65 A 9/2024– 39

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: M. K. zast. Mgr. Christianem Grymem, LL.M., advokátem se sídlem Velké náměstí 149, Hradec Králové proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2024, čj. KUJCK 121722/2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 14. 10. 2024, čj. KUJCK 121722/2024, a rozhodnutí Městského úřadu Písek ze dne 20. 10. 2022, čj. MUPI/2022/43503, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby

1. Rozhodnutím ze dne 14. 10. 2024, čj. KUJCK 121722/2024 (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalovaný podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), změnil rozhodnutí Městského úřadu Písek (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 20. 10. 2022, čj. MUPI/2022/43503 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak, že znění výroku I. (namísto původního zamítnutí žádosti) zní tak, že se na základě žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí o osvědčení existence veřejně přístupné účelové komunikace (dále též jako „VPÚK“) na pozemcích parc. č. st. XC (cca 200,25 m2) a části parc. č. 1747/21 (24,73 m2), vše v k. ú. X (dále též jako „sporná cesta“), deklaruje, že na uvedených pozemcích se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 2 odst. 1 a § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), protože sporná přístupová cesta ke stavbě občanské vybavenosti bez č. p/ č. ev. na pozemcích parc. č. st. XB a st. XC a k zahradě na pozemku parc. č. XD, vše ve vlastnictví žalobce, nesplňuje zákonem a judikaturou stanovené definiční znaky veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Text výroku II. prvostupňového rozhodnutí o tom, že se řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavuje, žalovaný v napadením rozhodnutí vypustil. Ve zbytku, tj. v částech nedotčených uvedenými změnami, bylo prvostupňové rozhodnutí podle § 90 odst. 5 správního řádu potvrzeno.

2. Žalobce podal ke zdejšímu soudu žalobu, v níž se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí. Žalobce uvádí, že je výlučným vlastníkem pozemku parc. č. st. XB, st. XC a XD, vše v k. ú. X a stavby občanské vybavenosti, přičemž jediným přístupem k těmto nemovitostem je právě předmětná sporná cesta. Žalobce má zato, že správní orgány v obou stupních řízení nesprávně posoudily otázku vzniku a existence VPÚK. Žalobce má za to, že došlo k naplnění všech čtyř předpokladů existence veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgány uznaly za naplněné pouze tři znaky (I., II., IV.), přičemž znak III. zhodnotily jako nenaplněný, a to znak souhlasu vlastníka s veřejným užíváním. Na tento znak se proto žalobce v žalobě svou argumentací zaměřil.

3. Žalobce má za to, že v daném případě došlo k udělení souhlasu s veřejným užíváním přístupové cesty formou konkludentního souhlasu vlastníka. Průchod předmětnou spornou cestou byl vlastníkem (později vlastníky) trpěn po velice dlouhou dobu, po kterou průchodu nebylo nijak bráněno, a to pravděpodobně již od roku 1930, kdy byla stavba občanské vybavenosti vystavěna. Tehdy šlo o stavbu veřejných parních lázní, v letech 1948 až 1950 šlo o prádelnu, poté opět o městské lázně. V roce 1971 došlo k rekonstrukci stavby, přičemž z projektu rekonstrukce je zřetelně patrný i tehdejší přístup shodný s tím současným. Od roku 1973 je stavba zkolaudována jako budova občanské vybavenosti s nájemními prostory (obchody, sportoviště). Uvedené žalobce doložil již současně se svou žádostí správnímu orgánu prvního stupně.

4. Žalobce navrhl, aby dlouhodobé nerušené užívání stavby bylo prokázáno výpověďmi svědků, kteří stavbu navštěvovali desítky let. Tyto důkazní návrhy však nebyly ze strany správních orgánů provedeny. Správní orgány tudíž podle žalobce vycházely z neúplně zjištěného skutkového stavu.

5. Žalobce odkazuje na závěry judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012–42, ze dne 19. 4. 2017, čj. 2 As 282/2016–54, a ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015–25), z níž vyplývá, že veřejná cesta, která je užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, u níž nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Konkludentní souhlas je možno dovozovat i za situace, kdy vlastník je nečinný a užívání cesty nebrání, resp. užívání strpí, anebo v případě, kdy byla účelová komunikace poklidně užívána od nepaměti. Byť v takovém případě tedy sice není konkrétní souhlas s užíváním prokázán, nastupuje domněnka souhlasu vyplývající z dlouhodobé fakticity užívání. Podle žalobce tedy pro posouzení existence souhlasu vlastníka postačí samotná existence cesty a její užívání z nezbytné komunikační potřeby, aniž by ohledně souhlasu bylo třeba prokazovat cokoliv dalšího.

6. Žalovaný přitom své závěry postavil na tom, že sporná cesta není využívána širokou veřejností, ale pouze úzkým okruhem osob a že VPÚK nemůže existovat, neboť předchozí vlastník zřídil k cestě v roce 2008 věcné břemeno cesty.

7. Pojmem veřejnosti je dle žalobce a dle judikatury nutno rozumět předem neurčený okruh osob. Podle žalobce bylo ve správním řízení prokázáno, že přístup ke stavbě využívali mj. zákazníci, návštěvníci, dodavatelé a zaměstnanci komerčních provozů v předmětné stavbě. Podle žalovaného se však o veřejnost nejedná (zákazníci a uživatelé), přičemž odkázal na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 10. 4. 2019, čj. 57 A 14/2017–76, ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, čj. 9 As 159/2019–41; podle žalobce však z těchto rozsudků vyplývá pravý opak. V dané věci šlo o zaměstnance vlastníka areálu, přičemž bylo konstatováno, že rekreující se zaměstnanci vlastníka nejsou širokou veřejností, na rozdíl od návštěvníků prodejny potravin a školy (viz body 23 a 24 citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Dle žalobce Nejvyšší správní soud doslova uvádí, že pakliže by cesta sloužila přístupu ke škole či prodejně potravin, pak by sloužila veřejnosti. V nyní řešeném případě žalobce uvádí, že jde o stavbu, kde se nachází provozy určené předem blíže nespecifikovatelné veřejnosti, nikoliv zaměstnancům. Podle žalobce ani není sporné, že se ve stavbě nejprve nacházely městské lázně, následně sauny, fitness centrum, prodejna sportovních potřeb, kosmetické studio, prodejna Daisy, restaurace a bar Ponorka, výukový rotary club, masáže, pedikúra, manikúra, solárium, občerstvení apod. Zákazníci těchto provozů představují veřejnost. Zákazníky, dodavatele, zaměstnance a další třetí osoby za neomezený okruh osob tvořících veřejnost považoval i Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 25. 11. 2021, čj. 54 A 47/2019–200.

8. Žalovaný dále dovozoval, že předmětná přístupová cesta nemůže být VPÚK, neboť je ve prospěch pozemku parc. č. st. XB ve vlastnictví žalobce a k tíži jednotek v domě č. p. xa zřízeno věcné břemeno chůze a jízdy po pozemku parc. č. st. XA průjezdem domu č. p. X na parc. č. st. XA, vše v k. ú. Písek (zapsáno v katastru nemovitostí s účinky ke dni 10. 11. 2008). Podle žalobce není vyloučeno, aby stejnou cestu užívala skupina osob z titulu soukromoprávního (výprosy, nájmu, věcného břemene) a jiná množina osob z titulu veřejnoprávního (tedy z titulu VPÚK) V případě konkurence soukromého a veřejného práva pak není důvod upřednostňovat ani jedno z možných právních řešení, neboť podle názoru žalobce se tyto tituly nevylučují a mohou obstát vedle sebe. K tomu žalobce odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 3 As 62/2015–43, a ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012–22. Podle Nejvyššího správního soudu právní povaha VPÚK závisí na tom, zda je skutečně třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků. Dále žalobce odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2012, čj. 30 A 2/2011–37, z něhož vyplývá, že na právním statusu účelové komunikace dané zákonem se uzavřením smlouvy o věcném břemeni nemůže ničeho změnit. Žalobce tak konstatuje, že věcné břemeno chůze a jízdy může existovat vedle VPÚK, když jedno druhé nevylučuje.

