51 A 69/2025– 75

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Straky, soudkyně Johany Jandusové a soudce Karla Ulíka ve věci navrhovatelky: Obec Chlístovice sídlem Chlístovice 66, 284 01 Kutná Hora zastoupená advokátem JUDr. Radimem Hanákem sídlem Pujmanové 882/25, 140 00 Praha proti odpůrci: Středočeský kraj sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha zastoupený advokátem doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D. sídlem Rubešova 162/8, 120 00 Praha o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Aktualizace č. 9 Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, vydané usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 9. 9. 2024, č. 040–36/2024/ZK, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Soud se v projednávané věci zabývá přezkumem Zásad územního rozvoje (dále „ZÚR“) Středočeského kraje, konkrétně jeho 9. aktualizace.

I. Vymezení věci

2. Odpůrce má od roku 2012 platné ZÚR, které od té doby průběžně aktualizuje. V roce 2021 započal proces aktualizace směřující k vymezení koridoru D216 pro vysokorychlostní železniční trať (dále „VRT“) Praha – Brno v úseku Poříčany – hranice Středočeského kraje (dále souhrnně „koridor D216“).

3. Navrhovatelka s vymezením koridoru nesouhlasila a v průběhu pořizování aktualizace ZÚR proti němu brojila námitkami, které rozdělila do několika tematických okruhů:

4. První okruh námitek – navrhovatelkou souhrnně označovaných jako námitka č. 1 – brojil proti vedení trasy koridoru D216 přímo v katastrálním území navrhovatelky. Navrhovatelka namítala, že případnou realizací stavby VRT dojde k negativnímu ovlivnění kvality života jejích obyvatel bez jakékoliv protihodnoty. V návaznosti na to podrobně popsala, které konkrétní domy (specifikované číslem popisným) mohou být díky své blízkosti trasy plánovaného koridoru D216 negativně dotčeny a jak se na životě a zdraví obyvatel těchto jednotlivých domů může projevit budoucí provoz trati, zejména z hlediska působení hluku. Tyto jednotlivé domy přitom nebyly vzaty v potaz v rámci vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj území (dále „VVURÚ). Ve VVURÚ rovněž nebylo nikde řešeno křížení s komunikacemi III/3376, III/33522 a III/33523, které navrhovatelka požadovala zachovat s poukazem na zachování své dopravní obslužnosti, což demonstrovala na časovém harmonogramu autobusové dopravy spojující její území s různými okresními městy. Rovněž vyslovila obavu, že v důsledku výstavby VRT v rámci koridoru D216 budou poškozeny nebo zcela zničeny lokální biocentra či biokoridory, které podrobně označila a popsala včetně jejich jednotlivých chráněných prvků, a současně specifikovala způsob, jakým k jejich zničení v důsledku stavební činnosti dojde. V této souvislosti zmínila též zmaření miliardových investic, které byly v minulosti vynaloženy na obnovu některých biocenter. Navrhovatelka vyslovila též obavu z narušení vodních zdrojů a s tím související ohrožení jejího zásobování svého území pitnou vodou, přičemž ve VVURÚ není nijak řešena kompenzace, ale je pouze odkazováno na zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). Poukazovala přitom na necitlivá zacházení s lokálními vodními zdroji v minulosti. Konečně namítala, že výstavbou koridoru D2016 dojde k výraznému záboru nejkvalitnější zemědělské půdy a lesních pozemků na jejím území, navíc území v dotčeném katastru již nyní vykazuje nízký koeficient ekologické stability, který by se realizací koridoru dále prohloubil.

5. Druhý okruh námitek – navrhovatelkou souhrnně označovaných jako námitka č. 2 – brojil proti tomu, že na území obce Opatovice I došlo k přeložení trasy koridoru D216 mimo územní rezervu vymezenou v předchozích aktualizacích. Navrhovatelka měla za to, že toto přeložení vyvolá nutnost přeložení trasy i na území dalších obcí, a tím přímo zasáhne i do jejího území, konkrétně do jejího katastrálního území Zdeslavice a zde situovaných domů č. p. 13 a 23. Tyto domy se původně nacházely v územní rezervě a nyní bude nutná jejich demolice, nebo budou nutná kompenzační opatření pro zachování jejich funkce, avšak odůvodnění aktualizace ani VVURÚ se o žádných kompenzacích nezmiňují. Přeložením trasy mimo územní rezervu byla navíc porušena předvídatelnost územně plánovací dokumentace. Územní rezerva totiž byla vymezena záměrně širší, než je území pro vedení koridoru D216, proto bylo možno předpokládat, že zpřesnění trasy koridoru se bude odehrávat v mantinelech územní rezervy. Vlastníci pozemků uvnitř územní rezervy se tak mohli připravovat na vedení trati, zatímco vlastníci pozemky mimo územní rezervu měli plné právo očekávat, že nebudou zasaženy případnou výstavbou koridoru D216.

6. Třetí okruh námitek – navrhovatelkou souhrnně označovaných jako námitka č. 3 – se týkal nesouhlasu s vedením koridoru D216 územím obcí Chlum u Zbýšova, Dobrovítov a Čejkovice. Navrhovatelka poukazovala na existenci chráněných území a jednotlivých prvků územního systému ekologické stability nacházejících se ve zmiňovaných katastrálních územích, přičemž podala jejich podrobný výčet včetně vysvětlení jejich funkce a přínosu z hlediska zájmů ochrany přírody. Výstavbou VRT ve vymezeném koridoru D216 by mohlo dojít k jejich zničení.

7. Poslední okruh námitek – navrhovatelkou souhrnně označovaných jako připomínky č. 1 a č. 2 – se týkal míry podrobnosti odůvodnění přijatých změn a nedostatečného zohlednění všech rozhodných skutečností souvisejících s negativním vlivem stavby VRT, a to zejména s přihlédnutím ke stávajícím problémům se zásobováním obcí pitnou vodou, dopravní obslužností či demografickým vývojem. Navrhovatelka požadovala doplnění podkladů k hodnocení kvality života obyvatel a ochrany přírody.

8. Odpůrce usnesením svého zastupitelstva ze dne 9. 9. 2024, č. 040–36/2024/ZK, schválil formou opatření obecné povahy aktualizaci č. 9 ZÚR, jejíž součástí bylo mj. i vymezení koridoru D216 (dále „napadené OOP“). Součástí napadeného OOP je též odůvodnění rozhodnutí o uplatněných námitkách, které byly v případě navrhovatelky zamítnuty.

II. Obsah podání účastníků

9. Proti napadenému OOP nyní navrhovatelka brojí návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Návrhové body 10. Navrhovatelka namítá, že napadené OOP nesplňuje náležitosti opatření obecné povahy plynoucí zejména z úpravy zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dle „správní řád“), a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného do 31. 12. 2023 (dále „stavební zákon 2006“). Postrádá zejména požadavky na odůvodnění vymezené judikaturou Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) a Ústavního soudu. Připomíná, že ve svých námitkách č. 1 až 3 uplatnila řadu argumentů poukazujících na porušení řady zájmů chráněných zákonem. Odpůrce však tyto argumenty zcela opomenul a nijak se k nim nevyjádřil. Navrhovatelka tudíž ani neví, zda její námitky byly vůbec vzaty v potaz. Již jen tato skutečnost představuje flagrantní porušení povinností na straně odpůrce.

11. Navrhovatelka dále nesouhlasí s částí vypořádání její námitky č. 1, ve které odpůrce uvedl, že mu jako pořizovateli ZÚR nepřísluší posuzovat nebo hodnotit existenci koridoru celostátního významu. To sice navrhovatelka nerozporuje, nicméně její námitky nesměřovaly ke zpochybnění existence koridoru. Navrhovatelka se totiž v příslušné námitce ohrazovala proti konkrétnímu zvolenému řešení a proti nepřiměřenosti jeho dopadů. Odpůrcem uváděné důvody jsou pro vypořádání dané námitky mimoběžné, neboť jsou založeny na polemice s argumentem, který nebyl v podaných námitkách vůbec obsažen. Podle navrhovatelky je proto napadené OOP nepřezkoumatelné.

12. Navrhovatelka nesouhlasí též s další částí vypořádání její námitky č. 1, ve které odpůrce uvedl, že „[v] tomto případě se jedná o údaje, které vychází z podkladových materiálů jejichž upřesnění představuje podrobnost, která je v rozporu s § 36 odst. 3 stavebního zákona.“ Dle navrhovatelky však z § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006 neplyne, že by obcím bylo pro jejich územně plánovací dokumentaci ponechána možnost vymezit koridor stejného durhu, který je schvalován v rámci ZÚR. vymezení koridoru druhu, o který se v dané věci jedná. Jakkoli i územní plán vymezuje v § 43 odst. 1 stavebního zákona 2006 koridory, tak v tomto případě se jedná o koridory odlišné. Zatímco ZÚR vymezují koridory zakotvené v Politice územního rozvoje (dále „PÚR“), územnímu plánu je ponecháno pouze vymezení koridorů nadmístního významu. Proto postrádá smysl odůvodnění napadeného OOP, v němž se uvádí, že konkrétní vymezení předmětného koridoru má být prvek, který je ponechán regulaci územního plánu. Odpůrce měl jako odpovědný orgán vypořádat podanou námitku, ale namísto toho uvedl, že provedení koridoru D216 bude předmětem navazující územně plánovací dokumentace na úrovni jednotlivých obcí. Tento argument však není pravdivým, neboť za konkrétní vymezení koridoru celostátního významu jsou odpovědné kraje v rámci svých ZÚR. Konkrétní způsob vymezení koridoru v žádném případě nemůže být podrobností ve smyslu § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, která bude řešena v rámci územního plánu, regulačního plánu nebo navazujícími rozhodnutími.

13. Navrhovatelka dále odpůrci vytýká, že v odůvodnění napadeného OOP konstatoval, že předmětem námitek navrhovatelky byly prvky, které jsou závazně převzaty z podkladových materiálů. Tyto podkladové materiály však nejsou nijak blíže specifikovány, takže není jasné, z čeho by měly odpůrcem zmiňované prvky vyplývat. Pokud měl odpůrce na mysli studii proveditelnosti zpracovanou Ministerstvem dopravy, pak ani v takovém případě nemůže jeho argumentace obstát, neboť zmiňovaná studie je územní studií ve smyslu § 30 stavebního zákona 2006, která je obecně nezávaznou, ale má pouze doporučující charakter a může sloužit pouze jako podklad pro územně plánovací dokumentaci ve smyslu § 25 téhož zákona. Takový odborný podklad však nemůže být jen slepě převzat, jeho existence nezbavuje odpůrce odpovědnosti za obsah napadeného OOP. Je na odpůrci, zda závěry územní studie převezme, ale pokud tak učiní, je povinen řádně a přezkoumatelně vypořádat námitky a připomínky ve smyslu § 172 správního řádu. Není však možné na ni pouze odkázat, aniž by bylo materiálně odůvodněno zamítnutí námitek.

