51 A 42/2024– 63

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Karla Ulíka ve věci navrhovatele: Ing. D. N. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Pavlem Černým sídlem Údolní 33, 602 00 Brno proti odpůrci: Středočeský kraj sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 zastoupený advokátem JUDr. Janem Brodcem sídlem Rubešova 162/8, 120 00 Praha 2 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Aktualizace č. 3 Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, vydaného zastupitelstvem Středočeského kraje usnesením č. 035–26/2023/ZK ze dne 26. 6. 2023, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V této věci se soud zabývá přezkumem opatření obecné povahy (dále jen „OOP“) na úrovni Zásad územního rozvoje (dále jen „ZÚR“) schválených v režimu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 30. 6. 2024 (dále jen „stavební zákon 2006“). Podstatou sporu jsou zejména otázky související s rozšířením koridoru biocentra, zejména zda je nezbytné mít pro účely takového rozšíření předem vypracovaný plán Územního systému ekologické stability (dále jen „ÚSES“), do jaké míry podrobnosti mělo být toto rozšíření odůvodňováno ve vztahu k pozemkům vlastníka opomenuvšího uplatnit připomínky v procesu přijímání změny ZÚR, a konečně jak dalece může rozšíření biocentra předurčit jeho konkrétnější podobu v územním plánu obce. Dosavadní situace ve zkoumaném území 2. Navrhovatel spolu se svou manželkou Bc. K. N. vlastní v režimu společného jmění manželů pozemky parc. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X (dále souhrnně jen „pozemky navrhovatele“).

3. V odpůrcových ZÚR jsou již od roku 2012 vymezeny plochy nadregionální biocentrum NC 2001 Husinec (dále jen „nadregionální biocentrum“), jež jsou součástí ÚSES ve smyslu § 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění (dále jen „ZOPK“).

4. Usnesením č. 035–26/2023/ZK ze dne 26. 6. 2023 odpůrce schválil aktualizaci č. 3 svých ZÚR (dále jen „napadená aktualizace“). V důsledku této aktualizace byly plochy nadregionálního biocentra nově rozšířeny tak, že zasahují i na pozemky navrhovatele. Současně s tím byl změněn i regulativ obsažený v čl. 194 písm. a) ZÚR.

5. Navrhovatel s vymezením nadregionálního biocentra na svých pozemcích včetně jejich podrobení regulativu dle změněného čl. 194 písm. a) ZÚR nesouhlasí. V tomto rozsahu se proto návrhem podle § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení příslušné části napadené aktualizace. aktualizované části ZÚR.

II. Obsah podání účastníků Shrnutí návrhových bodů

6. Navrhovatel má za to, že mezi podklady pro vymezení plochy nadregionálního biocentra scházel plán ÚSES. Poukazuje na konkrétní části odůvodnění (na str. 242–243) napadené aktualizace, v nichž je zmiňováno, že ucelený plán ÚSES nebyl zpracován, ale byly zpracovány jen dílčí plány pro určité úseky, ale nikoliv pro celé území Středočeského kraje. Chybí zde právě plán ÚSES pro území obce Brandýs nad Laben–Stará Boleslav, do nějž spadá i obec Husinec s navrhovatelovými pozemky. Ze zmiňovaných částí odůvodnění napadené aktualizace vyplývá, že nadregionální biocentrum bylo upraveno dle dokumentu NRBC 2001 Údolí Vltavy revize vymezení nadregionálního biocentra zpracovaného v roce 2020 společností Geo Vision s. r. o. (dále jen „posudek Geovision“). Posudek Geovision však není plánem ve smyslu § 2 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK (dále jen „vyhláška MŽP 395/1992“). Z úpravy § 2 až § 5 vyhlášky MŽP 395/1992 přitom vyplývá, že podkladem pro vymezování ÚSES v územně plánovací dokumentaci jsou plány ÚSES schvalované příslušnými orgány ochrany přírody, které mají být schvalovány v rámci územně plánovací dokumentace a být pro ni závaznými. Tento závěr vyslovil i Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v rozsudku ze dne 31. 10. 2023, č. j. 7 Aos 3/2013–30 ve věci nadregionální biokoridor K59 (dále též „rozsudek NSS 7 Aos 3/2013–30“). Absence plánu ÚSES jakožto podkladu pro vymezení ÚSES v územně plánovací dokumentaci zakládá nezákonnost napadené aktualizace.

7. Navrhovatel dále považuje napadenou aktualizaci za nepřezkoumatelnou, neboť není zřejmé, proč došlo k rozšíření plochy nadregionálního biocentra i na jeho pozemky. V odůvodnění napadené aktualizaci nenachází pro takový závěr oporu. Na str. 243 odůvodnění se sice uvádí odkaz na posudek Geovision, v němž však není obsaženo odůvodnění potřeby pro rozšíření nadregionálního biocentra i na pozemky navrhovatele, třebaže jsou v něm zmiňovány jiné konkrétní lokality na území obce Husinec. Posudek Geovision rovněž uvádí, aby do ploch nadregionálního biocentra byly zahrnuty plochy vymezené územním plánem obce jako ZH, ZS, SNN či ÚP, nicméně předchozí ani současný územní plán obce Husinec do žádné z těchto ploch pozemky navrhovatele nezařazuje. Posudek Geovision rovněž uvádí, že vymezení nadregionálního biocentra má být upřesněno s vyjmutím zastavěných/zastavitelných ploch podle platných územních plánů obcí, přitom v roce 2020, kdy se tento dokument zpracovával, byly dle předchozího územního plánu obce Husinec z roku 2010 navrhovatelovy pozemky zařazeny mezi zastavitelné plochy. V posudku Geovision je zahrnutí navrhovatelových pozemků do regionálního biocentra patrné pouze z přílohových výkresů, v samotném textu však není potřebnost rozšíření nadregionálního biocentra i na pozemky navrhovatele nijak odůvodněna.

8. Navrhovatel považuje napadenou aktualizaci za nepřezkoumatelnou rovněž ve vztahu k změně čl. 194 písm. a) ZÚR. Tato změna je sice odůvodňována na str. 246 textové části napadené aktualizace, dle navrhovatele se však jedná o odůvodnění zcela nedostatečné. Nijak z něj nevyplývá, proč již na úrovni ZÚR dochází k zásadnímu omezení možného využití v celém rozsahu ploch a koridorů ÚSES. Na úrovní ZÚR přitom ještě není zřejmé, zda všechny pozemky zahrnuté v ÚSES budou rovněž zahrnuty do biocenter a biokoridorů, které obce vymezí ve svých územních plánech. Důsledkem napadené aktualizace je však omezeno využití v celém rozsahu ploch a koridorů ÚSES vymezených v ZÚR, tedy i těch, na nichž v budoucnu konkrétní biocentrum či biokoridor konkrétním územním plánem vymezen nebude. Důvody, proč se tak stalo, nejsou z napadené aktualizace zřejmé.

9. V souvislosti s namítanou nepřezkoumatelností navrhovatel připouští, že v procesu pořizování napadené aktualizace neuplatnil připomínky. To však nezbavuje odpůrce povinnosti přijaté řešení náležitě odůvodnit a neumožňuje mu nakládat s územím zcela libovolně, k čemuž navrhovatel poukazuje na závěry judikatury. Povinnost řádně odůvodnit opatření obecné povahy ostatně vyplývá i z § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a z obecných zásad správního řízení.

10. Navrhovatel je rovněž přesvědčen, že vymezení plochy nadregionálního biocentra na jeho pozemcích není ani věcně důvodné. Vychází z úvahy, že jeho pozemky nemají z hlediska ochrany přírody význam, a to navzdory přítomnosti významného krajinného prvku č. 26 (jímž je ovocný sad; dále též jen „VKP 26“), který byl na jeho pozemcích registrován na základě vyhlášky někdejšího Okresního úřadu Praha–východ ze dne 1. 6. 1994, č. j. 5/ŽP/93. Ve zmiňované vyhlášce však byla specifikace VKP 26 provedena příliš neurčitě a neodpovídá definičním požadavkům § 3 písm. b) zákona ochraně přírody. To, že VKP 26 je neurčitý a nemá z hlediska ochrany přírody význam, vyplývá dle navrhovatele i z toho, že v období let 2000 až 2010 byly v územním plánu obce Husinec jeho pozemky vymezeny jako zastavitelná plocha a v pozdějším územním plánu z roku 2010 byly vymezeny jako plocha smíšeně obytná s rodinou rekreací v zeleni. K návrhům obou těchto územních plánů se musely vyjadřovat i orgány ochrany přírody a zohledňovat i existenci VKP 26, přičemž jejich stanoviska k vymezení ploch umožňujících zástavbu musela být z logicky věci souhlasná. Poznatek, že přítomnost prvku VKP 26 na pozemcích navrhovatele postrádá význam, byl potvrzen i odborným posudkem ze dne 12. 7. 2023 zpracovaným Ing. Štěpánem Kubíkem a RNDr. Milanem Skalickým (dále jen „posudek Kubík&Skalický“), který si navrhovatel nechal zpracovat a který se zaměřuje na význam jeho pozemků zejména z hlediska významného krajinného prvku, ale posuzuje i jeho přírodní hodnotu. Z posudku Kubík&Skalický přitom vyplývá, že VKP 26 vzhledem ke změnám nastalým po uplynutí doby od jeho registrace již postrádá význam. Vzhledem k nevýznamnosti stávajícího VKP 26 dle navrhovatele klesá přírodní význam jeho pozemků, a tedy i jejich význam z hlediska ÚSES, a proto není dán důvod, aby v rámci napadené aktualizace byly tyto pozemky zařazeny do ploch nadregionálního biocentra.

