51 A 39/2020– 49

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Bc. Kryštofa Horna ve věci žalobce: V. M. H., nar. X státní příslušnost Vietnamská socialistická republika bytem X proti: žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 3. 2020, č. j. MV–40015–4/SO–2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým žalovaná zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne 14. 1. 2020, č. j. OAM–12108–25/PP–2019, ve věci žádosti žalobce o povolení k přechodnému pobytu.

2. Žalobce požádal dne 10. 7. 2019 o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 87b odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). V průvodním dopise tvrdil, že má trvalý partnerský vztah s občankou ČR paní D. M. A. a žije s ní ve společné domácnosti na adrese X, a je tedy rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

3. Následně žalobce doručil ministerstvu čestné prohlášení paní D. a kopii jejího občanského průkazu. V prohlášení paní D. uvedla, že je společně posuzovanou osobou spolu se svým druhem (žalobcem), neboť sdílejí společnou domácnost. Plánují společnou budoucnost v ČR, a proto žádá, aby vydání povolení k přechodnému pobytu žalobci nebránila žádná překážka. Závěrem uvedla, že je připravena dostavit se k výslechu.

4. Dne 3. 9. 2019 ministerstvo vyzvalo žalobce k odstranění vad žádosti. Upozornilo jej, že netvrdil žádné konkrétní skutečnosti podporující závěr o trvalosti, intenzitě a hloubce vztahu s paní D. Je to přitom právě žadatel, kdo musí tvrdit splnění podmínek pro přiznání pobytového oprávnění a svá tvrzení prokázat. Dosavadní žalobcova tvrzení ministerstvo označilo za nedostatečná a neprokazující tvrzené skutečnosti. Navíc k žádosti nebyly připojeny fotografie, které žalobce avizoval v dopise přiloženém k žádosti. Čestné prohlášení o soužití ve společné domácnosti není samo o sobě důkazem o skutečnostech v něm uvedených. O soužití ve společné domácnosti nebo trvalosti partnerského vztahu může svědčit např. nájemní smlouva, evidenční list, společné fotografie z různých prostředí s komentářem, doklad o společné dovolené, společná investice do majetku atd. Dále ministerstvo poučilo žalobce, že jeho výslech a výslech paní D. může provést pouze tehdy, budou–li alespoň tvrzeny konkrétní skutečnosti, ze kterých má vyplývat trvalost vztahu a soužití ve společné domácnosti.

5. Dne 17. 9. 2019 provedlo Krajské ředitelství policie Středočeského kraje na základě žádosti ministerstva pobytovou kontrolu v místě tvrzeného společného pobytu žalobce a paní D. Z úředního záznamu vyplývá, že na uvedené adrese se nachází rodinný dům, přičemž dopisní schránka ani zvonek nejsou označeny a zvonek není funkční. Sousedé ze čtyř okolních domů neznají žalobce ani paní D. a nikdy je neviděli. Jedna z dotázaných sdělila, že předmětná nemovitost je několik měsíců opuštěna, nikdo v ní nebydlí a osoby na předložených fotografiích tam ani nikdy nebydlely.

6. Dne 20. 9. 2019 žalobce zaslal ministerstvu odpověď na výzvu k odstranění vad, v níž vyjádřil nesouhlas s tím, že jeho dosavadní tvrzení byla nedostatečná. Partnerský vztah podle něj nelze prokázat listinnými důkazy, setrval proto na požadavku na provedení výslechu své osoby a paní D. Zároveň požádal o provedení pobytové kontroly.

7. Při seznámení s podklady rozhodnutí dne 20. 11. 2019 zástupce žalobce avizoval vyjádření do 10 dnů. Vyjádření však nebylo ministerstvu zasláno.

8. Rozhodnutím ze dne 14. 1. 2020 ministerstvo žádost žalobce zamítlo podle § 87e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, neboť žalobce nepředložil doklad prokazující, že je rodinným příslušníkem občana EU, který je povinnou náležitostí žádosti podle § 87b odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

9. Žalobce neprokázal, že by měl s paní D., občankou ČR, trvalý partnerský vztah a žil s ní ve společné domácnosti. Vyjádření žalobce a čestné prohlášení paní D. jsou pouze souhrnem jejich tvrzení. S ohledem na § 53 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), nemohlo čestné prohlášení nahradit další důkazní prostředky, neboť zákon o pobytu cizinců jakožto zvláštní zákon nestanoví žádné případy ani podmínky, za nichž by bylo možné doklad potvrzující, že účastník řízení je rodinným příslušníkem občana EU, nahradit čestným prohlášením nebo svědeckou výpovědí občana EU. Nicméně i v rámci prohlášení by měly být tvrzeny skutečnosti rozhodné pro posouzení podmínek § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Tak tomu však nebylo. Dle ministerstva lze opravdu existující partnerský vztah doložit listinnými důkazy, na možné příklady byl žalobce upozorněn již ve výzvě ze dne 3. 9. 2019. Žádné důkazy však ani po výzvě nedoložil, a to ani fotografie s paní D., na které ve svém podání odkazoval. Ministerstvo rovněž poukázalo na skutková zjištění policejní hlídky při pobytové kontrole (viz výše bod 5).