14. Dle navrhovatelky se odpůrce rovněž nepřiměřeně zaštiťuje vázaností PÚR. Navrhovatelka obecně nezpochybňuje závaznost PÚR vůči ZÚR. Zároveň však má za to, že vymezení v PÚR by mělo být pouze orientační a v rámci ZUR by mělo být přesnější. Poukazuje přitom na bod I. odst. 1 písm. d) přílohy č. 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb., na závěry odborné literaturu (konkrétně Macháčková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha. C. H. Beck, 2018), a dále a na Důvodovou zprávu k zákonu č. 283/2021 Sb., stavebního zákona (dále „stavební zákon 2021“). Má za to, že je povinností pořizovatele ZÚR přesně vymezit dopravní koridor, neboť v PÚR je toto vymezení pouze schematické. Proto bylo na odpůrci, aby v ZÚR stanovil přesné vymezení koridoru, a aby za toto zvolené řešení nesl odpovědnost. Proto měl řádně a přezkoumatelným způsobem vypořádat uplatněné námitky proti zvolenému řešení, což však neučinil a pouze alibisticky odkázal na PÚR. V této souvislosti navrhovatelka cituje rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103, a usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009–59, v nichž bylo konstatováno, že ZÚR nemohou jen automaticky přejímat PÚR bez další konkretizace. Přesně toho se však dopustil odpůrce, který vymezil koridor D216 jen vágně a schematicky bez náležité konkretizace a při vypořádání navrhovatelkou uplatněných námitek se „vymlouvá“ a „argumentačně schovává“ za PÚR s tím, že nemohl jinak a že to není v jeho kompetenci. Dle navrhovatelky však bylo jeho povinností zpřesnit vedení koridorů.

15. Navrhovatelka dále namítá, že na jejím území byla již v minulosti vymezena územní rezerva pro účely koridoru stavby dopravní infrastruktury, avšak vymezení koridoru D216 z této rezervy vybočuje. Územní rezerva totiž byla vymezena šířeji, než kolik činí faktický prostor nutný pro výstavbu VRT, proto je logické, aby budoucí projekt byl realizován právě v rámci územní rezervy. Opačný přístup by popíral její smysl. Proto pokud vymezený koridor D216 z územní rezervy vybočuje, jedná se bez dalšího o nezákonnost. Rovněž jde o porušení zásady legitimního očekávání vlastníků dotčených nemovitostí, ať už uvnitř územní rezervy nebo mimo ni, neboť nemohou předvídat, komu bude nemovitost vyvlastněna a kdo naopak nebude stavbou koridoru dotčen.

16. Navrhovatelka konečně považuje za nedostatečné vypořádání jejích námitek brojících proti vybočení koridoru D216 z územní rezervy, na které odpůrce nijak nereagoval.

17. S ohledem na uvedené se navrhovatelka domáhá zrušení napadeného OOP v rozsahu jeho textové a grafické části vymezující koridor D216 na jejím území. Vyjádření odpůrce 18. Odpůrce předně zdůrazňuje závěry judikatury vybízející ke zdrženlivosti při soudním přezkumu opatření obecné povahy, k jehož zrušení by soud neměl přistupovat při zjištění jakéhokoliv pochybení, ale jen pokud jde o pochybení určité intenzity.

19. Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že by jí uplatněné námitky nebyly dostatečně vypořádány. Připomíná, že obecná úprava § 172 odst. 5 správního řádu neurčuje míru podrobnosti vypořádání námitek. A zvláštní úprava § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006 dokonce výslovně zakazuje, aby ZÚR obsahovaly podrobnosti náležející územním plánům. Navíc i judikatura dovozuje, že není povinností správních orgánů vypořádat každou dílčí námitku účastníka, pokud předloží právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Odpůrce má za to, že námitky uplatněné navrhovatelkou vypořádal jak v dílčích jim věnovaných kapitolách, tak i v úvodní kapitole souhrnně označené jako „Předmluva“, která byla koncipována k pokrytí podstatných okruhů. Skutečnost, že některé pasáže odůvodnění jsou stručné, nemůže vést k nepřezkoumatelnosti napadeného OOP. Naopak požadavek navrhovatelky na detailní rozbor všech dílčích bodů jejích námitek by představovalo neúměrné zatížení nad rámec povinností vyplývajících ze zákona, které by neodpovídalo charakteru ZÚR.

20. Z týchž důvodů odpůrce odmítá požadavky navrhovatelky na podrobné řešení hlukového zatížení, zásahů do vodních zdrojů, biotopů, podloží, konkrétních staveb, případně otázky budoucího vyvlastnění. Veškeré otázky ovlivnitelné technickým řešením záměru budou řešeny až v navazujících povolovacích řízeních. Odpůrce rovněž zdůrazňuje, že v procesu přijímání napadeného OOP přihlížel ke stanoviskům dotčených orgánů k otázce ochrany přírody, vodního hospodářství i hygieny. Nadto v průběhu tohoto procesu bylo vypracováno Strategické posouzení vlivů na životní prostředí (SEA), které zhodnotilo vliv na vybrané složky životního prostředí a hlukové zatížení. Problematice vodních poměrů se mj. věnovalo VVÚRÚ, jež je nedílnou součástí napadeného OOP. Žádný z těchto odborných podkladů neshledal, že by vymezení koridoru představovalo nepřijatelný zásah do oblasti životního prostředí nebo veřejného zdraví. Podrobnější řešení daných otázek v podobě požadované navrhovatelkou by přesahovalo zákonný rámec ZÚR.

21. Odpůrce rovněž nesouhlasí s namítaným vybočením z územní rezervy. Poukazuje na úpravu § 23b stavebního zákona 2006, podle něhož je územní rezerva pouze prověřovací nástroj, který má dočasně zabránit jinému využití území, jež by mohlo zmařit budoucí záměr. Rezerva je vymezena šířeji než vlastní koridor právě proto, aby v jejím rámci mohlo být v dalších stupních územního plánování prověřováno optimální vedení dopravní stavby. Stavební zákon neukládá povinnost, aby budoucí koridor byl realizován výlučně uvnitř plánované územní rezervy, natož aby vylučoval zpřesnění trasy podle aktuálních podkladů. V této souvislosti odpůrce znovu poukazuje na povahu ZÚR, jejímž předmětem je řešení otázek nadmístního významu, tudíž přesné vedení trasy v rámci několika desítek metrů či konkrétních parcel je otázkou nižších úrovní územního plánování. Dle odpůrce se navrhovatelka mýlí, považuje–li každé „vybočení“ z územní rezervy za nezákonnost, neboť smyslem rezerv je vymezit širší územní pro prověření, a nikoliv „uzamknout“ jediné možné vedení trasy budoucího koridoru.

22. Odpůrce dále připomíná, že 9. aktualizace ZÚR byla pořizována na návrh oprávněného investora, jímž je Správa železnic, státní organizace (dále „Správa železnic“), a součástí jeho návrhu byla Studie proveditelnosti vysokorychlostní trati Praha–Brno–Břeclav (dále „Studie proveditelnosti“), která je v gesci Ministerstva dopravy a který byla podkladem podle § 25 stavebního zákona 2006 pro ověření možností a podmínek změn v území. Studie proveditelnosti vybrala nejvhodnější z připravovaných variant řešení, které projektant dále rozvinul a výsledkem je finální návrh odůvodnění především v kapitole 7.2 a kapitole 4.9 napadeného OOP. Právě jejím na základě bylo zpřesněno vymezení koridoru D216 oproti původní územní rezervě. Naopak pokud by odpůrce rigidně setrvával na původní územní rezervě a nezohlednil výstupy Studie proveditelnosti, vystavoval by se riziku, že budoucí řešení bude technicky nevhodné a z hlediska ochrany životního prostředí problematické.

23. Odpůrce odmítá, že by mu v daném případě vznikla povinnost předložit řešení ve variantách. Takovou povinnost by měl pouze tehdy, pokud by ji vyžadoval pořizovatel, dotčený orgán EIA podle § 10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále „zákon EIA“), nebo dotčený orgán ochrany přírody podle § 45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Ani jedna z těchto situací však v dané věci nenastala. Nelze přitom souhlasit s tvrzením navrhovatelky, že jiná trasa by měla menší dopady na určité osoby, neboť každá varianta by nepochybně vyvolala námitky dotčených osob a nikdy nelze zajistit rozvoj bez jakýchkoliv negativních vlivů. V této souvislosti odpůrce argumentuje závěry judikatury NSS, jež zdůrazňuje, že územní plánování je výsledkem kompromisu a nikdy nemůže garantovat zachování dosavadních standardů pro všechny dotčené obyvatele.

24. Odpůrce konečně nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že by její námitky odmítl pouze s odkazem na to, že mu nepřísluší posuzovat existenci koridoru celostátního významu. Přesto připomíná, že existence samotného koridoru vysokorychlostní trati je stanovena PÚR, která je ve smyslu § 31 odst. 4 stavebního zákona 2006 závazná pro pořizování a vydávání ZÚR, v jejichž rámci není možno zpochybňovat či rušit záměr stanovený PÚR, ale lze jej pouze zpřesnit a promítnout do krajské úrovně. Odpůrce navzdory tomu námitky navrhovatelky věcně vypořádal s tím, že přihlédl k dostupným podkladům a limitům plynoucích z PÚR, přičemž zvolil řešení, které nejlépe vyhovuje veřejným zájmům a současně minimalizuje zásahy do území.

25. S ohledem na uvedené odpůrce žádá, aby byl návrh zamítnut. Replika navrhovatelky 26. Na vyjádření odpůrce zareagovala navrhovatelka replikou. Poukázala na argumentační rozpor na straně odpůrce, který na jednu stranu tvrdí, že byl při tvorbě regulace vázán vyšším stupněm územního plánování a fungoval pouze jako vykonavatel jeho vůle, ale na druhou stranu tvrdí tezi zcela opačnou, že konkrétní způsob vymezení je ponechám nižšímu stupni územního plánování. Tím odpůrce přenechává odpovědnost za vymezení koridoru D216 jen vyšším či nižším stupňům, ale nikdy sobě samému. Dle navrhovatelky však odpovědnost za vymezení koridoru D216 spadá výhradně na odpůrce.

27. Navrhovatelka si je rovněž vědoma odpůrcem zdůrazňované zdrženlivosti soudního přezkumu, nicméně v tomto případě došlo již k vadám takové intenzity, že pro které je zrušení napadeného OOP namístě. Odpůrce pouze parafrázuje judikaturu, která dovodila, že není třeba detailně vypořádávat každou vznesenou námitku, tím ale nelze omlouvat faktickou absenci jakékoliv přezkoumatelné úvahy k uplatněným námitkám. Vypořádání navrhovatelkou uplatněných námitek nelze nalézt ani v odpůrcem odkazované preambuli označené jako Předmluva, neboť tím se odpůrce opět zbavuje své odpovědnosti za odůvodnění uplatněných námitek.

