51 A 52/2020– 169

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové ve věci navrhovatele: X trvale bytem X proti odpůrci: obec Svatá Maří sídlem Svatá Maří 34, Vimperk o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změna č. 1 územního plánu Svatá Maří vydaného usnesením zastupitelstva obce Svatá Maří ze dne 17. 4. 2020, č. 2/20, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

III. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci, dosavadní postup soudu

1. Zastupitelstvo obce Svatá Maří (odpůrce) usnesením ze dne 7. 10. 2016, č. 7/2016, vydalo opatření obecné povahy – územní plán Svatá Maří (dále jen „územní plán“), který nabyl účinnosti dne 26. 10. 2016. V rámci návrhu na zrušení tohoto územního plánu navrhovatel brojil proti vymezení zastavěného území a zařazení do funkčních ploch v případě pozemku p. č. XC, p. č. st. XA, p. č. XA, p. č. st. XB a p. č. XB v k. ú. XA (všechny níže uváděné pozemky jsou v téže katastrálním území); proti vymezení trasy nadzemního elektrického vedení; proti regulaci odkanalizování objektů a proti nedostatkům vypořádání námitek. Výrokem II. rozsudku dne 13. 2. 2019 č. j. 50 A 90/2018–38, krajský soud zrušil územní plán v části pozemku navrhovatele p. č. XB, neboť nesplňoval definici zastavěného stavebního pozemku, když nebyl v katastru nemovitostí evidován jako stavební parcela a nebylo jej možno zařadit do zastavěného území. Kasační stížnost navrhovatele Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 76/2019–64, zamítl. Usnesením ze dne 8. 2. 2022, sp. zn. II. ÚS 144/22 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost navrhovatele.

2. Nyní napadená změna územního plánu č. 1 byla pořízena na základě žádosti vlastnice pozemků parc. č. st. XA (jehož součástí je stavba č. p. XA) a na par. č. XC v k. ú. XA, který obklopuje pozemek p. č. st. XA, ze dne 25. 10. 2019. Tato žádost byla odůvodněna potřebou umožnit výstavbu pro smíšené bydlení v dané lokalitě včetně možnosti přestavby stávajícího zemědělského objektu na pozemku parc. č. st. XA tak, aby plochy pozemku p. č. st. XA a na pozemku p. č. XC, byly změněny na plochy smíšené obytné. Touto změnou byl pozemek p. č. XC přičleněn do zastavěného území – z plochy „PLOCHY PŘÍRODNÍ – KRAJINNÁ ZELEŇ“ do „PLOCHY SMÍŠENÉ OBYTNÉ“; pozemek p. č. XA byl přesunut z plochy funkčního vymezení „PLOCHY REKREACE – REKREAČNÍ PLOCHY“ do plochy s funkčním využitím „PLOCHY SMÍŠENÉ OBYTNÉ“.

3. Krajský soud rozsudkem ze dne 28. 12. 2020, č. j. 51 A 52/2020–75, nyní podaný návrh zamítl z důvodu absence aktivní věcné legitimace navrhovatele. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 5. 2023, č. j. 4 As 43/2021–48, tento rozsudek zrušil a věc vrátil zdejšímu soudu k dalšímu řízení, a to z důvodu porušení § 74 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť vyjádření odpůrce soud nepřeposlal navrhovateli. Toto procesní pochybení uložil Nejvyšší správní soud krajskému soudu napravit.

II. Shrnutí návrhu

4. Navrhovatel v návrhu popsal skutkový stav. Zmínil, že změna územního plánu byla projednána zkráceným postupem podle § 55a a násl. stavebního zákona. Návrh byl ke dni 9. 1. 2020 předložen k veřejnému projednání a navrhovatel podal jako osoba oprávněná podle § 52 odst. 2 stavebního zákona jako spoluvlastník pozemků bezprostředně sousedících s pozemkem p. č. XC námitky. Jednak tvrdil, že změna má posloužit k legalizaci černých staveb, dále, že změna zastavěného území není možná, neboť nedošlo k žádné změně v území, návrh není v souladu s cíli a úkoly územního plánování, nerespektuje již vydaný územní plán a návrh změny musí být proveden zároveň s nutnými změnami územního plánu. Námitkám nebylo vyhověno.

