57 A 14/2017 - 76
Citované zákony (9)
Rubrum
Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Michala Hájka a JUDr. Marie Trnkové ve věci žalobců: a) X bytem X b) X bytem X, c) X, bytem X, d) X, bytem X, e) X bytem X, f) X, bytem N. V. 426, J., g) X, bytem T. 1955, P., všichni zastoupeni advokátem Mgr. Martinem Štuksou, se sídlem Kaplická 1037/12, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti: X, bytem X, zastoupeného advokátem JUDr. Tomášem Hlaváčkem, se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2017, sp. zn. ODSH 53248/2016/ivmi SO 5, čj. 98025/2017/ODHS, takto:
Výrok
I. Žaloba se zamítá.
II. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Návrhem ze dne 2. 9. 2015 se osoba zúčastněná na řízení u obecního úřadu v Ostrovci, jakožto příslušného silničního správního úřadu (dále jen „správní orgán prvního stupně“) domáhala určení charakteru účelové komunikace na pozemku parc. č. x v katastrálním území x zakresleném v geometrickém plánu č. 201-103/2015 (dále též jen „sporný pozemek“), jehož je od roku 2000 vlastníkem. Tento pozemek koupil od Československé obchodní banky, a. s. (dále jen „mezitímní vlastník“), spolu s rekreačním střediskem na pozemku parc. č. x v katastrálním území x. Sporný pozemek měl sloužit jako komunikace spojující rekreační středisko (pozemek parc. č. x) s veřejnou komunikací (pozemek parc. č. x). Osoba zúčastněná na řízení sporný pozemek převzala jako mezitímním vlastníkem udržovanou cestu, určenou výlučně pro potřeby rekreačního střediska.
2. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 8. 3. 2016 deklaroval neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., zákon o pozemních komunikacích. Správní orgán prvního stupně dále rozhodl, že na pozemku parc. č. x dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích naopak veřejně přístupná účelová komunikace existuje.
3. Odvoláním ze dne 24. 3. 2016 se žalobci domáhali změny rozhodnutí, a sice tak, že veřejně přístupná účelová komunikace vede po celém sporném pozemku a nikoliv jen po pozemku na parc. č. x.
4. Rozhodnutím ze dne 13. 6. 2016 žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil k novému projednání. Žalovaný se neztotožnil s rozdělením sporného pozemku do dvou režimů, kdy správní orgán prvního stupně označil část komunikace za neveřejnou (sporný pozemek) a druhou část za veřejnou (pozemek parc. č. x). Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného vyplynulo, že komunikaci je nutné posuzovat jako jeden celek a je nutné prokázat existenci či neexistenci nutné komunikační potřeby pro žalobce.
5. Správní orgán prvního stupně po shromáždění dalších podkladů následně vydal rozhodnutí ze dne 24. 11. 2016, čj. OUO–0261/2015/DO-77, kterým deklaroval neexistenci veřejně přístupné komunikace na sporném pozemku ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že vzhledem k nutnosti posuzovat účelovou komunikaci jako celek se veřejně přístupná komunikace nenachází ani na pozemku parc. č. x.
6. Proti tomuto rozhodnutí se postupně odvolali nejen žalobci, ale i osoba zúčastněná na řízení, které nebylo vyhověno v části výroku týkající se veřejného užívání pozemku parc. č. x. Oproti tomu se žalobci domáhali změny rozhodnutí tak, aby byla celá komunikace na sporném pozemku (včetně pozemku parc. č. x) označena za veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
7. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
8. Pro přehlednost krajský soud přikládá výřez katastrální mapy s vyznačeným sporným pozemkem (dostupné z: https://nahlizenidokn.cuzk.cz/): Z východní strany k němu přiléhá pozemek nepravidelného tvaru parc. č. x a ze západní pozemek parc. č. x, na němž účelová komunikace již prochází rekreačním areálem (pozemek parc. č. x). Z jihu pak sporný pozemek sousedí s pozemkem parc. č. x.
II. Shrnutí žaloby
9. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2017 podali žalobci coby vlastníci chat na pozemcích přilehlých k rekreačnímu areálu osoby zúčastněné na řízení dne 19. 10. 2017 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.
10. Žalobci namítali, že správní orgány nehodnotily provedené důkazy ve vzájemných souvislostech, z provedeného dokazování nezjistily správně skutkový stav a rozhodnutí z těchto důvodů neodpovídá provedeným důkazům a právní hodnocení vychází z nesprávně zjištěného skutkového stavu věci.
11. Žalobci upozornili, že žalovaný své rozhodnutí založil na rozhodnutích Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 9. 2006, čj. 6 Co 1481/2006-233, a Okresního soudu v Písku ze dne 12. 12. 2005, čj. 6 C 569/2001-180, která byla zrušena rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 22 Cdo 3103/2007-284. Žalovaný tak vycházel ze zrušených rozhodnutí a nevypořádal se s námitkami žalobců. Naopak si vybral pouze ty důkazy, které chtěl a ostatní důkazy pominul.
12. Žalobci spatřovali v jednání správních orgánů libovůli při použití správního uvážení a při hodnocení důkazů. Dle jejich názoru správní orgán prvního stupně bezdůvodně snižoval důkazní hodnotu a věrohodnost výpovědí P. Navíc se s tímto argumentem žalovaný nijak nevypořádal a místo této výpovědi vzal za svá tvrzení přenesená z výše uvedených zrušených rozsudků soudů.
13. Žalobci dále uvedli, že žalovaný z ochoty manželů P. prodat pozemky majitelům chat vydedukoval nesouhlas s veřejným užíváním komunikace na sporném pozemku. K tomuto žalobci dodali, že úvaha žalovaného je mylná a nesouvisející, neboť z žalovaným zmiňovaných soudních rozhodnutí vyplývá, že předmětem jednání byl pozemek parc. č. x ve vlastnictví P. a nikoliv sporný pozemek, který již v té době patřil osobě zúčastněné na řízení. O komunikaci na pozemku parc. č. xproběhlo samostatné správní řízení pod čj. OUO 0309/2014 DO (viz rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. ODHS 41827/2015/ivmi SO3, čj. KUJCK/69243/2015 ODHS, a rozhodnutí Obecního úřadu Ostrovec ze dne 17. 2. 2015 bez uvedené spisové značky).
14. Závěr žalovaného týkající se souhlasu manželů P. a osoby zúčastněné na řízení k užívání sporného pozemku označili žalobci za nesmyslný, neboť se manželé P. v průběhu celého řízení bránili veřejnému užívání jejich pozemku parc. č. x a požadovali přístup po sporném pozemku. Zároveň uvedli, že se jednalo o jeden z důvodů, proč Nejvyšší soud shora citovaná rozhodnutí soudů zrušil (viz shora citovaný rozsudek Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 3103/2007-284).
15. Jako důkazy podporující jednotlivá tvrzení navrhli žalobci správní spis vedený u Obecního úřadu Ostrovec pod čj. OUO 0309/2014/DO a správní spis vedený u Krajského úřadu pro Jihočeský kraj pod čj. KUJCK/62943/2015/ODHS, týkající se pozemku parc. č. x (konkrétně podání účastníků, provedené důkazy, rozhodnutí a protokoly o jednání).