28. Navrhovatelka dále namítá nedostatky Studie proveditelnosti. Ta by se mohla stát podkladem územního plánování podle § 25 Stavebního zákona 2006 pouze projednáním Územně analytických podkladů (ÚAP). Odpůrce od doby vydání Studie proveditelnosti provedl pouze 5. aktualizaci ZÚR vzatou na vědomí na zasedání jeho zastupitelstva dne 29. 11. 2021 a danou studii v ní vůbec nejmenoval. Studie proveditelnosti nikdy nebyla poskytnuta veřejnosti k odborné diskusi či připomínkování. Studie proveditelnosti navíc nesměřuje k minimalizaci střetu území s plánovanou železniční trasou, ale sleduje pouze společenské, dopravní a obchodní cíle. Proto těžko může sloužit jako podklad pro vedení trasy v oblasti jihovýchodního Kutnohorska, neboť v ní prověřované varianty řešily otázku provozu úseku mezi Jihlavou a Havlíčkovým Brodem a ekonomickou návratnost úseku Praha–Brno–Břeclav. Tvrzení převzatá odpůrcem v odůvodnění 9. aktualizace se tedy objevila zcela bez vazby na Studii proveditelnosti. Ta navíc vychází z údajů z období roku 2019, což nezohledňuje změnu cenové hladiny mezi lety 2019 a 2024, takže v době projednávání 9. aktualizace byla zásadním způsobem neaktuální. Napadené OOP je celkově velmi zatíženo odkazem na Studii proveditelnosti či PÚR, často se však jedná o velmi obecné fráze, které neobhajují konkrétní způsob vedení koridorů. Už vůbec nedosahují přesnosti k tomu, aby mohly dostatečným způsobem odůvodnit vypořádání navrhovatelkou uplatněných námitek. Tyto výhrady navrhovatelka demonstruje na konkrétních příkladech z kapitoly 7.2 odůvodnění textové části napadeného OOP.

29. Navrhovatelka dále polemizuje s částí odpůrcova vyjádření, ve které jsou s odkazem na konkrétní části napadeného OOP vyjmenovávány konkrétní technické podmínky pro provoz projektované trasy na rychlosti 320 km.h.–1 a minimální požadavky na poloměr zatáčky či na stoupání. Při sdělování údajů tohoto druh však odpůrce nemůže zároveň tvrdit, že vedení koridoru nadmístního významu má být vyhrazeno pro územní plán. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona může územní plán může řešit záležitosti nadmístního významu jen tehdy, pokud nejsou řešeny v rámci ZÚR. V toto případě však řešeny jsou, proto nelze odkazovat na úroveň územního plánu. Na to navrhovatelka upozorňovala již v námitkách poukazující na vybočení trasy ve vzdálenosti 3 km od jejího správního obvodu. Odkazuje–li odpůrce ve sém vyjádření na závěry rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, který dovodil určité odchýlení od původní rezervy, pak tím protiřečí obsahu preambule napadeného OOP, ve které tvrdí, že vedení trasy je dáno PÚR. Zmiňovaný rozsudek NSS naopak spíše podporuje argumentaci navrhovatelky, že územní rezerva musí být natolik široká, aby z ní při dalším územně plánovacím procesu nebylo možno vybočit.

30. Navrhovatelka rovněž oponuje argumentaci odpůrce, že ZÚR nejsou nástrojem pro detailní řešení konkrétních dopadů. V případě stavby železniční trati je již z jejích technických charakteristik zřejmé, že poloha hlavního tělesa musí být určena již na nadmístní úrovni. Tomu musí odpovídat i podrobnost vypořádání námitek a připomínek, což však odpůrce nesplnil. V této souvislosti navrhovatelka opět odkazuje na rozpory mezi vyjádřením odpůrce k návrhu a mezi odůvodněním napadeného OOP.

31. Navrhovatelka konečně poukazuje na nekvalitně zpracované VVÚRÚ, na což poukazovala již v uplatněných námitkách a připomínkách. Odpůrce ve vyjádření odkazuje na kapitolu 2 VVURÚ, ve které se uvádí, že není predikováno přímé ohrožení kvality vody ve vodní nádrži Vrchlice, avšak VVURÚ vliv záměru na vodní nádrž Vrchlice ve skutečnosti vůbec nezmiňuje a odpůrcem odkazovaná pasáž se nachází ve vypořádání námitky Povodí Labe s. p. a nikoliv v samotných VVURÚ. Navíc i Ministerstvo zemědělství požadovalo vyhodnotit vliv koridoru na nenahraditelný zdroj pitné vody nádrže Vrchlice. Navíc i investor v rámci procesu EIA přiznává, že dojde k vážnému ohrožení vodního zdroje. I dokumentace k zjišťovacímu řízení EIA vykazuje o cca 80 % vyšší odhad záboru než VVÚRÚ. V této souvislosti navrhovatelka zdůrazňuje, že nepožaduje nejlepší možná řešení, ale pouze poukazuje na nedostatky v argumentaci odůvodnění napadeného OOP. V uplatněných námitkách a připomínkách pouze požadovala reflektovat skutečnou situaci. Duplika odpůrce 32. Na repliku navrhovatelky odpověděl odpůrce duplikou. Popírá, že by jeho vyjádření obsahovalo vnitřní rozpor a že by „přehazoval“ na někoho odpovědnost, jak tvrdí navrhovatelka. Poukazuje na zákonnou strukturu systému územního plánování s tím, že svěření určitých otázek konkrétním úrovním není jeho účelovou procesní obranou, ale přímým důsledkem § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006.

33. Odpůrce má zároveň za to, že navrhovatelka neidentifikuje jediný případ, kdy by došlo k opomenutí některé její námitky. Naopak je přesvědčen, že každá námitka byla věcně vypořádána, ať už samostatně, nebo v tematicky ucelené argumentaci v preambuli. Opětovně přitom zdůrazňuje závěry judikatury o nepřípustnosti přehnaných požadavků na odůvodnění, zejména připomíná nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15 a v něm rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku nesmí ohrozit funkčnost území. K tomu však směřují požadavky navrhovatelky na podrobné odborné analýzy, jejichž absenci nelze považovat za vadu nepřezkoumatelnosti.

34. Odpůrce rovněž nesouhlasí s výhradami navrhovatelky proti Studii proveditelnosti. Ta slouží k prověření územních možností a limitů záměru v rozsahu odpovídajícím koncepční úrovni ZÚR a poskytují informace, které si sám odpůrce nemůže zpracovat v takto širokém územním rámci. Námitka navrhovatelky, že Studie proveditelnosti měla být samostatně projednána, nemá oporu v právní úpravě. Veřejnost se se Studií proveditelnosti mohla seznámit právě v rámci procesu přijímání 9. aktualizace, čehož ostatně navrhovatelka využila, když uplatnila námitky. Rovněž neobstojí námitky o neaktuálnosti podkladu. Úkolem Studie proveditelnosti je prověřit, zda lze celorepublikový záměr v území uskutečnit, naproti tomu ekonomické a dopravně–provozní parametry jsou předmětem státní investiční přípravy a nikoliv ZÚR.

35. K navrhovatelkou tvrzené nekvalitě VVÚRÚ odpůrce uvádí, že stejně jako SEA představují strategické hodnocení a odpovídají měřítku zásad územního rozvoje. Jejich účelem není suplovat detailní technické analýzy typické pro proces EIA či navazující povolovací řízení. Skutečnost, že dokumentace EIA pracuje s podrobnějšími údaji, je přirozený důsledkem odlišného účelu obou nástrojů, a nikoliv vadou VVURÚ.

36. Ve zbývající části dupliky odpůrce opakuje argumentaci, že nižší míra podrobnosti není jeho snahou o „přehození“ odpovědnosti, ale důsledkem nastavení právní úpravy. Požadavky navrhovatelky však přesahují rámec ZÚR. Průběh ústního jednání 37. Při ústním jednání obě strany rozvinuly svá procesní stanoviska.

38. Navrhovatelka při jednání zdůrazňovala, že jejím záměrem není blokovat rozvoj železniční trati. Naopak, některé varianty řešení by uvítala. Problém spatřuje ve způsobu odpůrcova jednání a v jeho komunikaci. Odpůrce je totiž z hlediska rozvoje územního plánování první instancí, před kterou lze o této záležitosti jednat a před kterou navrhovatelka mohla uplatnit svá stanoviska. Navzdory tomu přistoupil k projednání velmi formalisticky. Vymezil trasu koridoru, aniž by o tom dostatečně jednal s obcemi či veřejnosti a vysvětlil jim, proč zvolil zrovna tuto trasu a nikoliv jinou. O tom vypovídá způsob vypořádání námitek. To působí spíše jako prefabrikát, jednak v něm chybí základní náležitosti jako důvody výroku, jednak je v něm odkazováno na materiály, které nemají charakter územně–analytických podkladů. Z odůvodnění napadeného OOP není vůbec zřejmé, proč odpůrce rozhodl tak, jak rozhodl. Zcela zde schází nějaká úvaha o tom, proč má názor obcí nižší hodnotu než názor kraje. Odpůrce na jednu stranu říká, že se vše odvíjí od úrovně územního plánování, ale na druhé straně říká, že se vše podstatné musí dořešit na úrovni územního plánu. Jenže na úrovni územního plánu obcí se řeší otázky typu vymezení místní komunikace v řádu stovek metrů, a nikoliv nadregionální vysokorychlostní trať. U takového záměru může i zdánlivě drobná změna v řádu 5 kilometrů od hranic územní vyvolat obrovské poloměry zatáček, které následně vyvolají nutnost posunutu tratě i uvnitř území. Navrhovatelce proto není jasné, jak by mohla na úrovni územního plánu vymezovat území pro danou trať, když by takové rozhodnutí vyvolalo změnu i v jiném území mimo její hranice. Za této situace považuje za nepatřičné, s jakou měrou se odpůrce zaštiťuje PÚR. V samotné PÚR je totiž železniční koridor znázorněn jen jednoduchá schematická čára, zatímco v textové části je jen obecný pokyn k vymezení trati Praha–Brno.

39. Navrhovatelka rovněž připomněla, že zákon předpokládal přijetí územního rozvojového plánu, tedy územně plánovací dokumentace na úrovni mezi PÚR a ZÚR. Právě v územním rozvojovém plánu se měla trať řešit jako celek a zvažovat varianty, bohužel k přijetí územního rozvojového plánu dosud nedošlo. Tím pádem nejbližší úrovní územně plánovací dokumentace zůstávají ZÚR, a tedy v nich by se měla řešit trať jako celek, včetně zvažování variant. A zde měl také být prostor pro širší diskusi a možnost veřejnosti vyslovit se k určitému řešení. Proto navrhovatelka považuje za politováníhodné, jakým způsobem byly jí uplatněné námitky odbyty, neboť byly vypořádány paušálním způsobem, leckdy téměř stylem „Ctrl+c/Ctrl+v“. Jestliže v PÚR není vedení trati konkrétním územím přesně vymezeno a zároveň na úrovni územních plánů obcí to není možné z hlediska zmiňovaných přesahů do jiných území, pak nezbylo, než aby odpůrce právě v rámci ZÚR vysvětlil, proč má trať vést zrovna přes území navrhovatelky, a nikoliv jinudy. To však odpůrce neučinil, zaštítil se pouze Studií proveditelnosti. Ta je ale pouze interním dokumentem vypracovaným Správou železnic, který jednak nemá charakter územně analytického podkladu, ale především řeší ekonomické aspekty projektu, a nikoliv přírodní hodnoty či vliv na zdraví obyvatelstva. Není proto zřejmé, proč zrovna z tohoto dokumentu by mělo být vymezeno vedení trati přes území navrhovatelky. Navrhovatelka navíc neměla možnost se ke Studii proveditelnosti během její přípravy vyslovit, proto očekávala, že tak bude moci učinit v rámci námitek či připomínek k návrhu ZÚR.