10. Neprovedení navrhovaných výslechů žalobce a paní D. ministerstvo odůvodnilo tím, že z vyjádření žalobce a čestného prohlášení paní D. nevyplynuly žádné skutečnosti, které by měly být výslechem prokázány. Takové skutečnosti nebyly ani tvrzeny. Provedení výslechu by tak bylo nadbytečné. Nadto protokol o výslechu podle § 169j zákona o pobytu cizinců nemá sám o sobě důkazní sílu, neboť zachycuje pouze vlastní tvrzení účastníka, příp. svědka, která však nejsou dokladem ve smyslu § 87b odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který je účastník povinen předložit k žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu. K neprovedení výslechu ministerstvo dodalo, že pokud sám účastník řízení není schopen nebo ochoten prokázat tvrzené postavení rodinného příslušníka občana EU, je nevěrohodné, že by toto postavení mohly prokázat jiné osoby. Ze strany žalobce nebyl předložen takový řetězec důkazů prokazující jeho tvrzení, aby správní orgán přistoupil k provedení výslechu za účelem zjištění skutkového stavu, o kterém nejsou důvodné pochybnosti.

11. K dopadům rozhodnutí do soukromého a rodinného života ministerstvo nejprve konstatovalo, že v daném typu řízení není povinno takové posouzení provádět. Žalobce neprokázal, že je rodinným příslušníkem občana EU, a proto mu z povahy věci nemohlo být vydáno povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU. Zamítavé rozhodnutí proto nemůže mít dopad do soukromého a rodinného života žalobce. Dále ministerstvo zmínilo, že si je vědomo přednostní aplikace mezinárodních závazků, které v určitých případech brání vydání zamítavého rozhodnutí, pokud by tím byl porušen závazek vyplývající z mezinárodního práva, zejm. z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).

12. V této souvislosti ministerstvo zdůraznilo, že si je vědomo pobytu žalobce na území ČR již od roku 2005 na základě různých pobytových oprávnění, dne 8. 12. 2017 však bylo se žalobcem zahájeno řízení o správním vyhoštění. Rozhodnutí o správním vyhoštění bylo v době vydání rozhodnutí ministerstva přezkoumáváno Nejvyšším správním soudem k žalobcově kasační stížnosti podané proti zamítavému rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2019, č. j. 52 A 3/2019–13. Na tento rozsudek ministerstvo dále odkázalo v souvislosti s posouzením zásahu do soukromého a rodinného života. Vyplynulo z něj, že žalobce v rámci řízení o správním vyhoštění uvedl, že na území ČR žije jeho matka a strýc. K dotazu, zda sdílí domácnost s občanem EU, žalobce uvedl, že jeho strýc má možná české občanství. Ministerstvo dále poukázalo na skutečnost, že z cizineckého informačního systému zjistilo, že od 4. 7. 2019 je se žalobcovou matkou vedeno řízení o správním vyhoštění a že jeho otec zemřel v roce 2015. Existenci partnerského vztahu s paní D. žalobce neprokázal. Žalobce nepojí k České republice žádné pevné rodinné, společenské anebo kulturní vazby. S ohledem na tyto skutečnosti ministerstvo uzavřelo, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti není v rozporu s čl. 8 Úmluvy. Závěrem pak podotklo, že žalobce podal také žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, o které nebylo v dané době ještě pravomocně rozhodnuto.

13. Žalobce v odvolání namítl, že ministerstvo nedostatečně posoudilo přiměřenost dopadu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Podle žalobcova názoru mělo posoudit všechny aspekty uvedené v demonstrativním výčtu v § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Za tímto účelem mělo buď žalobce vyslechnout, nebo jej vyzvat, aby se k problematice vyjádřil. Tím, že se s nepřiměřeností ministerstvo v rozhodnutí nevypořádalo, porušilo § 68 odst. 3 správního řádu. Žalobce v této souvislosti poukázal na skutečnost, že pobývá na území ČR po dobu již 14 let (na základě povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, jeho otec však před čtyřmi lety zemřel, matka podala žádost o povolení k přechodnému pobytu), v ČR studoval a umí český jazyk. Žalobce shrnul, že nedostatečné posouzení přiměřenosti zásahu do jeho soukromého a rodinného života, které není otázkou správního uvážení, zapříčinilo nepřezkoumatelnost, popř. nezákonnost rozhodnutí. Ministerstvo podle něj také nedostatečně zjistilo skutkový stav a vedlo řízení v rozporu se základními zásadami správního řízení.

14. Žalovaná zamítla odvolání žalobce v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Ztotožnila se se závěrem ministerstva, že čestné prohlášení paní D. samo o sobě neprokazovalo trvalost partnerského vztahu se žalobcem ani soužití ve společné domácnosti. Žalobce byl na tuto skutečnost upozorněn ve výzvě k odstranění vad žádosti. Čestné prohlášení nijak nedokládalo jejich vzájemnou komunikaci ani vývoj vztahu a zejména z něj nebylo patrné, od kdy je možné považovat jejich soužití za trvalé. K aspektům, které mohou dokládat trvalost vztahu, žalovaná citovala z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 17. 9. 2015, č. j. 4 Azs 151/2015–35, a zdůraznila, že za partnerský vztah se považuje soužití dvou osob, které mají k sobě úzké citové vazby, sdílejí společnou domácnost a sdružují finanční prostředky ke společnému uhrazování svých potřeb. Takový neformální svazek musí vykazovat trvalost z hlediska jeho povahy, pevnosti a intenzity. Je proto nepochybně možné a z hlediska prokázání takového vztahu i nezbytné, aby partneři dokumentovali trvalost vztahu, tedy vzájemnou blízkost, společnou minulost i představy o společné budoucnosti. Břemeno hodnověrného doložení splnění podmínky § 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců spočívá v případě řízení o žádosti na žadateli. Žalobce však žádný doklad nedoložil, a to ani na základě výzvy obsahující příklady možných dokladů, ani žádný takový doklad nepřiložil k odvolání.