9. Navíc žalovaný neřešil, že věcné břemeno vzniklo až v roce 2008, tj. mnoho desítek let poté, kdy VPÚK vznikla. Pozdější vůle vlastníka cesty přitom nemůže v minulosti udělený souhlas ovlivnit, neboť změnou vůle pozdějšího vlastníka cesty zásadně VPÚK nezaniká (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009–60). Zřízením věcného břemene se na užívání VPÚK ničeho nezměnilo; cesta byla dále využívána veřejností (nájemci, zákazníci, návštěvníci komerčních provozů). Tvrdit, že od okamžiku vzniku věcného břemene přestali uživatelé užívat přístup ke stavbě na základě VPÚK a přešli na užívání v rámci věcného břemene, nedává podle žalobce smysl, a to i z toho důvodu, že oprávněným z věcného břemene je pouze vlastník panujícího pozemku (a další osoby s ohledem na charakter panující nemovitosti, např. nájemci provozů a jejich zákaznici; tyto osoby však mohou spoluužívat věcné břemeno jen na základě práva jiné osoby a s jeho souhlasem). V případě VPÚK má veřejnost, a tedy každý jednotlivec, samostatné právo vstupu. Žalobce tak zdůrazňuje, že oprávnění z věcného břemene a oprávnění plynoucí z VPÚK má odlišné adresáty a odlišný obsah. Navíc věcné břemeno lze z vůle stran kdykoliv zrušit; VPÚK žádným právním jednáním rušit nelze.

10. Žalobce má za to, že věcné břemeno bylo zřízeno z opatrnosti tehdejšího vlastníka, který své oprávnění přistupovat ke stavbě přes cizí pozemek chtěl posílit, nikoliv však nově konstituovat. Snaha o zlepšení vlastního soukromoprávního postavení ze stran vlastníka stavby ale podle žalobce nemůže vést k zániku práva přístupu veřejnosti. Podle žalobce je dán souhlas s veřejným užíváním, neboť uživatelé stavby představují veřejnost. Ex post zřízení věcného břemene nemůže vést k zániku veřejné komunikace. Správní orgány se nezabývaly skutečností, že sporná cesta byla veřejností bez omezení užívána po desítky let (nejméně od roku 1930, když byla stavba postavena), věnovaly se pouze současnému stavu, kdy je veřejnému užívání protiprávně bráněno.

11. Žalobce uzavírá, že jsou naplněny všechny definiční znaky VPÚK ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a je naplněna i obecná podmínka dopravní cesty podle § 2 odst. 1 téhož zákona.

II. Vyjádření žalovaného

12. Žalovaný setrval na svém stanovisku, že znak III., a to souhlas vlastníka s užíváním cesty, není dán. Žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí. Zdůraznil, že žalobce v době koupi předmětné stavby (viz kupní smlouva) věděl, že přístup a příjezd ke stavbě je zajištěn pomocí soukromého práva. Žalovaný zdůraznil, že se jedná o uzavřený prostor (pro vstup je nutné překonat dveře), a proto nikdo jiný, než konzumenti služeb v uzavřeném prostoru nemůžou mít potřebu spornou cestu využívat. Dle žalovaného již samotný fakt existence dveří, které se musí překonat pro vstup do uzavřeného prostoru, značí dostatečnou vůli vlastníka sporné cesty k tomu, aby dal jasně najevo, že si nepřeje, aby byla využívána širokou veřejností.

13. Žalovaný odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, a dovozuje, že v případech, kdy je na pozemcích zřízeno věcné břemeno, jde vlastně o zásah do soukromého práva. Žalovaný odkázal na civilní soudní řízení vedené v předmětné věci věcného břemene práva chůze a jízdy. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby pro její nedůvodnost.

III. Obsah správního spisu

14. Žádostí ze dne 22. 8. 2022 žalobce žádal o vydání deklaratorního rozhodnutí o osvědčení existence VPÚK v místě sporné cesty. Ve své žádosti žalobce odkázal na historickou dokumentaci archivu stavebního úřadu v Písku a na znalecký posudek o ceně nemovitosti ze dne 22. 7. 2008. Z těchto podkladů má podle žalobce vyplývat, že VPÚK vznikla přibližně v roce 1930 jako přístupová cesta ke stavbě (dnes ve vlastnictví žalobce) veřejných parních lázní Národní pojišťovny v Písku, která byla určena široké veřejnosti. V roce 1948 byla stavba dle žalobce předělána na družstevní prádelnu a v roce 1950 byla opět přestavena na Městské lázně Písek. Žalobce dále odkázal na projekt z roku 1971, podle něhož byla provedena celková adaptace městských lázní a byla zřízena sauna, přičemž přístup byl veden stále po sporné cestě. Do roku 1972 byla dle žalobce pára pro účely lázní vyráběna za užití uhlí, které muselo být k budově dováženo (poté došlo k připojení na městský parovod). V roce 1973 byla stavba zkolaudována jako budova občanské vybavenosti. V porevoluční době byla budova (disponující tehdy třemi samostatnými vchody) různorodě využívána (stávající lázně, sauna, fitness, prodejna sportovních potřeb, kosmetické studio a prodejna Daisy, restaurace a bar, výukový rotary club, masážní salón, pedikúra, solární centrum, občerstvení). Žalobce nabyl stavbu do vlastnictví od města Písek kupní smlouvou ze dne 20. 11. 2009. V roce 2010 provedl celkovou rekonstrukci, ponechal pouze dva vchody a v místě poté provozoval saunu, fitness centrum a obchod se sportovním zbožím a doplňky. Dle žalobce je sporná cesta VPÚK od nepaměti a ani současní vlastníci nemovitosti na pozemku parc. č. st. XA – bytový dům č. p. xa v ulici X (dále jen „vlastníci bytového domu“) až do roku 2017 nikterak nebránili užívání sporné cesty širokou veřejností. Od 18. 5. 2017 do současnosti dochází k bránění veřejnému užívání sporné cesty ze strany vlastníků bytového domu (zamykáním vrat od průjezdu vedoucího na ulici X).

15. Žalobce v žádosti odkázal na řadu důkazů. Mj. byla předložena kupní smlouva ze dne 18. 11. 2009, na základě které koupil žalobce od města Písek stavbu občanského vybavení, kterou měl již dříve v pronájmu (od roku 1997). V kupní smlouvě je uvedeno, že kupující bere na vědomí, že věcné břemeno přístupu bytovým domem č. p. xa bylo zřízeno smlouvou ze dne 4. 11. 2008. Součástí smlouvy je plánek, na němž je označeno věcné břemeno – právo chůze a jízdy (šrafovaná plocha B). Žalobce též připojil projektový úkol z roku 1971 a rozhodnutí o kolaudaci z roku 1973. Dále přiložil „smlouvu o nájmu nebytových prostor“ ze dne 9. 7. 2002, z níž plyne, že dal do podnájmu prostory pro provozování masérských služeb.

16. Ve spisu je dále založena smlouva o zřízení věcného břemene ze dne 4. 11. 2008 uzavřená mezi městem Pískem (předchozí vlastník stavby občanské vybavenosti) a vlastníky bytového domu. Předmětem smlouvy je zřízení ve prospěch každého vlastníka stavby občanské vybavenosti věcného břemene práva chůze a jízdy v míře přiměřené poměrům po pozemku parc. č. st. XA, a to průjezdem bytového domu č. p. xa. Strana povinná se zavázala mj. zdržet se činností, které by realizaci práva věcného břemeno bránily. Věcné břemeno byla zřízeno jako bezúplatné.