40. Navrhovatelka dále poukázala na to, že sám odpůrce si ve své argumentaci mnohdy protiřečí. Často totiž odkazuje na jinou úroveň územního plánování, avšak na jiných místech napadeného OOP tutéž otázku vztahuje na svou krajskou úroveň. Jako příklad navrhovatelka uvedla problematiku vodní nádrže Vrchlice, která představuje zdroj pitné vody pro celý okres. Přesto se navrhovatelka od odpůrce dozvěděla, že tato problematika má být řešena na úrovni územního plánu obce. V protikladu s tím však odpůrce v sekci 5.3. pod písm. f) napadeného OOP zmiňuje významné vodní nádrže, mezi nimi též Vrchlice. Jinými slovy, odpůrce na jednu stranu předpokládá, že vodní nádrž Vrchlice je natolik významným objektem, který by měl být řešen na úrovni kraje, ale navzdory tomu to ve vypořádání námitek odmítne řešit s argumentem, že jde o předmět nižší úrovně územního plánování. Takový přístup dle navrhovatelky vypovídá o nekvalitě vypořádání námitek. V té souvislosti navrhovatelka připomíná, že podobnou námitku mělo i Povodí Labe, které by z pozice správce vodního toku mělo dané problematice rozumět, přesto i jeho námitka byla odbyta s týmž argumentem.

41. Navrhovatelka konečně připomněla, že odpůrce sice ve vyjádření k návrhu argumentuje, že při vypořádání námitek poskytl odůvodnění a zamítl je z věcných důvodů, avšak ze samotného rozhodnutí o námitkách nic takového vyčíst nelze. V nich je pouze odkazováno na jiné dokumenty, u nichž odpůrce uvádí, že za jejich podobu nenese odpovědnost. Odpůrce tak těžiště dialogu přesouvá do vyjádření před soudem, ale nečiní tak v napadeném OOP. Zde navrhovatelka opět zdůrazňuje, že předmětem jejího nesouhlasu nebyla samotná stavba železnice, ale to, proč koridor D216 vést zrovna způsobem vymezeným v napadeném OOP. Na to však odpověď nedostala.

42. Odpůrce při jednání zdůraznil vázanost PÚR při tvorbě ZÚR, a také koncepční povahu ZÚR, jejichž smyslem není umístění konkrétní stavby. Právě proto je třeba k nim při soudním přezkumu přistupovat zdrženlivěji a přistoupit k jejich zrušení jen v případě, že dojde k pochybení takové intenzity, která zpochybňuje zákonnost nástroje územního plánování jako celku. K tomu odpůrce připomíná judikaturu uváděnou ve vyjádření k návrhu i v duplice, přičemž má za to, že k pochybení takové intenzity nedošlo. Připouští, že vypořádání námitek bylo stručné, nicméně bylo provedeno odkazem na preambuli, ve které bylo podrobně vysvětlena vázanost PÚR, která v části D bodě 8.3 zmínila nutnost vycházet z podkladů připravených Ministerstvem dopravy ve spolupráci se správou železnic.

43. Odpůrce dále zdůraznil, že PÚR pro něj jednoznačně stanovila cíl, jemuž se musel podrobit, což učinil právě vymezením koridoru D216. V této souvislosti zdůraznil, co se rozumí vymezením dopravního koridoru. Tím nedochází k umístění stavby, ani k jejímu povolení. Koridor je vymezený prostor, kudy by se měla budoucí stavba pohybovat. K samotnému umístění či povolení však slouží dokumentace až pro konkrétní povolovací řízení. Na úrovni obce může z hlediska vymezení koridoru dojít k dalšímu zpřesnění. Nemůže sice dojít k úplné změně, avšak může dojít k jeho zpřesnění například tak, že se provede jeho zúžení. Takovou možnost obce mají. Nicméně pokud bude připravována dokumentace pro konkrétní územní řízení či stavební povolení, tak bude samozřejmě podrobena ještě procesu EIA, ve kterém proběhne hodnocení konkrétní stavby na životní prostředí. A pokud se v rámci EIA dospěje k závěru, že stavba je s požadavky životního prostředí v rozporu a že ji není možno realizovat, pak samozřejmě může dojít i k tomu, že se opět aktualizují ZÚR. V žádném případě proto nejde o přesouvání odpovědnosti na obce, jak tvrdí navrhovatelka.

44. Odpůrce dále nesouhlasil s argumentací navrhovatelky ohledně Studie proveditelnosti. Naopak má za to, že Studie proveditelnosti je podkladem pro územní plánování. Zdůrazňuje, že její příprava byla v PÚR uložena Ministerstvem dopravy, které ji připravilo ve spolupráci se Správou železnic a také ji schválilo. Stala se tedy podkladem pro vymezení koridoru D216 a k tomu bylo zpracováno VVURÚ a SEA.

45. Odpůrce reagoval též na navrhovatelkou zmiňovanou otázku vodní nádrže Vrchlice. Zdůrazňuje, že její ochranné pásmo není koridorem D216 vůbec dotčeno, neboť koridor vede 3–4 km mimo něj. Konkrétní vlivy na ochranu vod je třeba opět řešit v podrobnější dokumentaci, a nikoliv v měřítku ZÚR.

III. Posouzení věci soudem

46. Soud ověřil, že návrh byl podán v zákonné roční lhůtě podle § 101b odst. 1 s. ř. s. [napadené OOP nabylo účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky (11. 11. 2024) oznamující jeho vydání, tj. dne 26. 11. 2024, přičemž návrh byl podán dne 17. 8. 2025]. Návrh je rovněž podán osobou k tomu oprávněnou, neboť navrhovatelka je obcí, jejíž území vymezený koridor D216 částečně protíná.

47. Soud při posuzování návrhů na zrušení opatření obecné povahy obecně vychází ze skutkového a právního stavu ke dni jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Pokud jde o rozhodující právní stav, pak je třeba zohlednit přechodnou úpravu § 323 odst. 7 stavebního zákona 2021, podle něhož „[b]ylo–li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno projednávání návrhu územního rozvojového plánu, jeho aktualizace, nebo aktualizace zásad územního rozvoje, dokončí se podle dosavadních právních předpisů.“ Přestože tedy napadené OOP bylo vydáno již za účinnosti (nového) stavebního zákona 2021, tak jeho projednávání (resp. projednávání 9. aktualizace ZÚR) započala již v roce 2022, tedy ještě za účinnosti (starého) stavebního zákona 2006. Při přezkumu napadeného OOP je proto třeba vycházet z úpravy stavebního zákona 2006.

48. Při zohlednění shora popsaných kritérií soud posoudil návrh v rozsahu uplatněných návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s. ve spojení se závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57, č. 4562/2024 Sb. NSS).

49. Návrh není důvodný. Obecná východiska k přezkoumatelnosti 50. Podstatná část návrhových bodů vytýká napadenému OOP nedostatek odůvodnění při vypořádání uplatněných námitek, a proto jej považuje za nepřezkoumatelné (přičemž pojem nepřezkoumatelnost je v návrhu místy zaměňována s pojmem nezákonnost).

51. Soud na tomto místě považuje za vhodné shrnout požadavky na odůvodnění ZÚR:

52. Podobně jako pro jiné opatření obecné povahy, i pro ZÚR a jejich aktualizace platí, že musejí obsahovat odůvodnění, jak plyne z § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Požadavky kladené na odůvodnění jsou obdobné jako v případě správního rozhodnutí (§ 68 odst. 3 ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu; srov. též rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169).

53. Specificky ve vztahu k ZÚR judikatura dovodila, že je u nich třeba rozlišovat jednak jejich vlastní odůvodnění (srov. § 40 odst. 2 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu), a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách či vyhodnocení připomínek (§ 39 odst. 3 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 172 odst. 5 správního řádu). I když pro oba zmiňované typy odůvodnění platí požadavek přezkoumatelnosti, tak „rozsah přezkumu se z hlediska jejich funkce liší: odůvodnění zásad územního rozvoje kromě odborných úvah předkládá i výsledek samosprávné (politické) vůle zastupitelstva kraje, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách pak předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území, konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, odst. 30 až 31). Na odůvodnění rozhodnutí o námitkách či připomínkách jsou proto kladeny vyšší požadavky než na odůvodnění vlastního opatření obecné povahy, neboť jde o individualizované sdělení konkrétních skutkových či právních důvodů k zásahu do práv, povinností či zájmů konkrétního subjektu. Materiálně jde tedy o rozhodnutí, u kterého musí být řádné odůvodnění pravidlem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, odst. 20).

54. Ani vyšší požadavek na míru odůvodnění však nezakládá povinnost vypořádat se s každou dílčí namítanou skutečností. I v případě rozhodnutí o námitkách či připomínkách má být odůvodnění „přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek, či z konkrétního sporu o řešení některé otázky (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 178/15, odst. 32). Podobně jako v případě přezkumu správních rozhodnutí zde platí, že namísto reakce na každou dílčí námitku je možno proti tvrzením účastníka postavit právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014–43, nebo ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017–38, ze dne 21. 11. 2023, č. j. 4 As 356/2021–61).

55. Navíc ani odůvodnění rozhodnutí o námitkách nelze vnímat izolovaně bez kontextu vlastního odůvodnění napadeného OOP a v něm odkazovaných podkladů, neboť „[o]důvodnění aktualizace je třeba v této sporné otázce číst v jeho celku, tedy co říká odůvodnění zásad územního rozvoje v původní verzi před aktualizací (srov. bod [25] shora), co k tomu říká odpůrce též ve vypořádání připomínek (….) a co k témuž říkají podklady, na které se odpůrce v odůvodnění odvolává“ (srov. rozsudek NSS z 12. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022–86, odst. 35).

56. Ve vztahu k nyní napadenému OOP soud konstatuje, že sice formálně obsahuje rozhodnutí o námitkách s odůvodněním, nicméně úroveň tohoto odůvodnění není příliš vysoká.

57. Odpůrce totiž při vypořádání uplatněných námitek (a to nejen těch navrhovatelčiných) zvolil následující přístup: Předně zdůraznil, že předmětem námitek jsou podrobnosti, jejichž posuzování by v daném stupni územního plánování (tj. na úrovni ZÚR) bylo v rozporu s požadavky § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, současně zdůraznil vázanost PÚR. Tento závěr pak v různých obměnách zopakoval či parafrázoval. Současně odkazoval na část rozhodnutí o námitkách označenou jako Předmluva.