5. Navrhovatel deklaroval splnění podmínek řízení, neboť je vlastníkem nemovitých věcí přímo sousedících s dotčenými pozemky. Jde o pozemek parc. č. XB a pozemek parc. č. XD. Oba pozemky sousedí s pozemkem parc. č. XC. Navrhovatel byl změnou územního plánu zkrácen na svém vlastnickém právu zaručeným článkem 11 LZPS a na svém právu na životní prostředí zaručeným č. l. 35 LZPS. Zároveň navrhovatel napadá způsob, jakým byly vypořádány jeho námitky k návrhu změny územního plánu, v čemž spatřuje porušení jeho procesních práv. Z uvedeného navrhovatel dovozuje, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

6. Navrhovatel v podaném návrhu tvrdí, že změna územního plánu nebyla provedena v souladu se zákonem, neboť změnila vymezení zastavěného území, aniž by tomu předcházela jakákoliv změna v území. Došlo k přesunu dotčených pozemků do plochy s funkčním využitím plochy smíšené obytné, což neodpovídá koncepci územního plánu a územní plán je po změně vnitřně rozporný. Změna není řádně zdůvodněna a nebyly řádně vypořádány námitky navrhovatele.

7. Navrhovatel namítá nezákonnost změny spočívající ve vymezení zastavěného území. Změnou územního plánu došlo k přičlenění pozemku parc. č. XC do zastavěného území. Odpůrce tento postup zdůvodnil odkazem na ustanovení § 58 stavebního zákona, neboť je tento pozemek přímo propojen a obklopuje pozemek p. č. st. XA, který je veden jako zastavěná plocha a nádvoří a dle § 58 odst. 3 se změnou územního plánu vymezení zastavěného území aktualizuje. Námitka navrhovatele proti tomuto postupu byla zamítnuta s odkazem na odůvodnění projektanta, který uvedl, že pozemek splňuje definici dle § 58 stavebního zákona. Stavba na pozemku p. č. st. XA je zapsána do katastru nemovitostí jako druh pozemku „zastavěná plocha a nádvoří“; její součástí je budova č. p. XA. Dotčené orgány neměly námitky proti zahrnutí pozemku do zastavěného území. Bylo odkázáno na ortofotomapu, dle které pozemek k parc. č. XC tvoří jeden funkční celek s budovou č. p. XA. Před změnou územního plánu byla v územním plánu plocha pozemku parc. č. XC vedena jako plocha přírodní – krajinná zeleň a plocha poz. p. č. st. XA byla vymezena jako zastavěné území. Proti tomuto způsobu vymezení brojil navrhovatel námitkami v soudním řízení vedeném o návrhu na zrušení části územního plánu, což bylo skončeno rozsudkem zdejšího soudu ze dne 13. 2. 2019, č. j. 50 A 90/2018 – 38, kterým byl v části týkající se způsobu vymezení zastavěného území ve vztahu k dotčeným pozemkům návrh na zrušení části územního plánu zamítnut. Námitka nepřesného vymezení zastavěného území ve vztahu k pozemku p. č. XC byla hodnocena jako nedůvodná, především proto, že vymezení zastavěného území dle názoru soudu odpovídalo požadavku dle § 58 odst. 1 stavebního zákona. Podle navrhovatele by zastavěné území mělo být vždy vymezeno dle skutečného stavu. Konkrétní pozemek buď v zastavěném území je, nebo není. Rozhodující je, zda konkrétní pozemek splňuje definici obsaženou v § 58 odst. 2 stavebního zákona. Podle navrhovatele není na uvážení obce pořizující územní plán nebo jeho změnu jakým způsobem vymezí zastavěné území. Vymezení je dáno faktickým stavem a na tom úvaha pořizovatele územního plánu nemůže nic změnit.

8. Navrhovatel má za to, že nedojde–li k faktické změně území, nelze provést ani změnu vymezení zastavěného území. Aktualizovat vymezení zastavěného území lze pouze takovým způsobem, aby odpovídalo skutečnému stavu. Na pozemku parc. č. XC a parc. č. st. XA od doby, kdy byl projednáván a schválen územní plán, k žádným faktickým změnám nedošlo. Nedošlo ani k jakýmkoli změnám v katastru nemovitostí ve vztahu k dotčeným pozemkům. To ani není tvrzeno v jakékoliv z částí územního plánu. Proto není možné provést nové vymezení zastavěného území. Navrhovatel odmítl zdůvodnění odpůrce obsažené ve vypořádání jeho námitky č. 2, že pozemek parc. č. XC tvoří z parc. č. st. XA jeden funkční celek.

9. Podle navrhovatele nemůže změna územního plánu ve vztahu k přičlenění pozemku parc. č. XC do zastavěného území projít čtvrtým ze šesti kroků algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Navrhovatel proto navrhl, aby soud změnu územního plánu v této části zrušil.