17. Dále je ve spise řada písemností po roce 2018 dokládající vzniklé spory o právo průchodu ke stavbě občanské vybavenosti. Dále jsou založena vyjádření Hasičského záchranného sboru z roku 2019, z nichž plyne, že v provozní době sauny musí být dveře v průjezdu volně průchodné. Dále jsou zde záznamy o podání vysvětlení Policii ČR, kdy žalobce hlásil případy zamknutí vstupních vrat v průjezdu ze strany vlastníků bytového domu. Dále je zde záznam o podání vysvětlení svědka, který zůstal dvakrát po sobě zamčen v průjezdu po odchodu z posilovny, provozované ve stavbě občanské vybavenosti. Dále jsou zde založeny doklady o zápisu provozovny žalobce v budově občanské vybavenosti.

18. Správní orgán prvního stupně provedl dne 19. 9. 2022 ohledání na místě samém, přičemž pořídil fotodokumentaci z místa.

19. Vlastníci bytového domu se vyjádřili k žádosti tak, že sporná cesta nemůže být VPÚK, a to již z důvodu historicky trvalého umístění vrat v průjezdu. Existenci VPÚK podle nich vylučuje již i sama existence věcného břemene práva chůze a jízdy. Vlastníci bytového domu dále uvedli, že nikdy nedali souhlas (ani konkludentní) s užíváním cesty neomezeným okruhem osob. Dále poukázali na civilní soudní řízení, týkající se práv a povinností z předmětného věcného břemene. Vlastníci bytového domu kromě podmínky souhlasu zpochybnili i naplnění dalších podmínek pro vznik VPÚK. Přiložili hospodářskou smlouvu z roku 1972 a rozsudek Okresního soudu v Písku ze dne 19. 1. 2022, čj. 12 C 363/2018–575, kterým byla zamítnuta žalobcova žaloba, kterou se domáhal, aby byla vlastníkům bytového domu uložena povinnost zdržet se zasahování do práva žalobce a třetích osob vstupovat a vjíždět ke stavbě občanské vybavenosti zavíráním a zamykáním vrat a povinnost strpět a umožnit vstup žalobci a jakýmkoliv třetím osobám, kteří vstupují a vjíždějí k žalobci.

20. Dne 20. 10. 2022 vydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí, v němž shledal, že sporná cesta není VPÚK, neboť není naplněn znak zřetelnosti dopravní cesty v terénu a souhlasu vlastníka s užíváním cesty neomezeným okruhem osob. K absenci souhlasu vlastníků bytového domu správní orgán prvního stupně především uvedl, že není dán důvod oprávněně po těchto vlastnících požadovat, aby umožnili pohyb široké veřejnosti (kdokoliv bez jakéhokoliv důvodu) v průjezdu a na dvoře 24 hodin denně. Dle správního orgánu prvního stupně lze po vlastnících požadovat umožnění přístupu pouze „úzké“ veřejnosti, tj. osob zajišťujících provoz stavby občanské vybavenosti a jejich klientů, a to pouze v provozní době. Správní orgán prvního stupně dále poukázal na existenci vrat v průjezdu. Tím je dle správního orgánu prvního stupně vyloučena existence obecného užívání podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a tedy i existence VPÚK. Podle správního orgánu prvního stupně se jedná o komunikaci v uzavřeném prostoru podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Žalobce navíc v době koupě stavby občanské vybavenosti věděl z kupní smlouvy, že přístup ke stavbě je řešen věcným břemenem. I z toho podle správního orgánu prvního stupně plyne, že nejde o VPÚK, neboť k těm se věcné břemeno nezřizuje.

21. Správní orgán prvního stupně závěrech konstatoval, že se „v současné době v žádném případě nejedná o veřejnou pozemní komunikaci, a že se o veřejnou pozemní komunikaci nejednalo ani v době, kdy navrhovatel předmětné nemovitosti kupoval, ani předtím, kdy se v objektu nacházely veřejné parní lázně, a ani potom, kdy se v objektu nacházely různé provozovny, neboť ze žádného z předložených důkazů nevyplývá, že by tato cesta kdy sloužila „široké“ veřejnosti (…), ale že vždy sloužila pouze veřejnosti „úzké“, nějakým způsobem ke vstupu oprávněné, ať již se v minulosti jednalo o návštěvníky lázní či jejich dopravní obsluhu, nebo později o klienty zde působících provozoven (…).“ Závěrem správní orgán prvního stupně doplnil, že jde o místo ležící mimo pozemní komunikaci, že se v místě nenachází žádná veřejná ani neveřejná pozemní komunikace ve smyslu § 2 zákona o pozemních komunikacích, ale pouze nezbytná cesta ve smyslu občanského práva.

22. Žalobce podal včasné odvolání, v němž oponoval závěrům správní orgánu prvního stupně. Žalobce opětovně odkázal na historický vývoj, přičemž má za to, že souhlas vlastníka byl udělen konkludentním způsobem, pravděpodobně již v roce 1930. Stejně tak průchod byl vlastníky bytového domu žalobci trpěn po velice dlouhou dobu. Dle žalobce měl správní orgán prvního stupně vyslechnout svědky, kteří stavbu občanské vybavenosti dlouhodobě navštěvovali (v rozsahu 20 až 50 let). Dále odkázal na obsah soudního spisu sp. zn. 12 C 363/2018, z nějž se taktéž podle něj podává dlouhodobé nerušené užívání. Dále konstatoval, že jeho zákazníci a klienti představují „širokou“ veřejnost. Konkurence s věcným břemenem je podle žalobce nepodstatná. K odvolání žalobce předložil přehled judikatury správních soudů a protokol o jednání Okresního soudu v Písku ze dne 18. 11. 2021, čj. 12 C 363/2018–554.

23. Žalovaný vydal napadené rozhodnutí dne 14. 10. 2024, přičemž korigoval závěr správního orgánu prvního stupně o tom, že není naplněn znak zřetelnosti dopravní cesty v terénu a uznal, že tento znak je naplněn. Žalovaný ovšem konstatoval, že není naplněn znak souhlasu vlastníka s užíváním cesty neomezeným okruhem osob. Žalovaný zdůraznil, že se jedná o hermeticky uzavřený prostor, přičemž pro vstup do něj je nutno překonat dveře. Žalovaný podotkl, že tento uzavřený prostor v jednu dobu vlastnil jeden vlastník, a to město Písek. Jeden vlastník tedy určoval způsob užívání jak pro účely bydlení, tak pro účely komerční. Město Písek po prodeji bytového domu do soukromého vlastnictví nechalo zřídit věcné břemeno práva chůze a jízdy, a by byl zajištěn přístup a příjezd ke stavbě občanské vybavenosti.

24. Žalovaný jako odpověď na žalobcovu odvolací námitku, že jeho zákazníci, dodavatelé a zaměstnanci jsou veřejností, poukázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 10. 4. 2019, čj. 57 A 14/2017–76, v němž je uvedeno, že umožnění cesty návštěvníkům rekreačního zařízení souhlas s obecným užíváním, tj. neomezeným využíváním širokou veřejností, neznamená. Žalovaný přirovnal konzumenty služeb poskytovaných ve stavbě občanské vybavenosti k návštěvníkům rekreačního zařízení, přičemž opakovaně zdůraznil, že se jedná o uzavřený prostor a že nikdo jiný než konzumenti služeb nemůžou mít potřebu spornou cestu využívat. Dle žalovaného již samotný fakt existence dveří značí dostatečnou vůli vlastníků bytového domu a sporné cesty k tomu, aby dali jasně najevo, že si nepřejí, aby byla sporná cesta využívána širokou veřejností. Navíc dle žalovaného v případě, kdy je na pozemcích zřízeno věcné břemeno, jde vlastně o zásah do soukromého práva.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

25. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

26. Krajský soud rozhodl ve věci podle § 76 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť pro to byly splněny procesní podmínky.