58. Takový přístup však soud nepovažuje za vhodný.

59. Soud samozřejmě nepřehlíží, že kromě navrhovatelky uplatňovala své námitky i řada dalších obcí, přičemž mnohdy šlo o námitky velmi obsáhlé, avšak vzájemně se řetězící a opakující. Proto pokud se za této situace odpůrce rozhodl vypořádat opakující se otázky souhrnně na jednom místě a na toto souhrnné vypořádávání odkazovat při zamítnutí jednotlivých námitek, pak by to samo o sobě nepředstavovalo problém. Problém je ovšem v tom, že část označovaná jako Předmluva takovou funkci příliš neplní, třebaže se odpůrce snaží prezentovat opak. Soud totiž v části označené jako Předmluva nachází především obsáhlou rekapitulaci důvodů pro přijetí 9. aktualizace a následně obsáhlou citaci četných ustanovení právních předpisů a dílčích dokumentů, jichž bylo užito při přípravě napadeného OOP. Nicméně odpověď na sporné otázky otevírané v uplatněných námitkách se zde hledá obtížně. Ač odpůrce o této Předmluvě tvrdí, že „byla navržena tak, aby v souhrnu pokryla všechny podstatné okruhy námitek“ (viz str. 3 vyjádření k návrhu), tak ve skutečnosti jde spíše o neucelený řetězec odkazů na odkazy, které orientaci v napadeném OOP spíše komplikují a činí jej vůči adresátům dosti nepřístupné.

60. Soud nicméně nepopírá, že v Předmluvě se lze přes řetězící se odkazy nakonec dostat i na prvotní zdroj, zpravidla do VVURÚ či do příloh napadeného OOP. Nelze proto dospět k závěru, že by vlastní odůvodnění (tj. požadavek ve smyslu § 40 odst. 2 stavebního zákona 2006 ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu) v napadeném OOP zcela absentovalo. Co ale naopak schází je adresná odpověď na uplatněné námitky, která se v odpůrcem proklamované Předmluvě skutečně hledá velmi obtížně, přestože je na ni v rámci vypořádání jednotlivých námitek opakovaně odkazováno. V tomto směru dává soud navrhovatelce zapravdu, že rozhodnutí o námitkách působí spíše jako prefabrikát, oprávněně vyvolávající dojem odbytosti.

61. V podstatě jediný důvod, který lze v odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky nalézt (a to nikoliv v Předmluvě, ale skutečně přímo v rozhodnutí o námitkách), je opakování teze, že uplatněné námitky směřují do podrobností přesahujících požadavky § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, potažmo je zdůrazňována vázanost PÚR. Zde však soud musí konstatovat, že tento odpůrcem vyslovený důvod je věcně správný. Otázky, které navrhovatelka otevřela v komplexu svých námitek (formálně označených jako námitky č. 1–3 a připomínky č. 1–2; srov. jejich rekapitulaci odst. 4–7 výše), totiž skutečně nespadají do oblasti územního plánování na úrovni ZÚR, jak bude podrobně vysvětleno v následujících odstavcích. Obecně k míře podrobnosti ZÚR 62. Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006 „[z]ásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje a územním rozvojovým plánem, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí. Zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím.“ 63. Jak vysvětlil NSS například v rozsudku ze dne 25. 11. 2021, č. j. 3 As 62/2019–101, odst. 14, [z]ásady územního rozvoje řeší záležitosti nadmístního významu. Jsou jimi tedy koordinovány záměry procházející územím více obcí, přičemž stavební zákon vylučuje, aby kraj prostřednictvím zásad územního rozvoje zasahoval do pravomocí obcí a řešil záležitosti, které náleží do jejich pravomoci na úseku územního plánování (srov. § 36 odst. 3 poslední věta stavebního zákona)“. Jinak řečeno, ZÚR musí být na jednu stranu natolik konkrétní, aby dostatečně zajišťovaly ochranu životního prostředí a práv dotčených osob na úrovni kraje, avšak na druhou stranu stále natolik obecné, aby jednotlivým obcím umožňovaly vlastní konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území (srov. již citovaný rozsudek NSS č. j. 3 As 62/2019–101, odst. 27, dále např. rozsudky NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018–152, odst. 77, ze dne 15. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022–86, odst. 30).

64. Specificky otázkou vymezení dopravních koridorů v rámci ZÚR se zabýval rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011–526, ve věci Jihomoravské ZÚR (dále „rozsudek NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, ve věci Jihomoravské ZÚR“, který v odst. 11 vyložil: „Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta „kdo dřív přijde, ten dřív mele“ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty, s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu salami–slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je–li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření.“ 65. Podstatné je, že samotné ZÚR ani jejich aktualizace žádný konkrétní záměr – a tedy ani záměr v podobě železničního koridoru – do území ještě neumisťují a ani umisťovat nemohou. Dokonce ani není vyloučeno, že v rámci ZÚR bude vymezen i takový záměr, u kterého se bude předpokládat negativní působení na okolí, přičemž otázka povolení takového záměru či zahrnutí konkrétních ochranných či kompenzačních opatření bude řešena až v konkrétním povolovacím řízení. Jak v minulosti konstatoval zdejší soud například v rozsudku ze dne 30. 6. 2023, č. j. 54 A 68/2019–269, odst. 74, v případě určitého záměru na úrovni ZÚR „[j]de totiž stále pouze o koncepci, tj. o ideovou představu o určitém záměru, nikoliv o vlastní umístění konkrétní stavby či jiného technického díla. Koncepční vymezení plochy v území s překročenými limity ještě nemusí nutně znamenat, že koncipovaný záměr bude nakonec i schválen a povolen, stejně jako nelze vyloučit, že se budoucí záměr do zákonných limitů nakonec ‚vejde‘ a bude s nimi v souladu. Otázka, zda povolovaný záměr bude schopen splnit zákonem stanovené limity, spadá až do fáze územního řízení a s ním případně spojeného procesu EIA“ (zdůraznění doplněno; srov. též rozsudky NSS ze dne 9. 12. 2024, č. j. 8 As 215/2023–109, odst. 95, či ze dne 21. 11. 2018, č. j. 2 As 81/2016–157, odst. 198).

66. Podobně lze připomenout závěry již citovaného rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR, odst. 103: „Z povahy věci (jsou–li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku“. Právě z tohoto důvodu není možné řešit na úrovni ZÚR otázky intenzity dopadu záměru dopravní stavby (v nyní řešení věci vysokorychlostní železniční trati) na životní prostředí či na veřejné zdraví až do úrovně konkrétních emisních či hygienicích limitů. Ke stanovení zátěže z (zde železniční) dopravy, která je závislá na řadě proměnných v čase (např. ekonomická situace, sezónní vlivy atd.), slouží modelovací nástroje v rámci posuzování EIA, případně SEA (srov. odst. 272–273 rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR).

67. Judikatorní závěry shrnuté v posledních dvou odstavcích považuje zdejší soud pro nyní posuzovanou věc za klíčové. Zaměří–li se totiž na obsah navrhovatelčiných námitek uplatněných proti návrhu 9. aktualizace (nazvaných jako námitky č. 1–3 a připomínky č. 1–2; jejich rekapitulaci viz odst. 4–7 výše), pak nemůže přehlédnout, že jimi vyjadřovaný nesouhlas s vymezením trasy koridoru je vždy navázán na to, že nejsou dostatečně řešené dopady budoucí trati do různých chráněných zájmů na území navrhovatelky – ať už jde o zdraví obyvatel, nárůst hluku, zásad do vodních zdrojů či do charakteru krajiny. Jde tedy přesně o ty otázky, u nichž shora citovaná judikatura (viz zejména výše zdůrazňovanou část rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR, odst. 103) uvádí, že v rámci samotného vymezení – tj. závazného zanesení (zakreslení, popsání) – koridoru nelze usuzovat o vlivu na stav ovzduší, hlukové situace či veřejného zdraví z důvodu překročení únosného zatížení. Tyto otázky skutečně mají být předmětem až nižších úrovní schvalování, než jsou ZÚR, ba dokonce i než jsou územní plány obcí (proti čemuž brojila navrhovatelka). Jejich řešení je namístě až v konkrétních povolovacích řízeních, tedy zejména v územním řízení (resp. řízení o povolení záměru dle nové terminologie § 182 a násl. stavebního zákona 2021) a jemu předcházející posuzování EIA či SEA. Pokud tedy nosný závěr odpůrce spočíval v tom, že uplatněné námitky směřují do podrobností přesahujících požadavky § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, pak jde o závěr celkově správný, a to i navzdory výše vytýkanému způsobu úsečného sdělení.

68. Na následujících řádcích se soud pokusí tento nosný závěr vztáhnout adresněji na obsah jednotlivých námitek či připomínek, které navrhovatelka uplatňovala (viz odst. 4–7 výše) v procesu přijímání 9. aktualizace: Vztah k navrhovatelkou uplatňovaným námitkám 69. Jedno nejpalčivějších témat, která navrhovatelka otevírala zejména v komplexu námitek označovaných jako námitka č. 1 (průběžně však i v dalších), byl vliv hluku z provozu vysokorychlostní trati na zdraví svých obyvatel a absence adekvátních kompenzačních opatření pro obyvatele konkrétních domů, jež byly adresně specifikovány uvedeným čísla popisného a jež se nacházejí zpravidla v katastrálním území Zdeslavice.

70. Soud nikterak nezpochybňuje, že tato problematika – a opět nutno zdůraznit, že rozvíjena napříč všemi navrhovatelčinými námitkami či připomínkami – je z hlediska vlastního provozování vysokorychlostní trati nepochybně významná. Zároveň však jde přesně o ten okruh otázek, které nejsou předmětem ZÚR. Zde je třeba znovu připomenout závěry již odkazované judikatury, že vymezení koridorů či ploch nadmístního významu v ZÚR se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku (§ 30 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví) či imisními limity znečištění ovzduší (§ 6 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší), neboť ve fázi ZÚR ještě není jasné, zda záměr konkrétní trati vůbec bude moci být schválen. Překážkou k jeho povolení se totiž může stát právě překročení únosného zatížení na životní prostředí či zdraví obyvatelstva, které vyjde najevo v rámci procesu EIA či v územním řízení, resp. v řízení o povolení záměru (opět srov. rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR, odst. 103 citovaný v odst. 66 výše). Proto odmítl–li odpůrce hlubší řešení této otázky s poukazem na meze plynoucí z úpravy § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, nelze takový závěr označit za nesprávný, jakkoli lze mít výhrady proti formě a způsobu, jímž jej odpůrce prezentoval vůči navrhovatelce.