16. Žalobci uvedli, že převod pozemku dotčeného veřejným užíváním není nikterak omezen, pouze při jeho převodu na nového vlastníka dochází k situaci, kdy veřejné užívání trvá. Veřejné užívání P., jakožto dřívější vlastníci sporného pozemku, deklarovali. Zároveň toto vyplynulo z výslechu J.P.. Žalobci zdůraznili, že pokud by žalovaný hodnotil veškeré provedené důkazy, nemohl dospět k závěru, k jakému dospěl. Žalobcům není jasné, jak ze skutečnosti, která souhlas s veřejným užíváním nevylučuje, mohl správní orgán dovodit závěr o tom, že souhlas P. je ze samé podstaty věci vyloučen.
17. Žalobci soustavně namítali, že ze správního spisu vyplynulo, že komunikace na sporném pozemku byla od počátku svého zřízení užívána jako veřejně přístupná a i původní vlastníci P. potvrdili přístup široké veřejnosti na tuto komunikaci. Dle názoru žalobců je zcela zřejmé, že si cesta ponechala svůj veřejný charakter a nynější nesouhlas současného vlastníka cesty (osoby zúčastněné na řízení) nemůže tento charakter změnit. V průběhu řízení navíc nebyl prokázán opak, a sice že by manželé P. v průchodu a průjezdu po sporném pozemku bránili. Oproti tomu žalobci připomněli nesouhlas P. s užíváním jejich pozemku parc. č. x, kvůli kterému bylo dříve vedeno správní řízení a následně soudní spor.
18. Další námitka žalobců se týkala závěru správního orgánu, ve kterém došel k existenci výprosy na sporném pozemku, jelikož se jedná o vytyčený okruh osob, kterým jsou majitelé chat. Tento závěr měl vyplývat z výše uvedeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích. Dle názoru žalobců existenci výprosy z uvedeného rozsudku nevyplývá a navíc byl tento zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu. Stejně nesprávný postup pak žalobci spatřovali v postupu správního orgánu prvního stupně, který nepodloženě konstatoval, že „není jisté, zda byl souhlas udělen s veřejným a ničím neomezeným užíváním nebo jen s nějakou výprosou či užíváním do doby než se přístup k chatám zajistí nějak jinak.“ Toto tvrzení nemá oporu v provedeném dokazování a je z něj patrné jednostranné hodnocení důkazů v neprospěch žalobců. Žalobci svá tvrzení týkající se výprosy a veřejného užívání sporného pozemku doložili ve správním řízení například prohlášením paní J., manželů S., Š.K. či P.P.. Další výslechy provedl následně i správní orgán.
19. Závěry žalovaného týkající se neveřejnosti komunikace na sporném pozemku od roku 1995 jsou dle názoru žalobců v rozporu s provedeným dokazováním a žalovaný blíže nespecifikoval, z výpovědí kterých svědků mělo vyplývat, že komunikace nebyla veřejně přístupná. Žalobci považovali naopak za prokázané, že komunikace byla veřejně využívána nejen v době vlastnictví P., ale i v době vlastnictví mezitímním vlastníkem až do současnosti. Dle jejich názoru oplocení areálu svědčí pouze o snahách vlastníka areálu omezit rozsah užívání cesty v rekreačním areálu na pozemku parc. č. x, nikoliv o potřebě souhlasu nového vlastníka s veřejným užíváním.
20. Žalobci dodali, že žalovaný na mnoha místech svého rozhodnutí odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, týkající se veřejného užívání. Závěry judikatury ale překrucuje a následně z nich dovozuje pro žalobce nepříznivé závěry (viz odkaz na judikaturu týkající se doktríny kvalifikovaného nesouhlasu). Žalovaný tak dle názoru žalobců v rozporu s provedenými důkazy dospěl k závěru, že komunikaci kromě vlastníka jiné osoby nevyužívaly, případně ji využívaly na základě oprávnění z věcného břemene. K tomu žalobci dále uvedli, že jediná smlouva o zřízení věcného břemene byla uzavřena s panem K., jehož chata se nachází za areálem a nikoliv u řeky jako chaty žalobců. Kromě toho, že v daném případě řešilo věcné břemeno hlavně průchod rekreačním areálem a cestu za ním, bylo ke všemu zřízeno až současným vlastníkem areálu, kdežto souhlas s veřejným užíváním komunikace byl vysloven již předchozími vlastníky sporného pozemku, manžely P.
21. Žalobci dále namítali, že správní orgány se dostatečně nevypořádaly s výpisem z živnostenského rejstříku osoby zúčastněné na řízení, která je v současné době vlastníkem rekreačního areálu. Dle žalobců není možno poskytovat ubytovací a stravovací služby bez možnosti veřejného přístupu do provozovny podnikatele. Z prodeje občerstvení a poskytování ubytovacích služeb žalobci dovodili veřejnou přístupnost rekreačního areálu.
22. Ke znaku nezbytné komunikační potřeby žalovaný argumentoval neexistencí komunikační nezbytnosti celoročně, avšak pouze příležitostně, jelikož se jedná o rekreační chaty. Z tohoto důvodu shledal správní orgán absenci veřejného zájmu. Dle názoru žalobců toto tvrzení nebylo správné, neboť bylo prokázáno užívání širokou veřejností, nejen vlastníky rekreačních chat, a sám správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí nezbytnou komunikační potřebu dostat se k chatám shledal. Žalobcům nebylo jasné, jak mohl žalovaný za situace, kdy neprovedl žádné další dokazování a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, dospět k závěru, že zde neexistovala komunikační nezbytnost celoročně, ale pouze příležitostně. Žalovaný dále neuvedl, které konkrétní zájmy vzal v potaz v jím provedeném testu proporcionality a z rozhodnutí to taktéž nevyplývá. V tomto směru považují žalobci rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné.
23. Žalobci dále namítali splnění všech čtyř znaků veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku, které podle nich vyplynuly z provedeného dokazování. Žalovaný oproti tomu uvedl ve svém rozhodnutí, že správní orgán prvního stupně vzal v úvahu naplnění, resp. nenaplnění čtyř znaků charakterizujících veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Žalobcům nebylo jasné, jak žalovaný k tomuto závěru dospěl, neboť toto žádným způsobem neodůvodnil a v rozhodnutí pouze hodnotil výše uvedené zrušené rozsudky a výpovědi blíže nekonkretizovaných svědků.
24. V neposlední řadě žalobci upozornili, že se žalobou napadené rozhodnutí neshoduje s předchozím rozhodnutím žalovaného, který se tak bez odůvodnění odchýlil od svého názoru.
25. Žalobci navrhli, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
26. Žalovaný ve vyjádření vyjádřil nesouhlas s námitkou, dle níž se oba správní orgány dostatečně nevypořádaly s námitkami a překrucovaly důkazy. Jediné žalobci předložené důkazy, byly pouze jejich argumenty brojící proti deklarování komunikace na sporném pozemku jako neveřejné.
27. Dle názoru žalovaného rozsudky okresního i krajského soudu jasně dokazují, že se již v letech 2004 – 2010 snažili tehdejší vlastníci sporného pozemku o zamezení přístupu veřejnosti k tomuto pozemku, a to prodejem sporného pozemku majitelům chat. Argumentaci žalobců, týkající se prodeje sporného pozemku P., jež nemůže znamenat snahu o omezení veřejného užívání, označil žalovaný za mylnou, neboť i přes tvrzení P. lze v tomto jednání spatřovat nesouhlas s veřejným užíváním komunikace. Na základě tohoto je možno označit okruh osob, které využívali cestu jako okruh uzavřený (nelze tedy odkazovat na užívání širokou veřejností, která je jedním z kumulativních znaků veřejné účelové komunikace).