11. Navrhovatel dále namítá, že napadenou aktualizací provedená změna čl. 194 písm. a) ZÚR je nezákonná. Neodpovídá smyslu podrobnosti regulace ÚSES na úrovni ZÚR a omezuje vlastnická práva navrhovatele. Při standardním postupu je vymezení ÚSES na úrovni ZÚR následně upřesňováno až v územních plánech, a teprve na jejich úrovni by mělo dojít ke konečnému omezení vlastníků pro potřeby ochrany ÚSES. Omezení vyplývající přímo ze ZÚR by měla pouze zajistit, abych ochrana prvků ÚSES nebyla před jejich zakotvením v územních plánech zmařena. K podpoře těchto závěrů žalobce odkazuje na metodiku Ministerstva životního prostředí pro vymezování ÚSES z března 2017 (dále jen „metodika MŽP“) a na závěry rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30. V případě změny čl. 194 písm. a) ZÚR však dochází k regulaci do podrobnosti neodpovídající úrovni ZÚR, neboť jsou zde stanovena již zcela konkrétní omezení pro konkrétní pozemky, ačkoliv na nich biocentrum ani biokoridor nemusejí být na úrovni územního plánu obce následně vůbec vymezeny.

12. Navrhovatel má konečně za to, že změnou čl. 194 písm. a) ZÚR se obchází úprava § 59 odst. 1 ZOPK, které upravuje postup pro kompenzaci vlastníků pozemků v biocentru nebo biokoridoru pro případ, že tito vlastníci nesouhlasí s omezeními, která ze zařazení do biocentra nebo biokoridoru plynou. Změněné čl. 194 písm. a) ZÚR však tuto úpravu obchází a omezuje dotčené vlastníky bez splnění povinnosti je kompenzovat. Vyjádření odpůrce 13. Odpůrce nesouhlasí s argumentací navrhovatele, že by absence plánu ÚSES jakožto podkladu pro vymezení nadregionálního biocentra měla zakládat nezákonnost. Vyhláška MŽP 395/1992 v žádném ze svých ustanovení neupravuje přímou povinnost vymezení prvků ÚSES na základě plánu systému ekologické stability, dle § 2 odst. 3 této vyhlášky představuje tento plán pouhá podklad, nikoliv však zákonný předpoklad pro jeho vydání. Opačný výklad zastávaný navrhovatelem považuje odpůrce za značně extenzivní a nepodložený. Z § 5 odst. 1 vyhlášky MŽP 395/1992 naopak vyplývá, že ke schválení plánů ÚSES dochází v územně plánovací dokumentaci, z čehož lze usuzovat, že plány ÚSES jsou ve vztahu k územně plánovací dokumentaci podkladem pouze pomocným, a nikoliv závazným. Podporu tvrzení navrhovatele o závaznosti plánu ÚSES nelze nalézt ani v jím odkazovaném rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30. V návrhu je z uvedeného rozsudku citována jen část, ve které byl vyjádřen závěr, že plány ÚSES nemohou být samostatně napadeny u soudu, nikoliv že by představovaly závazný podklad pro územně plánovací dokumentaci. Ze zmiňovaného rozsudku NSS naopak vyplývá, že vypracování plánu ÚSES a jeho následné schválení představují jednu a tutéž fázi procesu vymezení a vytváření ÚSES. Proto nebyl­–li pro území zahrnující nadregionální biocentrum zpracován plán ÚSES, neznamená to, že by byl v rámci procesu pořizování napadené aktualizace vynechán zákonem předepsaných krok, ale došlo pouze k vymezení prvku ÚSES na základě širších územně ochranných souvislostí. Požadavky územního plánování byly v daném případě dostatečně zohledněny tím, že odpůrce nechal zpracovat posudek Geovision, jehož autor je osobou certifikovanou k projektování ÚSES. Poukazuje přitom na konkrétní obsah a cíle posudek Geovision.

14. Odpůrce rovněž nesouhlasí s namítanou nepřezkoumatelností. Zdůrazňuje, že navrhovatel v procesu přijímání napadené aktualizace nepodal námitky ani připomínky, ač tak učinit mohl. V souvislosti s tím odkazuje na četnou judikaturu NSS, podle níž neuplatnění námitek či připomínek v průběhu pořizování OOP má ten důsledek, že na odůvodnění přijatého OOP jsou kladeny jiné požadavky, než kdyby k jejich uplatnění došlo. Zatímco v případě uplatnění námitek či připomínek na ně musí být v odůvodnění reagováno, tak v případě jejich neuplatnění by bylo možno zrušit OOP jen v případě odůvodnění zcela chybějícího. Vzhledem k absenci námitek či připomínek ze strany navrhovatele proto odůvodnění napadené aktualizace obstojí. Tuto absenci nemůže zhojit ani skutečnost, že navrhovatel inicioval soudní přezkum územního plánu obce Husinec. Navrhovatelem odkazovanou judikaturu nepovažuje za přiléhavou, neboť pouze potvrzuje závěr, že v případě pasivity navrhovatele postačí jen obecná míra odůvodnění, případně jde o judikaturu vztahující se k problematice územních plánů obcí a nikoli ZÚR.

15. Odpůrce má dále za to, že předmětem ZÚR není posuzovat proces vyhlašování a registrace významných krajinných prvků. Poukazuje přitom jednak na obsah a rozsah ZÚR vyplývající z úpravy § 36 stavebního zákona 2006, ale též na úpravu registrace krajinných prvků dle § 6 odst. 1 ZOPK. Tato úprava mu přitom zakazuje obsáhnout v rámci ZÚR podrobnost typu významného krajinného prvku. Tvrzení navrhovatele o ztrátě významu VKP 26 na jeho pozemku jsou z hlediska zákonnosti napadené aktualizace zcela nerelevantní.

16. Odpůrce nesouhlasí ani s namítanou nezákonností změny čl. 194 písm. a) ZÚR. Má za to, že ze strany navrhovatele jde o nepochopení, neboť předmětný článek stanoví zásady pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území. Dojde–li následně v územním plánu ke zpřesnění plochy či koridoru pro ÚSES, pak se zde uváděné zásady na území vně zpřesněné plochy nevztahují. Dle odpůrce je změna čl. 194 písm. a) ZÚR zcela v kritériích § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006 a nijak tím nepřekročil předmět ZÚR, naopak tím nedochází k žádnému „vyprázdnění“ pravomocí obcí ke stanovení podmínek pro využití území v rámci územního plánu.

17. Odpůrce konečně nesouhlasí ani s navrhovatelem namítaným obcházením § 59 ZOPK. Dle jeho názoru ani z navrhovatelem citovaného rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30 , nelze dovodit, že by ze samotného vymezení nadregionálního biocentra v rámci ZÚR vyplýval nárok dotčeného vlastníka na kompenzaci v podobě výměny pozemku. Další vyjádření účastníků 18. Navrhovatel v replice na vyjádření odpůrce předesílá, že je nepřípadné argumentovat možností uplatnit námitky, neboť ty mohly v souladu s § 39 stavebního zákona 2006 uplatnit jen obce, oprávněný investor a zástupce veřejnosti. On však mohl podat pouze připomínky. Skutečnost, že je nepodal, nemění nic na tom, že OOP musí obsahovat alespoň základní odůvodnění, které však napadená aktualizace postrádá. Není mu přitom zřejmé, z čeho odpůrce odvozuje svůj závěr o dostatečnosti odůvodnění. Dále nesouhlasí s názorem odpůrce, že by plán ÚSES byl pouze pomocným podkladem bez závaznosti. V rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30 sice skutečně zaznělo, že plány ÚSES nemohou být přezkoumávány samostatně, zároveň však z tohoto rozsudku jednoznačně plyne, že při vymezování systému ekologické stability má být vydán nejdříve plán ÚSES a až na jeho podkladě se systém ekologické stability vymezí v územně plánovací dokumentaci. Tento závěr potvrdil například i rozsudek Krajského soud v Brně ze dne 17. 10. 2014, č. j. 66 A 3/2014–71, uvedená posloupnost plyne i přímo z vyhlášky MŽP 395/1992. K odpůrcem tvrzené nerelevanci VKP 26 s napadenou aktualizací navrhovatel upřesňuje, že odpůrce si předmětný návrhový bod nesprávně vyložil, neboť jeho argumentace mířila k tomu, že ani existence registrovaného významného krajinného prvku nemůže představovat důvod pro rozšíření nadregionálního biocentra. Pokud jde o výklad změněného čl. 194 písm. a) ZÚR, pak právě odpůrce jej vykládá nesprávně, neboť jako zásada pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území je zde stanovena povinnost chránit vymezené plochy a koridory pro ÚSES před změnami využití území, jejichž důsledkem je mimo jiné znemožnění budoucího založení vymezené skladebné části ÚSES nebo nerušení kontinuity ÚSES v požadovaných prostorových parametrech. Dle navrhovatele je taková regulace svými důsledky srovnatelná s účinky územní rezervy nebo stavební uzávěry. Tímto omezením vlastníků pozemků v území nadregionálního biocentra dochází k obcházení postupu při vymezení systému ekologické stability, aniž by bylo zřejmé, zda jim vznikne nárok na kompenzaci podle § 59 ZOPK.