71. V případě, že již na úrovni ZÚR vyjde najevo riziko budoucích negativních vlivů, pak na této úrovni územního plánování je namístě přijmout toliko koncepci kompenzačních opatření, nikoliv však konkrétní podobu těchto kompenzací. Aneb jak konstatoval zdejší soud v rozsudku ze dne 12. 3. 2021, č. j. 55 A 58/2019–346, ve věci ZÚR – Silniční okruh Prahy, odst. 62, „[v] zásadách územního rozvoje není třeba stanovit přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření. Postačuje např. uložit povinnost kompenzovat vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu (viz rozsudky NSS čj. 1 Ao 7/2011–526 a čj. 2 As 81/2016–157, bod 198). Relativně obecná kompenzační opatření v sobě z povahy věci zahrnují dílčí možná řešení, jejichž rozpracování je svěřeno nižším stupňům územního plánování, což nelze považovat za relativizaci kompenzačních opatření (viz rozsudek NSS čj. 5 As 49/2016– 198, bod 269). Je třeba vycházet z toho, že na úrovni zásad územního rozvoje se vymezují pouze jevy, které mají nadmístní význam. Kompenzační opatření realizovaná v území takový význam zpravidla nemívají, neboť jejich účelem je redukovat nepříznivé dopady určité plochy či koridoru v konkrétní části území. Soud považuje za zcela dostatečné, jsou–li kompenzační opatření formulována tak, že ukládají, aby v rámci územního plánování na úrovni obcí byly vytvořeny územní podmínky, v nichž budou moct být realizována kompenzační opatření. Úkolem územního plánování je vytvářet územní podmínky pro minimalizaci vlivů záměrů na životní prostředí, nikoliv projektovat konkrétní opatření, která budou realizována. Tato opatření mohou mít nesčíslně podob, přičemž nemusí bezpodmínečně lemovat SOKP jako takový, ale mohou spočívat i v provedení úprav v jiné části území (např. výměně povrchu stávající komunikace, která je významným zdrojem hluku). Teprve v územním řízení musí být předložen seznam již konkrétních kompenzačních opatření, jimiž se má docílit dodržení veřejnoprávních předpisů. Číselné vyjádření cílů, kterých má být pomocí kompenzačních opatření dosaženo, nepřímo indikuje rozsah opatření“ (srov. též na něj navazující rozsudek NSS SS ze dne 4. 4. 2023, č. j. 7 As 88/2022 –88, nebo rozsudek NSS č. j. 2 As 81/2016–157, odst. 198, č. j. 3 As 62/2019–101, odst. 26).

72. Koncepci kompenzačních opatření ve smyslu shora citované judikatury přitom soud v napadeném OOP nalézá. Konktrétně v kapitole 1.

1. Opatření k omezení vlivů na obyvatelstvo a veřejné zdraví je stanovena následující podmínka: „Zajistit dodržení platných limitů pro hluk z železniční dopravy u veškeré chráněné zástavby sídel podél železniční trati včetně kumulativních vlivů ostatních zdrojů hluku v území. Jedná se o základní podmínku umístění trati s ohledem na ochranu obyvatel. Opatření je záměrně formulováno tak, aby v místě, kde dochází ke křížení s dalšími železničními tratěmi a současně k přiblížení k obytné zástavbě, byla zdůrazněna podmínka splnění limitů pro hluk z železniční dopravy při uvažování provozu na všech tratích v dané lokalitě, a to s ohledem na eliminaci rizika vzniku nadlimitní zátěže v důsledku kumulativních vlivů. Konkrétní rozsah protihlukové ochrany bude závislý na směrovém vedení trasy ve vztahu k chráněné zástavbě, morfologii terénu a konkrétnímu návrhu průchodu územím (zářez, násep, most, estakáda). Vedle toho bude nutné v dalších fázích projektové přípravy prověřit možnost použití všech dalších způsobů snížení hlukové zátěže, jako např. (SŽDC 2018): - snížení hlučnosti u zdroje (aerodynamické řešení čela vlaku, zakrytí podvozků, kapotování přechodů mezi vlaky atd.); - protihlukové bariéry a protihlukové valy (vzhledem k oddálení nejvyšší části valu od zdroje hluku musí být val pro dosažení stejného efektu vždy vyšší než stěna a klade zvýšené nároky na zábory pozemků) - opatření u exponovaných objektů (zajištění nuceného odvětrání vnitřních chráněných prostor); - případně odkup nebo změna užívání vybraných chráněných prostor, resp. objektů. Zvýšenou pozornost je třeba věnovat minimalizaci zdravotních rizik z hlukové zátěže v prostorech souběžného působení hluku z více železničních tratí a v územích zatížených současně hlukem ze silniční dopravy (viz kap. 6.3.). V těchto případech nelze ani přímo stanovit společnou limitní hodnotu, ani vymáhat redukci hluku z provozu železnice pod úroveň platných limitů. Z tohoto důvodu lze doporučit zpracování komplexní akustické studie zahrnující všechny zdroje hluku v území a na jejím podkladě i vyhodnocení zdravotních rizik s tím, že teprve na základě těchto podkladů bude v součinnosti s orgánem ochrany veřejného zdraví charakter a rozsah opatření pro minimalizaci negativních dopadů na zdraví obyvatel“. Jakkoli zde není řešen konkrétní způsob ochrany objektů v té či oné lokalitě či konkrétní způsob kompenzace zdejších obyvatel, jedná se minimálně o deklaraci toho, že na úrovni samotného schvalování záměru železniční trati bude nezbytné přijetí konkrétních kompenzací za účelem eliminace hluku a minimalizace zdravotních rizik. Jde tedy skutečně toliko o koncepci – a toto z hlediska územního plánování na úrovni ZÚR obstojí.

73. Soud tedy shrnuje, že v námitkách navrhovatelky hojně zdůrazňované neřešení dopadu vedení koridoru D216 na kvalitu života jejích obyvatel bez odpovídající protihodnoty, zejména pokud jde o míru zátěže působenou v důsledku provozování trati, je obsahově problematikou jdoucí mimo úroveň ZÚR, ba dokonce i mimo úroveň územního plánu obce. Klíčovým okamžikem pro posuzování těchto otázek je až konkrétní řízení o povolení záměru ve spojení s posuzováním EIA. Proto pokud odpůrce nepřipustil hlubší řešení těchto otázek s poukazem na meze plynoucí z úpravy § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, jde o závěr celkově správný, byť forma a způsob jeho prezentování (nejen) vůči navrhovatelce jsou politováníhodné. Nicméně z hlediska úvah o kompenzačních či ochranných opatřeních postačí na úrovni ZÚR toliko koncepční vymezení, které soud nalézá v kapitole 1.1. napadeného OOP.

74. V zásadě totéž lze uvést i k souběžně namítanému křížení trasy koridoru D216 s územím konkrétních biocenter, (např. Chraňbožský les, Švadlenka u Budského lesa) a na ně navázaných biokoridorů (zejména pro pohyb savců), případně jeho křížení s územím chráněných území (přírodní rezervace Hroznětínská louka či Olšina). Potřeba ochrany těchto složek ochrany přírody navrhovatelkou byla akcentována zejména v okruhu námitek označených jako námitka č. 2 a 3. I ve vztahu k této problematice soud znovu připomíná, že „vymezení koridorů či ploch“ coby jejich závazné zanesení do územně plánovací dokumentace nemůže mít vliv na stav konkrétní složky životního prostředí (zde ochrana přírody a krajiny). Proto není a priori nemožné vymezit (nikoli povolit!) i záměr předpokládající negativní působení, ovšem s tím, že v konkrétním povolovacím řízení budou muset být tato negativní působení eliminována v rámci ochranných či kompenzačních opatření (opět viz výše citovanou judikaturu, specificky rozsudek NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR, odst. 103, citovaný v odst. 66 výše, a dále též judikaturu odkazovanou v odst. 71 výše). Nejinak by tomu bylo i v územním řízení, resp. v řízení o povolení záměru, v nichž by případné dotčení zvláště chráněných území vyžadovalo posouzení minimálně v rámci závazného stanoviska podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Obligatorní zkoumání vlivu na zvláště chráněná území nicméně předpokládá i proces EIA [srov. § 4 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 6 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále „zákon EIA“)]. Proto pokud odpůrce neshledal nutnost podrobnějšího zkoumání této otázky s poukazem na meze plynoucí z § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, jde opět o závěr v konečném důsledku správný.

75. Nutno podotknout, že napadené OOP vymezuje trasu koridoru D216 s tím, že se ve většině případů bude s lokalitami zvláště chráněných území míjet. To plyne z vyhodnocení SEA a stanoviska k návrhu koncepce vydaným Ministerstvem životního prostředí ze dne 30. 8. 2024, č. j. MZP/2024/710/3807, jež byly převzaty jako podkladové akty v Příloze č. 1 napadeného OOP. Zmiňované podklady připouštějí křížení trasy koridoru D216 pouze s několika vodními toky, mj. i s vodním tokem Chlístovický potok a na něm situovanou vodní plochou Steklík, které navrhovatelka zmiňovala ve svých námitkách. Nicméně existence tohoto křížení – jež jistě může předznamenávat negativní působení na ochranu přírody a krajiny – opět nepředpokládá automatické budoucí povolení záměru bez nutnosti příslušných ochranných či kompenzačních opatření v konkrétním územním řízení, resp. v řízení o povolení záměru. Požadavek na opatření pro případ křížení trasy koridoru s trasami konkrétních chráněných oblastí by skutečně přesahoval požadavky § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006.

76. Podobně navrhovatelka namítala křížení budoucí železniční trati s konkrétními komunikacemi na svém území a také potřebu souběžného zhodnocení dopravní obslužnosti jejího území konkrétními autobusovými linkami. Soud konstatuje, že vedení jednotlivých dopravních tras či linek veřejné dopravy je judikaturou považován již za nástroj realizační, a nikoliv nástroj koncepční (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 8. 2019, č. j. 7 As 206/2018–79, odst. 22, nebo rozsudek NSS ze dne 3. 10. 2023, č. j. 1 As 11/2023–52, odst. 31 až 33). Otázky tohoto druhu proto nemohou být předmětem ani územních plánů obcí, ale až regulačních plánů či územních rozhodnutí. Tím méně lze úpravy otázek tohoto druhu akceptovat na úrovni ZÚR. Opět tedy platí, že odmítl–li odpůrce hlubší řešení této otázky s poukazem na meze plynoucí z úpravy § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006, jde ve výsledku o závěr správný.

77. Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu k namítaného vlivu na nádrž Vrchlice jakožto zdroje pitné vody. Opět nelze než zopakovat, že „vymezení koridoru či plochy“ coby jejich závazné zanesení do územně plánovací dokumentace nemůže mít vliv na stav konkrétní složky životního prostředí (zde ochrana vodních zdrojů), proto není bez dalšího vyloučené vymezit (nikoli povolit!) záměr předpokládající i negativní působení na tento chráněný zájem. Tato negativní působení nicméně budou muset být eliminována v rámci ochranných či kompenzačních opatření v konkrétním povolovacím řízení (opět viz výše citovanou judikaturu, specificky rozsudek NSS č. j. 1 Ao 7/2011–526, Jihomoravské ZÚR, odst. 103 citovaný v odst. 66 výše). Ve vztahu k ochraně vodních zdrojů (včetně zdrojů pitné vody) je touto klíčovou úrovní konkrétní povolovací řízení vedené podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále „vodní zákon“). A právě v této fázi bude třeba důsledně reflektovat případná doporučení Ministerstva zemědělství coby dotčeného orgánu na úseku ochrany vod, případně Povodí Labe coby správce povodí. Naproti tmu z hlediska úrovně ZÚR považuje soud za dostačující identifikování citlivých a zranitelných oblastí ve smyslu vodního zákona a vyloučení trasy z ochranného pásma vodních zdrojů (viz kapitola 3.5 na str. 38–41 VVURÚ). Jde opět toliko o koncepční nazírání, jež je pro účely měřítka ZÚR adekvátní.