15. Dále žalovaná souhlasila se závěrem ministerstva, že nebylo povinno provést navržené výslechy, neboť žalobce netvrdil žádné konkrétní skutečnosti, které měly být výslechem prokázány, přestože byl ve výzvě výslovně poučen o tom, za jakých podmínek lze výslech provést. V této souvislosti žalovaná odkázala na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 6. 2019, č. j. 15 A 55/2018–68, podle kterého „výslech účastníka řízení není listinou (ačkoli byla žalobkyně vyzvána právě k předložení listin), ani není způsobilý listinu nahradit a prokázat požadované skutečnosti, neboť výslech účastníka řízení představuje pouhá jeho tvrzení, u nichž správní orgány v tomto případě neměly žádnou možnost jak ověřit jejich pravdivost. Jak již bylo vysvětleno výše, výslech účastníka řízení má svůj smysl především tam, kde lze jeho obsah (účastníkem sdělené informace) porovnat s jinými důkazy za účelem posouzení, zda nejde o obcházení zákona s cílem získat oprávnění k pobytu.“ K výslechu by ministerstvo bylo povinno přistoupit až ve chvíli, kdy by žalobce předložil takové doklady, jež by zakládaly předpoklad, že je rodinným příslušníkem občana EU, přičemž výslech by byl nástrojem, který by uvedenou skutečnost pouze ověřil. Takové doklady žalobce nedoložil.

16. K námitce porušení základních zásad správního řízení žalovaná konstatovala, že byla formulována zcela obecně. Dodala, že zákonnost rozhodnutí (s čímž tato námitka souvisí) zkoumá vždy. Po posouzení obsahu spisu dospěla k závěru, že ministerstvo zjistilo skutkový stav v souladu s § 3 správního řádu a nedopustilo se ani jiných vad řízení, které by mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí.

17. Žalovaná neshledala ani pochybení ministerstva při posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce. Ministerstvo se zabývalo touto otázkou dostatečně a v souladu s čl. 8 Úmluvy. Žalovaná se ztotožnila s ministerstvem, že zamítnutím žádosti nebude nepřiměřeně zasaženo do žalobcova soukromého a rodinného života, neboť hodnověrně neprokázal, že je rodinným příslušníkem občana EU a v řízení nebyly zjištěny žádné jiné vazby, ke kterým by bylo ministerstvo povinno přihlížet. Ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců obsahuje výčet kritérií pro případy, v nichž uvedený zákon takové posouzení předpokládá, nelze z něj však dovodit, u kterých řízení má být přiměřenost posuzována. V řízení nebylo prokázáno, že je žalobce rodinným příslušníkem občana EU, a tedy mu z povahy věci nemohlo být vydáno povolení k přechodnému pobytu vázané na rodinného příslušníka EU.

18. Nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života cizince ve smyslu čl. 8 Úmluvy by pak mohl být zpravidla pouze dlouhodobý zákaz pobytu, s výjimkou případu, kdy by nepřiměřeným zásahem byla již samotná nutnost vycestování (viz rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008–71). Pro úplnost žalovaná dodala, že žalobce může za splnění zákonných podmínek podat novou žádost o pobytové oprávnění. Zamítnutím nyní posuzované žádosti mu není znemožněno realizovat soukromý a rodinný život.

II. Obsah žaloby

19. Žalobce namítl, že správní orgány nezjistily dostatečně skutkový stav, neboť neprovedly žalobcem navržené důkazy. Svá rozhodnutí také dostatečně neodůvodnily, neboť se nevypořádaly se žalobcovými návrhy a neuvedly dostatečné podklady pro své závěry.

20. K výzvě ministerstva k odstranění vad žádosti žalobce navrhl svůj výslech a výslech své partnerky. Tyto výslechy mohly prokázat, že jejich vztah dosahuje intenzity a hloubky, která by naplňovala požadavky kladené na trvalý vztah obdobný manželství. Ministerstvo odmítlo tento důkaz provést a žalovaná jeho postup následně aprobovala. Žalovaná na jedné straně uvedla, že ministerstvo nebylo povinno výslech provést, protože žalobce netvrdil žádnou konkrétní skutečnost, která by výslechem měla být prokázána, na druhé straně ale citovala z rozsudku NSS č. j. 4 Azs 151/2015–35, podle kterého mohou být významným vodítkem pro posouzení existence partnerského vztahu „informace, kdy vztah vznikl, za jaké situace, jak dlouho již vztah trvá, jak se v průběhu času vyvíjel a jaké významné okolnosti jej provázely. Stejně tak důležité je ale posouzení, zda partneři plánují společnou budoucnost, přemýšlejí již o konkrétním budoucím uspořádání vzájemných poměrů a znají i individuální plány svého partnera.“ Tato rozpornost způsobuje podle žalobce nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozhodnutí. Považovala–li žalovaná čestné prohlášení žalobcovy partnerky za nedostatečné, její výslech i výslech žalobce mohly poskytnout ucelený obraz o jejich vztahu. Správní orgány tak podle žalobce porušily nejen § 3 správního řádu, ale také § 50 odst. 3 téhož zákona, neboť se snažily vyhnout zjištění skutečností, které by byly pro žalobce příznivé.