27. Jen pro úplnost krajský soud doplňuje, že vlastníci bytového domu se přes jejich obeslání do řízení jako osoby zúčastněné na řízení nepřihlásili.

28. Žaloba je důvodná. IV.A Obecná východiska 29. Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

30. Podle § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích se pozemní komunikace dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace.

31. Podle § 7 odst. 1, věty první zákona o pozemních komunikacích účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

32. V prvé řadě je nutné konstatovat, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká již samotným naplněním znaků vyplývajících ze zákona a judikatury a není zapotřebí žádného konstitutivního rozhodnutí správních orgánů či soudů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003–64). Znaky, jež musí být pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace kumulativně naplněny, jsou: 1) existence pozemní komunikace ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vyznačující se stálostí a patrností v terénu; 2) zákonný účel ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (tedy spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo obhospodařování zemědělských a lesních pozemků); 3) souhlas vlastníka a 4) existence nutné komunikační potřeby.

33. Znaky třetí a čtvrtý veřejně přístupné účelové komunikace nevyplývají přímo ze zákona, ale dovodila je judikatura. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, shrnul dosavadní východiska a upozornil, že nespojuje–li § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích existenci veřejně přístupné účelové komunikace s žádnou náhradou, pak takové omezení vlastnického práva lze v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod připustit pouze tehdy, pokud s ním vlastník souhlasil a zároveň je dána i existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby (za účelem zajištění proporcionality omezení). Již Nejvyšší soud navázal na judikaturu předválečného Nejvyššího správního soudu i Nejvyššího soudu, když dospěl k závěru, že souhlas vlastníka komunikace s jejím veřejným užíváním může být i konkludentní (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000), přičemž tento právní názor následně převzal i nynější Nejvyšší správní soud (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009–66, publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS a ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009–60, publ. pod č. 2028/2010 Sb. NSS).

34. Z dalších judikaturních východisek je vhodné připomenout, že otázka, zda se na určitém pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, se posuzuje podle právních předpisů platných ke dni rozhodování (viz zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000), a rovněž to, že souhlas vlastníka s veřejným užíváním nemůže být následně jednostranně odvolán ani tímto vlastníkem, ani žádným z jeho právních nástupců (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Výjimku z tohoto pravidla dovodil Ústavní soud v opakovaně uváděném nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, pro případ, kdy k věnování pozemku obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době nesvobody, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci. Vázanost takto vzniklým veřejnoprávním omezením by byla proti smyslu vlastnické restituce (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, čj. 5 As 36/2010–204, publ. pod č. 2390/2011 Sb. NSS).

35. Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace tzv. režim obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 40/2011–99). Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může mít vliv na vlastnická práva soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (srovnej k této argumentaci rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003–64, a rozsudek ze dne 3. 6. 2014, čj. 4 As 163/2013–27). Z uvedeného je zřejmé, že existence účelové komunikace bývá nezřídka spojena se zásahem do vlastnického práva k pozemku, přes který komunikace vede. IV.B Vnitřní rozpornost správních rozhodnutí, co se týče aplikace § 7 odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích 36. V nyní posuzované věci je otázkou, zda sporná cesta je VPÚK, tj. zda jsou naplněny všechny znaky požadované zákonem a judikaturou. Žalovaný korigoval závěr správního orgánu prvního stupně tak, že podmínky ad 1), 2) a 4) naplněny jsou, ovšem ztotožnil se závěrem správního orgánu prvního stupně v tom, že není naplněna podmínka ad 3), tj. podmínka souhlasu vlastníka cesty s jejím veřejným užíváním.

37. Správní orgán prvního stupně svůj závěr o tom, že není dán souhlas vlastníků sporné cesty, tj. vlastníků bytového domu, založil na tom, že prostor je od nadřazené místní komunikace oddělen vraty, že je možno po vlastnících požadovat pouze připuštění „úzké“ veřejnosti a nelze po nich oprávněně požadovat umožnění pohybu „široké“ veřejnosti. Správní orgán prvního stupně dále uvedl, že existence obecného užívání podle § 19 zákona o pozemních komunikacích je podle něj vyloučena již z důvodu uzavíratelného prostoru se zvláštním režimem (vrata jsou fyzická zábrana). Dle správního orgánu prvního stupně se jedná o definiční příklad komunikace v uzavřeném prostoru, která není veřejně přístupná podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Navíc je ve prospěch žalobce zřízeno věcné břemeno práva chůze a jízdy. V závěru prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že sporná cesta (pozemky parc. č. st. 929 a parc. č. 1747/21) je místem ležícím mimo pozemní komunikaci, na němž se nenachází žádná veřejná ani neveřejná pozemní komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích, nýbrž pouze nezbytná cesta ve smyslu občanského práva. Na jiném místě však prvostupňový orgán dospívá k závěru, že sporná cesta naplňuje znak spojení nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

38. Z uvedeného krajskému soudu plyne, že prvostupňové rozhodnutí je vnitřně rozporné a nedávající jednoznačnou odpověď na to, jak správní orgán prvního stupně spornou cestu posoudil. Není možné, aby současně naplňovala znak spojnice nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi podle § 7 odst. 1, a současně se jednalo o komunikaci v uzavřeném prostoru podle § 7 odst. 2 téhož zákona. Uvedené se z povahy věci vylučuje. Dále je v rozporu s těmito závěry uvedeno i to, že se vlastně na spornou cestu zákon o pozemních komunikacích nevztahuje vůbec, neboť jde jen o nezbytnou cestu podle občanského zákoníku a o místo ležící mimo pozemní komunikaci ve smyslu § 23 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Krajský soud hodnotí prvostupňové rozhodnutí jako nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť závěry v něm přijaté jsou vnitřně rozporné.

39. Uvedené rozpory v právním hodnocení charakteru sporné cesty (zda jde o komunikaci naplňující znak spojení nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi podle § 7 odst. 1, zda jde o komunikaci v uzavřeném prostoru podle § 7 odst. 2 či zda vůbec nejde o komunikaci ve smyslu zákona o pozemních komunikacích) neodstranil ani žalovaný. Proto je napadené rozhodnutí taktéž zatíženo stejnou vadou.

40. Popsaný rozpor bude nutné v dalším řízení odstranit, přičemž správní orgány budou povinny jednoznačně vymezit, jak spornou cestu vedoucí z nadřazené pozemní komunikace průjezdem bytového domu do vnitrobloku, kde je umístěna stavba občanské vybavenosti, v tomto smyslu zhodnotily. Zda ji řadí zcela mimo působnost zákona o pozemních komunikacích, zda ji považují za komunikaci v uzavřeném prostoru ve smyslu § 7 odst. 2 téhož zákona, či zda je možno ji považovat za spojnici nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi dle § 7 odst. 1 téhož zákona.