78. Navrhovatelka rovněž v průběhu ústního jednání argumentovala, že sám odpůrce na jednu stranu předpokládá vodní nádrž Vrchlice jako významný objekt s nutností řešení na úrovni kraje, ale na druhou stranu tomu ve vypořádání námitek odkazuje na nižší úrovně územního plánování. K tomu soud konstatuje, že na straně navrhovatelky patrně došlo k částečnému omylu v terminologii. Je totiž třeba rozlišovat kraj coby vyšší územně samosprávný celek odpovědný za schválení ZÚR, a krajský úřad coby správní orgán rozhodující v přenesené působnosti v konkrétním správním řízení. Krajský úřad přitom rozhoduje v prvním stupni jako vodoprávní úřad mj. i o nakládání s vodami v nádržích nad 1 milion m3 [srov. § 107 odst. 1 písm. n) vodního zákona]. Tím pádem i ve vztahu k vodní nádrži Vrchlice (s objemem 9,78 milionů m3) bude v příslušném vodoprávním řízení zpravidla rozhodovat jako orgán prvního stupně právě krajský úřad. To ale nemění nic na tom, že vodoprávní řízení již představuje konkrétní realizační nástroj, který je třeba odlišovat od koncepčního vymezování území v rámci ZÚR. Nejedná se tedy o nástroje stejné úrovně jen proto, že v obou případech o nich rozhodují orgány kraje.

79. Obdobné pak platí i pro posuzování EIA. I k tomuto posuzování by byl věcně příslušný krajský úřad, pokud by konkrétní záměr odpovídal parametrům kategorie II dle Přílohy č. 1 zákona EIA (v případě kategorie I by příslušným orgánem bylo Ministerstvo životního prostředí). Samotná příslušnost krajského úřadu k vydání závazného stanoviska EIA nedělá z daného procesu nástroj územního plánování na úrovni ZÚR. Jinými slovy, i když v procesu EIA může rozhodovat krajský úřad, tak to z něj nedělá instrument zcela rovnocenný krajským ZÚR. Naopak, proces EIA a z něj vzešlé závazné stanovisko (srov. § 9a zákona EIA) jsou spíše realizačními nástroji, neboť se již vztahují ke konkrétnímu záměru, který má být předmětem povolování. Právě zde soud spatřuje jádro omylu v argumentaci navrhovatelky, která považuje odpůrcovy odkazy na nižší úrovně územního plánování za nedůvodné přesouvání problematiky mimo úroveň kraje. Tak tomu ale není, neboť i když se posuzování EIA může odehrávat u orgánů kraje stejně jako přijímání ZÚR, nemění to nic na tom, že jde o jiné instituty s různým předmětem posuzování a diametrálně odlišnou mírou podrobnosti. Shodně je tomu i u navazujících povolovacích řízeních, v nichž jako správní orgán prvního stupně rozhoduje krajský úřad (viz předchozí odstavec).

80. Proto pokud navrhovatelka v replice a poté i v průběhu jednání upozornila, že dokumentace k zjišťovacímu řízení EIA vykazuje o cca 80 % vyšší odhad záboru než VVÚRÚ, pak právě takový odhad (potvrdí–li jej konečné stanovisko EIA) bude klíčový z hlediska závaznosti pro konečné povolování. Pokud by tímto avizovaným záborem došlo k překročení či porušení hodnot stanovených pro konkrétní složku životního prostředí zvláštními právními předpisy (ve vztahu k ochraně zdrojů pitné vody zejména vodního zákona ve spojení s nařízeními vlády č. 61/2003 Sb. a č. 262/2012 Sb.), pak by požadovaný záměr stavby vysokorychlostní trati nemohl být povolen, a to bez ohledu na koncepční vymezení předmětného koridoru v ZÚR. Podobně pokud by odhadovaným vyšším záborem o cca 80 % oproti VVURÚ došlo k přesahu i za hranice ochranných pásem vodních zdrojů, pak by došlo k přímé kolizi s těmito VVURÚ (konkrétně kapitolou 3.5.), a tím pádem i s podmínkami ZÚR, a ani v takovém případě by záměr nemohl být povolen. Pro nyní posuzovanou věc je nicméně podstatné, že navrhovatelkou namítaný rozdíl mezi VVURÚ a dosavadními zjištěními dokumentace EIA nepředstavuje vadu napadeného OOP, nýbrž právě důsledek podrobnějšího posuzování na nižší úrovni. Odkazy na podkladové materiály 81. Navrhovatelka dále nesouhlasí s tím, že odpůrce do 9. aktualizace převzal závěry z podkladových materiálů, které nijak blíže nespecifikoval.

82. S tím nelze souhlasit.

83. Je pravdou, že v samotném rozhodnutí o námitkách tyto podklady specifikovány nejsou. Nicméně jak soud již vysvětlil (srov. 55 výše a tam odkazovanou judikaturu), rozhodnutí o námitkách nelze vnímat izolovaně kontextu vlastního odůvodnění napadeného OOP, v němž je výčet jednotlivých odborných podkladů obsažen. Takovým podkladem je zde zejména Studie proveditelnosti, na kterou je odkazováno nejen napříč odůvodněním napadeného OOP, ale specificky je jako použitý podklad zdůrazněna i v závěrečném seznamu užitých zdrojů. To, že odpůrce užíval jako podklad primárně Studii proveditelnosti, ostatně rozpoznala i sama navrhovatelka, neboť při jednání tento návrhový bod rozvinula i ve vztahu ke zpochybnění použitelnosti dané studie (k tomu viz odst. 84–93 dále). Studie proveditelnosti nicméně nebyla jediným odborným podkladem použitým při tvorbě napadeného OOP. V tomto směru soud odkazuje zejména na Přílohu č. 1, v němž jsou převzaty závěry hodnocení SEA, včetně tam včleněného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 30. 8. 2024, č. j. MZP/2024/710/3807, jež dle obsahu stanoviskem k návrhu koncepce ve smyslu § 10g zákona EIA ve spojení s § 37 odst. 6 stavebního zákona 2006. Nelze proto souhlasit s navrhovatelkou, že by nebylo dostatečně specifikováno, z jakých podkladů odpůrce vycházel. Použitelnost Studie proveditelnosti 84. Navrhovatelka rovněž zpochybnila použitelnost Studie proveditelnosti s tím, že nemá charakter územně–analytického podkladu ve smyslu § 25 stavebního zákona 2006.

85. S touto argumentací soud nemůže souhlasit.

86. Podle § 25 stavebního zákona 2006 „[ú]zemně plánovací podklady tvoří územně analytické podklady, které zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území a územní studie, které ověřují možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území.“ 87. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona 2006 „[ú]zemně analytické podklady obsahují zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn v území z důvodu ochrany veřejných zájmů, vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních předpisů nebo vyplývajících z vlastností území (dále jen "limity využití území"), záměrů na provedení změn v území, zjišťování a vyhodnocování udržitelného rozvoje území a určení problémů k řešení v územně plánovací dokumentaci (dále jen "rozbor udržitelného rozvoje území").“ 88. Shora citovanou úpravu lze shrnout následovně: Územně analytické podklady jsou dokumenty poskytující informace o stavu území a jejich vyhodnocení, součástí je rozbor udržitelného rozvoje území, které se souhrnně nazývají limity pro využití území. K těmto limitům je pořizovatel územně plánovací dokumentace povinen přihlížet (viz § 27 odst. 1, § 47 odst. 1 a 2 stavebního zákona 2006; srov, též rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2020, č. j. 6 As 151/2019–53, odst. 18, nebo ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012–139).

89. To ale neznamená, že by pro účely územního plánování nemohly být využity i jiné podklady o území, které nemají charakter územně–analytických podkladů. V tomto směru se soud zcela ztotožňuje s následujícím závěrem odborné literatury: „Pro územně plánovací činnost se využívají i další dostupné podklady o území. Pokud zvláštní zákon určuje, že je dokument vytvořený na základě zvláštního předpisu (koncepce, plán, strategie, program apod.) podkladem pro nástroje územního plánování, jedná se o podklad neopominutelný, ale nikoli závazný. Územní plánování koordinuje veškeré činnosti v území, hledá optimální řešení z hlediska ochrany všech veřejných zájmů v území, a to by při závaznosti podkladů nebylo možné. Například územní energetická koncepce je podle § 4 odst. 6 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií podkladem pro zpracování zásad územního rozvoje a územního plánu. Územní energetická koncepce není pro územně plánovací dokumentaci závazná, lze se od ní v zásadách územního rozvoje a v územním plánu v odůvodněných případech odchýlit. Obdobně je podkladem například plán oblastí povodí (§ 23 odst. 2 VodZ), výsledky pozemkových úprav (§ 2 PozÚPr), plán rozvoje vodovodů a kanalizací (§ 4 odst. 6 VodKan), plán odpadového hospodářství (§ 42 odst. 8 OdpZ) a další podklady.“ [FIALOVÁ, Eva. § 25 [Druhy územně plánovacích podkladů]. In: MACHAČKOVÁ, Jana a kol. Stavební zákon: komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 114.].

90. Podobně lze nahlížet i na Studii proveditelnosti. Jejím obsahem je totiž penzum informací odborného charakteru o prognózách dopravy v úseku Praha–Brno a Brno–Šakvice, v němž je zahrnuta i jihovýchodní část území Středočeského kraje. Kromě navrhovatelkou zdůrazňovaných ekonomických aspektů se věnuje i otázkám dopravního zatížení jednotlivých regionů (viz zejm. kapitoly 3.–8. v části A.2.1 Návrhová část – obecně, případně část A.

2. Přepravní prognóza a hodnocení). Soud nevidí důvod, proč by takový dokument nemohl sloužit jako podklad pro aktualizaci ZÚR.

91. S navrhovatelkou rovněž nelze souhlasit v tom, že by odpůrce přisuzoval Studii proveditelnosti závazný charakter. Takový závěr nelze dovozovat jen na základě toho, že odpůrce na danou studii hojně odkazoval v odůvodnění napadeného OOP.

92. Namítala–li navrhovatelka, že Studie proveditelnosti nebyla v době její přípravy (tj. konec roku 2020) dostatečně konzultována s veřejností, pak soud přisvědčuje odpůrci, že veřejnost dostala prostor pro vyjádření k dané studii právě v rámci procesu přípravy 9. aktualizace ZÚR.