21. Dále žalobce namítl, že správní orgány nedostatečně posoudily přiměřenost zásahu do jeho soukromého a rodinného života, čímž došlo k porušení § 174a zákona o pobytu cizinců. Tento nedostatek ospravedlňovaly tím, že na žalobce není možné pohlížet jako na rodinného příslušníka občana EU ve smyslu § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a proto se nemusí přiměřeností zásahu do žalobcova života zabývat. Prokázání vazby s občankou ČR je však podle žalobce pro posouzení zásahu do soukromého a rodinného života irelevantní. Z § 174a zákona o pobytu cizinců plyne, že správní orgán má posuzovat intenzitu dopadů zejména ve vztahu k faktorům vyjmenovaným v tomto ustanovení. Žalobce se snažil poskytnout k tomu relevantní informace, a za tím účelem navrhoval výslech své osoby a své partnerky. Ignorovaly–li správní orgány tuto potřebu zjištění veškerých relevantních skutečností, porušily § 3 správního řádu a § 68 odst. 3 téhož zákona.

22. Ke konstatování ministerstva, že nebyly zjištěny žádné další žalobcovy rodinné vazby v ČR, žalobce namítl, že se na území ČR nachází jeho matka a její partner (občan ČR), se kterými je žalobce v pravidelném kontaktu a má k nim blízký vztah. Nezjištění této skutečnosti je dalším důkazem porušení § 50 odst. 3 správního řádu.

III. Vyjádření žalované

23. Žalovaná ve vyjádření k žalobě připomněla, že žalobce podal žádost o povolení k přechodnému pobytu za účelem společného soužití s občankou ČR. Čestné prohlášení však neprokazovalo, že by s ní měl partnerský vztah a že by vedli společnou domácnost. Žalobce neuvedl žádné konkrétní skutečnosti, které měly být výslechem zjištěny, přestože tak byl ve výzvě k odstranění vad žádosti ze dne 3. 9. 2019 výslovně poučen. Žalovaná vyjádřila také přesvědčení, že otázku přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žalobce vypořádala dostatečně.

IV. Jednání před soudem

24. Soud nařídil k žádosti žalobce jednání na den 9. 11. 2022. Účastníci se k jednání nedostavili, přestože jim bylo předvolání k jednání řádně doručeno. Soud projednal věc v jejich nepřítomnosti v souladu s § 49 odst. 3 s. ř. s., neboť neshledal důvody pro odročení podle § 50 téhož zákona. Rozsudek pak soud vyhlásil v souladu s § 49 odst. 12 s. ř. s. vyvěšením zkráceného písemného vyhotovení bez odůvodnění na úřední desce soudu po dobu čtrnácti dnů.

V. Posouzení žaloby soudem

25. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas (napadené rozhodnutí bylo doručeno zástupci žalobce dne 18. 3. 2020, žaloba byla podána dne 17. 4. 2020), osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rozsahu a mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.).

26. Žaloba není důvodná.

27. Posuzovaná věc se týká žádosti žalobce o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU podle § 87b zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017 do 1. 8. 2021. V řízení o žádosti podle citovaného ustanovení je cizinec povinen předložit mimo jiné „doklad potvrzující, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie“.

28. Za rodinného příslušníka občana EU se považuje též cizinec, „který prokáže, že má s občanem Evropské unie trvalý partnerský vztah, který není manželstvím, a žije s ním ve společné domácnosti; při posuzování trvalosti vztahu se zohlední zejména povaha, pevnost a intenzita vztahu“ [§ 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015 do 1. 8. 2021; zdůraznění doplněno]. Ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající se rodinného příslušníka občana EU se použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana ČR (§ 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015 do 1. 8. 2021).

29. Soud předně ve shodě se správními orgány zdůrazňuje, že řízení o povolení k přechodnému pobytu je řízením o žádosti, a je tedy na žadateli, aby tvrdil a doložil zákonem požadované náležitosti žádosti. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu se vyvinula v obecný závěr, že v řízení o žádosti leží primární povinnost jednat aktivně na žadateli, nikoliv na správním orgánu, a to i ve vztahu k pobytovým věcem cizinců (viz např. rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015–38, ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015–43, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 10 Azs 95/2015–36, ze dne 29. 8. 2016, č. j. 7 Azs 99/2016–36, nebo ze dne 15. 11. 2017, č. j. 8 Azs 111/2017–36). I v řízení o žádosti o povolení k přechodnému pobytu je proto na žalobci, aby k žádosti ve smyslu § 87b odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců předložil doklad, který potvrzuje, že je rodinným příslušníkem občana EU (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2022, č. j. 9 Azs 39/2022–50, bod 18).

30. Mezi účastníky řízení je mimo jiné sporné, zda mělo ministerstvo provést výslech žalobce a paní D. za účelem prokázání splnění podmínek § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

31. Z výše citovaného § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců vyplývá, že pro jeho aplikaci je třeba splnit dvě podmínky. Jednak musí mít cizinec s občanem EU trvalý partnerský vztah a jednak s ním musí žít ve společné domácnosti. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu obě tyto podmínky musejí být splněny kumulativně. Břemeno tvrzení i důkazní ohledně obou podmínek přitom spočívá na cizinci (viz např. rozsudky ze dne 6. 1. 2022, č. j. 2 Azs 135/2021–37, ze dne 23. 2. 2017, č. j. 2 Azs 273/2016–43 nebo ze dne 15. 3. 2017, č. j. 5 Azs 270/2016–39; byť se tyto rozsudky vztahovaly ke znění § 15a zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015, které namísto „partnerského vztahu“ uvádělo „trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému“ jsou závěry ohledně důkazního břemene plně použitelné i pro nyní posuzovanou věc).

