potřebou, tj. neexistencí alternativy naplňující totožnou komunikační potřebu.

48. Silniční správní úřad na straně 4 a 5 popisuje blíže nekonkretizovaná věcná břemena a činí závěr, že již v roce 1993 se mělo za to, že se zde veřejně přístupná účelová komunikace nenachází, jelikož došlo ze strany státu k zasmluvnění přístupu a příjezdu. Silniční správní úřad jednak konkrétní věcná břemena neoznačuje, jednak nelze přisvědčit odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, že by tato argumentace neměla na výrok prvostupňového rozhodnutí vliv, neboť z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se naopak podává, že se jedná o jeden z důvodů pro závěr o absenci souhlasu s veřejným užíváním. Uvádí–li žalovaný opak, není zřejmé, zda jeho úmyslem bylo změnit odůvodnění rozhodnutí silničního správního úřadu, nebo se jedná o nesprávné vypořádání odvolací námitky.

49. Zmiňovaný nesouhlas MSDUO projevený v řízení o odstranění stavby není ve správním spise doložen. Ve správním řízení byl pouze obecně tvrzen vlastníky pozemku. Silniční správní orgán na jedné straně uvádí, že MSDUOS nikomu fakticky nebránil v užívání dané komunikace, na straně druhé na straně 5 v rámci otázky věcných břemen rozporně uvádí, že aktuální vlastníci a „a jejich právní předchůdci však fakticky brání přístupu a příjezdu na po. parc. KN č. XD až od závory umístěné na po. č. XD zhruba v místě hranice s pozemky parc. KN č. st. XB a XF a dále poz. parc. KN č. XE“. Žalovaný tento rozpor neodstraňuje, když pouze uvádí, že „[p]okud předchozí vlastník strpěl užívání předmětné komunikace vlastníky a uživateli rekreačních objektů v předmětné lokalitě, aniž by k tomu měli odpovídající právo věcného břemene, nejednalo se veřejné užívání, nýbrž o výprosu.“ Správní orgány se dle krajského soudu rovněž nedostatečně zabývaly otázkou historické cesty, která měla z části kopírovat řešenou komunikaci. Jestliže byla historická cesta až do doby zbudování nové komunikace k hotelu užívána širokou veřejností a poté její roli přirozeně převzala nově vybudovaná komunikace, je nutné zabývat i touto rovinou věci. Na historickou cestu je poukazováno i v rámci čestných prohlášení, o jejím užívání a dalším pokračování hovoří v rámci svého čestného prohlášení Ing. V..

50. Pokud s užíváním cesty v obecném režimu souhlasil právní předchůdce, nebo je cesta veřejností užívána od nepaměti, jsou tímto následně vázáni všichni další vlastníci pozemku, na němž se veřejná cesta nachází. Nemohou se tedy bránit užívání účelové komunikace veřejností poté, co již tato platně ze zákona vznikla na základě jednání (respektive v případě konkludentního souhlasu nejednání) předchozího vlastníka. K tomu viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 – 128, a ze dne 10. 8. 2016, č. j. 6 As 19/2016 – 24. Stran konkludentního souhlasu, resp. kvalifikovaného nesouhlasu vlastníka odkazuje krajský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66, který uvedl, že: „jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání.“ Aktivně se vlastníci pozemku začali veřejnému užívání komunikace bránit v roce 2019 (stavba závory) a zhruba ve stejné době i umístěním zákazové dopravní značky. Zda byla tato značka umístěna v souladu se zákonem ze správního spisu neplyne.

51. Není zde ani důvodu, pro který by nebylo možné v této konkrétní věci vycházet i z toho, jakým způsobem byla cesta užívána před rokem 1989, neboť s ohledem na výše shrnutý historický vývoj zde není důvod, pro který by bylo nutno přihlédnout k nutnosti ochrany práv vlastníků, kteří v době nesvobody nemohly svá práva vykonávat. Žádní takový vlastníci zde v této věci nejsou. Je proto i relevantní, jakým způsobem byla cesta v průběhu času budována, jak bylo v návaznosti na to nahlíženo na její užívání a do jakého stavu vstupovali v čase noví vlastníci.

52. Argumentují–li žalobci skutkovými a právními závěry civilního soudu, jakkoli není skutečně jeho rozsudek pro správní orgány závazný, je nutné, aby správní orgány patřičně odůvodnily, z jakého důvodu dospívají k jiným skutkovým a právním závěrům, když na něj žalobci odkazují. V obecné rovině je nepřípustné, aby v právním státě dospívaly orgány státní moci k protichůdným závěrům, které vedou ke vzniku právní nejistoty a bezmoci. Pouhé konstatování absence závaznosti a toho, že bylo rozhodováno na základě jiných podkladů není dostačující, zvláště jsou–li mezi podklady ve správním spise založeny i listiny z civilního soudního spisu, ze kterých je vycházeno. Ve správním spise se ze soudního spisu nachází rozsudek, zrušující usnesení krajského soudu, kopie geometrických plánů, protokol o jednání ze dne 10. 6. 2020, protokol o jednání ze den 14. 9. 2020, fotografie z místního šetření. Pouze nad rámec věci lze poznamenat, že samotný protokol o místním šetření ze dne 20. 5. 2020 se ve správním spise nenachází, byť v jeho rámci Ing. Mgr. L. uvedl, že parkoviště u hotelu je primárně určeno pro hotelové hosty, ale pokud je kapacita, může jej využívat i veřejnost za vyšší cenu (krajský soud spis civilního soudu vyžádal, v rámci důkazního řízení z něj však s ohledem na své závěry nevycházel).

53. Vzhledem k uvedenému nepřísluší krajskému soudu, aby na místo správních orgánů jako první sám hodnotil, zda je daný znak veřejně přístupné účelové komunikace naplněn či nikoli, neboť by tím nepřípustně zasáhl do pravomoci správních orgánů.

VI. Závěr a náklady řízení

54. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto žalobou napadené rozhodnutí postupem dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

55. V dalším řízení budou správní orgány povinny se opětovně zabývat zejména naplněním znaku souhlasu vlastníka pozemku. Za tímto účelem si musí správní orgány ujasnit, jak byla cesta vybudována, jakým způsobem byla v minulosti užívána, a to až do okamžiku, kdy se její vlastník začal jejímu veřejnému užívání aktivně bránit, to vše s přihlédnutím ke shora uvedenému. Za tímto účelem správní orgány vhodně dle potřeby doplní dokazování, dle potřeby, např. vyjádřením či výslechem osob, či listinami ze spisu civilního soudu (buď již obsaženými, či vyžádanými). Vysloveným právním názorem jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

56. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého, nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem a odměnou advokáta.

57. Za podanou žalobu uhradil každý z žalobců soudní poplatek 3 000 Kč. Náklady zastoupení každého z žalobců spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) celkem v částce 2 x 2 480 Kč bez DPH [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d), § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů]; 4 960 Kč; a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 5 560 Kč bez DPH, 6 728 Kč s DPH, neboť zástupce žalobce doložil, že je plátcem DPH.

58. Celkovou částku 9 728 Kč je žalovaný povinen uhradit každému z žalobců, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich právního zástupce.

Poučení

I. Vymezení věci II. Odůvodnění správních rozhodnutí III. Obsah žaloby IV. Vyjádření žalovaného a dalších osob k žalobě V. Posouzení věci krajským soudem VI. Závěr a náklady řízení