19. Odpůrce v doplňujícím vyjádření k navrhovatelově replice uvádí, že dostatečnost odůvodnění napadené aktualizace již vyplynula z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2024, č. j. 39 A 28/2024–39, který sice přezkoumával napadenou aktualizaci z hlediska nadregionálního biokoridoru NRBK.57, nicméně shledal její dostatečnou odůvodněnost za situace, kdy ze strany vlastníka dotčených pozemků nedošlo k podání připomínek. K otázce absence plánu ÚSES odpůrce zdůrazňuje, že rozsudek NSS 7 Aos 3/2013–30 popisuje situaci, kdy dochází k vymezování a vytváření zcela nových prvků ÚSES, nicméně v rámci nyní napadené aktualizace docházelo toliko ke zpřesnění již dříve vymezených prvků. V tomto případě se tedy nezačínalo se zpracováním podkladového materiálu takříkajíc od nuly, ale jednalo o revizi a zpřesnění již zpracovaných podkladů. Proto na danou situaci nedopadají ani závěry rozsudku Krajského soud v Brně ze dne 17. 10. 2014, č. j. 66 A 3/2014–71, který řešil otázku územního plánu, a nikoliv ZÚR. V souvislosti s danou otázkou odpůrce poukazuje na Zprávu o uplatňování zásad územního rozvoje Středočeského kraje v kapitole D. ZÚR, která za podklady revize označuje konkrétní podklady z let 1996 až 2015. Pokud jde o navrhovatelem zpochybňovanou důvodnost vymezení nadregionálního biocentra, poukazuje odpůrce na oborné závěry plynouc z podkladového posudku Geovision. Nadto otázka rozmanitosti a skladby vyskytujících se rostlin a živočichů není z hlediska stanovení ÚSES relevantní, k tomu slouží jiné instituty upravené ZOPK, proto závěry ohledně stavu přírody na pozemcích navrhovatele uváděné v jím předkládaném posudku Kubík&Skalický nemají ve vztahu k otázce rozšíření biocentra žádný význam. Odpůrce konečně nesouhlasí s tím, že by změna čl. 194 písm. a) ZÚR měla účinky územní rezervy či stavební uzávěry, jde o regulaci chránící území zahrnuté do biocentra před změnami v jeho využití, nicméně omezení z toho plynoucí nepředstavují zákaz ani omezení veškerých stavebních činností ve smyslu § 97 či § 98 stavebního zákona, ale pouze těch, které mají potenciál způsobit nežádoucí zásahy do skladebných částí ÚSES. Pokud jde o kompenzaci dle § 59 ZOPK, odpůrce s poukazem na argumentaci svého předchozího vyjádření opakuje, že toto se vztahuje až k realizaci konkrétních opatření jako např. změna druhu pozemku, výsadba zeleně, založení remízu či vybudování protierozního opatření, toto se však neřeší ve fázi ZÚR. Ústní jednání 20. Soud k projednání věci nařídil ústní jednání.

21. Navrhovatel při jednání shrnul nosnou část návrhových bodů. Zejména zdůraznil, že v napadené aktualizaci postrádá důvody, proč zrovna i ve vztahu k jeho pozemkům došlo k rozšíření nadregionálního biocentra. Poukázal přitom na konkrétní části odůvodnění textové části, ve které i přes obsáhlý popis potřebné vysvětlení nenalézá, rovněž jej postrádá i v posudku Geovision. Navrhovatel rovněž připustil, že si je vědom rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2024, č. j. 39 A 28/2024–39, který uznal napadenou aktualizaci v obecné míře za dostatečně odůvodněnou, nicméně zmiňovaný rozsudek se týkal biokoridoru NRBK.57, ve vztahu k němuž odůvodnění určitý výklad podávalo. To však ve vztahu k potřebnosti rozšíření nadregionálního biocentra není vůbec splněno.

22. Odpůrce při jednání setrval na svém nesouhlasu s návrhem. Pokud jde o rozšíření nadregionálního biocentra i ve vztahu k pozemkům navrhovatele, toto je dle něj dobře zřetelné z mapových příloh posudku Geovision, v němž jsou popsány důvody pro nutnost aktualizace jednotlivých složek ÚSES.

23. Soud při jednání zdůraznil podstatné části napadené aktualizace a obsah posudku Geovision. Nad rámec obsahu územně plánovací dokumentace dále doplnil dokazování těmito listinami posudkem Kubík&Skalický a Metodikou MŽP.

III. Posouzení soudem

24. Soud ověřil, že návrh na zrušení napadené aktualizace byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.) a obsahuje všechny zákonem požadované náležitosti (§ 37 odst. 2 a 3 ve spojení s § 101b odst. 2 s. ř. s.).

25. Porovnáním grafické napadené aktualizace (srov. zejm. výkres A2 Plochy a koridory, včetně ÚSES) s grafickou částí původní ZÚR před touto aktualizací je zřejmé, že se původní tvar plochy nadregionálního biocentra v prostoru obce Husinec částečně změnil, konkrétně v lokalitě zahrnující navrhovatelovy pozemky došlo k „vypoulení“ tvaru dané plochy k jihu. Kvůli nižšímu rozlišení map sice není ze samotné grafické části zcela zřetelné, zda nový tvar předmětné plochy přesáhl přes parcelní hranice navrhovatelových pozemků, nicméně mezi stranami není sporu o tom, že k tomu došlo a že nově vymezená plocha biocentra zasahuje i na tyto pozemky. Tento přesah je navíc patrný i z podkladových materiálů pro tvorbu napadené aktualizace (srov. odst. 45 níže a tam zmiňovanou část posudku Geovision a jeho mapové přílohy č. 2.3), a konečně na úrovni ZÚR je v případě pochybností nutno určit okruh pravděpodobně dotčených pozemků co nejšíře (srov. rozsudek NSS 7 Aos 3/2013–30). Soud proto vychází z toho, plocha nadregionálního biocentra na pozemky navrhovatele skutečna zasahuje a že je naplněna potencialita dotčení jeho vlastnického práva v důsledku napadené aktualizace. Návrh je tedy podán osobou k tomu oprávněnou.

26. Jelikož soud nemá pochyb o oprávněnosti navrhovatele k podání návrhu, shledal za nadbytečné provádět důkaz architektonickou studií Bc. Martina Deckého či svým spisem ve věci sp. zn. 59 A 15/2023, neboť tyto důkazy byly předkládány právě za účelem prokázání navrhovatelovy aktivní procesní legitimace. I bez nich je návrh přípustný a projednatelný.

27. Při přezkumu napadené aktualizace soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jejího vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), je přitom vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s. ve spojení se závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57). Odůvodnění napadené aktualizace je v obecné míře dostačující 28. Soud se nejprve zaměřil na návrhový bod brojící proti nedostatečnému odůvodnění napadené aktualizace, v níž je současně spatřována její nepřezkoumatelnost.