41. V této souvislosti upozorňuje krajský soud na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Z jeho rozsudku ze dne 27. 10. 2016, čj. 9 As 141/2016–30 (ve věci kauzy přístupu ke školce v Praze Na Maninách), se podává následující: „Z citovaného § 2 odst. 1 plyne, že pozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Podstatou komunikace tedy je propojení dvou (či více) míst tak, aby se mezi nimi mohli lidé pěšky nebo vozidlem dopravovat. Primárním účelem průjezdu či průchodu domem přitom je právě to, aby se bylo možné dostat z jedné strany domu na druhou, a to především v situaci, kdy je součástí souvislé zástavby tvořící uzavřený blok s vnitroblokem, který jinak není zvnějšku přístupný. Neexistuje jediný rozumný důvod, proč by skutečnost, že je průjezd součástí domu, měla znamenat, že jím nemůže vést dopravní cesta. Tato argumentace by dávala smysl tehdy, pokud by se jednalo o část domu, která dopravu fakticky znemožňuje (např. souvislá zeď). Průjezd však k tomuto účelu přímo slouží a je z tohoto důvodu vybudován, proto se ostatně jako průjezd či průchod nazývá. Závěr, že jím nemůže vést pozemní komunikace, proto neobstojí. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že je průjezd a pozemek, na kterém stojí, v soukromém vlastnictví. Účelové pozemní komunikace totiž mohou být na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací v soukromém vlastnictví (…). (…) Městský soud měl posuzovat, zda cesty vedoucí průjezdy slouží ke spojení mateřské školy s pozemní komunikací nacházející se vně vnitrobloku (jednoduše řečeno, zda jimi vede cesta z ulice k mateřské škole). Pokud by tomu tak bylo, zákonný účel podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích by byl naplněn; jednou z jeho variant je právě spojení nemovitosti s účelovou komunikací.“ Dále z jiného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2023, čj. 5 As 142/2022–50 (ovšem taktéž ve věci kauzy přístupu ke školce v Praze Na Maninách), plyne, že „naplnění zákonného účelu, tedy použití cesty ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků nebo ke spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, jednoznačně vyplývá z provozu mateřské školy do r. 1996, kdy byl průjezd domem Na Maninách k přístupu do mateřské školy užíván.“ 42. Obdobně v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 396/2021–97 (ve věci přístupu do parkánového vnitrobloku v Kolíně), dospěl Nejvyšší správní soud v závěru, že je „existence pozemní komunikace podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích zřejmá již z toho, že domem je veden průjezd.“ 43. K výkladu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích lze odkázat např. na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2018, čj. 9 A 332/2014–132, publ. pod č. 3736/2018 Sb. NSS, z něhož se podává, že „účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je taková komunikace, která se nachází v uzavřeném prostoru nebo objektu, a která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Uzavřeným prostorem je nutno chápat prostor, který je fyzicky uzavřený a nelze tedy do něj vstoupit, aniž by byla překonána nějaká překážka určená k regulaci vstupu do areálu. Překážka může být fyzická (závora, brána, průjezd přes vrátnici atd.), nebo i právní (zákazy vstupu). Typicky půjde o oplocené či obestavěné areály továren, či jiných průmyslových celků, jako jsou sklady apod. Může se jednat také o lomy, povrchové doly, či vojenské újezdy, na které odkazuje důvodová zpráva k zákonu o pozemních komunikacích. V těchto případech bude překážka častěji právní v podobě zákazu vstupu. V daném případě o uzavřené areály půjde právě z toho důvodu, že na tyto pozemky je nejen zákaz vjezdu, ale i vstupu. Pozemní komunikace totiž slouží i chodcům (viz § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Za uzavřený nelze považovat takový prostor, kde se pěší veřejnost může volně pohybovat a na cestu je pouze zákaz vjezdu motorových vozidel, či všech vozidel (shodně míní i doktrína viz ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K. TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 7). Pro rozhodnutí, zda jde o uzavřený areál, je tak třeba zkoumat charakter daného areálu, účel jeho užívání a především také historii užívání areálu. Pokud daná komunikace (a tedy i areál) byla v minulosti veřejně přístupná, tak to vylučuje její kvalifikaci podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.“ (zvýraznění doplněno).

44. Krajský soud naznačil správním orgánům použitelnou judikaturu v nyní projednávané věci. Bude ovšem na nich, jak popsaný rozpor odstraní a k jaké variantě se přikloní. V každém případě bude nezbytné, aby své závěry náležitě podložily skutkovými zjištěními a podpořily náležitým odůvodněním. IV.C Nedostatky skutkových zjištění 45. Krajský soud ostatně v obou správní rozhodnutích postrádá shrnutí toho, k jakým skutkovým závěrům správní orgány dospěly, a to na základě důkazů navržených žalobcem. Pokud správní orgány z některých důkazních návrhů nechtěly vycházet, měly se i tak vypořádat s tím, proč tak nechtějí učinit. V dané věci není správními orgány zjištěno, jaké provozovny se ve stavbě občanské vybavenosti nachází či nacházely, kdo je provozuje, kdo je navštěvuje apod. Dále není objasněno, jak a kudy se návštěvníci provozoven a poživatelé služeb tam poskytovaných ke stavbě občanské vybavenosti dostávají či v minulosti dostávali. V tomto směru je i naprosto důvodná žalobní námitka žalobce, že se správní orgány zabývaly pouze současným stavem (ve vztahu k otázce souhlasu vlastníků sporné cesty s jejím veřejným užíváním), avšak vůbec se nezabývaly skutečnostmi minulými, ač žalobce opakovaně tvrdil, že sporná cesta byla bez omezení veřejností užívána nejméně od roku 1930, kdy byla stavba občanské vybavenosti postavena a byly v ní zřízeny veřejné lázně; žalobce z toho dovozuje, že sporná cesta byla veřejně užívána „od nepaměti.“ 46. Krajský soud souhlasí se žalobcem, že v daném směru postrádají obě správní rozhodnutí jakékoliv bližší zkoumání historických souvislostí, vztahujících se k dané kauze. Ač správní orgán prvního stupně dospívá ke kategorickému závěru, že „se v současné době v žádném případě nejedná o veřejnou pozemní komunikaci a že se o veřejnou komunikaci nejednalo ani v době, kdy navrhovatel předmětné nemovitosti kupoval, ani před tím, kdy se v objektu nacházely veřejné parní lázně, a ani potom, kdy se v objektu nacházely různé provozovny“, tak tento jeho závěr nemá žádnou oporu v provedeném dokazování a postrádá tedy jakýkoliv skutkový podklad. Správní orgán prvního stupně sice dodává, že ze žádného z předložených důkazů nevyplývá, že by kdy sporná cesta sloužila široké veřejnosti, nicméně není zřejmé, na základě čeho taková skutková zjištění činí a jednak ve spise nejsou žádné podklady, které by se vztahovaly historicky k době, kdy byla stavba postavena a byly v ní zřízeny veřejné lázně. Čili např. závěr správního orgánu prvního stupně, že se nejednalo o VPÚK v době, kdy se v objektu nacházely veřejné lázně, není nikterak důkazně, a tudíž ani skutkově podložen.

47. Podle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.

48. Ustanovení § 142 odst. 3 správního řádu poté stanovuje, že pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně. Dle uvedeného ustanovení mj. platí, že správní orgán (vychází) z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné.

49. Podle judikatury (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2018, čj. 5 A 142/2013–68) ustanovení § 141 odst. 4 správního řádu oslabuje ve vztahu ke správnímu orgánu zásadu vyšetřovací a zvyšuje odpovědnost účastníků řízení za výsledek sporu akcentováním zásady projednací. To znamená, že dokazování bylo v tomto typu řízení ovládáno dispoziční zásadou, správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy, zároveň však může, resp. dle okolností musí provést i jiné důkazy, pokud předložené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci v souladu s § 3 správního řádu (zásada materiální pravdy). Této své povinnosti správní orgány nedostály, a to především ve vztahu k posuzování podmínky ad 3), tj. toho, zda byl dán souhlas vlastníka/vlastníků k veřejnému užívání sporné cesty. K tomu ještě podrobněji níže.