10. Přesun dotčených pozemků do plochy s jiným funkčním využitím je v rozporu se základními koncepčními zásadami územního plánu. Změnou územního plánu došlo k přesunu pozemku parc. č. XC z plochy s funkčním využitím plochy přírodní – krajinná zeleň do plochy s funkčním využitím plochy smíšené obytné a přesunu pozemku parc. č. st. XA z plochy s funkčním využitím plochy rekreace – rekreační plochy do plochy s funkčním využitím plochy smíšené obytné. Změny územního plánu byly znázorněny jako plochy stabilizované. Podle názoru navrhovatele, pokud v době přijetí územního plánu byl u obou pozemků stav, který odůvodňoval jejich zařazení do ploch s jiným funkčním využitím a tento stav se od doby přijetí změny územního plánu nezměnil, není možné tyto plochy označit jako plochy stabilizované, ale označit jako plochy změn. Odpůrce však přikročil k označení plochy jako plochy stabilizované, aby dával návrh úprav vymezení zastavěného území smysl. To však nemůže změnit nic na tom, že změna území takto být učiněna nemohla. První pochybení odpůrce spočívá v tom, že plochy dotčených pozemků v části změny územního plánu týkající se přesunutí pozemku parc. č. XC a parc. č. st. XA mezi plochy s jiným funkčním využitím jsou označeny jako plochy stabilizované, ačkoliv by měly být označeny jako plochy změn.

11. Dle výkresové části územního plánu má přes pozemek parc. č. XC být budována veřejně prospěšná stavba technické infrastruktury nadzemního elektrického vedení vysokého napětí E2 – vedení VN a trafostanice Svatá Maří Jih. Na plochách vymezených jako plochy smíšené obytné dle navrhovatele je přípustné umístit nadzemní vedení VN, které nebude sloužit výhradně pro obsluhu daného území. S elektrickým vedením souvisí další vnitřní rozpor územního plánu, neboť přesun pozemku parc. č. XC mezi plochy s funkčním využitím plochy smíšené obytné odporuje územnímu plánu, neboť napříč pozemkem má dle územního plánu vést nadzemní vedení vysoké napětí, což je v rozporu s § 8 odst. 2 vyhlášky.

12. Navrhovatel uplatňoval vůči návrhu územního plánu námitku, ve které upozornil, že požadoval zařazení p. č. XE v k. ú. XA do ploch bydlení nebo smíšených obytných. Vyhověno mu však nebylo pro údajný rozpor s Politikou územního rozvoje (mimo jiné požaduje zajistit ochranu nezastavěného území a zachování veřejné zeleně) se Zásadami územního rozvoje Jihočeského kraje a i zadáním územního plánu, které požadovalo nezastavování horizontů. Územní plán dále obsahuje v bodu 88 omezení velikosti zastavitelných ploch a sídla je možné doplnit v místech, kde nebude narušena struktura sídel a dálkové pohledy. Pozemek p. č. XC se nachází na horizontu. Je široce exponován do otevřené krajiny. Je viditelný ze širokého okolí. Změnou územního plánu dochází k umožnění zastavění horizontu. Odpůrce neodůvodnil, z jakého důvodu postupuje odlišně, než postupoval při procesu přijímání územního plánu, ačkoli se faktická situace v území nikterak nezměnila. Postupoval tudíž svévolně, neboť neuplatňoval zásady, které si v územním plánu sám stanovil. Změna územního plánu je vnitřně rozporná a nepřezkoumatelná. Rovněž bylo postupováno v rozporu se zásadou rovnosti, neboť změnou bylo umožněno zastavění horizontu.

13. Navrhovatel dále poukázal na procesní pochybení spočívající v nedostatečném odůvodnění změny územního plánu, které nenaplňuje požadavky kladené ustanovením § 68 odst. 3 správního řádu. Změna územního plánu je proto nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, a tudíž i nezákonná. Navrhovatel poukázal i na chybné úplné znění územního plánu, neboť odpůrce pochybil neuveřejněním úplného znění územního plánu, které nereflektuje zrušující výrok rozsudku krajského soudu.

14. Navrhovatel dále tvrdil, že nedošlo k dostatečnému vypořádání jím vznesených námitek, a proto rozhodnutí o námitkách je zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. K tomu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu. V návrhu dále vysvětlil, v čem spatřuje nedostatečné vypořádání odpůrce s jím vznesenými námitkami. Především v námitce jedna tvrdil, že změna územního plánu má sloužit k realizaci černých staveb na dotčených pozemcích. Námitce nebylo vyhověno, neboť se podle odpůrce jednalo o žádost o změnu, která obsahovala všechny formální náležitosti. V námitce dvě tvrdil, že nebylo zdůvodněno, proč dochází ke změně vymezení zastavěného území. Na to odpůrce reagoval odkazem na zdůvodnění projektanta, který vysvětlil, že pozemek naplňuje definici dle § 58 stavebního zákona a i ortofotomapa prokazuje, že pozemek parc. č. XC tvoří jeden funkční celek se stavbou p. č. XA. V námitce tři navrhovatel uváděl, že návrh změny územního plánu není v souladu s cíli a úkoly územního plánování, neboť se podoba územního plánu mění účelově. V námitce číslo čtyři uváděl, že návrh změny nerespektuje územní plán tím, že ten odmítal zastavování horizontů. Obě námitky odpůrce vypořádal tak, že jim nevyhověl. Především argumentoval souhlasnými stanovisky dotčených orgánů předloženými ke změně územního plánu. V námitce číslo pět rozporoval vymezení dotčených pozemků jako ploch stabilizovaných, ačkoli se zjevně jednalo o změnu jejich funkčního využití. Právě pro tyto skutečnosti tvrdil navrhovatel, že rozhodnutí o námitkách je nepřezkoumatelné.