28. K argumentaci žalobců, že oba rozsudky soudů byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího soudu, žalovaný dodal, že se v nich nerozhodovalo o veřejném či neveřejném užívání a sama žaloba je potom důkazem snahy P. prodat sporný pozemek určitému okruhu osob. K tomu žalovaný namítal, že nynější souhlas P. s veřejným užíváním sporného pozemku není relevantní, neboť v době, kdy byli vlastníky, svůj souhlas takto nedeklarovali a nyní na jejich opožděný souhlas nelze brát potaz.
29. Veškeré námitky žalobců směřující k nezabývání se důkazy žalovaným, považoval žalovaný za ryze účelové a neopodstatněné.
30. K námitce žalobců, že „ochota vlastníka prodat pozemek nemá žádný vliv na vznik či změnu veřejného užívání prodejem dotčeného pozemku, natož jiného pozemku, který je navíc ve vlastnictví jiné osoby“ žalovaný uvedl, že se dle něj jedná o podstatný fakt. Lze na tomto opětovně prokázat názor zastávaný žalovaným, a sice že upravení právních vztahů pomocí věcného břemene lze považovat za další důkaz snahy současného či předchozích vlastníků o omezení pohybu po sporném pozemku. Existence věcného břemene však sama o sobě nevylučuje do budoucna veřejné užívání v případě, že dojde k postupnému rozšíření okruhu osob. Samotný fakt, že vlastník pozemek neoplotí, nemůže zakládat předpoklad užívání širokou veřejností, neboť absence oplocení může pouze znamenat, že cesta slouží pouze vlastníkovi, potažmo subjektům dle soukromého práva.
31. Dále žalovaný uvedl, že všechny výpovědi jsou součástí spisu a není zapotřebí opisovat je konkrétně v odůvodnění. Nadto žalovaný uvedl, že účelem odvolacího řízení není provádění nových důkazů, tudíž to po žalovaném z pozice žalobců zastoupených advokátem nelze rozumně požadovat.
32. Žalovaný dodal, že k námitce týkající se rozhodování o jiných pozemcích, se již v minulosti vyjádřil. Nelze rozhodovat pouze o části komunikace, která vede mimo jiné i přes uzavřený areál, ale je nutné o ní rozhodovat v celém rozsahu.
33. Žalovaný uvedl, že existence provozovny nemůže zakládat nutnost komunikační potřeby pro veřejnost. Jde pouze o přístup osob, které jsou zákazníky, klienty a bylo by jen stěží představitelné, že je tímto vymezena široká veřejnost. Jakožto podnikatelský subjekt má vlastník pozemku právo omezit přístup do svého areálu (například i oplocením). Z podstaty věci pak nemůže dojít k nezákonnému vyvlastnění pozemku správním úřadem.
34. K argumentaci žalobců směřující k odlišnému rozhodnutí správních orgánů v téže věci, žalovaný poznamenal, že se sice jedná o shodnou záležitost co do okruhu účastníků (žalobců), nikoliv však o shodný pozemek (původně byl řešen pozemek parc. č. x v katastrálním území x a nikoliv sporný pozemek).
35. Žalovaný dodal, že svůj závěr o absenci nezbytné komunikační potřeby v průběhu celého roku opřel o fakt, že se jedná o rekreační zařízení – chaty, které ze své podstaty neslouží k trvalému bydlení. Při testu proporcionality v omezení vlastnického práva nemohl správní orgán upřednostnit potřeby několika rekreantů před vlastnickým právem zakotveným v čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Celou situaci lze upravit dle názoru žalovaného cestou soukromoprávní, nikoliv dle veřejného práva.
36. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě uvedla, že žalobci dle jejího názoru nelogicky navrhovali zrušení rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, ačkoli v odůvodnění žaloby polemizovali pouze s rozhodnutím žalovaného. S ohledem na průběh celého řízení a provedeného dokazování neměla osoba zúčastněná na řízení pochybnost o věcné správnosti rozhodnutí, a i kdyby zde dílčí vady existovaly, nedosahovaly by takové intenzity, aby mohly zákonnost a správnost vydaných rozhodnutí ohrozit. Dále v žalobě osoba zúčastněná na řízení nenašla konkrétní důkazní návrhy na podporu závěrů žalobců. Výjimku tvoří rozsudky civilních soudů, jejichž význam je dle názoru osoby zúčastněné na řízení překroucen. Důkazní návrh odkazující na správní spis je důkazem nepoužitelným, neboť se k němu zúčastněné osoby v této míře obecnosti nemohou efektivně vyjádřit.
37. Osobě zúčastněné na řízení nebyla jasná námitka žalobců týkající se zrušených rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích a Okresního soudu v Písku. Na závěry soudů týkající se hodnocení provedených důkazů nemá dle názoru osoby zúčastněné na řízení kasace Nejvyšším soudem z důvodu rozporu důsledků rozhodnutí s ochranou půdního fondu žádný dopad.
38. K nevypořádání se s odvolací námitkou žalobců směřující k rezervovanosti správního orgánu prvního stupně v případě výpovědí P. osoba zúčastněná na řízení uvedla, že správní orgány své závěry podrobně zdůvodnily, neboť postačí pouhé zpochybnění skutečnosti, která má být svědectvím prokázána, přičemž nemusí být výslovně upozorňováno na rozpor mezi svědectvím a jinými skutečnostmi. Nadto osoba zúčastněná na řízení konstatovala, že důkazní hodnota těchto výpovědí byla značně snížena faktem, že se jednalo o prohlášení osoby nezpůsobilé se účastnit jednání a výpověď nevlastníků, kteří měli sami zájem na celé situaci z důvodu prodeje části svých pozemků žalobcům.
39. Za překroucený výklad skutkového stavu označila osoba zúčastněná na řízení tvrzení žalobců, dle něhož současný vlastník i původní vlastníci uvažovali o poskytnutí sporného pozemku k veřejnému užívání, neboť P. v dřívějším soudním řízení bránili žalobcům v užívání pozemku parc. č. x a požadovali přístup po okraji sporného pozemku, který byl v tu dobu v jejich vlastnictví. Dle osoby zúčastněné na řízení byla kontinuita souhlasu s užíváním sporného pozemku prakticky vyvrácena a konkludentní souhlas původních vlastníků je dnes těžko prokazatelný. Tudíž nebyly splněny všechny znaky potřebné k označení účelové komunikace za veřejnou.
40. K námitce žalobců týkající se dokazování pomocí zrušených rozsudků osoba zúčastněná na řízení uvedla, že žalovaný je nepoužil jako důkazy stěžejní, pouze jako indicii k podpoření ostatních provedených důkazů.
41. Osoba zúčastněná na řízení dále připomněla, že již od oplocení rekreačního areálu v roce 1995 nedocházelo k veřejnému užívání sporného pozemku. Pokud se tak dělo, bylo to jednání protiprávní, z něhož nemohla být vyvozena existence či obnovení po letech zaniklého konkludentního souhlasu vlastníka s užíváním pozemku. Ze strany žalobců s výjimkou občasné výprosy průjezdu karavanu k užívání sporného pozemku taktéž nedocházelo. Právě prodej sporného pozemku v roce 1993 mezitímnímu vlastníku poukazoval na zřejmý nesouhlas s užíváním sporného pozemku pro jízdu vozidly směřujícími do rekreačního střediska. Mezitímní vlastník koupil pozemek za cenu odpovídající stavebnímu pozemku, nikoliv za cenu pozemku s veřejnou cestou, neboť chtěl svůj areál obsluhovat výlučně. V souvislosti s tím osoba zúčastněná na řízení dodala, že prodej občerstvení v kioscích rekreantům nelze považovat za důkaz obecného užívání cesty.
42. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že judikatura týkající se institutu veřejného užívání neomezeným okruhem osob, na kterou správní orgány ve svých rozhodnutích odkazovaly, je ustálená a nelze tak namítat překroucení právního názoru správními orgány. K tomuto osoba zúčastněná na řízení připomněla judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011-141, kde Nejvyšší správní soud výslovně formuloval zásadu rozhodnout ve prospěch vlastníka v případě pochybností o jeho souhlasu.
43. Dle osoby zúčastněné na řízení nelze prohlášení P. (původních vlastníků) považovat s ohledem na jejich zájem na řízení za věrohodné a nelze prokázat existenci souhlasu s užíváním sporného pozemku. Minimálně je existence souhlasu sporná, neboť v případě, že souhlas kdysi existoval, v následujících letech v důsledku elasticity zanikl (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011).
44. Osoba zúčastněná na řízení i původní vlastníci konsistentně bránili veřejnému užívání sporného pozemku umístěním dopravního značení, závory a i vedením soudního sporu. Až do současné doby žalobci tento pozemek jakožto příjezd ke svým nemovitostem nevyužívali. Po celou dobu se snažili různými způsoby o udržení přístupu po pozemku parc. č. x. Toto lze považovat za další důkaz faktu, že sporný pozemek nebyl zamýšlen jakožto veřejně přístupný. Až po neúspěšných snahách týkajících se pozemku parc. č. x začali žalobci usilovat o sporný pozemek (např. v civilním řízení o zřízení věcného břemene). I toto lze označit za důkaz neveřejnosti sporného pozemku, neboť v opačném případě by soudní snahy žalobců nebyly potřebné.
45. Nadto osoba zúčastněná na řízení dodala, že podle důkazů provedených ve správním řízení (např. nájemní smlouvy s povodím Vltavy, na jehož pozemcích chaty žalobců stojí), nesvědčí žalobcům právo příjezdu motorovými vozidly a jejich parkování u chat. Osoba zúčastněná na řízení vnímala snahy žalobců jako snahu bezplatně zhodnotit jejich nemovitosti na úkor osoby zúčastněné na řízení, v jejímž vlastnictví se sporný pozemek nachází.
46. Rozhodnutí správního orgánu porozuměla osoba zúčastněná na řízení jinak, než jak jej vykládali žalobci. Výprosu pojala osoba zúčastněná na řízení tak, že v případě nepříznivého počasí párkrát do roka umožnila žalobcům průjezd po sporném pozemku, neboť obvykle využívanou cestu na pozemku parc. č. x nebylo možno využít. Jednalo se však o jednorázové situace, z čehož plynula povaha výprosy tak, jak bylo zmiňována správním orgánem prvního stupně.
47. K věcnému břemeni svědčícímu pozemku K. osoba zúčastněná na řízení poznamenala, že věcné břemeno sice zřídila až ona, nicméně na základě konkludentní výprosy pro tento pozemek z dob vlastnictví mezitímním vlastníkem. Pan K. byl dříve zaměstnancem rekreačního střediska, a jako takový musel mít přístup na pracoviště jak ze silnice, tak ze své chaty, kterou v letních sezónách dlouhodobě obýval.
48. Osoba zúčastněná na řízení uzavřela, že dle jejího názoru nebylo prokázáno kumulativní splnění požadovaných znaků veřejně přístupné účelové komunikace, jelikož chyběl znak souhlasu vlastníka. Rozhodnutí obou správních orgánů označila za věcně správné, přezkoumatelné a odpovídající podkladům ve správním spisu.
49. Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení shodně navrhli, aby krajský soud žalobu zamítl.
IV. Replika žalobců
50. V replice k vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení žalobci znovu uvedli, že rozsudky Okresního soudu v Písku čj. 6 C 569/2001-180 a Krajského soudu v Českých Budějovicích čj. 6 Co 1481/2006-233 byly zrušeny; žalovaný nadto ignoruje skutečnost, že se tato rozhodnutí vztahovala k pozemku č. x. žalobci setrvali na svém názoru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů ve vztahu k hodnocení provedených důkazů.
51. Vyjádření žalovaného považují žalobci za nesrozumitelné. Žalovaným zmiňovaná „salámová metoda“ je výsledkem jeho posuzování. Žalobci v žalobě nenamítali, že správní úřady rozhodovaly o jiných pozemcích, jak nesprávně tvrdí žalovaný, nýbrž poukazovali na to, že se správní orgány zabývaly byť jen částí sporného pozemku a nikoliv celým pozemkem až k hranici oploceného areálu osoby zúčastněné na řízení. Není dán důvod rozhodovat o cestě jiné, kterou žalobci ani neužívají a která se nachází na jiném pozemku parc. č. x.
52. Závěr žalovaného, dle něhož existence provozovny, nemůže zakládat nutnost komunikační potřeby pro veřejnost, považují žalobci názor žalovaného za nesmyslný. Žalobci si na rozdíl od žalovaného představují zákazníky rekreačního areálu jako veřejnost, neboť jim není známo, že by existoval pouze předem určený okruh osob, které mohou projevit zájem využívat služeb rekreačního areálu.
53. Žalobci v podané žalobě výslovně odkázali na předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2016 v téže věci, jejímž předmětem bylo řešení charakteru sporného pozemku. Žalobcům je známo, že před správními orgány obou stupňů probíhalo také řízení, jehož předmětem byl charakter komunikace na pozemku parc. č. x, nicméně žalobci ohledně změny v názorech odkazovali na shora citované rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2016. Žalovaný nyní ve svém vyjádření bez opodstatnění mění názor, překrucuje skutečnosti a odvolává se na spisovou značku jiného správního řízení.
54. K otázce celoroční komunikační potřeby žalobci uvedli, že rekreační objekty lze využívat celoročně. Na přehradách se provozují sporty i v zimě, např. bruslení, jízda na běžkách.
55. Žalobci v rámci svého odvolání ve správním řízení poukazovali na skutečnost, že J.P. ve své výpovědi před správním orgánem prvého stupně naprosto přesně popsal, jak postupovali manželé P. v případě, že bránili veřejnému užívání jiné cesty, a to na pozemku parc. č. x. Na této cestě totiž vykopali rigol, umístili závoru a označili zákaz dopravní značkou. Celá tato situace pak vedla k soudnímu sporu mezi manželi P. a právními předchůdci žalobců. Ve vztahu ke komunikaci na sporném pozemku se však nic takového nestalo.
56. Dle názoru žalobců byla výpověď J.P. věcná a J.P. ml. žádným způsobem nereprodukoval stav ničí mysli, jak se snaží tvrdit osoba zúčastněná na řízení. Co se týče prohlášení manželů P., toto prohlášení koresponduje s prohlášeními dalších osob, které byly vyslechnuty v rámci správního řízení (např. prohlášení paní J., manželů S., Š.K., P.P.).
57. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení ohledně prodeje části pozemku manželů P. žalobcům označili žalobci za účelové. Je to právě osoba zúčastněná na řízení, která zapříčiňuje veškeré nesnáze žalobců v souvislosti s potřebou žalobců dostat se ke svým chatám a jakékoli snahy žalobců o vyřešení situace ohledně přístupu k jejich chatám překrucuje a vykládá v neprospěch žalobců. Tvrdí-li osoba zúčastněná na řízení, že důvodem nevěrohodnosti manželů P. je „velmi výhodný prodej části pozemku žalobcům“, považují žalobci toto tvrzení za nehorázné. Osoba zúčastněná na řízení totiž nabízela před mnoha lety žalobcům smírné vyřízení za cca 10 násobek toho, na čem se dohodli žalobci s manželi P.
58. Mylná a zavádějící jsou též tvrzení osoby zúčastněné na řízení, dle nichž žalovaný nestaví zmíněné civilní rozsudky jako rozhodující důkazy a že žalovaný na rozsudky poukazuje jako na indicii k podpoře ostatních důkazů svědčících o tom, že všichni vlastníci aktivně bránili veřejnému užívání. Skutečnost, že došlo k prodeji pozemku mezitímnímu vlastníku, neměla žádný vliv na trvání veřejné cesty, pokud veřejné užívání trvalo již před touto dobou. Stejně tak nedává smysl tvrzení osoby zúčastněné na řízení, že důvodem koupě ze strany mezitímního vlastníka měl být zájem výlučně obsluhovat rekreační areál. Z provedeného dokazování vyplynulo, že před i po prodeji sloužila cesta k užívání široké veřejnosti (například stravovací služby v rámci rekreačního areálu vyhledávaly osoby ze širokého okolí).
59. Smluvní užívání cesty mezi panem K. a osobou zúčastněnou na řízení bylo dohodnuto až za jejího vlastnictví oploceného rekreačního areálu z důvodu potřeby užívání cesty skrz rekreační areál a za něj na pozemku x. Pokud si účastníci smlouvy upravili svůj smluvní vztah i na sporný pozemek, nejedná se o důkaz, že na tomto pozemku neexistovala veřejná cesta.
60. Není pravda, že by cestu na sporném pozemku využívala pouze osoba zúčastněná na řízení pro přístup ke své nemovitosti, jak tvrdí, neboť ji za stejným účelem využívají také pan K. a žalobci. Z vyjádření osoby zúčastněné na řízení je zřejmé pouze to, že osoba zúčastněná na řízení nemá sama jasný názor na to, od kdy existenci souhlasu původních vlastníků pozemku manželů Procházkových zpochybňuje a zda vůbec ji zpochybňuje. Mimo jiné z výpovědi D.O. vyplynulo, že osoba zúčastněná na řízení začala bránit průjezdu ostatních vozidel přes sporný pozemek až v roce 2013, přestože mohla u správního orgánu činit kroky k omezení provozu na komunikaci již od nabytí svého vlastnického práva. Sporný pozemek nadto není oplocen na rozdíl od ostatních pozemků osoby zúčastněné na řízení, které tvoří rekreační areál. I z tohoto je zřejmá kontinuita veřejného užívání od doby vlastnictví manželů Procházkových, přes vlastnictví mezitímního vlastníka až po vlastnictví osoby zúčastněné na řízení. Text nájemních smluv pak osoba zúčastněná na řízení vykládá v rozporu s logickým smyslem i jejich gramatickým zněním. Žalobci poukazovali na význam ujednání, který je dle jejich názoru jednoznačný, neboť Povodí Vltavy nemůže zajistit příjezd motorovými vozidly přes pozemky třetích osob tedy ani osoby zúčastněné na řízení a nemůže tedy žalobcům toto garantovat a ani nemůže zajistit příjezd přes svůj pozemek, který je vodním tokem. Svá vozidla žalobci parkují na pozemcích J.P. Chatky jsou přitom řádně povoleny na dobu neurčitou.
61. Veřejnost cesty na sporném pozemku vyplývá dle názoru žalobců též z rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2016. Obrat ve skutkovém i právním posouzení věci ze strany žalovaného v nyní napadaném rozhodnutí nenavazuje na doplněné dokazování, pokud se ve svých závěrech od citovaného rozhodnutí liší.
62. Již z návrhu osoby zúčastněné na řízení je zřejmé, důvodem celého správního řízení je, že osobě zúčastněné na řízení užívání určité části komunikace vadí a určité ne. Svůj návrh následně osoba zúčastněná na řízení změnila až v návaznosti na zjištění, že se nelze domáhat určení pouze k části komunikace a nikoliv ve vztahu ke komunikaci na sporném pozemku jako celku. Žalobci jsou toho názoru, že nelze připustit shora naznačený postup osoby zúčastněné na řízení, aby nedůvodně rozdělovala komunikaci a určovala, kdo smí po veřejně přístupné účelové komunikaci jezdit a kdo ne, navíc záměrně ke škodě žalobců.
63. Žalobci závěrem setrvali na svém žalobním návrhu a navrhli provést dokazování v tom rozsahu, v jakém bylo provedeno ve správním řízení.
V. Průběh jednání
64. V průběhu jednání zástupce žalobce k dotazu krajského soudu poté, co soud stručně zrekapituloval obsah správního spisu, uvedl, že žádné důkazní návrhy nevznáší. Vzhledem k absenci důkazních návrhů proto krajský soud žádné dokazování při jednání neprováděl. Účastníci řízení, jakož i osoba zúčastněná na řízení setrvali na svých procesních stanoviscích opřených o argumentaci obsaženou ve shora reprodukovaných písemných podáních.
VI. Právní hodnocení krajského soudu
65. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).
66. Žaloba není důvodná. V.A K námitkám nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí 67. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, jejichž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení uvedeného rozhodnutí. Krajský soud shledal, že napadené rozhodnutí netrpí vytýkanými vadami.
68. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005-65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25). Krajský soud neshledal, že by napadená rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v tomto ohledu trpěla nedostatky.
69. Žalobci spatřovali nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného předně v tom, že při testu proporcionality neodůvodnil, jaké konkrétní zájmy poměřoval. Krajský soud k tomuto uvádí, že žalovaný dostatečně vysvětlil primární důvod, pro který nelze účelovou komunikaci na sporném pozemku považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, spočívající v absenci souhlasu jejího vlastníka s veřejným užíváním komunikace. Za této situace již nemůže způsobit nezákonnost jeho rozhodnutí skutečnost, že žalovaný podrobněji nespecifikoval, které konkrétní zájmy poměřoval vůči vlastnickému právu osoby zúčastněné na řízení v rámci testu proporcionality, neboť tato úvaha je již pro posouzení věci (vzhledem k závěru o nenaplnění všech znaků veřejné účelové komunikace) nevýznamná.
70. Nedůvodná je též námitka, dle níž se správní orgány se dostatečně nevypořádaly s výpisem z živnostenského rejstříku osoby zúčastněné na řízení, která v rekreačním areálu poskytuje ubytovací a stravovací služby. Správní orgán prvního stupně k tomu na straně 8 svého rozhodnutí konstatoval, že nepovažuje za veřejnost užívající komunikaci z nezbytné potřeby takové osoby, které do tohoto areálu přicházejí za účelem konzumace služeb; takovými osobami totiž mohou být pouze vlastník přilehlých nebo návazných pozemků, který bez déletrvajícího přerušení komunikaci užívá. Na této úvaze neshledal krajský soud ve světle shora nastíněných kritérií nic nepřezkoumatelného.