50. Především je nutno akcentovat, že žalobce již ve své žádosti odkazoval na historickou dokumentaci v archivu stavebního úřadu Písek a na znalecký posudek o ceně nemovitosti ze dne 22. 7. 2008, objednaný městem Pískem, s tím, že dle jeho tvrzení má z těchto dokladů plynout, že VPÚK vznikla již v roce 1930. Žalobce tedy navrhl tyto důkazy, avšak správní orgán prvního stupně se jimi nikterak nezabýval, ač bylo v jeho silách si tyto navržené důkazy opatřit. Nelze než uzavřít, že správní orgán prvního stupně porušil pravidla o dokazování, důkazní návrhy nevypořádal a nedostatečně zjistil skutkový stav věci. Přitom provedení těchto navržených důkazů mohlo přinést podstatná zjištění v nyní projednávané věci, neboť je třeba historicky objasnit vznik a vývoj sporné cesty.

51. Krajský soud doplňuje, že vady zjištěného skutkového stavu věci a vady v dokazování žalovaný nikterak neodstranil. Proto je jeho rozhodnutí stiženo totožnou vadou.

52. Skutkové závěry správních orgánů a na to navazující právní závěr o tom, že sporná cesta není VPÚK, stojí na nedostatku důvodů skutkových, neboť se správní orgány nezabývaly všemi skutečnostmi rozhodnými pro vydání rozhodnutí (především historickými záležitostmi vzniku a vývoje sporné cesty ve vztahu ke zkoumání udělení souhlasu vlastníka s veřejným užíváním), a to je dalším důvodem pro zrušení obou správních rozhodnutí pro jejich nepřezkoumatelnost podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

53. Ve vztahu k neúplně zjištěnému skutkovému stavu věci žalobce taktéž namítal, že navrhoval, aby bylo dlouhodobé nerušené užívání stavby občanské vybavenosti prokázáno výpověďmi navržených osob – pamětníků, kteří stavbu navštěvovali a požívali nabízené služby po desítky let. Z obsahu spisu plyne, že žalobce uvedené důkazní návrhy vznesl až v odvolání.

54. Podle § 82 odst. 4 správního řádu platí, že k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.

55. V řízení o žádosti, což je i řízení o určení právního vztahu, platí tato zásada koncentrace řízení bez výjimky. Krajský soud na tomto místě nehodlá hodnotit, zda žalobce uvedené důkazy vznesl v rozporu se zásadou koncentrace řízení, či zda šlo o důkazní návrhy, které nemohl uplatnit dříve. To bylo úkolem žalovaného, aby se s navrženými důkazními návrhy vypořádal, příp. vyzval žalobce, aby sdělil, proč nemohl tyto důkazní návrhy uplatnit již dříve, a především, aby posoudil, zda důkazní návrhy provede či nikoliv a toto opět náležitě odůvodnil. Uvedené žalovaný neučinil a napadené rozhodnutí je tak prosto jakéhokoli zhodnocení těchto důkazních návrhů. Jedná se tak o další vadu v postupu správních orgánů. IV.D Souhlas vlastníka 56. V otázce třetího znaku (souhlasu vlastníka s veřejným užíváním) judikatura vychází z premisy, že vlastník, který nesouhlasí s tím, že na jeho pozemku vzniká veřejně přístupná účelová komunikace, se proti tomu brání (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 22 Cdo 2167/2005). Pokud tedy vlastník strpí veřejné užívání komunikace na svém pozemku, lze dovozovat jeho konkludentní souhlas, zatímco v případě nesouhlasu musí vlastník aktivně jednat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2014, čj. 4 As 163/2013–27). Pokud s užíváním cesty v obecném režimu souhlasil právní předchůdce, nebo je cesta veřejností užívána od nepaměti, jsou tímto následně vázáni všichni další vlastníci pozemku, na němž se veřejná cesta nachází. Nemohou se tedy bránit užívání účelové komunikace veřejností poté, co již platně ze zákona vznikla na základě jednání (respektive v případě konkludentního souhlasu nejednání) předchozího vlastníka (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010–128, a ze dne 10. 8. 2016, čj. 6 As 19/2016–24). Jednou vzniklý souhlas s veřejným užíváním cesty (ať už výslovný či konkludentní) přechází na následující vlastníky s výjimkou situace, kdy by takový souhlas byl dán v období nesvobody, kdy byla nemovitost protiprávně odňata původnímu vlastníkovi. Jestliže byl však souhlas dán již dříve, tj. před obdobím nesvobody, jde o kontinuální stav, na který ani znárodnění a následná restituce nemají vliv (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2014, čj. 4 As 163/2013–27, a ze dne 22. 2. 2018, čj. 4 As 151/2017–66). V daném kontextu je tak nezbytné vyšetřit tuto otázku do minulosti, obzvláště za situace, kdy se žalobce dovolává toho, že souhlas s veřejným užíváním cesty je dán „od nepaměti“.

57. Jak již bylo opakovaně uvedeno, žalobce spojuje vznik souhlasu s veřejným užíváním sporné cesty s okamžikem samotné výstavby stavby jakožto veřejných městských lázní a tuto událost datuje do počátku 30. let minulého století. Žalobce má za to, že souhlas je dán tzv. „od nepaměti.“ Ve vztahu k těmto tvrzením navrhl důkazy (archiv, znalecký posudek), ovšem jak již bylo uvedeno shora, správní orgán prvního stupně se těmito skutečnostmi blíže nezabýval a neopatřil si k nim podkladový materiál. Vada jeho postupu je o to zjevnější, neboť sám konstatoval, že v době existence veřejných lázní zde VPÚK neexistovala. Správní orgán prvního stupně tak učinil závěr, který neměl nijak důkazně a skutkově podložen.

58. Krajský soud tak má za to, že správní orgán prvního stupně byl povinen vyšetřit žalobcem tvrzené okolnosti vzniku souhlasu s veřejným užíváním sporné cesty a opatřit si k tomu žalobcem navržené důkazy (archiv, znalecký posudek). V tomto směru bude tedy nezbytné v dalším řízení provést pátrání v archivech a doložit, jaký byl vlastnický a historický vývoj u stavby občanské vybavenosti a potažmo i vlastnický a historický vývoj celého vnitrobloku (vč. bytového domu, např. i kdy byl postaven) a bude nezbytné objasnit, jak probíhal provoz veřejných městských lázní (kudy byl veden přístup do nich) a dalších provozoven a služeb, které byly následně ve stavbě občanské vybavenosti provozovány. Bude třeba pokrýt potřebné historické souvislosti související se vznikem a vývojem sporné cesty. Správní orgán prvního stupně tedy bude muset vyvinout úsilí, aby uvedené skutečnosti zjistil, opatřil k nim důkazy (navržené, příp. i vlastní) a následně z nich vyvodil, zda zde byl dán souhlas vlastníka s veřejným užíváním sporné cesty či nikoliv. To, že se správní orgány zabývaly pouze tím, zda je dán souhlas aktuálních vlastníků bytového domu a sporné cesty, bylo nesprávné. Vlastníci bytového domu jsou totiž vázáni příp. existujícím souhlasem, pokud byl dán v minulosti, ať už výslovně či konkludentně. Samozřejmě s výjimkou případu, kdy by byl souhlas udělen veřejnoprávní korporací (subjektem) v době nesvobody po vyvlastnění, což ovšem zřejmě nebude tento případ, neboť žalobce datuje vznik souhlasu do 30. let minulého století. Jak již bylo uvedeno, toto vše je nutno prověřit.