15. Podle názoru navrhovatele účelem změny územního plánu je umožnit dodatečné povolení nepovolené stavby nacházející se na pozemku parc. č. XC, kdy odpůrce upřednostňuje zájmy jednotlivce a rezignuje na ochranu veřejného zájmu a respektování základních koncepčních zásad územního plánu, které si sám stanovil. Změna územního plánu týkající se přičlenění pozemku parc. č. XC do zastavěného území, byla tudíž provedena v rozporu se zákonem, neboť v době od přípravy územního plánu nedošlo v území ani v katastru nemovitostí k jakýmkoli změnám na dotčených pozemcích, které by změnu vymezení zastavěného území odůvodňovaly. Pokud nedošlo k faktické změně území, nelze změnu vymezení zastavěného území provést. Není na uvážení pořizovatele územního plánu, jak zastavěné území vymezí, neboť je definováno v § 58 stavebního zákona a mohou tak do něj být zařazeny pouze pozemky, které tuto zákonnou definici splňují. Způsob vymezení zastavěného území ve vztahu k dotčeným pozemkům zdejší soud již posuzoval a shledal jej souladným se zákonem. Jelikož v mezičase nedošlo k žádné změně v území, není možné, aby zdejší soud aproboval jiný způsob vymezení zastavěného území ve vztahu k dotčeným pozemkům. Přijatá změna územního plánu je v rozporu se základními koncepčními zásadami zakotvenými v územním plánu a činí územní plán po této změně vnitřně rozporným. Plochy dotčených pozemků změna územního plánu vymezuje jako plochy stabilizované, ačkoli by je měla vymezovat jako plochy změn. Přes pozemek parc. č. XC má být dle územního plánu vedeno nadzemní vedení vysokého napětí, což je v zastavěném území vyloučeno § 24 odst. 1 vyhlášky a odporuje § 8 odst. 2 vyhlášky. Změna územního plánu umožňuje zastavování horizontu, což územní plán zakazuje. Rozšiřuje rozsah zastavitelných ploch, což územní plán taktéž odmítá. Odpůrce postupuje v rozporu se zásadou rovnosti. Ve změně územního plánu není odůvodněno, proč dochází k rozšiřování zastavitelných ploch. Odůvodnění změny územního plánu je v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu v takové intenzitě, že to má za následek nepřezkoumatelnost změny územního plánu. Odpůrce nezveřejnil spolu se změnou územního plánu správné, úplné znění územního plánu. Nevypořádal se zároveň s některými navrhovatelovými námitkami. Odpůrce upřednostňuje zájmy jednotlivce a rezignuje na ochranu veřejného zájmu i respektování základních koncepčních zásad územního plánu, které si sám stanovil. Změna územního plánu je v rozporu se zákonem a neobstojí ani z hlediska proporcionality. Neobstojí ve čtvrtém a pátém kroku algoritmu. Proto bylo navrženo změnu č. 1 územního plánu zrušit, a to ke dni právní moci rozsudku.

16. V doplnění ze dne 23. 10. 2020 navrhovatel doložil informaci Městského úřadu Vimperk ze dne 13. 10. 2020, č. j. MUVPK–KS 43517/20–LAC, ze které dle něho vyplývá, že ani zřízení sjezdu z komunikace, kudy je realizován příjezd na nově vymezené zastavěné území, nebylo odpovídajícím předepsaným způsobem povoleno silničním správním úřadem. Dne 9. 11. 2020 navrhovatel soudu zaslal návrh zprávy o uplatňování územního plánu obce Svatá Maří v období od 2016 do 2020, který zpracoval Městský úřad Vimperk, odbor výstavby a územního plánování, k čemuž zdůraznil, že je ve vyhodnocení na straně 9 uvedeno, že vymezovat nové plochy pořizovatel nedoporučuje s ohledem na výsledek posouzení a ve vztahu k ustanovení § 55 odst. 4 stavebního zákona, kdy další nové zastavitelné plochy lze vymezit pouze na základě prokázání jejich potřeby. Na straně 10 pak pořizovatel nedoporučil vymezování nových ploch vzhledem k velké nabídce možnosti zástavby a s tím spojenému neprokázání jejich potřeby podle § 59 odst. 4 stavebního zákona. Navrhovatel v této souvislosti tvrdil, že byl změnou územního plánu zkrácen na svém vlastnickém právu zaručeným článkem 11 LZPS a na svém právu na příznivé životní prostředí zaručeným článkem 35 LZPS, kdy jeho tvrzení mělo přímou souvislost s nevypořádanou námitkou číslo pět, ve které navrhovatel poukázal na skutečnost, že nezákonnými změnami územního plánu dochází k obcházení konkrétních ustanovení schváleného územního plánu. Obec umožňuje na svém území výstavbu, aniž by byla budována základní infrastruktura kanalizace a ČOV, což se odráží na znehodnocení životního prostředí. To je taktéž obsaženo v návrhu zprávy o uplatňování územního plánu obce Svatá Maří, kde je uvedeno, že řešení čištění odpadních vod (absence ČOV) Štítkov, Smrčná, Trhonín, Vícemily a Brdo.