32. Z rozsudku NSS ze dne 6. 11. 2013, č. j. 6 As 95/2013–41, vyplývá, že „[j]e ve vlastním zájmu cizince, aby k podání žádosti a k řízení o ní přistupoval se vší vážností a vyvinul procesní aktivitu ve formě předestření hodnověrných tvrzení a hodnověrných důkazů o nich, neboť pouze z jeho tvrzení nebo prostřednictvím jím předložených důkazů a učiněných důkazních návrhů může správní orgán v řízení zjistit a ověřit splnění obou podmínek, jež se týkají soukromého a rodinného života žadatele a dalších osob, s nimiž má tvrzený rodinný vztah a s nimiž sdílí společnou domácnost. Možnosti správního orgánu zjišťovat tyto skutečnosti jsou značně omezené, neboť jde o sféru soukromou, pod ochranou základního práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, resp. čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a – při aplikaci na situaci, na niž dopadá unijní úprava – čl. 7 Listiny základních práv Evropské unie. Správní orgán v tomto řízení o žádosti může vycházet jen z toho, co uvede a osvědčí žadatel, resp. nemůže dál, než kam jej žadatel (a jeho rodinní příslušníci) v průběhu celého řízení pustí. Iniciativa tak musí přicházet především ze strany žadatele a je pouze na něm, zda poskytne správnímu orgánu hodnověrné informace, prokazující existenci trvalého vztahu obdobné[ho] vztahu rodinnému stěžovatele a občana EU. Neochota nebo nemožnost tvrdit splnění podmínek a prokázat jejich splnění jde za těchto okolností plně k tíži žadatele a vede (pouze) k tomu, že žadatel se svou žádostí neuspěje“ (zdůraznění doplněno).

33. Citovaný rozsudek dále uvádí, že ačkoliv zákon o pobytu cizinců požaduje, aby k žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu byl předložen doklad potvrzující, že žadatel je rodinným příslušníkem občana EU, lze tento požadavek doslovně uplatnit pouze ve vztahu ke skutečnému rodinnému příslušníkovi, jako je např. rodič – dítě či manžel – manželka, kdy tímto dokladem je právě rodný či oddací list. Pokud však má být dokládán vztah obdobný vztahu rodinnému, je zjevné, že nelze předestřít důkaz v podobě matričních dokumentů, nýbrž je nutno využít jiné důkazní prostředky k prokázání faktického vztahu, ať už listinné důkazy např. v podobě fotografií, dokladů o společně strávené dovolené či jiných podobných listin soukromé povahy. V souladu s § 50 odst. 1 správního řádu mohou být žadatelem např. rovněž učiněny návrhy svědeckých výpovědí ze žadatelova bezprostředního okolí hodnověrně prokazující citový a jiný vztah žadatele k občanu EU (a naopak), od něhož žadatel svůj pobyt odvozuje (přátelé, ošetřující lékař, u starších dětí např. učitelé v předškolních a školních zařízeních). Na tomto místě rovněž pro žadatele vyplývá dle § 50 odst. 2 in fine správního řádu při opatřování pokladů pro vydání rozhodnutí povinnost poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost. Shodné závěry Nejvyšší správní soud vyslovil také např. v již odkazovaném rozsudku č. j. 2 Azs 135/2021–37, v bodech 21 a 22.

34. Z rozhodnutí správních orgánů je zřejmé, že si byly výše uvedených závěrů vědomy, neboť nepožadovaly po žalobci předložení důkazu typu matričního dokladu, ale ve výzvě ze dne 3. 9. 2019 jej ministerstvo poučilo, že o soužití ve společné domácnosti a trvalosti partnerského vztahu mohou svědčit např. doklady prokazující společné bydlení (nájemní smlouva, evidenční list), dále společné fotografie z různých prostředí s komentářem, doklady o společné dovolené, společné investice do majetku atd. Zároveň ministerstvo žalobce upozornilo, že ačkoliv v průvodním dopisu avizoval, že přikládá společné fotografie s paní D., žádné fotografie nebyly předloženy. Výslovně jej také poučilo, že navržené výslechy provede pouze tehdy, bude–li žalobce alespoň tvrdit konkrétní skutečnosti, ze kterých má vyplývat trvalost vztahu a soužití ve společné domácnosti.

35. V návaznosti na tuto výzvu však žalobce nebyl ochoten předložit žádný z příkladmo uvedených dokladů ani nedoložil avizované fotografie, aniž by uspokojivě vysvětlil, jaké objektivní překážky mu bránily ve vyhovění výzvě (srov. výše bod 6). Ze skutkových okolností věci nevyplývá, že by žalobce z objektivních důvodů nemohl žádné doklady doložit. Ostatně nic takového ani netvrdil.

36. Na základě výzvy ze dne 3. 9. 2022 si žalobce musel být vědom toho, že důkazy, které předložil, nejsou dostatečné pro prokázání oprávněnosti jeho žádosti. Za popsané situace nemůže obstát jeho argument, že veškeré rozhodné skutečnosti chtěl prokázat v rámci výslechu.