29. V případě ZÚR lze obdobně jako u jiných OOP rozlišovat dvojí odůvodnění: Za prvé vlastní odůvodnění (srov. § 40 odst. 2 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu), a za druhé odůvodnění rozhodnutí o námitkách či vyhodnocení připomínek (§ 39 odst. 3 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 172 odst. 5 správního řádu). Pro oba zmiňované typy odůvodnění platí požadavek přezkoumatelnosti, u obou se však částečně liší, jak podrobně vyložil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, odst. 29 a 31: „Je přitom třeba zohlednit, že zásady územního rozvoje jako opatření obecné povahy obsahují dvojí odůvodnění vlastní odůvodnění (§ 40 odst. 2 stavebního zákona) a odůvodnění rozhodnutí o námitkách (§ 172 odst. 5 správního řádu). Tato odůvodnění jsou pořizována krajským úřadem v rámci přenesené působnosti, zastupitelstvo kraje je nicméně jako součást zásad územního rozvoje vydává v rámci působnosti samostatné (§ 41 odst. 1 a 2 ve spojení s § 5 odst. 2 stavebního zákona). Nelze však bez dalšího ztotožnit povahu odůvodnění zásad územního rozvoje a povahu odůvodnění rozhodnutí o námitkách, tedy konstatovat, že obě jsou ve své kvalitě srovnatelným projevem samosprávy. Vlastní odůvodnění zásad územního rozvoje totiž odráží nejen odborné požadavky (soulad s cíli a úkoly územního plánování, vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území apod.), ale též požadavky politické povahy tak, jak jsou formulovány v zadání či zprávě o uplatňování zásad územního rozvoje, případně plynou z výběru mezi variantami řešení, které byly zastupitelstvu kraje v průběhu pořizování zásad územního rozvoje k výběru předloženy. Zde se tedy projevuje ona společenská dohoda o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Oproti tomu je rozhodnutí o námitkách formálně konstruováno jako rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004 (srov. rozhodnutí NSS č. j. 1 Ao 5/2010–169 ze dne 24. 11. 2010, č. 2266/2011 Sb. NSS, a č. j. 2 Ao 5/2010–24 ze dne 27. 10. 2010, č. 2244/2011 Sb. NSS) a materiálně jím mají být vypořádány námitky směřující k ochraně práv, povinností nebo zájmů souvisejících s výkonem vlastnického či jiného práva (§ 172 odst. 2 správního řádu, § 39 odst. 2 stavebního zákona). Tato povaha námitek umožňuje podateli individualizovat v základních rysech právní a skutkové důvody, jež uplatňuje, a umožňuje též i o takových námitkách individualizovaně rozhodnout. I když tedy požadavek přezkoumatelného odůvodnění platí shodně jak pro vlastní odůvodnění opatření obecné povahy, tak pro odůvodnění rozhodnutí o námitkách, rozsah přezkumu se z hlediska jejich funkce liší: odůvodnění zásad územního rozvoje kromě odborných úvah předkládá i výsledek samosprávné (politické) vůle zastupitelstva kraje, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách pak předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území, konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné.“ 30. Shora citovaný nález lze tedy shrnout následovně: V prvním případě – tj. u vlastního odůvodnění ZÚR – jsou kromě odborných úvah předkládány též výsledky samosprávné (politické) vůle zastupitelstva kraje, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Naproti tomu ve druhém případě – tj. u odůvodnění rozhodnutí o podaných námitkách – jsou předkládány konkrétní právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci (byť třeba předurčené politickou úvahou) zasáhnout do práv, povinností či zájmů osob oprávněných podat námitky proti návrhu ZÚR (tj. dotčených obcí, oprávněného investora či zástupce veřejnosti; srov. § 39 odst. 2 stavebního zákona 2006). Obdobně jako ve druhém případě tomu bude i při odůvodnění v rámci vyhodnocení připomínek podávaných jinými subjekty (typicky vlastníky pozemků situovaných v ZÚR), třebaže připomínkami se citovaný nález explicitně nezabýval.

31. To znamená, že na odůvodnění přijatého řešení je třeba klást vyšší požadavky, je–li jím reagováno na konkrétní námitku či připomínku, zatímco v případě nepodání námitky či připomínky se lze spokojit i s odůvodněním jen v obecné rovině (srov. např. odpůrkyní citované rozsudky NSS ze dne 20. 5. 2024, č. j. 1 As 177/2023–63, a ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013–33, dále též např. rozsudky NSS ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012–59, či ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013–29, jež se týkaly přezkumu územních plánů obcí; specificky ve vztahu k přezkumu ZÚR srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2024, č. j. 39 A 28/2024–39, odst. 30–32).

32. Shora popsaný rozdíl mezi dvěma typy odůvodnění OOP a požadavky na jejich podrobnost je přitom navrhovateli i odpůrci zřejmý, jak lze usuzovat z jejich vyjádření. Oběma stranám je rovněž zřejmé, že v posuzované věci připadá v úvahu přezkum jen prvního ze zmiňovaných typů odůvodnění, tj. odůvodnění vlastního OOP ve smyslu § 40 odst. 2 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu. Ostatně i navrhovatel výslovně připouští, že v procesu přijímání napadené aktualizace neuplatnil připomínky, nicméně ve vztahu k otázce vymezení nadregionálního biocentra postrádá i obecnou rovinu odůvodnění. Ta je naopak dle odpůrce splněna.

33. Jádrem sporu je tedy otázka, co lze ještě akceptovat jako odůvodnění v obecné rovině, a co již nikoliv.

34. Soud souhlasí s navrhovatelem potud, že ani v případě odůvodnění v obecné rovině nelze připustit naprostou absenci důvodů pro přijetí konkrétního řešení, tedy že by důvody už fakticky zcela absentovaly. V tomto směru navrhovatel zcela přiléhavě zdůraznil odst. 21 rozsudku NSS ze dne 20. 5. 2024, č. j. 1 As 177/2023–63 (obdobně rozsudky Krajského soudu v Praze ze dne 12. 8. 2021, č. j. 55 A 38/2021–64, odst. 55, a ze dne 13. 7. 2023, č. j. 41 A 32/2023–133, odst. 26, a dále Černín, K.: § 101d Rozsudek a jeho účinky. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol.: Soudní řád správní. Komentář. Wolters Kluwer ČR, Praha 2019, s. 895, marg. č. 16).

35. Soud však s navrhovatelem již nemůže souhlasit v tom, že by tato obecná rovina odůvodnění OOP musela zahrnovat vysvětlení, proč došlo k rozšíření určitého typu regulace specificky na ten či onen pozemek.

36. Soud ve své předchozí rozhodovací činnosti již opakovaně vyložil, že dokonce ani na úrovni územních plánů obcí není nutné odůvodňovat příslušnou regulaci z pohledu každého dotčeného pozemku či všech řešených ploch, nesměřovala–li k tomu konkrétní námitka či připomínka (srov. rozsudky Krajského soudu v Praze ze dne 6. 10. 2022, č. j. 43 A 54/2022–90, odst. 52 a 53, a ze dne 27. 6. 2024, č. j. 51 A 22/2024–77, odst. 29). Nejsou–li ani obce povinny (v případě absence přiléhavé námitky či připomínky) odůvodňovat každý jednotlivý dílčí parametr svého územního plánu či jeho změny, tím méně lze takový požadavek dovozovat ve vztahu ke krajům na úrovni ZÚR, pro něž je charakteristická ještě vyšší míra obecnosti než u územních plánů (srov. § 36 odst. 3 stavebního zákona ve spojení s rozsudky NSS ze dne 25. 11. 2021, č. j. 3 As 62/2019–101, ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, či ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512).

37. Týž přístup zdejší soud vůči nyní napadené aktualizaci ostatně již jednou zaujal, a to v souvislosti s jejím přezkumem v rozsahu nadregionálního biokoridoru NRBK.57, kdy mj. konstatoval: „Zároveň je třeba při hodnocení míry podrobnosti odůvodnění zohlednit plochu území, kterou ZÚR regulují; v tomto kontextu je zpravidla vyloučeno, aby byly v ZÚR uvedeny podrobnosti odůvodnění s důrazem na jednotlivé pozemkové parcely. Je zcela dostačující, pokud ZÚR ve svém odůvodnění nastíní základní argumenty, důvody či příčiny přijatého řešení a v podrobnostech odkáží na podklady, ze kterých vychází konkrétní přijatá úprava. Je v podstatě nemyslitelné, aby dílčí závěry jednotlivých podkladů, které zpravidla čítají desítky, ne–li stovky stran, byly do textu ZÚR kopírovány. Pro podrobnější odůvodnění vymezení biokoridoru na jednotlivých pozemcích bude zpravidla prostor při vypořádání konkrétních uplatněných námitek.“ (podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2024, č. j. 39 A 28/2024–39, odst. 10; zdůraznění doplněno). Ani v nyní projednávané věci není důvod se od tohoto přístupu jakkoli odchylovat.

38. Soud proto konstatuje, že odpůrce nebyl povinen v napadené aktualizaci odůvodňovat, proč pro úpravu rozlohy nadregionálního biocentra (nadto prvotně vymezeného již v předchozích ZÚR z roku 2012) je potřebný zrovna ten či onen konkrétní pozemek toho či onoho konkrétního vlastníka. Postačí, jsou–li zřejmé alespoň obecné důvody pro úpravu plošného vymezení nadregionálního biocentra (k tomu viz níže). Odpůrce proto nepochybil, schválil–li napadenou aktualizaci, aniž by se výslovně zabýval pozemky navrhovatele. K tomu by musel přistoupit pouze na základě navrhovatelových připomínek. Ty však navrhovatel nepodal. Není proto vadou, nejsou–li v odůvodnění napadené aktualizace pozemky navrhovatele explicitně zmiňovány.