III. Shrnutí vyjádření odpůrce

17. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu navrhovatele na zrušení změny č. 1 územního plánu Svatá Maří uvedl, že nerozporuje navrhovatelem shrnutý skutkový stav. Nesouhlasí však s tvrzením navrhovatele, že změna byla pořízena v rozporu se zákonem.

18. Odpůrce odmítl tvrzení navrhovatele, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, což dokládá hlavním výkresem změny č. 1 územního plánu Svatá Maří. Jak je patrno z tohoto výkresu, týká se změna č. 1 územního plánu pouze p. p. č. XC a p. p. č. st. XA v k.ú. XA. Oba pozemky jsou ve vlastnictví třetí osoby. Navrhovatel ani k jednomu z pozemků nemá žádný vlastnický vztah. Navrhovatel a další jiná osoba jsou spoluvlastníky sousedního pozemku p. č. XB (druh pozemku orná půda) a navrhovatel je dále jediným vlastníkem p. p. č. XD (druh pozemku orná půda).

19. Změna č. 1 nenavrhuje novou zastavitelnou plochu. Nemění aktivně podmínky pro rozhodování v území na pozemcích navrhovatele. Pouze na sousedním pozemku mění hranici již zastavěného území tak, že pozemek p. č. XC obklopující řádně povolený, do katastru nemovitostí zapsaný rodinný dům na p. p. č. st. XA, řadí v souladu s ustanovením § 58 odst. 3 stavebního zákona do zastavěného území a aktualizuje jej touto změnou. Odpůrce odmítl argumentaci navrhovatele, že je změnou územního plánu zkrácen na jeho vlastnickém právu zaručeným článkem 11 LZPS a na právu na příznivé životní prostředí zaručený článkem 35 Listiny.

20. Poté se odpůrce vyjádřil k jednotlivým návrhovým bodům, přičemž žádný z nich neshledal důvodným.

IV. Replika navrhovatele

21. V souladu s § 74 odst. 1 s. ř. s. krajský soud dne 8. 6. 2023 přeposlal jednotlivá podání účastníků, čímž dostál závaznému právnímu názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného ve zrušujícím rozsudku.

22. Navrhovatel ve své replice ze dne 10. 7. 2023 k vyjádření odpůrce setrval na svém návrhu.

23. Zaprvé je navrhovatel přesvědčen o své aktivní věcné žalobní legitimaci, neboť změna se týká pozemků sousedících s pozemky v jeho vlastnictví. Sama změna přípustného využití zakládá jeho legitimaci, neboť tímto způsobem změna územního plánu zasahuje do jeho právní sféry, přičemž aktivní věcnou legitimaci nelze pojímat tak, že do jeho právní sféry musí zasahovat každá jednotlivá nezákonnost opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2021, č. j. 164/2020–32, bod 23 a dále usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, bod 36).

24. V dalších částech repliky odpůrce popisuje, že změna územního plánu neproběhla kvůli existenci rodinného domu, ale naopak existence rodinného domu byla umožněna změnou územního plánu (2); brojí proti argumentaci odpůrce, že on sám má „nepovolené“ stavby (3); argumentuje závadným stavem likvidace vod v dané obci, když přibývání zastavitelných pozemků situaci jen zhoršuje, což zasahuje do jeho práva dle čl. 11 a 35 Listiny základních práv a svobod (4); namítá, že změnou územního plánu dochází k legalizaci černých staveb na sousedních pozemcích (5). Poté navrhovatel reaguje na konkrétní vyjádření odpůrce k návrhovým bodům, a to plně v duchu již uplatněných bodů.