71. Správní orgán prvního stupně také dostatečně popsal své úvahy ve vztahu k hodnocení jednotlivých důkazům. Konkrétně k vyjádření P. dovodil, že jeho věrohodnost je snížena zájmem těchto osob na výsledku řízení. Žalovaný pak poukázal na skutečnost, že sporný pozemek chtěli majitelům chat prodat, což nesvědčí o jejich souhlasu s veřejným užíváním na něm umístěné cesty. Taktéž toto odůvodnění – jakkoli stručné – z pohledu přezkoumatelnosti obstojí. V.B K otázce existence veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku 72. Krajský soud se dále zabýval námitkami týkajícími se samotné existence veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku.
73. Aby mohl být pozemek označen za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí být splněny judikaturou dovozené čtyři základní znaky. Tyto znaky přitom musí být splněny kumulativně, jinak nemůže k omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu dojít (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013-49).
74. Prvním znakem je patrnost a stálost komunikace v terénu (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Naplnění tohoto znaku není mezi stranami sporné a je prokazatelné též z mapového podkladu a fotodokumentace založených ve správním spisu.
75. Druhým znakem je spojení pozemků s veřejnou komunikací. O naplnění tohoto znaku taktéž není mezi stranami sporu a vyplývá mimo jiné z katastrálních map, které jsou také obsaženy ve správním spisu.
76. Další znak představuje nezbytná komunikační potřeba. Naplnění uvedeného znaku lze dovodit ze skutečnosti, že žalobci se k jimi užívaným nemovitostem nemohou dostat jiným způsobem, tj. neexistuje v daném ohledu vhodná alternativa (srov. například srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 18/2016-75). Cesta na pozemku parc. č. x již aktuálně neexistuje, a cesta po sporném pozemku a dále podél plotu pozemku parc. č. x na pozemku parc. č. x je tak prakticky jediným možným přístupem (k tomu lze poznamenat, že možnými alternativami přístupu žalobců k rekreačním chatám se zabýval též správní orgán prvního stupně na straně 10 svého rozhodnutí, přičemž všechny zde uvedené varianty počítali s využitím alespoň části cesty na sporném pozemku). Ačkoliv žalobci dle nájemních smluv uzavřených s Povodím Vltavy nemají právo příjezdu k chatám vozidly, musí být samozřejmě zachována možnost přístupu k chatám například z důvodu technické obslužnosti chat, nebo například z důvodu dojezdu zdravotnické záchranné služby. Krajský soud se v tomto bodě neztotožňuje s žalovaným, který ve svém rozhodnutí zpochybnil celoroční komunikační potřebu, neboť se jedná o chaty určené k rekreaci a jako takové nejsou předpokládané pro celoroční užívání. K tomu je na místě připomenout, že vlastnické právo není ze své podstaty možno omezit tímto způsobem a vytyčit období vhodné či předpokládané pro užívání nemovitosti. Ačkoli nebylo postaveno najisto, že by žalobci reálně používali chaty v zimě, neznamená to, že přístup k nim nepotřebují. Komunikační nezbytnost zde buďto existuje, či nikoliv, a nelze ji podmiňovat příhodnou roční dobou. To však samo o sobě neznamená, že by cesta na sporném pozemku musela mít bez dalšího charakter veřejné účelové komunikace. Nelze také přehlédnout, že uvedené se týká toliko aktuálního skutkového stavu, neboť až do zániku cesty na pozemku parc. x, žalobci přístup ke svým chatkám přes sporný pozemek nezbytně nepotřebovali, což má vliv na posouzení splnění následné podmínky vzniku veřejně přístupné účelové komunikace.
77. Posledním znakem je totiž souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace, který může mít podobu souhlasu výslovného či konkludentního; případný nesouhlas vlastníka pak musí mít zpravidla aktivní – kvalifikovanou – podobu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Z obsahu správního spisu přitom nevyplývá, že by existence souhlasu kteréhokoli z vlastníků pozemku parc. č. x byla spolehlivě prokázána.
78. Krajský soud v tomto ohledu předně uvádí, že požadavek tzv. kvalifikovaného nesouhlasu není absolutním. Komentářová literatura k tomu konstatuje, že „doktrínu kvalifikovaného nesouhlasu nelze zneužívat k prosazování vzniku veřejných cest tam, kde vlastník vůbec neměl důvod nějaký nesouhlas vyjadřovat. Jinými slovy, k tomu, aby veřejná cesta vznikla na základě konkludentního souhlasu, musí ji veřejnost reálně užívat, nepostačuje pouhá teoretická možnost veřejného užívání. Nestačí tedy jen to, že vlastník svůj pozemek neoplotí a ponechá jej volně přístupný“ [Černín, K. In Černínová, M., Černín, K. a Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích (č. 13/1997 Sb.) – Komentář, Praha: Wolters Kluwer, 2015, citováno dle ASPI]. S tímto závěrem se krajský soud zcela ztotožnil a považuje jej za plně aplikovaný i v nyní projednávané věci.
79. Jak přitom dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013- 49, bez dalšího „veřejné užívání komunikace nelze vázat na skutečnost, že vlastník dotčeného pozemku nevyslovil nesouhlas s veřejným užíváním, resp. veřejné užívání výslovně nezakázal“. Zároveň platí, že v případě pochybností o existenci souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nutno rozhodnout ve prospěch vlastníka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011-141); v daném ohledu má tedy přednost ochrana vlastnického práva před vznikem veřejné účelové komunikace. Je totiž nutno zdůraznit, že požadavek souhlasu vlastníka je nevyhnutelným důsledkem ochrany vlastnického práva coby práva ústavně chráněného dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť zákon o pozemních komunikacích omezení způsobená vznikem veřejné účelové komunikace nespojuje s poskytnutím jakékoli finanční náhrady (srov. například nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10).
80. Krajský soud považuje za vhodné zabývat se na tomto místě nejprve výkladem pojmu obecného užívání, který je pro posouzení věci zcela zásadní. Žalobci v souvislosti s cestou na sporném pozemku dovozují naplnění tohoto pojmu na základě skutečnosti, že osoba zúčastněná na řízení rekreační areál, k němuž tato cesta vede, využívá pro účely podnikání, jak ve správním řízení doložili mimo jiné výpisem z živnostenského rejstříku.
81. Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, uvedl, že „[p]ro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem ‚veřejné užívání‘, právní teorií definovaný jako ‚užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů‘ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99).“ Souhlasí-li tedy vlastník s obecným užíváním cesty na svém pozemku, musí být obsahem takového souhlasu především možnost každého (tj. široké veřejnosti) cestu bezplatně užívat, a to bez jakýchkoli omezení, která nevyplývají z příslušných právních předpisů, resp. obvyklého způsobu a účelu užívání komunikace. A contrario: je-li obsah výslovně či konkludentně uděleného souhlasu jiný, o souhlas s obecným užíváním se nejedná.
82. Ve světle shora uvedeného (a zejména pak s vědomím vážných ústavněprávních konotací vzniku veřejně přístupné účelové komunikace spočívajících v nezvratném zásahu do vlastnického práva vlastníka pozemku, a to bez náhrady) krajský soud v posuzované věci dovodil, že samotné umožnění užívání cesty návštěvníkům rekreačního zařízení, souhlas s jejím obecným užíváním, tj. neomezeným využíváním širokou veřejností, neznamená.