59. Zároveň platí, že souhlas se nesmí vztahovat toliko na omezený okruh konkrétně určených osob, ale na využití pozemku širokou veřejností. Správní orgány obou stupňů vycházely z toho, že se v daném případě jednalo o veřejnost „úzkou“, tj. že žalobcova klientela (poživatelé služeb) nejsou širokou veřejností. Žalovaný se odkázal na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 10. 4. 2019, čj. 57 A 14/2017–76, přičemž přirovnal žalobcovy zákazníky, kteří požívají služby v jeho provozovně ve stavbě občanské vybavenosti, k návštěvníkům rekreačního zařízení. Z citovaného judikátu se podává, že souhlas návštěvníkům rekreačního zařízení užívat příjezdovou cestu je souhlasem uděleným omezenému okruhu subjektů za jasně vymezeným účelem; jde o pouhou výprosu.

60. Krajský soud k uvedenému konstatuje, že tato úvaha správních orgánů opět neobstojí, neboť je založena pouze na aktuálním stavu, a tudíž není podložena žádnými historickými zjištěními, jak byly vztahy a přístup upraveny v minulosti. Dílčí skutkový závěr o tom, že souhlas byl udělen jen úzké veřejnosti, nemá oporu v dostatečném dokazování. Skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, tudíž nemá oporu ve spisu a vyžaduje zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].

61. Touto otázkou se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 396/2021–97 (ve věci přístupu do parkánového vnitrobloku v Kolíně), přičemž konstatoval následující: „Otázka rozsahu souhlasu vlastníka s užíváním cesty není otázkou právní, která by závisela na právním stavu platném v době udělení souhlasu vlastníka, ale jde o otázku skutkovou. Je tedy nutné posoudit, s čím vlastník souhlasil a jak byla cesta skutečně využívána v době, kdy vznikla.“ Je tudíž nezbytné náležitě posoudit i k jakému provozu měla sporná cesta vést. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatoval, že „samotná skutečnost, že na parkánu byla nejprve jatka a následně vzniklo zámečnictví a další provozovny (opravny, prodejny, kanceláře, sklady), které vyžadovaly přístup širokého okruhu dalších osob (zejména potenciálních zákazníků z řad veřejnosti), podle Nejvyššího správního soudu dostatečně vypovídá o tom, že cesta průjezdem domu č. p. xb byla nejpozději od 40. let 19. století až do r. 2006 užívána veřejností. (…). Z jiných rozsudků Nejvyššího správního soudu (…) vyplývá, že pokud je obsluhovanou nemovitostí provozovna (rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010–128) či veřejná instituce (rozsudky ze dne 31. 5. 2023, č. j. 5 As 142/2022–50 a č. j. 5 As 143/2022–55), lze předpokládat přístup relativně širokého a předem nedefinovaného okruhu osob.“ 62. Obdobně lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010–128, z něhož se podává, že „pokud jde o historické užívání cesty jako veřejné, vycházel soud z účelu, k němuž objekt stěžovatelů v minulosti sloužil. Nebylo nijak zpochybněno, že v něm dříve byla škola a později prodejna Jednoty. Již z toho je zřejmé, že se muselo jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou.“ Z uvedeného rozsudku vycházel např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015–14, č. 3371/2016 Sb. NSS. Jestliže by naopak vlastník cesty umožňoval užívání cesty pouze určitým osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu. Při hodnocení této otázky je nutno vycházet z účelu, k němuž objekt v minulosti sloužil a z toho, jak byl příp. souhlas s užitím sporné cesty jako přístupové formulován, resp. konkludentně trpěn. V případě udělení souhlasu ke vstupu nějak omezenému okruhu osob (tzv. úzké veřejnosti) by ovšem bylo nutno doložit, že bylo nějakým způsobem zamezováno veřejnému přístupu kohokoliv (např. kontrolou totožnosti, zamykáním a distribucí klíčů pouze oprávněným uživatelům apod.). Ovšem situace se zamykáním vrat není jednostranná. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 396/2021–97 (parkánový vnitroblok v Kolíně), vyjádřil dokonce i k tomu, dochází–li k zamykání průjezdu. Konstatoval, že „neshledal relevantní ani otázku zamykání průjezdu. Tato okolnost by mohla za určitých okolností svědčit o tom, že vlastník souhlasil s užíváním cesty pouze omezeným okruhem osob, jimž poskytl klíče (příp. by sám odemykal jen určitým osobám). V projednávané věci však nebylo prokázáno, že by v době udělení souhlasu se stavbou domu č. p. xb (či dokonce v době vzniku cesty) byly vstupující osoby jakkoli kontrolovány. Dokonce i v pozdějších letech, kdy podle stěžovatelů docházelo k zamykání průjezdu, byl průjezd zamykán pouze na noc a mimo pracovní dny. To nesvědčí o úmyslu omezit okruh osob, které mohou vstupovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016, č. j. 10 As 58/2015–68), ale pouze o úmyslu omezit dobu, kdy ke vstupu dochází. Tím se situace liší od použití zákazu vjezdu, který slouží právě k omezení okruhu osob, jimž je přístup umožněn.“ 63. Žalovaný se podle názoru krajského soudu dopustil nesprávné úvahy, když bez dalšího vycházel z jediného rozsudku krajského soudu, přičemž ani náležitě nevysvětlil, proč má za to, že dopadá právě na projednávaný případ. Žalovaný se nevyrovnal s existencí shora citované judikatury Nejvyššího správního soudu, ze které plyne, že je–li zajišťován přístup k provozovně, pak lze předpokládat přístup relativně širokého a předem nedefinovaného okruhu osob. IV.E Věcné břemeno 64. Krajský soud dále nesouhlasí s tím, jakým způsobem žalovaný vyložil nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Ústavní soud v citovaném nálezu konstatoval následující: „Jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu ("slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi") a kde tento přístup zjevně není "upraven" soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu "potřeb vlastníků nemovitostí", kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu. Jinak řečeno, existuje–li jiná alternativa přístupu, a případná účelová komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup do nemovitosti přes pozemek jiného vlastníka ryze soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nikoliv však institutem veřejného práva. Teprve sekundárně, v případě, že je splněna podmínka komunikační nezbytnosti pro potřeby vlastníků nemovitostí, je založeno i "právo" vstupu třetím subjektům, tedy neomezenému okruhu osob (veřejnosti).“ 65. Uvedená citace svědčí o tom, jak nesprávně žalovaný nález Ústavního soudu v nyní projednávané věci aplikuje. Žalovaný konstruuje nutnost neexistence veřejného břemene na sporné cestě v podstatě jako další podmínku pro vznik VPÚK. Jinými slovy řečeno, žalovaný vychází z toho, že je–li na sporné cestě zřízeno věcné břemeno ve prospěch žalobce, pak jde o soukromoprávní spor, a deklarace VPÚK nepřichází v úvahu. Tento závěr je mylný.

66. Krajský soud má za to, že otázka neexistence věcného břemene nemůže zakládat další podmínku pro vznik VPÚK. Jedná se ovšem o záležitost, která není zcela bez významu. Existenci věcného břemene Ústavní soud dle citované pasáže evidentně vztahuje především ke znaku nutné komunikační potřeby a s tím související nezbytnosti hodnocení toho, zda existuje alternativní cesta, a to i ve smyslu právním (zajištěná věcným břemenem), nikoliv jen faktickém (fyzická možnost přístupu jinudy).