V. Ústní jednání

25. Dne 9. 8. 2023 proběhlo ve věci ústní jednání za účasti navrhovatele a odpůrce, kteří setrvali na svých dosavadních podáních.

26. Postupem dle § 36 odst. 1 s. ř. s. soud navrhovatele upozornil na otázku jeho aktivní věcné legitimace, tj. na otázku toho, jakým způsobem se sama změna územního plánu konkrétně dotýká jeho práv. Navrhovatel sdělil, že v replice popsal, že není důvod pro změnu zastavěného území, že by měla vzniknout plocha návrhová a aby zde byla stavba řádně povolena. Do jeho práv zasahuje to, že pokud je vymezeno zastavěné území, pro což nejsou naplněny zákonné požadavky, následně je provedena změna užívání stavby, tak vznikne stavba rodinného domu, aniž by se on, jako vlastník bezprostředně sousedícího pozemku, k tomu mohl vyjádřit. Žalobce nebyl účastníkem řízení o změně užívání stavby a v sousedství mu tak kvůli napadené změně územního plánu vznikl rodinný dům a on neměl žádnou možnost se k tomu vyjádřit, předkládat jakékoli námitky. Bylo obejito jeho právo být účastníkem řízení. Kdyby mohl svá práva v rámci řízení uplatnit, tak by předkládal argumenty zejména o zásahu do práva na příznivé životní prostředí souvisejícího s tím, že zde není odpovídající likvidace odpadních vod. To mu nebylo umožněno a v tom vidí zásah do svého práva. Navrhovatel vidí zásah do svého práva na příznivé životní prostředí v důsledku toho, že neměl jako účastník řízení možnost vyjádřit se ke stavbě, která tam vznikla díky tomu, že se obešly předvídatelné postupy dle stavebního zákona.

27. Při samotném jednání navrhl navrhovatel doplnit dokazování fotografií stavby na pozemku p. č. st. XA a usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 11. 12. 2020 o schválení Zprávy o uplatňování územního plánu Svatá Maří za uplynulé období, včetně samotné zprávy. Návrh na provedení těchto důkazů, včetně návrhů na doplnění dokazování uplatněných v jednotlivých podáních navrhovatele soud pro nadbytečnost zamítl, neboť nemohou sloužit k objasnění rozhodného skutkového stavu (srov. níže učiněné právní závěry).

VI. Posouzení věci krajským soudem

28. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.

29. Navrhovatel tvrdí, že byl změnou územního plánu zkrácen na svém vlastnickém právu zaručeném článkem 11 Listiny základních práv a svobod (dále také jako „Listina“) a na svém právu na životní prostředí zaručeném článkem 35 Listiny. Dále napadá i způsob, jakým byly vypořádány jeho námitky k návrhu změny územního plánu. Rovněž poukazuje na to, že dochází ke změnám funkčního využití sousedních pozemků. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že „odmítnutí návrhu proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§ 46 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného. Pokud tomu tak není, musí soud návrh věcně projednat; vyjde–li v této fázi nedostatek aktivní legitimace najevo, rozhodne o věci rozsudkem.“ (právní věta rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004–59, č. 1043/2007 Sb., NSS, rozsudky správních soudů jsou dostupné na www.nssoud.cz). Byť má krajský soud s ohledem na podobu tvrzeného zásahu do práv navrhovatele pochybnost o jeho procesní legitimaci, přistoupil dle této judikatury k věcnému projednání návrhu.

30. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele, jako podmínku přípustnosti návrhu, nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel byl skutečně na svých právech zkrácen přijatým opatřením obecné povahy tak, jak tvrdí. Jak plyne z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, „předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, pub. pod č. 2215/2011 Sb. NSS). Nelze přitom opomenout, že „[t]en, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, je–li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace“ (II. právní věta usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS).

31. Jak shrnul rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v právních větách svého usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS, „[a]ktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).“ Dále uvedl, že v „případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.“ 32. To koresponduje i se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, čj. 3 As 126/2016–38, ve znění opravného usnesení ze dne 1. 6. 2017, č. j. 3 As 126/2016–48, č. 3589/2017 Sb. NSS, dle kterého „[v]ěcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se pak zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením zkrácen. Navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena a těmto tvrzením musí soud následně přisvědčit. Tyto závěry jsou alfou a omegou posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu srov. nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14). Věcná legitimace chybí nejen tehdy, jsou–li konkrétní tvrzení navrhovatele nedůvodná, ale i v případech, kdy mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele nelze nalézt žádnou souvislost. Pokud navrhovatel nemohl být schválením územního plánu „věcně“ poškozen, pak ani zjevné porušení procesního postupu k vyhovění návrhu nepostačuje. Možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je primárním prostředkem ochrany proti výslednému aktu, nikoliv proti procesu jeho přijímání (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2007, čj. 3 Ao 4/2007–84).“ (důraz doplněn).