83. Souhlas směřovaný vůči návštěvníkům rekreačního zařízení osoby zúčastněné na řízení je totiž souhlasem podmíněným, neboť se z povahy věci vztahuje k relativně omezenému okruhu subjektů (konkrétním zákazníkům), za jasně vymezeným účelem (přijímání služeb); je tedy omezen pouze na osoby, které využívají nebo hodlají využít služeb poskytovaných osobou zúčastněnou na řízení. Totéž lze ostatně dovodit i ve vztahu k období, v němž rekreační areál provozoval mezitimní vlastník, přičemž v té době byl okruh potenciálních zákazníků dle obsahu spisu omezen ještě více, a to pouze na zaměstnance mezitímního vlastníka. Takto vymezený souhlas má zároveň i časový aspekt, neboť se vztahuje pouze na dobu konzumace služeb (typicky po dobu ubytování v rekreačním zařízení). Nejedná se tedy o souhlas k tomu, aby komunikaci využíval naprosto každý, a to navíc zcela libovolně (za jakýmkoli účelem, tj. například i za účelem parkování vozidel, které je u kraje pozemních komunikací právem obecně umožněno) a kdykoli (tedy například i v období, kdy je rekreační areál pro návštěvníky uzavřen). Zda osoba zúčastněná na řízení v rekreačním areálu nabízí kromě ubytování též další služby (například prodej potravin či občerstvení) v tomto ohledu není relevantní, neboť totožný závěr by byl i v takovém případě plně aplikovatelný. Uvedené pak platí tím spíše, pokud se osoba zúčastněná na řízení jiným osobám než svým zákazníkům v přístupu na sporný pozemek pokoušela aktivně zabránit (viz níže).
84. Krajský soud proto dospěl k závěru, že takovýto souhlas nemá jiný než soukromoprávní charakter. Jedná se tudíž o prostou výprosu ve smyslu § 2189 a násl. občanského zákoníku, u níž není určení doby ani způsobu užívání věci rozhodné. Výprosa pak vlastníka pozemku do budoucna v podstatě nijak nezavazuje, neboť ji může dle libosti ukončit (§ 2190 odst. 1 občanského zákoníku). Pro úplnost krajský soud dodává, že není rozhodné, zda je osobě zúčastněné na řízení předem známa totožnost případného zákazníka. Výprosu je možno udělit i konkludentně a na omezenou dobu tím, že osoba zúčastněná na řízení nebude aktivně příchozí osobě bránit k využití cesty na sporném pozemku až do doby, než zjistí, zda se o jedná o osobu vyhledávající její služby či nikoli (totéž lze obdobně aplikovat i ve vztahu k mezitímnímu vlastníkovi v období, kdy rekreační areál pro účely svých zaměstnanců provozoval on).
85. V intencích shora uvedeného, je proto dále nutno zkoumat, zda některý z vlastníků sporného pozemku v minulosti souhlas s obecným užíváním cesty udělil. Krajský soud k tomu předně poznamenává, že pro posouzení věci není relevantní, zda-li souhlas s obecným užíváním cesty udělil vlastník předtím, než jej po roce 1989 nabyli manželé P. v restituci, neboť ti takovýmto případným souhlasem nebyli vázáni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2018, čj. 4 As 151/2017-66).
86. Samotný fakt, že P. v dnešní době svůj dřívější souhlas s veřejným užíváním zpětně deklarují, není postačující, neboť klíčové je, zda tento souhlas v minulosti reálně existoval. K tomu krajský soud poznamenává, že se zcela ztotožnil s úvahou správního orgánu prvního stupně, dle níž důkazní hodnotu výpovědí, resp. písemných vyjádření P. do značné míry snižuje jejich zájem na výsledku řízení. Ten je dán tím, že čím více bude zatížen sporný pozemek, tím je pravděpodobnější, že nedojde k obnovení účelové komunikace na jejich pozemku parc. č. x, kterou dříve využívali mimo jiné i žalobci. Zda došlo k udělení či neudělení souhlasu Procházkovými k veřejnému užívání cesty na sporném pozemku v době, kdy byli jeho vlastníky, přitom z obsahu ostatních podkladů založených ve spisu jednoznačně nevyplývá.
87. Jakkoli v době vlastnictví sporného pozemku manželi P. k aktivnímu omezování přístupu veřejnosti na komunikaci umístěnou na sporném pozemku patrně nedocházelo, z obsahu správního spisu se podává, že tato komunikace nebyla vyjma přístupu k rekreačnímu zařízení veřejností téměř používána, neboť zde byl přístup k nemovitostem žalobců po pozemku parc. č. x (například dle výpovědi J.P. obsažené v protokolu ze dne 15. 2. 2016, čj. OUO-/2015/DO-22, cestu přes pozemek parc. č. x využívali – byť přes nesouhlas P. – jak chataři, tak i „hausbotáři“). V tu dobu tedy z jejich strany ve vztahu ke spornému pozemku neexistovala nezbytná komunikační potřeba; sporný pozemek tak nevyužívala široká veřejnost, neboť z povahy věci – až na některé výjimky – sloužil primárně návštěvníkům samotného rekreačního střediska. Dle nedatovaného prohlášení M.P., správkyně rekreačního areálu v letech 1994 a 1995, na č. l. 13-4 správního spisu se přitom jednalo výhradně o zaměstnance mezitímního vlastníka (srov. výpovědi M.P. zachycené v protokolu jednání ze dne 15. 2. 2016 a Ing. J.Č., bývalého ředitele odboru vnitřních služeb mezitímního vlastníka, obsažené v protokolu ze dne 12. 1. 2016, čj. OUO-0261/2015/DO- 17); ti však představují relativně uzavřenou skupinu, kterou za širokou veřejnost považovat nelze.
88. Žalovaný správně poukázal na skutečnost, že dle shora citovaného rozsudku Okresního soudu v Písku čj. 6 C 569/2001-180 měli P. v úmyslu sporný pozemek prodat majitelům chat, což taktéž činí jejich pozdější vyjádření o udělení souhlasu s veřejným užíváním cesty významně nevěrohodným. Nutno podotknout, že okresní soud v tomto ohledu pouze rekapituloval vyjádření žalovaných v tehdy projednávané věci, tj. J.P., A.P. a osoby zúčastněné na řízení. Žalovaní konkrétně uvedli, že by se případné věcné břemeno mělo týkat chůze a jízdy nemotorovými vozidly pouze po okraji jejich pozemku, tj. mimo jiné sporném pozemku (nehovořili tedy o cestě vedoucí diagonálně přes pozemek parc. č. x, jak žalobci nyní sugerují). Evidentně právě tyto pozemky pak chtěli majitelům chat odprodat, avšak neúspěšně (k opačnému závěru pak nevede ani zmínka Krajského soudu v Českých Budějovicích na straně 5 jeho rozsudku čj. 6 Co 1481/2006-233, na niž žalobci poukázali). Skutečnost, že tyto rozsudky Okresního soudu v Písku a Krajského soudu v Českých Budějovicích byly později zrušeny rozsudkem Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 3103/2007-284, jelikož si soudy nevyžádaly před zřízením věcného břemene vyjádření orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (sic!), tudíž v daném ohledu nemůže mít na posouzení věci žádný vliv.