67. K uvedenému se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 396/2021–97 (ve věci přístupu do parkánového vnitrobloku v Kolíně), takto: „Relevantní naopak může být existence soukromoprávního ujednání, které využití cesty pro naplnění komunikační potřeby obsluhovaných nemovitostí zajišťuje. (…) Tuto okolnost však nelze považovat ani za samostatný znak veřejně přístupné účelové komunikace (…). Zajištění nutné komunikační potřeby prostřednictvím soukromoprávního ujednání však může svědčit o nenaplnění některého ze skutečných znaků: souhlasu vlastníka (pokud vlastník cesty souhlasil pouze se služebností či výprosou) nebo nutné komunikační potřeby (pokud je přístup ke všem obsluhovaným nemovitostem dostatečně zajištěn pomocí soukromoprávních institutů).“ Nejvyšší správní v citovaném rozsudku ovšem zdůraznil, že „jak však vyplývá z judikatury, jednou daný souhlas nemůže odvolat ani ten, kdo jej udělil, ani jeho právní nástupci. V situaci, kdy již byl souhlas s veřejným užíváním udělen, by následné zajištění přístupu pro některé osoby prostřednictvím institutů soukromého práva nemohlo zpětně zúžit již udělený souhlas.“ 68. V nyní projednávané věci bylo zřízeno věcné břemeno práva chůze a jízdy přes pozemek parc. č. st. XA k pozemku parc. č. XB, a v to roce 2008. Smlouvu uzavřel tehdejší vlastník stavby občanské vybavenosti jakožto oprávněný (město Písek) s tehdejšími vlastníky bytového domu a sporné cesty jakožto osobami povinnými. Věcné břemeno bylo zřízeno ve prospěch všech vlastníků stavby občanské vybavenosti. Osobami povinnými z věcného břemene jsou vlastníci sporné cesty.

69. Ve vztahu ke znaku souhlasu vlastníka s veřejným užíváním je nutno konstatovat, že pokud byl udělen souhlas k veřejnému užívání (výslovně či konkludentně) v minulosti („od nepaměti“), což bude na správních orgánech, aby patřičně vyšetřily a důkazně podložily, pak pozdější zřízení věcného břemene ve prospěch nějakého subjektu by nemohlo omezit či zúžit již udělený souhlas s veřejným užíváním široké veřejnosti.

70. Existence věcného břemene však může mít významný vliv ve vztahu k naplnění znaku nutné komunikační potřeby. V nyní projednávané věci sice dospěly správní orgány k závěru, že znak nutné komunikační potřeby je naplněn, nicméně nevzaly v této souvislosti v potaz vliv existujícího věcného břemene.

71. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14, publ. pod č. 3371/2016 Sb. NSS, platí, že „znak nutné komunikační potřeby se (…) zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Je to ostatně logické, neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto neohraničenému a neurčitému okruhu osob – by nutnou komunikační potřebu nenaplnila žádná účelová komunikace.“ 72. K posuzování znaku nutné komunikační potřeby Nejvyšší správní soud v již hora citovaném rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 396/2021–91 (ve věci přístupu do parkánového vnitrobloku v Kolíně), doplnil, že „na rozdíl od souhlasu vlastníka se znak nutné komunikační potřeby posuzuje ve vztahu k době, kdy má být cesta využívána. Není vyloučeno, aby veřejně přístupná účelová komunikace (s jejímž vznikem v minulosti vlastník souhlasil a která v době udělení souhlasu zajišťovala nutnou a ničím nenahraditelnou komunikační potřebu) zanikla vytvořením alternativní cesty (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012, č. j. 22 Cdo 766/2011). Pokud totiž existuje jiná srovnatelná možnost pro zajištění plnohodnotného komunikačního spojení nemovitosti, která současně méně zasahuje do práv vlastníků, je třeba dát takové alternativě přednost (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012–42).“ 73. Nejvyšší správní soud v posledně citovaném rozsudku konečně dodal i následující: „Správní orgány i stěžovatelé jsou toho názoru, že onen alternativní přístup může být zajištěn pomocí pozemkové služebnosti cesty podle § 1276 občanského zákoníku. Taková služebnost by však představovala alternativní možnost přístupu k nemovitostem na parkánu ve smyslu výše zmiňované judikatury pouze tehdy, pokud by již byla skutečně zřízena. (…) Až v případě, kdy by nějaký soukromoprávní přístup k nemovitostem žalobců skutečně existoval, by bylo namístě zkoumat, zda je jeho prostřednictvím nutná komunikační potřeba naplněna dostatečně. Pouze v případě existujícího soukromoprávního ujednání, které by nutnou komunikační potřebu pokrylo, by pak bylo možné pohledem zásady proporcionality posuzovat, zda by takové řešení mělo mít přednost před vznikem veřejně přístupné účelové komunikace.“ 74. V nyní projednávané věci soukromoprávní ujednání o přístupu po sporné cestě ke stavbě občanské vybavenosti existuje. Jde o věcné břemeno práva chůze a jízdy, ovšem pokrývá pouze užití pozemku parc. č. st. XA, tudíž zajišťuje možnost přístupu pouze k jednomu vchodu stavby občanské vybavenosti. Žalobce požadoval deklaraci VPÚK i na části pozemku parc. č. 1747/21, ke kterému se věcné břemeno nevztahuje, aby měl pokryt i přístup ke druhému vchodu stavby.

75. Jak bylo naznačeno v citované judikatuře, bude nezbytné posoudit, zda existující věcné břemeno mohlo právně založit alternativní možnost přístupu k nemovitosti, čímž by byla pokryta nutná komunikační potřeba dostatečným způsobem. Pouze v případě existence věcného břemene, které by nutnou komunikační potřebu pokrylo (to bude na posouzení správních orgánů), by pak bylo nezbytné z hlediska zásady proporcionality posuzovat, zda by takové řešení mělo mít přednost před zajištěním nezbytné komunikační potřeby prostřednictvím VPÚK. To bude samozřejmě taktéž na posouzení správních orgánů. Jinými slovy řečeno, správní orgány precizně posoudí, zda zřízením věcného břemene nedošlo k zániku v minulosti příp. existující VPÚK z důvodu toho, že odpadlo naplnění znaku nutné komunikační potřeby, neboť ta začala být naplňována alternativním způsobem.

V. Závěr a náklady řízení

76. Vzhledem k výše uvedenému zrušil krajský soud napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost (zčásti pro nesrozumitelnost a zčásti pro nedostatek důvodů skutkových) a podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť závěry, které správní orgány učinily, nemají oporu ve spise, přičemž náležitá skutková zjištění vyžadují zásadní doplnění. Krajský soud proto věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

77. Ve správním řízení bude především nezbytné dostatečným způsobem zjistit skutkový stav věci, tak jak bylo uvedeno shora. Správní orgán prvního stupně posoudí, které důkazy provede (příp. i z vlastní iniciativy), aby náležitě zjistit skutkový stav, na základě kterého bude možné relevantně posoudit všechny podstatné otázky související s předmětem projednávaného správního řízení. Vzhledem k tomu, že se řízení o žádosti vrací na samý svůj počátek, budou moci účastníci řízení (žalobce a vlastníci bytového domu) navrhnout k provedení i další důkazy, které mohou přispět k objasnění skutkového stavu věci nebo které příp. v rozporu se zásadou koncentrace řízení navrhli až v řízení odvolacím (viz žalobcem navržené výslechy pamětníků). Správní orgány následně učiní na základě provedeného dokazování skutkové závěry, z nichž vyvodí závěry právní, které dostatečně odůvodní a vyhnou se opakování již shora vytknutých vad.

78. Vysloveným právním názorem krajského soudu je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

79. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta.

80. Náklady zastoupení spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba – 3 100 Kč za úkon) celkem v částce 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce celkem 600 Kč (2 x 300 Kč; § 13 odst. 4 téže vyhlášky); celkem tedy 6 800 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 1 428 Kč. Celkem jde tedy o částku 8 228 Kč. K této částce se dále připočítává zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 11 228 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.