33. V tomto směru lze obecně vycházet i z toho (byť bylo níže citované vysloveno primárně k řízení proti rozhodnutí správního orgánu), že navrhovatel může „…(úspěšně) uplatňovat jen námitky, které se týkají jeho subjektivních veřejných práv. Nemůže hájit práva třetích osob ani obecně dohlížet nad dodržováním zákonnosti, pokud zároveň nejsou dotčena jeho veřejná subjektivní práva (srov. rozsudky ze dne 11. 7. 2007, čj. 2 As 10/2007–83, či ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 As 139/2012–40, bod 18, ze dne 27. 2. 2015, čj. 8 As 135/2014–42, bod 18, a ze dne 29. 9. 2016, čj. 9 As 238/2015–38, bod 37, nebo nověji ze dne 25. 2. 2022, čj. 5 As 234/2020–35, bod 37).“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2022, 10 As 522/2021–126).

34. Z tohoto důvodu se krajský soud zabýval tím, zda z tvrzení navrhovatele lze postavit najisto existenci jemu náležejících práv, která jsou změnou územního plánu přímo dotčena. Krajský soud dospěl k závěru, že nikoli.

35. Pozemková parcela p. p. č. XC a p. p. st. XA v k. ú. XA jsou ve vlastnictví třetí osoby. Navrhovatel nemá ani k jednomu z pozemků vlastnický ani jiný právní vztah. Na pozemky, které jsou ve vlastnictví nebo spoluvlastnictví navrhovatele p. č. XB a p. p. č. XD změna nezasahuje. Pozemky navrhovatele sousedí s pozemkem p. p. č. XC, uvnitř kterého se nachází p. p. st. XA s navrhovatelem popisovanou stavbou č. p. XA. Jakkoli rozsáhle navrhovatel proti napadené změně územního plánu brojí, samotný konkrétní zásah do jeho konkrétních práv nelze z jeho tvrzení shledat. Popisem různých nesprávností či nezákonností se samotný návrh blíží žalobě na ochranu veřejného zájmu (actio popularis), k jejímuž podání není navrhovatel oprávněn (viz rovněž bod 41 níže). Navrhovatel není povolán k obecnému dozoru nad zákonností procesu pořizování změny územního plánu, k hodnocení naplnění důvodů pro řešenou změnu, pokud se tyto skutečnosti přímo nedotýkají jeho vlastních práv.

36. V podaném návrhu a v replice ze dne 10. 7. 2023 žalobce setrvává na prostém konstatování, že se jedná o pozemky sousední. Skutečnost, že se mění funkční využití sousedních pozemků, sama o sobě automaticky neznamená, že k zásahu do práv navrhovatele skutečně dochází. Z tvrzení navrhovatele není zřejmé, že sama změna územního plánu by negativně zasáhla jeho právní sféru.

37. Při ústním jednání navrhovatel k dotazu soudu popsal, že zásah do svých práv změnou územního plánu spatřuje ve stavbě č. p. XA na pozemku p. p. st. XA, kde se po změně územního plánu v návaznosti na rozhodnutí stavebního úřadu o změně užívání stavby má nyní nacházet stavba rodinného domu (dle navrhovatele se ani o rodinný dům fakticky nejedná). Vůči této stavbě se navrhovatel dle svého tvrzení nemohl účinně bránit, neboť nebyl účastníkem řízení před stavebním úřadem a jak popisuje v jednotlivých podáních, tato stavba měla být v minulosti postavena v rozporu se zákonem. Jaká řízení byla či měla být před stavebním úřadem vedena a jakým způsobem se jich navrhovatel (ne)účastnil se zcela míjí s projednávanou změnou územního plánu. Zasahuje–li tato dlouhodobě existující stavba na pozemku p. č. st. XA do veřejných subjektivních práv navrhovatele, není tomu tak přímo na základě provedené změny územního plánu. Stavba jako taková zde existovala i před touto změnou. Tato změna takový faktický zásah do právní sféry navrhovatele nevytvořila. Byl–li snad žalobce v některém z řízení před stavebním úřadem opomenut, či postupoval–li snad stavební úřad nesprávně (srov. např. § 127 odst. 2 stavebního zákona a dotčení práv třetích osob v rámci změny užívání stavby), nelze tuto skutečnost směšovat se samotnou změnou územního plánu. Navrhovatel ani neuvádí, jakým konkrétním způsobem do jeho práv tato stavba a změna způsobu jejího užívání zasahuje.