37. Dle § 169j odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017 „[s]právní orgán může za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, vyslechnout účastníka řízení“ (zdůraznění doplněno). Již ze samotného znění citovaného ustanovení tedy vyplývá, že provedení výslechu není nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí ve věci.

38. Judikatura Nejvyššího správního soudu považuje provedení výslechu účastníka řízení nebo svědeckých výpovědí v pobytových věcech za výjimečný důkazní prostředek, který se má využít jen tam, kde nelze rozhodné skutečnosti zjistit jiným způsobem nebo kde vyvstane potřeba postavit najisto určité sporné skutečnosti či vyjasnit rozporná vyjádření cizince a jeho rodinných příslušníků. Je pravidlem, že správní orgány v podobných případech často vycházejí jen ze skutečností zřejmých z obsahu úředních evidencí a z toho, co ohledně svých soukromých poměrů písemně sdělí sám dotčený cizinec, přičemž takový postup byl judikaturou správních soudů aprobován jako v zásadě dostatečný (viz např. rozsudek NSS ze dne 11. 5. 2020, č. j. 3 Azs 93/2018–34).

39. K funkci výslechu účastníka řízení se Nejvyšší správní soud vyjádřil také např. v rozsudku ze dne 6. 2. 2014, č. j. 6 As 147/2013–29, kde uvedl: „Výslech účastníka řízení není určen k tomu, aby při něm účastník uváděl svá tvrzení o rozhodujících skutečnostech, ani aby se touto formou vyjadřoval k jiným provedeným důkazům. K tomu slouží primárně podání, návrhy a jiné procesní úkony účastníka řízení.“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 30 7. 2020, č. j. 6 Azs 161/2020–45, bod 33). Obdobně v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, č. j. 8 Azs 135/2019–43 (bod 21), Nejvyšší správní soud uvedl, že důkaz výslechem účastníků je důkazem pouze podpůrné povahy, jehož provedení je namístě především tam, kde dokazovanou skutečnost nelze prokázat jinak. Je proto na účastníku řízení, aby tvrdil, jaké konkrétní skutečnosti mají být jeho výslechem prokázány a proč je nelze prokázat jinými důkazními prostředky.

40. Stěžovatel byl od počátku správního řízení kvalifikovaně zastoupen advokátem specializujícím se na cizinecké právo a měl dostatek možností uvést konkrétní skutečnosti, které jsou rozhodné pro naplnění podmínek § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců a které by správní orgány mohly vzít v úvahu při posouzení, zda je provedení výslechu žalobce a paní D. nezbytné k ověření konkrétně tvrzených skutečností. Této možnosti však nevyužil.

41. Rozhodnutí žalované není rozporné, pokud na jedné straně odkazuje na rozsudek NSS č. j. 4 Azs 151/2015–35, podle kterého mohou být významným vodítkem pro posouzení existence partnerského vztahu „informace, kdy vztah vznikl, za jaké situace, jak dlouho již vztah trvá, jak se v průběhu času vyvíjel a jaké významné okolnosti jej provázely. Stejně tak důležité je ale posouzení, zda partneři plánují společnou budoucnost, přemýšlejí již o konkrétním budoucím uspořádání vzájemných poměrů a znají i individuální plány svého partnera“, a na straně druhé uzavírá, že žalobce netvrdil žádnou konkrétní skutečnost, která by výslechem měla být prokázána. Takové hodnocení žalované odpovídá skutkovému stavu věci, neboť žalobce skutečně kromě prostého tvrzení o existenci partnerského vztahu neuvedl žádnou bližší podrobnost, ani např. jak dlouho vztah trvá, a zda je tedy vůbec možné jej považovat za trvalý. Ostatně i citovaný rozsudek č. j. 4 Azs 151/2015–35 vychází z předpokladu, že je třeba hodnotit jak kvalitativní, tak kvantitativní stránku vztahu, v rámci níž je hodnocena jeho trvalost, a upozorňuje, že právo zpravidla přiznává určité účinky až poté, co se kvalita vztahu potvrdí určitým časovým trváním. Žalobce ovšem netvrdil žádné konkrétní skutečnosti, které by umožňovaly takové hodnocení provést. S ohledem na výše uvedenou judikaturu nemohl žalobce spoléhat na to, že vše rozhodné bude tvrdit až při výslechu.

42. Obecným vlastním tvrzením a čestným prohlášením paní D. žalobce nesplnil svou povinnost tvrdit a prokázat trvalost vztahu s občanem EU, resp. ČR. Podle rozsudku NSS ze dne 25. 9. 2013, č. j. 6 As 30/2013–42, bod 29, je důkazní hodnota čestných prohlášení ve vztahu k prokázání § 15a zákona o pobytu cizinců sporná. S ohledem na skutkové okolností posuzované věci bylo toto prohlášení nepochybně nedostatečné.