89. Přestože pak z některých prohlášení a výpovědí (např. prohlášení K. K. ze dne 10. 2. 2016 či výpovědi manželů S. a P.P. obsažené v protokolu ze dne 15. 2. 2016, čj. OUO-/2015/DO- 22, a některých dalších) je patrno, že tyto osoby cestu na sporném pozemku v ojedinělých případech také využívali, neznamená to, že byl sporný pozemek využíván širokou veřejností. Správní orgán prvního stupně proto správně uvedl, že není jisté, zda jim „byl udělen souhlas s veřejným a ničím neomezeným užíváním nebo jen s nějakou výprosou či užíváním do doby, než se věci přístupu k chatám nějak jinak, např. prodejem pozemku ČSOB urovnají.“ 90. Správní orgán prvního stupně tudíž na základě provedeného dokazování nemohl dospět k závěru, zda k udělení souhlasu došlo či nikoliv, neboť se jednotlivé výpovědi a prohlášení značně lišily (viz podrobněji strana 6 a 7 prvoinstančního rozhodnutí). Krajský soud se tak ztotožnil s jeho závěrem, dle něhož „[z] výpovědí a prohlášení P. tak podle SO vyplývá jednoznačně jen to, že jim jízda veřejnosti po pozemku p. č. x k. ú. x méně vadila než jízda po prostředku jejich pole – pozemku p. č. x k. ú. x (tehdy v KN značena cesta jako p. č. x).“ 91. Na základě provedeného dokazování pak nelze dovodit ani souhlas s veřejným užíváním cesty ze strany mezitímního vlastníka, který sporný pozemek nabyl v roce 1994. Mezitímní vlastník oplocením rekreačního areálu v roce 1995 totiž pohybu veřejnosti po sporném pozemku prakticky zamezil, neboť tato komunikace od té doby vedla již pouze do rekreačního areálu, ze kterého se bez nápomoci vlastníka areálu nedalo dále k pozemkům žalobců dostat (bylo by zapotřebí odemčení branky). Opět lze v tomto ohledu poukázat například na nedatované prohlášení M.P. či prohlášení I.K. ze dne 5. 7. 2014 na č. l. 16-6 správního spisu, z nichž vyplývá, že do areálu měli až na výjimky přístup pouze rekreanti. Dle výpovědi Ing. Č. (protokol ze dne 12. 1. 2016) pak mezitímní vlastník bránil využívání cesty na sporném pozemku svislou dopravní značkou. Až do roku 2010 přitom svědčilo v důsledku shora citovaného rozsudku Okresního soudu v Písku čj. 6 C 569/2001-180 některým žalobcům věcné břemeno cesty přes pozemek parc. č. x ve vlastnictví manželů P., tudíž cestu na sporném pozemku patrně nevyužívali. Zda tuto cestu využívali jiné (blíže neurčené) osoby pro přístup do rekreačního střediska z provedeného dokazování nelze jednoznačně určit, neboť výpovědi a prohlášení založené ve spisu se v této otázce různí.
92. Z uvedeného plyne, že v posuzované věci dlouhodobě (přinejmenším po dobu existence cesty napříč pozemkem parc. č. x) nebylo zapotřebí, aby vlastník sporného pozemku aktivně bránil v přístupu na něj širší veřejnosti, neboť ta jej takřka nevyužívala; prokázáno bylo totiž pouze tolik, že cesta na sporném pozemku sloužila návštěvníkům rekreačního střediska (o čemž není mezi stranami sporu), tedy primárně zaměstnancům mezitímního vlastníka. Vzhledem k uvedeným pochybnostem je proto nutno přiklonit se k závěru, že manželé P., ani mezitímní vlastník souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace neudělili.
93. K témuž závěru krajský soud dospěl i v případě osoby zúčastněné na řízení. Významným signálem, že neměla v úmyslu udělit souhlas s veřejným užíváním cesty na sporném pozemku je již skutečnost, že při koupi sporného pozemku v kupní smlouvě ze dne 4. 10. 2000, která je založena ve správním spisu, zároveň zřídila věcné břemeno spočívající v právu cesty ve prospěch manželů K. coby vlastníkům chaty na sousedním pozemku (srov. opět shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 76/2009-60 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2017, čj. 2 As 282/2016-54). Je zcela lhostejno, že manželé K. mají chatu za rekreačním areálem a nikoli dole u řeky, jak namítají žalobci, neboť pro přístup k této chatě stále musí využívat též cestu na sporném pozemku. Z přípisu Policie ČR ze dne 24. 8. 2016, čj. KRPC-115558-1/ČJ-2016-020506-I, založeného na č. l. 68 správního spisu je pak zřejmé, že již před rokem 2006 byla na sporném pozemku umístěna zákazová značka B1 (zákaz vjezdu všech vozidel v obou směrech) s dodatkovou tabulkou E13 (mimo zásobování). V roce 2013 pak osoba zúčastněná na řízení umístila na sporný pozemek uzamykatelnou závoru. Využívání cesty na sporném pozemku ze strany jiných osob než zákazníků rekreačního areálu tudíž osoba zúčastněná na řízení aktivně bránila. Nelze zároveň přehlédnout ani to, že o možnost využívat cesty na sporném pozemku se žalobci začali významněji zajímat až poté, kdy jim v roce 2010 bylo znemožněno využívání cesty přes pozemek parc. č. x; osoba zúčastněná na řízení tudíž dříve nebyla nucena svůj nesouhlas s obecným užíváním vyjadřovat příliš intenzivně.
94. Z výše uvedených skutečností vyplývá, že na sporném pozemku nelze souhlas vlastníka jednoznačně prokázat. Neboť i v případě, že P. v době vlastnictví sporného pozemku užívání komunikace nebránili, a bylo by zde konkludentní souhlas možno teoreticky předpokládat, nebyl sporný pozemek po dlouhé roky využíván širokou veřejností, jelikož k tomuto účelu sloužil pozemek parc. č. x, resp. cesta která jej diagonálně protínala. Také následné kroky mezitímního vlastníka a osoby zúčastněné na řízení pak vedou k závěru, že k udělení souhlasu nedošlo, neboť z jednání těchto osob lze usuzovat naopak na nesouhlas s obecným užíváním. Krajský soud proto dospěl k závěru, že skutková zjištění správních orgánů mají oporu v provedeném dokazování, přičemž z nich vyvodily přiléhavé závěry. Z důvodu chybějícího souhlasu vlastníka sporného pozemku tedy není možné označit účelovou komunikaci na sporném pozemku za veřejnou.
95. Na uvedeném posouzení přitom nemůže nic změnit ani to, pokud žalovaný v daném ohledu přehodnotil závěry, k nimž dospěl v rozhodnutí ze dne 13. 6. 2016; tato skutečnost by totiž sama o sobě nezakládala nezákonnost rozhodnutí nyní žalobou napadeného. Ani jeho případné zrušení založené na uvedeném důvodu by totiž nemohlo vést ke změně samotného věcného posouzení v tomto rozhodnutí obsaženého, které krajský soud považuje – jak bylo shora vyloženo – za správné.
96. Nad rámec nutného krajský soud poznamenává, že přístup žalobců k jejich chatkám je za dané situace nutno řešit instituty práva soukromého, které vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení ke spornému pozemku zatíží nepochybně významně méně (pouze ve vztahu k určitým osobám a za náhradu; srov. § 1029 a násl. občanského zákoníku), než deklarování veřejné účelové komunikace na tomto pozemku. Takovýto postup přestavuje v daném případě proporcionální řešení kolize zájmu žalobců a vlastnického práva osoby zúčastněné na řízení; z důvodu možnosti tohoto řešení by totiž jiný postup odporoval podmínce potřebnosti ve smyslu druhého kroku testu proporcionality, jak jej formuloval Ústavní soud například v nálezu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., „dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.“ VII. Závěr a náklady řízení 97. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
98. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 a 3 s. ř. s. Žalobci neměli v řízení úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Vzhledem k tomu, že osobě zúčastněné na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí uložil soud, ani ona nemá na náhradu nákladů řízení právo.