38. Jinými slovy, navrhovatel konkrétně nepopisuje, jak by se řešená změna územního plánu, byť i ve spojení s danou stavbou, negativně projevila v jeho právní sféře. Pouhý subjektivní nesouhlas navrhovatele takové relevantní dotčení nezakládá, stejně tak jej nezakládá ani jeho přesvědčení, že účelem této změny je umožnění legalizace černých staveb. Prosté tvrzení nezákonnosti stavby bez provázání s vlastními právy navrhovatele, bez spojení se samotným obsahem změny územního plánu nepostačuje.

39. Jinak tomu není ani v rámci tvrzeného zásahu do práva na příznivé životní prostředí chráněného čl. 35 Listiny. Změna č. 1 změnu úpravy nakládání s odpadními vodami nepřináší. Regulací nakládání s odpadními vodami se správní soudy zabývaly v rámci návrhu navrhovatele na zrušení samotného územního plánu (viz výše). Předmětem tohoto řízení nejsou ani případné pochybnosti navrhovatele o způsobu likvidace odpadních vod u stavby č. p. XA na pozemku p. č. XA, přičemž ani zde navrhovatel svoji argumentaci podrobněji nerozvádí. Krajskému soudu nepřísluší, aby si za navrhovatele v tomto směru cokoli domýšlel. Ani argumentace navrhovatele, že obec povoluje novou výstavu bez kanalizace a ČOV (viz doplnění ze dne 9. 11. 2020), když v případě této stavby se o novou výstavbu nejedná, relevantní zásah do práv navrhovatele nepřináší. Ostatně i v případě posuzování změny užívání stavby se musí stavební úřad zabývat i otázkou likvidace odpadních vod (viz § 127 odst. 2 a § 126 odst. 3 stavebního zákona). Mělo–li by snad v budoucnu dojít k nové výstavbě na těchto pozemcích platí, že "[k]onkrétní způsob likvidace odpadních vod ze staveb je vždy otázkou, o které rozhoduje vodoprávní úřad podle vodního zákona, přičemž nemusí v každém jednotlivém případě akceptovat kteroukoliv z možností likvidace odpadních vod připuštěných územním plánem." (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 76/2019–64).

40. Konkrétní zásah do právní sféry navrhovatele neplyne ani z jednotlivých návrhových bodů – nezákonná změna vymezení zastavěného území, rozpor přesunutí dotčených pozemků do ploch s jiným funkčním využitím v rozporu se základními koncepčními zásadami územního plánu (označení za plochy stabilizované, vedení vysokého napětí, nerespektování koncepčních východisek územního plánu), nedostatečné odůvodnění, chybné úplné znění územního plánu, nesouhlas s důvody změny územního plánu. Ani případná procesní pochybení, včetně vypořádání vznesených námitek, pak nejsou relevantní, když dotčení hmotných práv navrhovatele nebylo prokázáno (srov. shora citovaná II. právní věta usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS).

41. Navrhovatel ve své replice ze dne 10. 7. 2023, shrnuje, že „pouze pravdivě popisoval a dokládal související okolnosti, které Změnu č. 1 ÚP provázely. Důvodem byl zásah do jeho práv, které v této replice popsal a v obecné rovině i nesouhlas s tím, aby si v právním a demokratickém státě někteří jednotlivci mohli zaplatit za podvod, kterým má být vyřešen předchozí nezákonný postup. Navrhovatele se podobné postupy zároveň dotýkají tím, že proti němu jsou ze strany orgánů, které se nezákonných postupů dopouštějí, vedena účelová řízení, která ho omezují a zbytečně obtěžují.“ Nicméně navrhovateli obecný dohled nad zákonností postupu orgánů státní správy a samosprávy v tomto soudním řízení nenáleží. Jak popsal krajský soud shora, tvrzený zásah do jeho vlastních práv nebyl shledán. Sám navrhovatel cituje z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, že „…je nutné vymezit aktivní věcnou legitimaci jako skutkový a právní závěr o skutečném (tj. pravdivosti tvrzení) vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o skutečné (tj pravdivosti tvrzení o) nezákonnosti napadené regulace…“ (důraz doplněn). Právě zdůrazněný požadavek navrhovatel nesplňuje, neboť konkrétní dopad do své právní sféry neprokázal, resp. relevantním způsobem ani netvrdil. Z tohoto důvodu se krajský soud konkrétními návrhovými body nezabýval, neboť není–li prokázáno, že sama změna územního plánu by se právní sféry navrhovatele dotýkala, nelze se uplatněnými výhradami zabývat.

VII. Závěr náklady řízení

42. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že návrh není důvodný, a proto jej podle §101d) odst. 2 s. ř. s. zamítl.

43. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného odpůrce, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci, dosavadní postup soudu II. Shrnutí návrhu III. Shrnutí vyjádření odpůrce IV. Replika navrhovatele V. Ústní jednání VI. Posouzení věci krajským soudem VII. Závěr náklady řízení