39. Vzhledem k absenci připomínek, jež by vyvolaly nutnost zaobírat se rozšířením nadregionálního biocentra specifiky i na navrhovatelovy pozemky, může soud posuzovat odůvodnění napadené aktualizace jen do té míry, jsou–li v něm alespoň rámcově popsány důvody, z nichž lze dovodit, proč bylo nadregionální biocentrum vůbec rozšiřováno (tj. bez ohledu na pozemky navrhovatele) a jaké okolnosti vyvolaly potřebnost takového kroku.

40. Jak přitom zdejší soud v souvislosti s přezkumem napadené aktualizace již dříve uvedl, „[o]chrana systému ekologické stability je povinností všech vlastníků a uživatelů pozemků tvořících jeho základ a jeho vytváření je ve veřejném zájmu, na kterém se podílejí vlastníci pozemků, obce i stát (srov. § 4 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Pokud tedy odpůrce na základě analýz a prověřování funkčnosti dříve přijatých řešení, zjistil, že stávající vymezení prvků ÚSES nenaplňuje svou funkci (v částech), bylo jeho povinností, aby připravil aktualizaci územně plánovací dokumentace, která napraví závadný stav. Zároveň je třeba při hodnocení míry podrobnosti odůvodnění zohlednit plochu území, kterou ZÚR regulují; v tomto kontextu je zpravidla vyloučeno, aby byly v ZÚR uvedeny podrobnosti odůvodnění s důrazem na jednotlivé pozemkové parcely. Je zcela dostačující, pokud ZÚR ve svém odůvodnění nastíní základní argumenty, důvody či příčiny přijatého řešení a v podrobnostech odkáží na podklady, ze kterých vychází konkrétní přijatá úprava“ (podle rozsudku ze dne 31. 7. 2024, č. j. 39 A 28/2024–39, odst. 30). Byť má navrhovatel pravdu, že v citovaném rozsudku se jednalo o nadregionální biokoridoru NRBK.57, tedy o odlišný prvek ÚSES, než jakým je nyní napadené nadregionální biocentrum, tak z hlediska požadavků na míru odůvodnění lze vyslovené závěry vztáhnout i na nyní posuzovanou věc.

41. Soud konstatuje, že i ve vztahu k nyní přezkoumávanému nadregionálnímu biocentru (NC 2001) lze dovodit, že jeho dosavadní vymezení (coby prvku ÚSES) v původních ZÚR z roku 2012 částečně nenaplňovalo zamýšlenou funkci, a proto na základě analýzy konkrétních podkladů byla provedena jeho změna. Oporu pro tento závěr lze nalézt v následujícím:

42. Prvotní indicie poukazující na nedostatky vymezení ÚSES v dosavadních ZÚR z roku 2012 byly obsaženy již ve Zprávě o uplatňování ZÚR v období 2012–2016. V kapitole D této zprávy (str. 12–26) je obsažen mj. samostatný oddíl 4. Ochrana přírody a krajiny, v němž se apeluje na potřebnost revize stávajících vymezení koridorů pro nadregionální a regionální biokoridory a biocentra, a to na základě původních podkladů použitých pro tvorbu ÚSES. Dále je explicitně apelováno na nutnost doplnit chybějící či nevyhovující části ÚSES s využitím podkladové Studie územních systému ekologické stability Středočeského kraje z roku 2009 (dále též „Studie ÚSES 2009). Toto soud považuje za výchozí podnět k otevření otázky potřebnosti revize systému ekologické stability, jenž je tvořen též nadregionálním biocentrem.

43. Výstupy shora zmiňované zprávy jsou v napadené aktualizaci opakovaně zdůrazňovány jako jeden z nosných požadavků pro její tvorbu (viz kapitola D od str. 66). Za klíčovou soud považuje kapitolu 9.D.4 (vit str. 242–244), ve které je popsáno, že Studie ÚSES 2009 použitá jako podklad pro původní ZÚR z roku 2012 vykazovala nepřesnosti. Jednalo se o nedostatky související s řešením tzv. biotických bariér (tj. faktorů omezujících šíření nebo růst určitých druhů) a vzájemné propojenosti jednotlivých biocenter konkrétními biokoridory. V užším smyslu šlo o nefunkčnost propojení biocenter způsobem hygrofilním („po vodě“) či mezofilním („po souši“). A právě kvůli těmto nepřesnostem muselo dojít k dílčím změnám ve vymezení ÚSES, aby mohly být vytvořeny lepší podmínky pro jeho přirozené fungování.

44. K řešení nepřesností týkajících se specificky nyní napadeného nadregionálnímu biocentru (NC 2001 Husinec) je v textové části odkazováno na zpřesnění provedené samostatným posudkem posudku Geovision (viz str. 243). Zde soud nesdílí názor navrhovatele, že by z posudku Geovision důvody pro potřebnost zpřesnění nadregionálního biocentra vůbec nevyplývaly. V předmětném posudku je totiž vyloženo, že původní vymezení ÚSES zahrnulo do plochy nadregionálního biocentra i četné zastavěné plochy, které ale nikdy nemohly být jeho součástí, tudíž nelze dosáhnout cílového stavu ekosystémů tak, jak popisovala Studie ÚSES 2009, která byla podkladem pro původní ZÚR 2012 (viz str. 5 posudku Geovision). Rovněž jsou zde vyjmenovávána přerušení jednotlivých vazeb systémů ekologické stability, k nimž došlo v důsledku zástavby v oblasti zkoumaných území, a právě to bylo vyhodnoceno jako příčina nefunkčnosti biocentrické prostupnosti (viz opět str. 5–6 posudku Geovision). Právě tyto nedostatky, tj. přerušování ekosystémů zástavbou a jejich fragmentace, nebyly v původní Studii ÚSES 2009 dostatečně řešeny, přesto je však původní ZÚR přejala, a proto je třeba ji nově upravit a doplnit (viz str. 7 posudku Geovision). Konkrétní návrh úpravy je předestřen v oddíle 1.6 východiska návrhu/aktualizace ÚSES (viz str. 15 posudku Geovison), který předpokládá mj. – návrat ke koncepčnímu vymezení podle původních podkladů z roku 1997, jež jako plochu nadregionálního biocentra zahrnovalo mj. i část Husince (tj. lokality s pozemky navrhovatele); – komunikačně oddělenou část biocentra na pravém svahu Vltavského údolí u Husince (opět lokalita s pozemky navrhovatele) realizovat jako lesopark s dřevinou skladbou podle skupin typu geobiocénu; – zahrnout mezi biocentra též stávající staré sady a zahrady (charakter starého ovocného sadu fakticky mají i pozemky navrhovatele, k tomu srov. odst. 53–55 níže); přičemž grafická podoba těchto navržených řešení je pak zpracována v samostatné mapové příloze č. 2.3 (soudem promítnuta během ústního jednání), která zobrazuje nově navrhované rozložení hranic jednotlivých biocenter a biokoridorů, přičemž v případě biocentra NC 2001 – Husinec je vizuálně patrný přesah přes parcelní hranice pozemků navrhovatele.

45. Ze shora popsaných poznatků lze v souhrnu dovodit následující: Původní vymezení systémů ekologické stability nezajišťovalo dostatečnou průchodnost ekosystémů, neboť podklady použité pro původní ZÚR (zejména Studie ÚSES 2009) obsahovaly nepřesnosti, zejména dostatečně nereflektovaly existující zastavěná území. V důsledku toho byly jednotlivé složky ÚSES fragmentovány, takže hůře zajišťovaly prostupnost jednotlivých ekosystémů. A právě za účelem zajištění lepší prostupnosti byla navržena úprava a doplnění jednotlivých složek ÚSES tak, aby zajišťovala lepší funkční propustnost ekosystémů, k čemuž jsou navrhovány konkrétní úpravy předpokládající změnu rozlohy biocentra, a to mj. i ve vztahu k lokalitě, kde se nacházejí pozemky navrhovatele, případně též ve vztahu k nezastavěným pozemkům s podobou starých zahrad či sadů.

46. Právě uvedené soud shledává za dostatečné důvody, které v obecné míře objasňují potřebnost přijatého řešení. Takové odůvodnění je adekvátní míře obecnosti na úrovni ZÚR a z hlediska soudního přezkumu obstojí.

47. Přestože soud shledává odůvodnění napadené aktualizace za dostatečné, nemůže se nepozastavit nad jeho značnou nepřehledností. Proklamovaná potřebnost revize a zpřesnění ÚSES je totiž v odůvodnění často zaobalena v řetězících se „odkazech na odkazy“ a činí jej těžko srozumitelným a uchopitelným. Právě obtížné pronikání k podstatě věci soud vnímá jako největší deficit odůvodnění napadené aktualizace, proto má do značné míry pochopení pro výhrady navrhovatele. Přesto s ním nemůže souhlasit, že by důvody pro revizi nadregionálního biocentra objektivně chyběly. I přes obtížnou srozumitelnost zapříčiněnou množstvím vrstvících se odkazů si lze učinit rámcovou představu o tom, jaké řešení odpůrce přijal a proč tak učinil.

48. Pokud jde o věcnou správnost či odbornou kvalitu přijatého řešení, lze připomenout, že na úrovni přezkumu podkladů ZÚR soudům zásadně nepřísluší hodnotit odbornou (neprávní) stránku věci (srov. rozsudky NSS ze dne 24. 2. 2023, č. j. 8 As 98/2020–235, odst. 45, ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012–105, odst. 78), nehledě na to, že v případě posudku Geovision nebyly vlastní odborné závěry ani relevantně zpochybňovány.

49. Závěry o adekvátní míře odůvodnění platí i ve vztahu k navrhovatelem namítanému nedostatečnému odůvodnění změny čl. 194 písm. a) ZÚR. Vzhledem k neuplatnění přiléhavé připomínky nebylo povinností odpůrce, aby se v předmětném článku explicitně věnoval pozemkům navrhovatele. Proto i důvody regulativu čl. 194 písm. a) ZÚR lze hodnotit jen z hlediska obecné roviny odůvodnění.

50. Navrhovatelem namítaný čl. 194 písm. a) ZÚR zněl před vydáním napadené aktualizace následovně: ,,ZÚR stanovují tyto zásady pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území: a) respektovat plochy a koridory pro biocentra a biokoridory ÚSES na regionální a nadregionální úrovni jako nezastavitelné s využitím pro zvýšení biodiverzity a ekologické stability krajiny"; a po změně provedené napadenou aktualizací článek zní následovně: ,,ZÚR stanovují tyto zásady pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území: a) chránit vymezené plochy a koridory pro ÚSES před změnami ve využití území, jejichž důsledkem je: – snížení stupně ekologické stability těchto ploch; – znemožnění budoucího založení vymezené skladebné části ÚSES nebo narušení kontinuity ÚSES v požadovaných prostorových parametrech; – zánik skladebné části ÚSES.“ 51. Soud má za to, že z hlediska obsahu se znění čl. 194 písm. a) ZÚR před a po jeho změně liší jen minimálně. Obě znění akcentují potřebnost ochrany ploch a koridorů ÚSES z důvodu zachování jejich ekologické hodnoty. Znění po změně provedené napadenou aktualizací přináší jen dílčí upřesnění, která v základu korespondují s odůvodněním potřeby zpřesnění stávajících ÚSES (viz odst. 40–45 výše). Ani z tohoto hlediska soud neshledává odůvodnění napadené aktualizace za nedostatečné.

52. Soud tedy uzavírá, že odůvodnění napadené aktualizace lze z hlediska požadavků na vlastní odůvodnění OOP ve smyslu § 173 odst. 1 správního řádu považovat za dostatečné. Jde o přijatelnou míru obecnosti, která nepředstavuje projev libovůle ve smyslu navrhovatelkou odkazované judikatury. Otázka významného krajinného prvku je nerelevantní 53. Navrhovatel přítomnost VKP 26 (starý ovocný sad) na svém pozemku zmiňoval především na podporu toho, že ani tato skutečnost dle jeho názoru nemůže založit důvodnost napadené aktualizace.

54. Soud nicméně již v souvislosti s vypořádáním předchozího návrhového bodu (viz odst. 34–45 výše) dospěl k závěru, že důvody pro rozšíření nadregionálního biocentra jsou v napadené aktualizaci v obecné rovině vyloženy, a že specificky k pozemkům navrhovatele nebylo povinností odpůrce (vzhledem k neuplatnění připomínek) důvodnost rozšíření odůvodňovat. Proto, nebyl–li odpůrce na přítomnost prvku VKP 26 výslovně upozorněn připomínkami, není vadou, že se v rámci vymezování ploch nadmístního významu na úrovni ZÚR explicitně nezabýval vztahem jednoho konkrétního prvku na jednom konkrétním pozemku.

55. Soud přesto připomíná, že důvod pro revizi ÚSES nebyl založen na přítomnosti konkrétních krajinných prvků, nýbrž na tom, že původní vymezení dostatečně nezajišťovalo prostupnost ekosystémů coby jednu z funkcí systému ekologické stability (srov. odst. 41–44 výše). Existence či neexistence krajinných prvků tudíž nebyla pro revizi jednotlivých složek ÚSES rozhodující. Je sice pravdou, že do ploch biocenter měly být nově zahnuty též staré sady a zahrady (viz str. 15 posudku Geovision), ovšem bez ohledu na to, zda mají či nemají status významného krajinného prvku ve smyslu § 3 odst. 1 písm. b) ZOPK. Jestliže je tedy VKP 26 na navrhovatelových pozemcích současně sadem, jedná se spíše o shodu okolností, nikoliv však o cílenou snahu odpůrce provázat přijatou regulaci s ochranou jednoho konkrétního krajinného prvku. Jinak řečeno, odpůrcem přijaté důvody pro revizi nadregionálního biocentra jsou zcela nezávislé na tom, zda na pozemcích navrhovatele je či není registrován nějaký významný krajinný prvek. Dle soudu by tyto důvody obstály i za situace, kdyby VKP 26 registrován nebyl.

56. Soud nicméně reflektoval výhradu navrhovatele, že předložený posudek Kubík&Skalický má vedle neúčelnosti další existence VKP 26 prokazovat též důvody vyvracející opodstatněnost pro rozšíření nadregionálního biocentra, a proto tímto posudkem doplnil dokazování. Po seznámení s obsahem posudku Kubík&Skalický však musí soud konstatovat, že jeho závěry nevyvracejí ani nezpochybňují odpůrcem přijaté důvody (srov. odst. 41–44 výše). Podstatou předmětného posudku je především zjištění, že na pozemcích navrhovatele (resp. na nejrozlehlejším z nichž parc. č. 249/1) dochází v současné době k šíření invazivních druhů rostlin (zejména klejichy hedvábné, pajasanu žláznatého, ovsíku vyvýšeného či třtiny křovištní), na což má vliv absence jakéhokoliv (slovy posudku) managementu, přičemž pro vytvoření pestrosti skladby rostlinných druhů by zde bylo vhodnější prostředí obhospodařovaných zahrad. Soud tento odborný poznatek nezpochybňuje, zároveň jej ale nepovažuje za překážku pro existenci biocentra. Soud má naopak za to, že autoři posudku se zaměřili na otázky, které nejsou z hlediska biocenter (resp. ani jiných složek systému ekologické stability) vůbec relevantní. Jak správně poznamenal odpůrce, smyslem biocenter není zajistit pestrost a rozmanitost druhů rostlin či živočichů (k čemuž směřuje předmětný posudek), nýbrž zajistit funkci biotopu či souboru biotopů, jejichž stav a velikost umožňuje trvalou existenci přirozeného či pozměněného, avšak přírodě blízkého ekosystému [srov. § 1 písm. a) vyhlášky MŽP 395/1992 ve spojení s § 3 písm. i), j) a k) ZOPK]. Přítomnost invazivních druhů rostlin se tudíž s účelem biocentra nemusí nutně křížit, naopak není vyloučeno, aby i tyto druhy byly součástí ekosystémů chráněných v rámci ÚSES. Jakkoli soud nevylučuje, že odborné závěry posudku Kubík&Skalický mohou být vhodným podkladem pro podnět k zahájení řízení podle § 6 odst. 3 ZOPK o zrušení registrace VKP 27, tak zároveň nemají potenciál zpochybnit věcnou důvodnost funkčního vymezení ploch ÚSES. Regulativ čl. 194 písm. a) ZÚR je i po jeho změně v souladu se zákonem 57. Navrhovatel považuje změnu čl. 194 písm. a) ZÚR za přímé omezení svých vlastnických práv, v replice toto omezení dokonce přirovnává k důsledkům srovnatelným s účinky územní rezervy či stavební uzávěry.

58. Zde je třeba opět citovat znění čl. 194 písm. a) ZÚR po jeho změně provedené napadenou aktualizací: ,,ZÚR stanovují tyto zásady pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území: a) chránit vymezené plochy a koridory pro ÚSES před změnami ve využití území, jejichž důsledkem je: – snížení stupně ekologické stability těchto ploch; – znemožnění budoucího založení vymezené skladebné části ÚSES nebo narušení kontinuity ÚSES v požadovaných prostorových parametrech; – zánik skladebné části ÚSES.“ 59. Soud po zhodnocení shora citovaného článku konstatuje, že z jeho obsahu nedovozuje žádné přímé dotčení práv vlastníků pozemků s důsledky srovnatelnými s účinky územní rezervy či stavební uzávěry. Zároveň soudu ani není příliš zřejmé, jak k takové interpretaci dospěl navrhovatel, v tomto směru mu příslušná část návrhové argumentace není příliš srozumitelná.

60. Dle soudu lze z čl. 194 písm. a) ZÚR dovodit dotčení práv vlastníků pozemků v plochách či koridorech ÚSES nanejvýš nepřímo, neboť zde uvedený pokyn chránit systém ekologické stability před určitým typem změn je stanoven explicitně pro usměrňování územního rozvoje a rozhodování o změnách v území, což je činnost prováděná orgány veřejné moci (typicky pořizovateli územních plánů, stavebními úřady, orgány ochrany přírody ad.). Jde tedy o povinnost adresovanou správním orgánům rozhodujícím o území, nikoliv vlastníkům pozemků, kteří mohou být dotčeni až případným (budoucím) úkonem správního orgánu, ať už jde o pořízení územního plánu či jeho změny, vydání rozhodnutí nebo vydání závazného stanoviska.

61. Nadto ani ve vztahu ke správním orgánům nejde o natolik konkrétní pokyn, který by jim explicitně zakazoval přijmout územní plán v konkrétní podobě či povolit konkrétní záměr. V tomto směru soud chápe čl. 194 písm. a) ZÚR jako všeobecný apel k tomu, aby se při budoucím nakládání s územím na nižší úrovni (územní plánování na úrovni obcí, povolání záměrů) bralo v úvahu, že v rámci ploch a koridorů ÚSES je třeba se vyvarovat takových změn, jež by znamenaly (i) snížení stupně ekologické stability, (ii) znemožnění budoucího založení vymezené skladebné části ÚSES nebo narušení jeho kontinuity v požadovaných prostorových parametrech, (iii) zánik skladebné části ÚSES. Tím ale není řečeno, že vyvarování se takových změn by nutně muselo být vždy spojeno s absolutním zákazem povolovat jakékoliv stavby, jak se patrně obává navrhovatel.

62. V souvislosti s tím je třeba připomenout, že plochy ÚSES na úrovni ZÚR mají povahu ploch nadmístního významu (§ 35 odst. 1 stavebního zákona 2006), jejichž následné zpřesnění v souvislostech a podrobnostech území obce se provádí až v územním plánu (§ 43 odst. 3 stavebního zákona 2006). Takové zpřesnění přitom obec může s ohledem na svou rozhodovací autonomii provést i tak, že konkrétní plochu zúží oproti ploše nadmístního významu, dodrží–li jinak mantinely pravidel územního plánování (srov. rozsudky NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, ze dne 12. 9. 2018, č. j. 7 As 336/2017–50, odst. 26, ze dne 1. 2. 2024, č. j. 9 As 226/2023–65, odst. 43). Konkrétněji vyjádřeno, „[š]íře dané plochy či koridoru [nadmístního významu – pozn. zdejšího soudu]by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění daného záměru. Mezí šířkou koridoru a zásahem do právní sféry tak není přímá úměra. Větší šířka koridoru naopak poskytuje nástrojům územního plánování nižšího stupně určitou volnost pro zohlednění konkrétních místních podmínek, jelikož realizace budoucí dopravní stavby nikdy nebude dosahovat celé šíře daného koridoru (podle rozsudku NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011–526, odst. 268; zdůraznění doplněno).

63. To ve vztahu k nyní posuzované věci znamená, že plochou nadregionálního biocentra v napadené aktualizaci se ještě nevymezuje přesná šíře lokálního biocentra na území obce Husinec, jedná se pouze o nastavení hranic, v jejichž rámci je třeba biocentrum vymezit v územním plánu. Nadregionální biocentrum na úrovni ZÚR tedy pouze předurčuje prostor, v jehož mezích lze zvolit konkrétní řešení, avšak není tím závazně stanovena konkrétní šířka. Soud se proto ztotožňuje s argumentací odpůrce, že není vyloučeno, aby konkrétní územní plán vymezil rozsah plochy biocentra částečně odlišně oproti napadené aktualizaci, například jej i zúžil, bude–li současně s tím schopen garantovat, že nedojde ke snížení stupně ekologické stability či negativních změn ve skladebné části ÚSES či k jejímu zániku.

64. Přesně v tomto kontextu je třeba interpretovat i význam čl. 194 písm. a) ZÚR. Naopak úvahy o důsledcích srovnatelných s území rezervou či stavební uzávěrou jsou v souvislosti s ním bezpředmětné.

65. Ostatně i navrhovatel připouští, že na úrovní ZÚR ještě není zřejmé, zda všechny pozemky zahrnuté v ÚSES budou rovněž zahrnuty do biocenter a biokoridorů, které obce vymezí ve svých územních plánech. Mylně se však domnívá, že v případě čl. 194 písm. a) ZÚR by tomu mělo být jinak. Jak soud vyložil výše, zmiňovaný článek neobsahuje příkaz zahrnout do biocentra či biokoridoru výslovně ten či onen pozemek. Skutečnost, že obec Husinec ve svém územním plánu z roku 2021 vymezila na pozemcích navrhovatele plochu RN – rekreace na přírodních plochách, jejíž vymezení odůvodnila mj. předpokladem budoucího rozšíření nadregionálního biocentra v souvislosti s přijímáním nyní napadené aktualizace, nečiní nyní napadenou aktualizaci nezákonnou. Naopak jde o otázky nesouvisející, jak ostatně konstatoval již NSS ve věci, v níž se navrhovatel domáhal zrušení části územního plánu obce Husinec (viz rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2024, č. j. 10 As 223/2023–72, odst. 53).

66. Argumentuje–li navrhovatel nedodržením metodiky MŽP, pak toto je předpis pouze interní, a nikoliv právní. Z hlediska pořizování ZÚR či jejich aktualizací nemá tato metodika závazný charakter, ale nanejvýš doporučující. Závaznosti může obsah metodiky nabýt leda tehdy, jsou–li určité postupy obsažené v územně plánovací dokumentaci stanoveny s odkazem na konkrétní metodiku nebo její část. Pokud by tak bylo učiněno v rámci ZÚR, pak by se metodika stala jejich součástí a měla by dopad na tvorbu územních plánů na úrovni konkrétních obcí (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 59 A 26/2022–53). Pro samotnou tvorbu ZÚR či jejích aktualizací však metodické pokyny nejsou závazné. Proto ani odpůrce nebyl povinen zcela přebírat postupy vymezování ÚSES podle metodiky MŽP. Soud má navíc za to, že navrhovatelem citované části metodiky MŽP (viz str. 13–14 návrhu) ani nejsou nijak v kolizi s obsahem čl. 194 písm. a) ZÚR. Naopak, v navrhovatelem citované části je řečeno již několikrát zmiňované, že na úrovni územního plánu se konkrétní rozloha biocentra nemusí zcela identicky překrývat s rozlohou plochy nadregionálního biocentra (plochy nadmístního významu) ve smyslu ZÚR a může zde být rozdílná. Postupy dle § 59 ZOPK se na úrovni ZÚR neuplatní 67. Dle navrhovatele má změnou čl. 194 písm. a) ZÚR docházet k obcházení § 59 odst. 1 ZOPK. Soudu nicméně není tato část návrhové argumentace příliš srozumitelná.

68. Argumentuje–li navrhovatel v této souvislosti rozsudkem NSS 7 Aos 3/2013–30, pak právě ten dává k otázce aplikovatelnosti § 59 odst. 1 ZOPK na úrovni ZÚR vcelku jednoznačně negativní odpověď, neboť vyložil, že „[j]ak je patrné z citované úpravy [tj. § 59 ZOPK a vyhlášky MŽP 395/1992 – pozn. zdejšího soudu] jednotlivé fáze plánování a realizace prvků systému ekologické stability nadmístního významu jsou prakticky totožné s plánováním a realizací jiných záměrů nadmístního významu. Zde obecně platí, že je záměr nejprve zapracován do ZÚR, poté konkretizován v územním plánu a následně jsou činěny konkrétní kroky k realizaci již přesně specifikovaného záměru územním rozhodnutím a poté stavebním povolením. Souhlas vlastníka pozemku je vyžadován až v situaci, kdy má dojít k realizaci záměru, nikoliv ve fázi jeho plánování v územně plánovací dokumentaci (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb.NSS, dostupné na www.nssoud.cz). Stejně tomu musí být podle názoru Nejvyššího správního soudu také v případě prvků systému ekologické stability. Jejich povaha je totiž plně srovnatelná s povahou jiných záměrů. Bylo by nelogické vyžadovat souhlas vlastníka pozemku ve fázi, kdy ještě není zcela zřejmé, zda bude nutno provést nějaká konkrétní opatření k zajištění fungování systému ekologické stability. Velká část jeho prvků totiž bude zpravidla odpovídat skutečnému stavu ekosystému a nebude vyžadovat provedení žádných konkrétních změn. Navíc vymezení jednotlivých prvků systému ekologické stability v ZÚR není konečné a bude docházet k jejich upřesnění a úpravám v rámci územního plánu. Vyžadování souhlasu všech vlastníků dotčených pozemků se samotným vymezením biokoridoru či biocentra v ZÚR by prakticky znemožnilo přijímání této územně plánovací dokumentace. Souhlas tisíců dotčených osob s přijetím ZÚR by bylo možné jen stěží očekávat. Výše uvedené podporuje i samotný text ust. § 59 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, když hovoří o vytváření systému ekologické stability a uskutečňování opatření, projektů a plánů dle ust. § 4 odst.

1. Upravuje tedy zjevně kroky navazující na vymezení systému ekologické stability. Povinnost postupovat v dohodě s vlastníkem pozemku ukládá až ve vztahu k samotné realizaci konkrétních kroků, například v podobě změny druhu pozemku, výsadby zeleně, založení remízu, vybudování protierozního opatření apod.“ 69. Dle soudu shora citovaná část rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30 potvrzuje správnost argumentace odpůrce, že kompenzace vlastníků ve smyslu § 59 ZOPK se uplatňují až v souvislosti s realizací konkrétního opatření (typicky na úrovni rozhodování ve správním řízení), a nikoliv v souvislosti s pořizováním územně plánovací dokumentace. Nezbývá tedy než uzavřít, že na úrovni pořizování ZÚR není k aplikaci § 59 ZOPK vůbec prostor a ve vztahu k posouzení zákonnosti napadené aktualizace je toto ustanovení bezpředmětné. Plán ÚSES nemá charakter závazného podkladu 70. Nejrozsáhlejší návrhový bod zpochybňuje možnost vymezit plochu nadregionálního biocentra bez předchozího zpracování plánu ÚSES.

71. Z hlediska vymezení určité plochy jako biocentrum je třeba vyjasnit, z jakého důvodu se taková plocha vůbec vymezuje.

72. Podle § 4 odst. 1 ZOPK „[v]ymezení systému ekologické stability zajišťujícího uchování a reprodukci přírodního bohatství, příznivé působení na okolní méně stabilní části krajiny a vytvoření základů pro mnohostranné využívání krajiny stanoví a jeho hodnocení provádějí orgány územního plánování a ochrany přírody ve spolupráci s orgány vodohospodářskými, ochrany zemědělského půdního fondu a státní správy lesního hospodářství. Ochrana systému ekologické stability je povinností všech vlastníků a uživatelů pozemků tvořících jeho základ; jeho vytváření je veřejným zájmem, na kterém se podílejí vlastníci pozemků, obce i stát. Podrobnosti vymezení a hodnocení systému ekologické stability a podrobnosti plánů, projektů a opatření v procesu jeho vytváření stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou.“ 73. Podle § 2 odst. 1 vyhlášky MŽP 395/1992 „[v]ymezení místního, regionálního i nadregionálního systému ekologické stability stanoví orgány ochrany přírody v plánu systému ekologické stability.“ 74. Podle § 2 odst. 3 vyhlášky MŽP 395/1992 „[p]lán systému ekologické stability je podkladem pro projekty systému ekologické stability podle § 4, provádění pozemkových úprav, pro zpracování územně plánovací dokumentace, pro lesní hospodářské plány a pro vodohospodářské a jiné dokumenty ochrany a obnovy krajiny. Zpracování plánu systému ekologické stability provádějí odborně způsobilé osoby.“ 75. Podle § 5 odst. 1 vyhlášky MŽP 395/1992 „[p]lán systému ekologické stability a projekt systému ekologické stability schvalují příslušné orgány územního plánování v územně plánovací dokumentaci nebo v územním rozhodnutí.“ 76. Shora citovaná ustanovení ZOPK a jeho prováděcí vyhlášky dle názoru soudu nepodporují navrhovatelem prosazovaný výklad, že bez předchozího zpracování plánu ÚSES není jakákoliv změna v rámci ÚSES možná.

77. Dílčí podporu pro navrhovatelovu interpretaci může naznačovat jím odkazovaný rozsudek NSS 7 Aos 3/2013–30, v němž zaznělo: „Vymezení a vytváření (realizace) systému ekologické stability probíhá v několika fázích. Nejprve dochází k vymezení systému ekologické stability v plánu systému ekologické stability (ust. § 2 odst. 1 prováděcí vyhlášky), který je schvalován v územně plánovací dokumentaci (ust. § 5 odst. 1 prováděcí vyhlášky). Poté jsou přijímány projekty k vytváření systému ekologické stability, pro něž je podkladem schválená územně plánovací dokumentace nebo plán systému ekologické stability (ust. § 4 odst. 2 prováděcí vyhlášky)“ (zdůraznění doplněno).

78. Soud má ovšem za to, že v citované části rozsudku NSS 7 Aos 3/2013–30 nebylo zcela striktně řečeno, že by plán ÚSES byl závazným podkladem v tom smyslu, jak to chápe navrhovatel. Jak totiž soud již v minulosti vyložil, „[r]ozsudek č. j. 7 Aos 3/2013–30 ovšem nelze vykládat tak, že jakákoli pochybení při tvorbě nebo přijímání plánu systému ekologické stability jsou pochybeními, jež mají automaticky za následek porušení zákonem stanoveného postupu pro přijímání územního plánu (či jeho změny). Soud je přesvědčen o tom, že vady plánu či projektu systému ekologické stability ovlivní zákonnost územního plánu pouze tehdy, pokud je územní plán přejímá bez toho, aby je napravil. Podstatné je totiž to, že plán systému ekologické stability je nezávazným podkladem pro tvorbu územního plánu a v rámci přípravy územního plánu může být dále zpřesněn či dopracován. Až konečné vymezení ÚSES schválené příslušným zastupitelstvem v rámci územního plánu je závazné“ (podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2019, č. j. 54 A 150/2018–92, odst. 62). Tento právní názor zcela obstál i v kasačním přezkumu (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2021, č. j. 8 As 28/2019–50, odst. 42).

79. Ani v nyní posuzované věci není důvod se od tohoto výkladu odchylovat. Lze proto pouze zopakovat, že plán ÚSES nepředstavuje závazný podklad pro tvorbu územně plánovací dokumentace (ať již na úrovni ZÚR či na úrovni územních plánů obcí), ale naopak v rámci tvorby konkrétní územně plánovací dokumentace se předpokládá jeho další zpřesnění či dopracování. Závazný charakter má až konečné vymezení ÚSES schválené zastupitelstvem kraje v rámci konečných ZÚR či jejich aktualizace (resp. zastupitelstvem obce v rámci konečného územního plánu či jeho změny). Proto, i když se v textové části napadené aktualizace se výslovně uvádí, že pro území odpůrce není zpracován ucelený plán systému ekologické stability, ale toliko dílčí plány pro jednotlivé lokality (viz str. 242), nejedná se o překážku bránící vymezení nadregionálního biocentra, resp. v revizi jeho dosavadního vymezení.

80. Dle soudu navíc ani čistě jazykový výklad § 2 odst. 3 vyhlášky MŽP 395/1992 nepodporuje názor navrhovatele o charakteru plánu ÚSES coby závazném podkladu pro zpracování územně plánovací dokumentace. Předmětné ustanovení podzákonného předpisu toliko vyjmenovává situace, pro které plán ÚSES slouží jako podklad. Z ničeho však nelze dovodit, že by bez něj bylo v rámci územního plánu nemožné jakékoliv vymezení systému ekologické stability. Hovoří–li se v navazujícím § 5 odst. 1 téže vyhlášky o schvální plánu systému ekologické stability v územně plánovací dokumentaci, má soud za to, že až teprve okamžikem takového schválení se tento plán stává závazným (shodně srov. rozsudek č. j. 54 A 150/2018–92 citovaný v odst. 78 výše). Nikoliv obráceně jak tvrdí navrhovatel, tedy že plán systému ekologické stability je závazný pro schválení konkrétně územně plánovací dokumentace.

81. Soud tedy shrnuje, že absence samostatně schváleného plánu ÚSES zahrnujícího lokalitu nadregionálního biocentra (NC 2001) nelze považovat za vadu při přijímání napadené aktualizace.

IV. Závěr a náklady řízení

82. S ohledem na výše uvedené soud neshledal návrh na zrušení napadené aktualizace důvodný, a proto jej zamítl (§ 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s.; výrok I).

83. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměli ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce je vyšším územně samosprávným celkem, proto v jeho případě nelze uvažovat o tom, že by obhajoba aktualizace jeho vlastních ZÚR přesahovala rámec jeho běžné činnosti, kterou by nemohl zvládnout bez zastoupení advokátem. Proto soud nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).