43. V posuzované věci existovala řada indicií, které podstatně snižovaly věrohodnost žalobcova tvrzení o existenci trvalého vztahu s paní D. a sdílení společné domácnosti. Podle zjištění cizinecké policie při pobytové kontrole žalobce ani paní D. nikdo v okolí hlášené adresy neznal, dům byl opuštěn, bez označení schránky či zvonku (viz výše bod 5). Dále žalobce, jak již soud výše uvedl, nebyl ochoten poskytnout potřebnou součinnost. Ani k výzvě nedoložil společné fotografie s paní D., jejichž doložení sám původně avizoval, a i přes upozornění ve výzvě odmítl poskytnout jakékoli bližší informace o tvrzeném vztahu, tím méně pak doklady. Kombinace těchto okolností svědčila o účelovosti podané žádosti a nevěrohodnosti tvrzených skutečností, které se žalobce nijak nepokusil vyvrátit. V této souvislosti nelze přehlédnout, že v odvolání se žalobce o paní D. a tvrzeném vztahu s ní již vůbec nezmínil, odvolání se zaměřuje pouze na námitku nesprávného posouzení dopadů do soukromého a rodinného života, přičemž žalobce v této souvislosti zmiňuje pouze svou matku (viz výše bod 13). K argumentu vztahujícímu se k prokazování podmínek § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců se žalobce vrací až v žalobě, ovšem opět ve zcela obecné rovině.

44. Za těchto okolností soud souhlasí se žalovanou, že ministerstvo nepochybilo, pokud návrhům na výslech žalobce a paní D. nevyhovělo, přičemž svůj postup dostatečně a přezkoumatelně odůvodnilo. Nesouhlas žalobce s věcným posouzením nelze zaměňovat za nepřezkoumatelnost.

45. Ve druhém okruhu námitek žalobce namítal nedostatečné a nesprávné posouzení dopadů rozhodnutí do svého soukromého a rodinného života. Ani této námitce soud nepřisvědčil.

46. I v této souvislosti žalobce argumentuje neprovedením výslechu, čímž měla být porušena zásada materiální pravdy. Ohledně neprovedení výslechu lze plně odkázat již na výše uvedené závěry.

47. Žalobce se rovněž mýlí, pokud dovozuje, že správní orgány byly povinny se výslovně vyjádřit ke všem kritériím zmíněným v § 174a zákona o pobytu cizinců. Z judikatury Nejvyššího správního soudu naopak vyplývá, že správní orgán takovou povinnost nemá, ale je povinen hodnotit pouze ta kritéria, jež jsou pro posuzovanou věc relevantní (viz např. rozsudky NSS ze dne 26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013–34, nebo ze dne 23. 4. 2020, č. j. 7 Azs 49/2020–35, bod 17).

48. Tvrzený vztah s paní D. žalobce nijak nedoložil, naopak panovaly důvodné pochybnosti o věrohodnosti a účelovosti tohoto tvrzení. Z tohoto důvodu je zřejmé, že žalobce se nemohl dovolávat ani nepřiměřeného dopadu do soukromého a rodinného života, který by odvozoval od vztahu s paní D. Ministerstvo nepřehlédlo ani skutečnost, že se na území ČR nachází žalobcova matka (viz výše bod 12), z tvrzení žalobce však nevyplynuly žádné skutečnosti, které by mohly svědčit o nepřiměřenosti zásahu do rodinného života v této souvislosti (např. vztah závislosti na nezbytné výživě či péči mezi dvěma zletilými osobami). Samotná délka pobytu na území či znalost českého jazyka pak pro závěr o nepřiměřeném zásahu do soukromého života nepostačují (viz např. rozsudek ze dne 8. 8. 2022, č. j. 4 Azs 138/2022–46, bod 54).

49. V obecné rovině navíc rozhodnutí o neudělení povolení k pobytu představuje daleko méně závažný zásah do práv jednotlivce než rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu či rozhodnutí o správním vyhoštění. Proto se na hodnocení dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života cizince pro případ neudělení povolení k pobytu nekladou tak vysoké nároky jako při rozhodování o jeho zrušení (k tomu srov. blíže rozsudky NSS ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 71/2010–112, a ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 Azs 96/2015–30).

50. V této souvislosti soud doplňuje, že žalobce žádal o specifický typ pobytu podle § 87b zákona o pobytu cizinců, který je navázán na skutečnost, že je cizinec rodinným příslušníkem (ve smyslu § 15a téhož zákona) občana EU, resp. občana ČR. Tato úprava je transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „směrnice o volném pohybu“), která rozšířila právo volného pohybu osob (občanů EU) vyplývající z primárního práva i na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky tzv. migrujících občanů EU (tedy občanů, kteří využili svého práva volného pohybu a pobývají v jiném členském státě). Tito rodinní příslušníci pak požívají na základě dané směrnice zvýhodněného režimu oproti „běžným cizincům“, kteří musí projít běžným imigračním řízením. Z judikatury Soudního dvora plyne, že tento zvýhodněný režim pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky migrujících občanů EU, je motivován především odstraněním překážek volného pohybu občanů EU (srov. např. rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, Metock, C–127/08, body 56, 63 a 89, a ze dne 10. 9. 2019, Chenchooliah, C–94/18, bod 61, nebo rozsudek ze dne 25. 7. 2002, MRAX, C–459/99, bod 53). Je totiž zřejmé, že volný pohyb osob se neobejde bez rozšíření této svobody na členy rodiny migrujících občanů, neboť rodinné vazby mohou představovat jeden z nejdůležitějších faktorů ovlivňujících rozhodnutí přestěhovat se do jiného státu (blíže viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 4. 2021, č. j. 51 A 30/2019–50, body 28 až 34 a judikaturu tam citovanou). Z vůle vnitrostátního zákonodárce (§ 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015 do 1. 8. 2021; § 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců v současném znění) došlo k rozšíření, a tedy nepřímé aplikaci unijního práva, i na rodinné příslušníky občanů ČR, byť nikdy práva volného pohybu nevyužili (blíže viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010–151, č. 2420/2011 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2013, č. j. 8 As 46/2013–55, body 25–27 a judikaturu tam citovanou).