93. Soud nemůže souhlasit ani s namítanou neaktuálností Studie proveditelnosti. V procesech trvajících měsíce až roky – což platí i pro proces přípravy ZÚR a jejich aktualizací – nelze rozumně požadovat, aby orgány územního plánování vycházely výlučně z nejaktuálnějšího stavu vědeckého poznání (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 6. 2023, č. j. 54 A 68/2019, odst. 98, nebo rozsudek NSS ze dne 4. 4. 2023, č. j. 7 As 88/2021–88, odst. 51). V tomto kontextu nelze Studii proveditelnosti považovat za nepoužitelnou jen proto, že nezohledňuje změny cenové hladiny mezi lety 2019 a 2024. Územní rezerva 94. Poslední argumentační okruh brojí proti vybočení koridoru D216 z územní rezervy a nevypořádání této skutečnosti v rozhodnutí o námitkách.

95. Soud předně považuje vhodné shrnout povahu institutu územní rezervy:

96. Podle § 23b odst. 1 stavebního zákona 2006 „[ú]zemní rezervou je plocha nebo koridor, které jsou vymezené v územně plánovací dokumentaci pro využití, jehož potřebu a plošné nároky je třeba následně prověřit.“ 97. Podle § 23b odst. 2 „[z]měnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití lze jen na základě aktualizace nebo změny územně plánovací dokumentace.“ 98. NSS v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011–526, odst. 611, vyložil, že „(…) v území zařazeném do územní rezervy je možno i nadále činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Z toho podle názoru soudu plyne, že součástí vymezení územní rezervy v ZÚR musí být i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní rezervy. Pokud by totiž takové vymezení chybělo, nebylo by možno dostát smyslu územní rezervy, neboť by nebylo zřejmé, před čím je třeba území v územní rezervě chránit a jaké změny v území nelze připustit. Není–li prověřované budoucí využití územní rezervy v ZÚR uvedeno, je taková územní rezerva vymezena v rozporu se zákonem.“ 99. Není přitom vyloučeno, aby se v rámci budoucího prověření dospělo k závěru, že výsledné využití konkrétního území bude odlišné, než jak původně předvídala územní rezerva. Jak NSS vysvětlil v rozsudku ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017–38, „[v] obecné rovině nelze vyloučit, že i u území již jednou pro konkrétní záměr prověřeného, vyvstane potřeba nového prověření s ohledem na změnu skutkových či právních okolností (např. v mezidobí dojde k rozvoji výstavby na dotčeném území nebo sousedním území, změn právních předpisů nebo změně nadřazené územně plánovací dokumentace). Tím spíše v případě, kdy od původního prověření území uplyne doba přibližně 10 let, aniž by bylo v mezidobí konkrétní území pro prověřovaný účel skutečně využito.“ 100. Shora uvedené judikatorní závěry se odráží i v legitimním očekávání na straně vlastníka pozemku dotčeného územní rezervou. Ten sice může důvodně očekávat, že využití jeho pozemku bude předmětem prověřování, zda jej lze využít k účelu předvídanému v územní rezervě, a nikoliv že výsledné vymezení koridoru bude stejné. Naopak není vyloučeno, aby se konečné vymezení plochy/koridoru v příslušné územně plánovací dokumentaci od územní rezervy lišilo.

101. Jak explicitně vysvětlil NSS v rozsudku ze dne 15. 11. 2018, č. j. 1 As 161/2018–44, odst. 52: „(…) Existuje–li však vymezení určitého pozemku jako územní rezervy, avizuje to představu orgánu územního plánování o tom, jakým způsobem by měla být plocha v budoucnu využita. Vlastník pozemku pak může očekávat, že územní rezerva se zpravidla po přistoupení dalších předpokladů „překlopí“ do totožného vymezení funkčního využití území. Takové očekávání však nezakládá právo, aby se tak stalo. Bude–li územní rezerva z legitimního důvodu využita jiným, než původně plánovaným způsobem, nezakládá to nutně bez dalšího zásah do vlastnického práva vlastníka pozemku.“ 102. Lze tedy shrnout, že je–li určité území zahrnuto do režimu územní rezervy, není tím garantováno to, že využití tohoto území bude přesně takové, jak předvídá územní rezerva, ale že způsob využití zamýšlený v územní rezervě musí být v rámci přijímání příslušné územně plánovací dokumentace prověřen. Tím ovšem není vyloučeno, aby výstupem tohoto prověření byl závěr, že využití území bude odlišné, než jak předvídala původní rezerva, typicky dojde–li k relevantní změně skutkových okolností. Nástrojem umožňujícím takovou změnu je právě konkrétní územně plánovací dokumentace (tedy i ZÚR) nebo její aktualizace (srov. § 23b odst. 2 stavebního zákona 2006).

103. Navrhovatelka se proto mýlí, považuje–li jakékoliv vybočení koridoru D216 z území rezervy „bez dalšího“ za nezákonnost napadeného OOP a porušení zásady legitimního očekávání vlastníků dotčených nemovitostí. Tak by tomu bylo leda v případě, pokud by možnost předvídaná územní rezervou nebyla v rámci 9. aktualizace nijak prověřena a k vybočení z trasy předvídané původní územní rezervou by došlo bez jakéhokoliv odůvodnění, svévolně či způsobem zcela nepřiměřeným sledovanému cíli.

104. K tomu však v případě napadeného OOP nedošlo.

105. Předně nelze souhlasit s navrhovatelkou, že by ze strany odpůrce nebylo vybočení z územní rezervy nijak odůvodněno. Jakkoli chybí explicitní reakce v rozhodnutí o námitkách (výhrady soudu k tomuto postupu viz podrobněji odst. 58–61 výše), tak ve vlastním odůvodnění napadeného OOP je tato problematika řešena.

106. Konkrétně v kapitole 7.2 odůvodnění napadeného OOP odpůrce vysvětlil, že [k]oridor vymezený jako územní rezerva byl aktuální před více jak 20 lety. Současný návrh koridoru VRT vychází ze Studie proveditelnosti, která měla mj. za úkol v co největší míře minimalizovat střety na trase VRT, zejména s obcemi (obytné budovy) a přírodním bohatstvím (chráněná území). Jedná se zejména o oblast v okolí Červených Janovic, kde trasa vymezená v původní územní rezervě ovlivňuje více obyvatel než trasa navržená ve studii proveditelnosti. Koridor navazuje na již vymezený koridor stávající koridor VRT, úsek Praha – Poříčany, severně od obce Kounice, přičemž esovitě obchází zastavěné území obcí Klučov a Chrášťany. Tato trasa se jeví jako výhodnější z hlediska možných negativních dopadů na zastavěné území Klučova, než u původní územní rezervy. Rozšířením koridoru zde byly vytvořeny podmínky pro křížení s konvenční železniční tratí č. 011 Praha – Česká Třebová. Následně koridor pokračuje ve stopě původní územní rezervy, ze které se odpojuje východně od Klášterní Skalice, kde bylo navrženo rozšíření koridoru z důvodu zajištění křížení s konvenční železniční tratí č. 013 Pečky – Bošice. Původní územní rezerva zde byla zúžena v trase zamýšlené estakády přes nivu Bečvárky, a však byla nyní odsunuta mírně na západ, aby bylo více ochráněno zastavěné území Svojšic. Pravým obloukem, který byl rozšířen z důvodů nalezení optimálního vedení tratě v okolí obce Dolní Chvatliny, se koridor vrací zpět do původní územní rezervy s rozšířením pro křížení s konvenční železniční tratí č. 014 Kolín – Ledečko. V navazujícím levém oblouku byl koridor opět rozšířen z důvodu nalezení optimálního vedení tratě, tentokrát mezi obytnými lokalitami Poďousy a Pučery. Nejvýznamnější odklon navrženého koridoru železnice od původní území rezervy je možno identifikovat v okolí Červených Janovic, kde je koridor veden východněji táhlým obloukem z důvodu vymístění tratě dál od Červených Janovic a omezení potenciálního křížení s navrhovaným koridorem silničního obchvatu této obce. Dále až k hranicím kraje koridor železnice pokračuje ve ploše původní územní rezervy“.

107. Z výše citované části odůvodnění je dle soudu zřejmé, že odpůrce při vymezování trasy koridoru D216 nepominul existenci územní rezervy, naopak se výslovně zabýval prověřením jejího obsahu. Dospěl však k závěru, že způsob vymezení předpokládaný v územní rezervě vycházel ze stavu před 20 lety, v němž nebyly reflektovány faktické změny v území, k nimž v mezidobí došlo (zejména vznik nové výstavby). Současně poukazem na závěry Studie proveditelnosti vyložil, proč v konkrétních oblastech došlo k odklonu od trasy původně vymezené v územní rezervě, přičemž primárním důvodem byla vyšší ochrana zastavěného území, která v mezidobí fakticky vznikla na území některých obcí, a od toho se odvíjející potřeba plynulé návaznosti na vedení trati. Takové soud považuje s přihlédnutím k míře obecnosti ZÚR za dostatečné. Právě časový rozdíl přes deset let od původního vymezení a současné nevyužití k danému účelu v mezidobí představuje situaci, kterou judikatura uznala jako legitimní důvod pro odklon od původního řešení v územní rezervě (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 67/2017–38 citovaný v odst. 99 výše).

IV. Závěr a náklady řízení

108. Soud tedy shrnuje, že i když odpůrce uchopil vypořádání navrhovatelkou uplatněných námitek nevhodně, neboť v rozhodnutí o námitkách opakovaně odkazoval na nicneříkající část Předmluva, tak současně předestřel, že předmětem námitek jsou otázky přesahující požadavky § 36 odst. 3 stavebního zákona 2006. Tento závěr je nicméně v konečném důsledku správný, neboť pokud se soud zaměří na obsah komplexu námitek označených jako námitka č. 1–3 a připomínky č. 1–2, pak musí konstatovat, že tam otevírané otázky skutečně nemají místo na úrovni ZÚR. K dalším otázkám, jako je například vybočení z územní rezervy, lze nalézt odůvodnění ve vlastním napadeném OOP mimo rozhodnutí o námitkách. Rovněž nelze souhlasit s absencí použitelných podkladů a s argumentací o nepoužitelnosti Studie proveditelnosti.

109. S ohledem na uvedené soud neshledal návrh důvodný a rozhodl o jeho zamítnutí (§ 101d odst. 1 věty druhé s. ř. s.).

110. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch. Odpůrce je vyšším územně samosprávným celkem, proto v jeho případě nelze uvažovat o tom, že by obhajoba jeho vlastní aktualizace ZÚR přesahovala rámec jeho běžné činnosti, kterou by nemohl zvládnout bez zastoupení advokátem (obdobně srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 10. 2024, č. j. 51 A 42/2024–63). Proto soud odpůrci nepřiznal náhradu nákladů řízení a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah podání účastníků Návrhové body Vyjádření odpůrce Replika navrhovatelky Duplika odpůrce Průběh ústního jednání III. Posouzení věci soudem Obecná východiska k přezkoumatelnosti Obecně k míře podrobnosti ZÚR Vztah k navrhovatelkou uplatňovaným námitkám Odkazy na podkladové materiály Použitelnost Studie proveditelnosti Územní rezerva IV. Závěr a náklady řízení