51. Tento specifický typ „unijního“ pobytu, který požívá zvýhodněného režimu (vyplývajícího ze směrnice o volném pohybu a související judikatury Soudního dvora) by nepochybně nebylo možné udělit cizinci, který nesplňuje podmínky § 15a zákona o pobytu cizinců (tedy není rodinným příslušníkem migrujícího občana EU ani občana ČR) pouze na základě zásahu do soukromého života nebo rodinného života vedeného s jinou osobou, než je uvedena v § 15a zákona o pobytu cizinců. Takový výklad by byl nepochybně v rozporu se smyslem a účelem zákona (resp. směrnice) a umožňoval by jeho obcházení.

52. V obdobných případech (byť se týkaly jiných typů pobytových oprávnění) již Nejvyšší správní soud (zatím spíše ojediněle) judikoval, že „[v]ždy je nutno posuzovat okolnosti konkrétního případu, zde především účel pobytového oprávnění. Pokud stěžovatelka v daném případě prokazatelně nesplňuje účel pobytu, nemůže spoléhat na institut soukromého a rodinného života. V daném případě stěžovatelka účel pobytu neplnila, prodloužení jejího pobytového oprávnění pouze z důvodů soukromého a rodinného života by vedlo ke zcela absurdnímu důsledku. Zákonné podmínky pro prodloužení pobytového oprávnění založené na účelu pobytu – výkonu podnikatelské činnosti – by byly zcela liché, resp. k prodloužení pobytového oprávnění by postačovalo bez dalšího zohlednění soukromého a rodinného života; takový postup zákon zcela jistě neumožňuje a ani nezamýšlí.“ (rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2020, č. j. 5 Azs 320/2019–38, shodně rozsudek ze dne 29. 5. 2020, č. j. 5 Azs 213/2017–34). Obdobně v rozsudku ze dne 17. 8. 2022, č. j. 10 Azs 348/2020–33, NSS zdůraznil, že je třeba respektovat „i znění a smysl zákona, který stanoví pro získání pobytových oprávnění určité podmínky. NSS proto současně ve své judikatuře dodává, že udělení pobytového oprávnění (tím více trvalého pobytu, který představuje pobytové oprávnění nejvyšší) v situaci, kdy žadatel nesplňuje základní podmínky stanovené zákonem o pobytu cizinců, nelze odůvodnit pouhým odkazem na ochranu jeho soukromého a rodinného života.“ (viz bod 13 a judikaturu tam citovanou).

53. Obdobně udělení přechodného pobytu rodinnému příslušníku občana EU (ČR) nelze odůvodňovat pouze závazky vyplývajícími z čl. 8 Úmluvy, neboť ten (v případě hrozby zásahu do soukromého či rodinného života) nevyžaduje, aby byl cizinci udělen konkrétní (tím méně nejvýhodnější) typ pobytového oprávnění a zcela nepochybně nemůže vyžadovat, aby byl cizinci udělen „unijní“ pobyt.

54. Žalobce se nemůže dovolávat ani čl. 7 Listiny základních práv EU (dále jen „Listina EU“), jehož obsah odpovídá čl. 8 Úmluvy (viz čl. 52 odst. 3 Listiny EU), neboť ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie (čl. 51 odst. 1 Listiny EU). Listina EU nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii a ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách (čl. 51 odst. 2 Listiny EU). Jinými slovy, jestliže situace žalobce není regulovaná právem EU (nespadá pod rozsah směrnice o volném pohybu a tuto směrnici nelze použít ani nepřímo na základě odkazu ve vnitrostátním právu), nemůže se žalobce dovolávat ochrany práva na respektování rodinného a soukromého života na základě čl. 7 Listiny EU.

55. Nicméně i v případech, kdy cizinec nesplňuje podmínky § 15a zákona o pobytu cizinců, judikatura Nejvyššího správního soudu trvá na tom, že musí být samostatně posouzen dopad do soukromého a rodinného života (viz např. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2022, č. j. 7 Azs 405/2021–34, bod 13 a judikaturu tam citovanou). Povinnosti vyžadované touto judikaturou posoudit dopad do soukromého a rodinného života žalobce správní orgány dostály a žalobci se jejich závěry nepodařilo účinně zpochybnit, proto se již soud nezabýval úvahami, jak by bylo namístě řešit situaci, pokud by v případě cizince byl shledán rozpor s právem na respektování soukromého a rodinného života, ale cizinec nesplňoval základní podmínky pro daný typ řízení v podobě rodinné vazby ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Zákon o pobytu cizinců na to nedává jednoznačnou odpověď a neobsahuje např. možnost „překlopit“ řízení o takové žádosti do jiného typu řízení (srov. možnost „překlopit“ řízení o správním vyhoštění do řízení o „pouze“ rozhodnutí o vycestování, pokud by důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění byl nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života, podle § 50a odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců).

V. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení

56. Soud neshledal žalobu důvodnou a nezjistil ani žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti, proto žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

57. O nákladech řízení účastníků soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť nebyl procesně úspěšný. Procesně úspěšné žalované žádné náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly.

Poučení

II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalované IV. Jednání před soudem V. Posouzení žaloby soudem V. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení