51 A 54/2022 – 107

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. et Mgr. Karla Ulíka a Mgr. Josefa Straky ve věci navrhovatele: O. G. bytem X zastoupený Mgr. Martinem Buchtou, advokátem sídlem Václavské náměstí 1, Praha proti odpůrkyni: obec Nepřevázka sídlem Nepřevázka 49, 293 01 zastoupená Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem sídlem Klokotská 103/13, Tábor za účasti 1) V. K. 2) Z. K. oba bytem X 3) J. L. bytem X 4) T. Š. bytem X 5) R. K. bytem X 6) J. H. bytem X všichni zastoupeni Mgr. Hanou Kolínovou, advokátkou sídlem Holečkova 100, Praha 7) N. S. bytem X zastoupena JUDr. Josefem Mackem, advokátem sídlem Mšenská 3987, Jablonec nad Nisou o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Nepřevázka, vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 27. 6. 2022, č. 5/06/2022, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 18 855 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Vítězslava Dohnala, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Shrnutí návrhu 1. Navrhovatel podal dne 10. 8. 2022 ke zdejšímu soudu návrh na zrušení části v záhlaví uvedeného územního plánu podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), a to v rozsahu vymezení plochy veřejného prostranství v lokalitě Z1 (o rozloze 0,18 ha).

2. Ke své aktivní procesní legitimaci uvádí, že je vlastníkem pozemku parc. č. Xa a s manželkou také vlastní sousední pozemek parc. č. Xb, oba katastrální území Nepřevázka (stejně jako dále zmíněné pozemky). Napadená část územního plánu vymezuje plochu veřejného prostranství přímo na těchto jeho pozemcích, které jsou oplocené a osázené vegetací. Tím je navrhovatel zkracován zejména na svém vlastnickém právu.

3. Již v návrhu zadání územního plánu v roce 2019 bylo uvedeno, že odpůrkyně plánuje na stávající slepou komunikaci parc. č. Xc napojit novou, dvoupruhovou komunikace v šířce 5,5 metrů s přilehlým chodníkem o šířce 2,5 metru, pro kterou bude vyžadováno postoupení částí pozemků mnoha vlastníků, včetně navrhovatele. O tomto záměru svědčí též zápis ze zastupitelstva z roku 2018.

4. Navrhovatel dále pro kontext podotýká, že od roku 2017 usiluje o výstavbu rodinného domu na svém pozemku parc. č. Xa a dne 10. 9. 2018 požádal o vydání společného povolení. Řízení o této žádosti bylo podle něj kvůli nezákonné nečinnosti odpůrkyně nezákonně zastaveno, proti čemuž se neúspěšně bránil též u zdejšího soudu, který jeho žalobu zamítl rozsudkem ze dne 25. 5. 2022, č. j. 54 A 1/2021–85. Nyní probíhá řízení o jeho kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“). Přesto navrhovatel z důvodu právní jistoty podal dne 14. 6. 2022 novou žádost o vydání územního rozhodnutí.

5. Vůči napadené části územního plánu navrhovatel namítá, že nebyla vydána v souladu se zákonem, zejména s § 18 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a s navazující judikaturou. Podle něj odpůrkyně zvolila řešení, které je v rozporu se zájmy vlastníků nemovitostí v dotčeném území a podstatně omezuje jejich práva. Dále cituje § 18 odst. 1 až 3 stavebního zákona s vytučněním některých pasáží.

6. Odpůrkyně podle něj dále nevzala v úvahu jeho konkrétní argumenty uvedené v námitkách, kde vysvětloval, proč je přijaté řešení nevhodné pro dané území a představuje neúměrný zásah do práv dotčených subjektů i veřejného zájmu. Navrhovatel několikrát odkázal na variantní řešení vyplývající ze studie dopravní obslužnosti, vypracované Ing. K. v roce 2018 (dále „studie Ing. K.“), které umožňuje splnit zákonné požadavky na šířku veřejného prostranství a současně si nežádá zničení oplocení a vysazené zeleně na pozemku navrhovatele a vůbec převod pozemků do vlastnictví odpůrkyně, navíc maximalizuje zachování vsakovacích travnatých ploch při minimalizaci existence zastavěných ploch a je i vhodnější z hlediska rozhledových poměrů. Svoji námitku rozčlenil do 5 částí, přičemž první z nich bylo vyhověno, ale s dalšími námitkami se odpůrkyně vypořádala nedostatečně. Nikdy nenavrhoval komunikaci jako jednosměrnou, navrhoval řešení lokality formou obytné zóny. Odpůrkyně používá v rozhodnutí o námitkách nepravdivá a účelová tvrzení ohledně dotčené lokality. Podle navrhovatele odpůrkyně vůbec nezkoumala, zda je přijaté řešení potřebné, a to přes nesouhlas navrhovatele a několika dalších vlastníků. Zvolené řešení nezajišťuje harmonický rozvoj lokality.

7. O pořízení dopravní studie bylo rozhodnuto až na základě žádosti navrhovatele o společné povolení stavby, a to skrytě bez možnosti připomínek. Občané se s ní mohli seznámit až 1. 10. 2019 při zveřejnění návrhu zadání územního plánu.

8. Navrhovatel nesouhlasí s tvrzením odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách, kde se uvádí, že změna č. 2 územního plánu nabyla účinnosti v roce 2006, tedy před platností nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb. a vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále „vyhláška č. 501/2006 Sb.“). Změna územního plánu č. 2 byla schválena 13. 12. 2006 a platnosti nabyla 29. 12. 2006.

9. Navrhovatel se obává, že pokud nebude souhlasit s dobrovolným převodem části pozemku parc. č. Xa do vlastnictví odpůrkyně, dojde k jejímu vyvlastnění. Dne 27. 7. 2022 byl již navrhovateli doručen dopis od starostky, kde vznáší požadavek na převod části tohoto pozemku. Navíc územním plánem navržená komunikace fakticky znemožňuje realizaci stavby jeho rodinného domu. Změna projektové dokumentace není možná z důvodu umístění studny na pozemku a odstupu od sousedního pozemku. Vyjádření odpůrkyně 10. Odpůrkyně k návrhu podotkla, že napadený územní plán vymezil v lokalitě Z1 zastavitelné plochy SV s funkčním využití smíšené obytné – venkovské (o výměře 1,41 ha) a plochy PP s funkčním využitím plochy veřejných prostranství – vybraná veřejná prostranství s převahou zpevněných ploch (o výměře 0,18 ha). V ploše SV je přípustné využití zejména stavby pro bydlení v rodinných domech. Vymezení zastavitelné plochy je zdůvodněno na str. 120 textové části územního plánu. Dopravní napojení plochy SV je pak řešeno vymezením plochy PP na pozemcích odpůrkyně parc. č. Xc a Xd. S ohledem na nedostatečnou šířku těchto pozemků však plocha PP zasahuje i na sousední pozemky. Kvůli charakteru lokality nebylo možné uvažovat o jednosměrné komunikaci, proto bylo nutné dodržet minimální šířku 8 metrů. To byl ostatně i požadavek Policie ČR. Bez vymezení plochy veřejného prostranství v dostatečné šířce v souladu s vyhláškou 501/2006 Sb. by nebylo možné zastavitelné pozemky vymezit v rozsahu dle předchozího územního plánu.

11. Odpůrkyně proto oslovila vlastníky dotčených pozemků. Vlastníci pozemků parc. č. Xe a Xf vyjádřili souhlas s využitím části jejich pozemků pro umístění komunikace. Odpůrkyně oslovila též navrhovatele, který však nesouhlasil, přestože se v jeho případě jedná o plochu přibližně 12 m2 z celkové výměry 1 333 m2 jeho pozemku parc. č. Xa. Vymezení dopravního napojení v lokalitě Z1 vychází z územní studie Prověření dopravního napojení rozvojových ploch Nepřevázka, zpracované společností Studio MAP s.r.o.

12. Odpůrkyně dále podotkla, že všichni dotčení vlastníci v lokalitě Z1 těží z vymezení zastavitelné plochy na jejich pozemcích. Je pak zcela přiměřené, aby se též podíleli na vymezení prostoru pro komunikaci zpřístupňující tyto pozemky. Stávající obecní pozemky jsou příliš úzké na to, aby bylo možné vymezit toto veřejné prostranství jen na nich.

13. Na pozemku navrhovatele parc. č. Xa se skutečně nachází oplocení. Dle odpůrkyně však bylo realizováno bez příslušného povolení. Na tomto pozemku je vymezena plocha PP v šířce 8 metrů, to ale neznamená, že má být realizována v takto širokém rozsahu vozovka pozemní komunikace. Konkrétní řešení bude předloženo až v dokumentaci pro územní rozhodnutí. Dle situačního výkresu ale plocha PP nijak nezasáhne do povolené studny ani do uvažovaného umístění rodinného domu na pozemku navrhovatele. Argument, že vymezení plochy PP znemožní realizaci stavby domu, je absurdní.

14. Dle odpůrkyně je přijaté řešení proporcionální. Nesouhlas navrhovatele byl vzat v úvahu a plocha PP zasahuje na jeho pozemek pouze minimálně. Severní hranice plochy PP v části před pozemkem navrhovatele sleduje stávající umístění oplocení pozemků parc. č. Xg a Xe a umístění veřejného osvětlení. Na pozemku navrhovatele je plocha PP vymezena až v severozápadním rohu tohoto pozemku, a to způsobem, který vytváří jakési „esíčko“. Při rovnějším vymezení by byl zásah plochou PP větší. I to potvrzuje snahu odpůrkyně minimalizovat rozsah zásahu.

15. Odpůrkyně zdůrazňuje, že vymezení plochy PP představuje pouze vymezení plochy veřejného prostranství. Neznamená to, že by v celé šířce plochy byla umístěna asfaltová komunikace a chodník. Konkrétní šířka bude řešena až v územním řízení, jehož bude navrhovatel účastníkem. Řešení znázorněné v územní studii není závazné.

16. Územní plán vychází z koncepce dopravního řešení v lokalitě Z1 z územní studie. Tato studie byla zpracována jako územně plánovací podklad ve smyslu § 30 stavebního zákona. Zákon nepočítá s účastí veřejnosti při její přípravě a zpracování. V rámci studie bylo navrženo možné řešení předmětných komunikací.

17. Změna č. 2 předchozího územního plánu byla schválena 13. 12. 2006 a platnosti nabyla 29. 12. 2006. Vyhláška č. 501/2006 Sb. nabyla účinnosti 1. 1. 2007, tedy až po vydání změny č.

2. Vypořádání námitky je věcně správné, pouze došlo k nepřesnosti v pojmech „účinnost“ a „platnost“. Za účinnosti vyhlášky č. 501/2006 Sb. již bylo nezbytné vymezit veřejné prostranství v minimální šířce 8 metrů.

18. Průběh řízení o vydání společného povolení nemá dle odpůrkyně vliv na zákonnost napadeného územního plánu. Navrhovatel se snaží vyvolat dojem, že toto řízení bylo zastaveno z důvodu údajné nečinnosti odpůrkyně. I z rozsudku Krajského soudu v Praze ale vyplývá, že odpůrkyně nebyla nečinná, neboť příslušná stanoviska vydala, byť byla z pohledu navrhovatele nesouhlasná. Odpůrkyně neusiluje o znemožnění výstavby domu na pozemku navrhovatele. Usiluje pouze o to, aby byl zajištěn dostatečný prostor pro umístění komunikace umožňující dopravní napojení i dalších stavebních pozemků v lokalitě. Navrhovateli ve skutečnosti nejde o 12 m2 svého pozemku, ale o zablokování výstavby na dalších pozemcích tím, že znemožní jejich adekvátní dopravní napojení. Vyjádření osob zúčastněných na řízení 1) až 6)

19. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 6) uvádí, že jsou vlastníky pozemků, která s předmětnou oblastí sousedí či přímo spadají do lokality Z1. Zrušením části Z1 by podle nich došlo k dotčení jejich vlastnických práv, neboť bez přístupové komunikace k jejich pozemkům by nebylo možné na nich v budoucnu stavět. Vybudování sporné komunikace je tak v jejich přímém zájmu.

20. Podle nich by naopak zrušením napadené části územního plánu došlo k porušení principu proporcionality. Navrhovateli fakticky jde pouze o 12 m2 jeho pozemku, zatímco v ploše Z1 je umístěno 1,41 ha obytných ploch. Navrhovatel sice zmiňuje další pozemky kromě svého, ale pomíjí, že většina vlastníků s územním plánem souhlasí i za cenu jistého omezení jejich práv. Sledovaného cíle v podobě vybudování komunikace nelze dosáhnout jinak. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení 7)

21. Osoba zúčastněná na řízení 7) – N. S. – ve svém vyjádření uvedla, že se napadená část územního plánu dotýká i jejího pozemku parc. č. Xh. Konkrétně nesouhlasí s tím, že její pozemek nebyl zahrnut do zastavitelného území, ale současně na něm byla umístěna komunikace, jak popisuje navrhovatel. Dále nesouhlasí s vypořádáním své připomínky, resp. námitky. Podle ní na ni činí odpůrkyně nátlak, aby za směšnou cenu prodala část svého pozemku za závazek, že jeho zbývající část zahrne zpracovatel územního plánu do zastavitelné části obce. Taktéž se domáhá toho, aby soud napadenou část územního plánu zrušil.

22. K výzvě soudu osoba zúčastněná na řízení 7) upřesnila, že sama taktéž podává návrh na zrušení téže části napadeného územního plánu. Její návrh je soudem projednáván pod sp. zn. 59 A 31/2022. Soud podotýká, že tím neztrácí postavení osoby zúčastněné na tomto soudním řízení. Replika odpůrkyně k vyjádřením osob zúčastněných na řízení 23. Odpůrkyně k vyjádření osoby zúčastněné na řízení 7) namítla, že vznáší námitky netýkající se právní sféry navrhovatele. Dále popřela, že by byl na osobu zúčastněnou na řízení 7) vytvářen nátlak. Dle odpůrkyně i studie Ing. K. zohledňuje nezbytnost vymezení plochy veřejného prostranství na pozemku navrhovatele.

24. K vyjádření osob zúčastněných na řízení 1) až 6) odpůrkyně uvedla, že se s ním plně ztotožňuje. Replika navrhovatele k vyjádřením odpůrkyně a osob zúčastněných na řízení 1) až 6)

25. Navrhovatel odmítl, že by ve věci zastával nesouhlasný sobecký postoj. Naopak to byl on, kdo odpůrkyni zdarma nabídl část svého pozemku parc. č. Xa o ploše cca 20 m2, který v současné době odpůrkyně bez právního důvodu užívá jako účelovou komunikaci. Navíc nejde o 12 m2, ale o 32 m2. Žádný právní předpis nevyžaduje, aby plocha veřejného prostranství byla ve vlastnictví obce, přičemž právě požadavek na její převedení se stal předmětem nátlaku odpůrkyně, která stále podmiňuje vydání některých souhlasů a stanovisek nutných pro dokončení společného řízení ohledně rodinného domu navrhovatele.

26. Dále navrhovatel tvrdí, že celá lokalita Z2 byla navržena již ve změně č. 2 v roce 2006, avšak s rozdílným dopravním připojením této lokality, a to přes pozemky parc. č. Xch, Xi a Xj. Vzhledem k tomu, že místostarosta odpůrkyně je vlastníkem většinové části plánovaných zastavitelných ploch v této lokalitě a nepodařilo se mu od roku 2006 přes pozemky dotčených vlastníků zajistit přístup k této lokalitě podle změny č. 2 z roku 2006, snažila se odpůrkyně dosáhnout zpřístupnění lokality Z2 formou nátlaku spočívajícího ve zdržování realizace stavby rodinného domu na pozemku navrhovatele.

27. Pokud by došlo k vyhovění návrhu, bylo by možné prodloužit přístupovou komunikaci dle variantního řešení v souladu se studií Ing. K. až k pozemkům osob zúčastněných na řízení 1) až 6), čímž by tyto osoby nebyly dotčeny na svých vlastnických právech. Dopravní obslužnost k těmto pozemkům by tak zajištěna byla, byť za využití užší komunikace, než se kterou počítá odpůrkyně, ale bez současného omezení vlastnického práva navrhovatele. Odpůrkyně dosud nepředložila žádné argumenty ohledně nevhodnosti navrhovatelem prosazovaného variantního řešení dle studie Ing. K.

28. Oplocení nevzniklo účelově, jak tvrdí odpůrkyně. Bylo vytvořeno v květnu 2018, tedy v době, kdy záměr obce nebyl znám. Vybudování komunikace dle požadavků odpůrkyně by vedlo k nelogickému řešení příjezdové cesty, případně k neúměrným nákladům na přepracování celé dokumentace. Odpůrkyně nadále podmiňuje vydání souhlasu s uložením plynové přípojky převedením sporné části pozemku navrhovatele do jejího vlastnictví.

29. Není pravda, že by do pozemku navrhovatele bylo zasahováno zcela minimálně až v severozápadním rohu jeho pozemku, a to způsobem, který zde vytváří jakési „esíčko“. Zásah do jeho pozemku je po celé délce severní hranice jeho pozemku, a to v rozsahu od 0,3 m na severovýchodním rohu, až po požadovaných 4,2 m v místě „esíčka“ v severozápadním rohu pozemku. Odpůrkyně záměrně „zapomíná“ na část pozemku, která jí byla již nabídnuta a která je zpevněna asfaltovým povrchem a bez právního důvodu odpůrkyní využívána jako účelová komunikace k regulační plynové stanici. Plocha PP do pozemku navrhovatele nezasahuje zcela minimálně, neboť podle studie Ing. K. by mohla zasahovat ještě méně a při splnění zákonných požadavků na veřejné prostranství, tedy šířky 8 m. Shrnutí spisové dokumentace 30. Soud zjistil z obsahu spisové dokumentace, zejména z napadeného územního plánu, následující.

31. Pozemky navrhovatele se staly zastavitelnými v důsledku přijetí změny územního plánu č. 2 v roce 2006.

32. Dle nyní napadeného územního plánu byly pozemky navrhovatele zařazeny do plochy Z1, což je zastavitelná plocha o celkové výměře 1,59 ha, na níž je připuštěno umístění solitérních rodinných domů. Větší část území v této ploše (1,41 ha) je začleněno do plochy smíšené obytné – venkovské (SV). Zbývající část (0,18 ha) je regulována jako plocha veřejných prostranství – vybraná veřejná prostranství s převahou zpevněných ploch (PP).

33. Sporný pozemek navrhovatele parc. č. Xa je téměř celý umístěn v části SV, pouze při jeho severní, zejména severozápadní hranici do něj zasahuje plocha PP, jak je patrné z hlavního výkresu grafické části územního plánu: [OBRÁZEK] (nově vymezené plochy SV jsou vyznačeny červeně s bílým šrafováním, nově vymezené plochy PP žlutě s bílým šrafováním)

34. Vymezení zastavitelné plochy Z1, včetně plochy PP, je odůvodněno následovně: „Plocha je vymezována částečně v místě proluky mezi stávající zástavbou a částečně v návaznosti na zastavěné území. Společně se zastavitelnou plochou Z2 představují tyto plochy hlavní rozvojový potenciál obce Nepřevázka. Budoucí využití této plochy je zaměřeno zejména na bydlení, které je možno doplnit o související občanské vybavení a další stavby a zařízení, které jsou slučitelné s bydlením a slouží zejména obyvatelům v dané ploše. Svým vymezením zastavitelná plocha nenaruší stávající strukturu zástavby, nýbrž slouží k jejímu vhodnému doplnění. V této ploše vymezené veřejné prostranství s převahou zpevněných ploch je určeno k napojení zastavitelné plochy Z1 na dopravní infrastrukturu. Cílem je umožnit napojení ploch smíšených obytných venkovských vymezených v rámci plochy Z1 tak, aby budoucí doprava generovaná z této plochy byla napojena na stávající dopravní infrastrukturu v obci Nepřevázka. Plocha veřejného prostranství s převahou zpevněných ploch je určena nejenom pro umístění komunikace, nýbrž i pro umístění potřebných chodníků, stromořadí, cyklostezek, travnatých ploch a dalších součástí veřejného prostoru. Je tak dána možnost vzniku plnohodnotné ulice. Plocha je přebírána z předchozího územního plánu obce Nepřevázka z důvodu zajištění kontinuity a návaznosti územně plánovací činnosti.“ (str. 120 textové části územního plánu; srov. též str. 40).

35. Využití plochy PP je v územním plánu stanoveno následovně: Hlavní využití plochy veřejných prostranství Přípustné využití • pozemky návsí, ulic, tržišť a chodníků, parků, lesoparků apod. • zastávky a zálivy veřejné dopravy • cyklistické stezky, pěší stezky • odpočinkové plochy, dětská hřiště, drobná architektura a mobiliář • pozemky sídelní zeleně • dopravní a technická infrastruktura Podmíněně přípustné využití • stavby a zařízení souvisejícího občanského vybavení slučitelné s účelem veřejných prostranství (např. veřejné WC, půjčovny sportovního vybavení, občerstvení s venkovním posezením apod.) To vše za podmínek, že: • nebude narušeno hlavní využití vymezené plochy, • nedojde ke snížení kvality prostředí ve vymezené ploše, • stavby budou slučitelné s hlavním využitím svou funkcí a architektonickým výrazem budou odpovídat významu a charakteru daného prostoru. Nepřípustné využití • Činnosti, stavby a zařízení nesouvisející se stanoveným hlavním, přípustným a podmíněně přípustným využitím a dále činnosti, stavby a zařízení, které narušují kvalitu prostředí nebo takové důsledky mohou vyvolávat druhotně. • Činnosti, stavby a zařízení, kterými by došlo ke znemožnění vedení průjezdního úseku silnice v šířce odpovídající funkční skupině a zatížení silnice. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 36. Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. Mezi stranami není sporu, že navrhovatel je skutečně vlastníkem výše uvedených pozemků, které se nacházejí v ploše Z1. Navrhovatel současně tvrdí, že vymezením této plochy, přesněji plochy PP, dochází k negativnímu zásahu do jeho vlastnického práva, neboť přímo na jeho pozemcích je vymezována plocha veřejného prostranství a předpokládá se její vyvlastnění. Navíc dle navrhovatele mu nový územní plán brání v realizaci stavby jeho rodinného domu. Odpůrkyně nepopírá, že územní plán se v napadeném rozsahu dotýká právní sféry navrhovatele. Tyto tvrzené dopady do právní sféry navrhovatele jsou nepochybně myslitelné. Soud tak shledal, že navrhovatel je aktivně procesně legitimován k podání návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, odst. 34). Ostatně jeho legitimaci k podání návrhu nikterak nezpochybnily ani odpůrkyně, ani osoby zúčastněné na řízení.

37. Napadený územní plán nabyl účinnosti dne 23. 7. 2022. Návrh byl podán dne 10. 8. 2022, tedy v zákonné roční lhůtě (§ 101b odst. 1 s. ř. s.).

38. Před samotným posouzením jednotlivých námitek soud považuje za vhodné připomenout základní zásady soudního přezkumu územních plánů.

39. Soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), a je vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

40. V rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103, NSS konstatoval, že „v procesu územního plánování není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.“ (odst. 114).

41. Tyto závěry potvrzuje i novější, obdobně formulovaná judikatura: „Stanovit funkční využití pozemků a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování proto zůstává činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Správním soudům nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití pozemku. Jejich úkolem není ani dotvářet územní plány. Co jim však přezkoumávat přísluší je to, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda při tom postupoval zákonem předepsaným způsobem.“ (viz například rozsudky NSS ze dne 12. 10. 2018, č. j. 4 As 281/2018–41, odst. 16, nebo ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016–68, odst. 65). Ústní jednání 42. Účastníci při soudním jednání setrvali na svých procesních stanoviscích.

43. Navrhovatel zdůraznil, že v roce 2018 předkládal návrh řešení v podobě studie Ing. K., jejíž řešení se také dotýká práv dotčených vlastníků, ale v mnohem menším rozsahu. K dotazu soudu na rozdíl mezi řešením dle územního plánu a dle studie Ing. K., navrhovatel vysvětlil, že obě řešení sice dodržují požadovaných 8 metrů dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., ale přijaté řešení v územním plánu zasahuje z důvodu, který je mu neznámý, více do jeho pozemku, přinejmenším o 2 metry. V té části pozemku je vysazena zeleň, kterou si navrhovatel přeje zachovat.

44. Odpůrkyně podotkla, že předmětem územního plánu není přesné umístění komunikace, ale umístění plochy veřejného prostranství. Ta je vymezena v nejmenší možné šířce 8 metrů, jak vyžadují právní předpisy a jak je potřebné. Je připravováno i řešení, dle kterého by samotná komunikace vůbec nezasahovala na pozemek navrhovatele. Studie Ing. K. navrhuje takřka totožné řešení, jaké bylo přijato v územním plánu. Rovněž tam vzniká tzv. „esíčko“ a rovněž by bylo nutné odstranit alespoň část oplocení na pozemku navrhovatele, aby šlo o veřejné prostranství. To oplocení navíc nemá příslušné povolení, ačkoli jej vyžadovalo. Vymezení plochy veřejného prostranství ani nijak nebrání stavbě rodinného domu na pozemku navrhovatele.

45. Soud při jednání provedl všechny předložené důkazy. Relevantní skutková zjištění plynoucí z nich jsou uvedeny dále v souvislosti s vypořádáním jednotlivých návrhových bodů. Posouzení věci soudem 46. Soud ještě před vypořádáním jednotlivých námitek i s ohledem na průběh ústního jednání zdůrazňuje, že předmětem tohoto soudního řízení je pouze zákonnost napadené části územního plánu. Z ústního jednání bylo patrné, že neshody mezi účastníky panují v širším spektru otázek (např. tvrzené nezákonné oplocení na jedné straně, tvrzené nezákonné užívání části pozemku bez právního důvodu na druhé straně), byť oběma stranami byla deklarována vůle nalézt kompromisní řešení. Soud je v tomto řízení nicméně povolán pouze k posouzení oné zákonnosti územního plánu na podkladě podaného návrhu. Soud se proto ani nemohl zabývat otázkou zákonnosti postupu odpůrkyně v řízeních o žádostech navrhovatele o povolení výstavby rodinného domu.

47. Současně je třeba zdůraznit, že samotný územní plán nemění vlastnická práva k předmětným pozemkům ani jejich částem zahrnutým v ploše PP. Stejně tak navrhovateli nenařizuje odstranění zmiňovaného plotu či zeleně. Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010–65: „Samotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle § 43 odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám“. Nová územně plánovací dokumentace totiž působí výlučně do budoucna (viz rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020–81, odst. 50 a 54). Stejně tak územní plán neurčuje, kudy přesně by případně vedla samotná komunikace v rámci plochy PP, jak bude široká či zda bude osazena dopravní značkou „obytná zóna“ (§ 39 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů). Samotné vymezení plochy PP, které navrhovatel napadá, pouze závazně stanoví, jakým způsobem lze a nelze tuto plochu do budoucna využít. K námitce skrytého vypracování dopravní studie 48. K samotnému procesu přijímání územního plánu navrhovatel pouze namítá, že dopravní studie, z níž bylo odpůrkyní vycházeno, byla pořízena skrytě a byla zveřejněna až 1. 10. 2019 při zveřejnění návrhu zadání územního plánu.

49. Odpůrkyně uvádí, že dopravní studie byla zpracována jako územně plánovací podklad ve smyslu § 30 stavebního zákona a zákon nepočítá s účastí veřejnosti při její přípravě a zpracování.

50. Ze zápisu zastupitelstva odpůrkyně ze dne 6. 6. 2019 vyplývá, že starostka odpůrkyně na zastupitelstvu sdělila, že navrhovatel jakožto nový vlastník pozemku Xa a přímý účastník plánované výstavby komunikace nesouhlasí s realizací projektu, a proto bylo zvoleno řešení v podobě vypracování dopravní studie. To byla zadáno společnosti Studio MAP s.r.o. Tento postup byl jednomyslně schválen zastupitelstvem.

51. V této územní studii nazvané Prověření dopravního napojení rozvojových ploch Nepřevázka je konstatováno, že stávající územní plán navrhuje při západním okraji sídla rozsáhlé zastavitelné plochy určené pro bydlení a zároveň navrhuje pro potřeby dopravní obsluhy těchto ploch nové komunikace, kdy v konkrétních zastavitelných plochách a na konkrétních parcelách navrhuje i předpokládané kategorie komunikací a jejich šířkové parametry. Územní studie má za cíl tyto parametry stanovit koncepčně pro celé území, nejenom pro některé pozemky. Pro vedení budoucích komunikací a vytvoření dostatečného veřejného prostoru studie navrhuje plochu veřejného prostranství. S vymezením této plochy studie počítá i v nyní sporném místě při severní hranici pozemku Xa. Zde studie navrhuje veřejný prostor o šíři 8 metrů „pro zklidnění komunikace v obytné zóně“. S ohledem na význam této komunikace bylo navrženo její uspořádání jako komunikace obousměrné, 2x jízdní pruh vč. vodícího proužku 2,50 m (0,25 m). Dle přiloženého schématu studie počítala s šířkou komunikace 5,5 metrů a prostorem pro „pěší cyklo“ 2,5 metru.

52. Využití této územní studie bylo pořizovatelem s odkazem na § 30 odst. 5 stavebního zákona schváleno dne 5. 9. 2019.

53. K povaze územní studie soud připomíná, že jde o „neformální odborný podklad určený k ověření požadavků na ochranu hodnot území, k navržení, prověření a posouzení záměrů na změny v jeho využití, variant řešení vybraných problémů a úprav nebo rozvoje některých funkčních systémů v území. Územní studií tak lze prověřovat a posuzovat jakékoliv změny v území bez formálních náležitostí, které jsou naproti tomu vyžadovány u pořizování územně plánovací dokumentace, tj. u zásad územního rozvoje, územního plánu a regulačního plánu. Územní studie je tedy, na rozdíl od územně plánovací dokumentace, nezávazná. To znamená, že správní orgán při rozhodování v dotčeném území není územní studií vázán“ (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 7 As 191/2014–26).

54. O pořízení územní studie se nevede žádné správní řízení a její projednání není zákonem uloženo. V průběhu pořizování územní studie je samozřejmě možné neformálně konzultovat dotčené orgány i veřejnost, je ale zcela na pořizovateli, zda k takovému kroku přistoupí (viz rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2020, č. j. 9 As 359/2019–33, odst. 17–20).

55. Pokud tedy navrhovatel namítá, že nemohl uplatnit své připomínky již v průběhu pořizování této územní studie, nejedná se o porušení stavebního ani jiného zákona. Sám navrhovatel připouští, že se se studií mohl seznámit od 1. 10. 2019 při zveřejnění zadání územního plánu, čili následně v samotném procesu směřujícím k vydání napadeného územního plánu, na její obsah reagovat mohl a učinil tak. Námitka proto není důvodná. Nadto není z argumentace navrhovatele ani zřejmé, jak se tato tvrzená vada promítla do výsledné podoby územního plánu. K vypořádání námitek proti návrhu územního plánu 56. Dle navrhovatele odpůrkyně při vypořádání jeho námitek dostatečně nevzala v úvahu jeho konkrétní argumenty, proč je přijaté řešení nevhodné pro dané území a proč představuje neúměrný zásah do práv dotčených subjektů i veřejného zájmu. Podle navrhovatele odpůrkyně jeho námitky adekvátně nevypořádala.

57. Dle soudu je vypořádání námitek navrhovatele v rozhodnutí o nich (viz str. 169–175 územního plánu) dostatečné a pro potřeby věcného posouzení přezkoumatelné. Ostatně navrhovatel následně v návrhu spíše s rozhodnutím odpůrkyně o jeho námitkách věcně polemizuje, nežli by poukazoval na své konkrétní námitky, které by snad zůstaly zcela bez odpovědi.

58. Je pravdou, že navrhovatel již v námitkách poukazoval na řešení dle studie Ing. K. z roku 2018, které by dle něj bylo lepší a současně šetrnější co do zásahu do jeho práv nežli řešení přijaté odpůrkyní. Odpůrkyně však na tuto argumentaci reagovala. Vysvětlila, že navrhovaná plocha veřejného prostranství vychází z požadavku na jeho šířku dle vyhlášky 501/2006 Sb. a z územní studie, která řeší celé území západně od obce komplexně a propojuje lokalitu Z1 i s lokalitou Z2. Oproti tomu studie Ing. K. se zabývá pouze částí území, bez vazby na další rozvojové oblasti obce. A navíc vznikla na objednávku jednoho vlastníku v daném území. Dále upozornila, že samotné umístění komunikace a její šířka, uspořádání chodníku a zeleně, statut obytné zóny či zóny 30 budou řešeny až v rámci dokumentace pro územní řízení. Dle soudu je z tohoto odůvodnění dostatečně zřejmé, proč odpůrkyně upřednostnila řešení vycházející z územní studie a nepřistoupila na řešení prosazované navrhovatelem.

59. Pokud jde o zdůvodnění odpůrkyně, že změna č. 2 územního plánu nabyla účinnosti v roce 2006, tedy ještě před platností stavebního zákona a vyhlášky č. 501/2006 Sb., tak jde skutečně o nepřesnost v rozlišení pojmů „platnost“ a „účinnost“ právních předpisů, jak připustila odpůrkyně. Podstata její argumentace v rozhodnutí o námitce tedy, že nejprve nabyla účinnosti změna č. 2 územního plánu, a pak teprve nabyla účinnosti vyhláška č. 501/2006 Sb., a proto ji tehdejší územní plán ještě nemusel zohlednit, tím zůstala nedotčena. Ke studii Ing. K.

60. Soud při jednání provedl jako listinný důkaz samotnou studii Ing. K., předloženou navrhovatelem. Jedná se o toliko jednostránkový výkres – což soudu navrhovatel při jednání výslovně potvrdil – ze září 2018. Dle popisku je obsahem výkresu „situace“ k akci „Studie MK Nepřevázka obytná zóna“. Na výkresu jsou pak zaznačeny pozemky Xd a Xe a okolní pozemky, včetně pozemků navrhovatele. Výkres směrem na západ od pozemku navrhovatele Xa zachycuje už jen pozemek Xf [osob zúčastněných na řízení 1) a 2)] a pozemek Xk (H. S.), dále tímto směrem nepokračuje. Na výkresu je zaznačena asfaltová vozovka, sjezdy k rodinným domům a zeleň. Dle výkresu vozovka zasahuje i na pozemek navrhovatele Xd, a to v jeho severozápadním okraji. Tento výkres nedoprovází žádné další odůvodnění či vysvětlení.

61. Dle soudu nejde o žádnou studii ve smyslu analýzy či odborného pojednání. Z výkresu není jasné, zda se něco navrhuje či jde toliko o popis stávající situace (slovem „situace“ je ostatně obsah výkresu popsán) a zejména, pokud se touto listinou navrhuje nějaké řešení místní komunikace, tak chybí jakékoli doprovodné zdůvodnění. Soudu není zřejmé, z čeho navrhovatel dovozuje, že řešení dle této studie je vhodnější z hlediska rozhledových poměrů či zachování travnatých ploch oproti řešení přijatému v územním plánu (tím spíše, když územní plán přesné umístění komunikace a její rozměry nestanoví). Navíc výkres končí pozemkem Xk a dále západně nepokračuje, tudíž není zřejmé, jak má dále veřejné prostranství, potažmo komunikace dle autora pokračovat. Preference odpůrkyně více než 20stránkové územní studie, věnující se dopravnímu řešení celé oblasti, oproti této studii Ing. K. je tak pochopitelná a zdůvodnění její komplexností oproti studii Ing. K., která zachycuje oproti územní studii jen několik málo pozemků, v rozhodnutí o námitkách očividné a přesvědčivé. K přiměřenosti zásahu do vlastnického práva 62. Pokud jde o přiměřenost zásahu do vlastnického práva navrhovatele, tak sám navrhovatel při jednání připustil, že se jím preferované řešení dle studie Ing. K. příliš neliší od přijatého řešení v územním plánu. V obou případech je vedeno veřejné prostranství velmi podobně, v případě územního plánu však je dle navrhovatele zásah plochy PP do jeho pozemku Xa v jeho severozápadní části přibližně o 2 metry větší.

63. Soud podotýká, že pozemek Xa má rozlohu 1 333 m2 a plocha PP do něj zasahuje v tomto kontextu ve velmi malém rozsahu (dle navrhovatele jde o 32 m2, dle odpůrkyně o 12 m2). I takto relativně drobný zásah do vlastnického práva, pokud by byl bezdůvodný, případně nepřiměřený, by samozřejmě nemohl v soudním přezkumu obstát. Tak tomu však v nynější věci není.

64. Navrhovatel nezpochybnil argumentaci odpůrkyně ohledně potřebnosti komunikace a osm metrů širokého veřejného prostranství (ostatně s touto šířkou a někde i s větší pracuje studie Ing. K., jejíž řešení navrhovatel prosazuje) ani netvrdil, že by plocha PP byla v místech částečně vedoucích přes jeho pozemek širší než zmíněných 8 metrů. Odpůrkyně dle soudu postupovala v souladu se zásadou minimalizace zásahů do vlastnických práv, když plochu PP s ohledem na její předpokládané využití vedla primárně přes obecní pozemky Xe a Xd. Protože tyto pozemky jsou široké při hranicích s pozemky navrhovatele přibližně 3,5 – 5 metrů, každopádně užší než 8 metrů, nutně musí plocha PP zasahovat i do okolních pozemků, včetně navrhovatelova. Logicky z toho plyne, že pokud by odpůrkyně posunula hranici PP o navrhovatelem zmíněné přibližně 2 metry, znamenalo by to o to větší zásah do jiného pozemku, v tomto případě nepochybně do pozemku Xe, vlastněného osobou zúčastněnou na řízení 5), do kterého však už nyní plocha PP zasahuje v mnohem větším rozsahu než v případě navrhovatele. Takové řešení by již na první pohled nebylo spravedlivější a nepředstavovalo by celkově šetrnější dopad územního plánu do práv vlastníků dotčených pozemků.

65. Pokud jde o obavy navrhovatele ze ztráty zeleně, kterou má vysazenou právě v severozápadním okraji svého pozemku, soud opakuje, že samotný územní plán mu nepřikazuje ji odstranit. Vymezení plochy PP pouze stanoví, k čemu lze danou plochu v budoucnu využít. Nadto hlavním využitím plochy PP jsou „plochy veřejného prostranství“ (a dle definice v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je veřejným prostranstvím i veřejná zeleň) a mezi přípustné využití patří pozemky parků, lesoparků či pozemky sídelní zeleně. V této fázi tedy nelze vyloučit variantu, že i přes případné budoucí umístění komunikace zůstane vysazená zeleň na místě. Územní plán však nestanoví přesné určení toho, co z uvedených 8 metrů připadne na samotnou komunikaci a co na jiné prostory veřejného prostranství, včetně zeleně. Samotná územní studie sice navrhuje komunikaci širokou 5,5 metru, ta však není na rozdíl od územního plánu závazná. To bude k řešení v případném územním řízení, jehož by byl navrhovatel jistě účastníkem dle § 85 odst. 2 stavebního zákona.

66. Ostatně z územního plánu ani nevyplývá, že by v budoucnu nutně muselo dojít k vyvlastnění oné sporné části pozemku navrhovatele, která spadá do plochy PP. Pozemek splňující definici veřejného prostranství nemusí být nutně ve vlastnictví obce či jiné veřejnoprávní korporace (viz „bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru“ v § 34 zákona o obcích). Na každý pád musí být případné omezení vlastnického práva, ať už v podobě vyvlastnění (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práva a svobod) či užívání soukromého pozemku jako veřejného prostranství (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 561/2012), kompenzováno. Soud však znovu zdůrazňuje, že nic takového napadený územní plán neukládá (nemění vlastníka pozemků, nestanoví navrhovateli povinnost odstranit zeleň či plot, nestanoví, že přes pozemek navrhovatele musí nutně vést komunikace) a tyto úvahy a argumenty tímto směrem jsou tedy v tomto soudním řízení předčasné.

67. Konečně soud podotýká, že navrhovatel neprokázal, že by vymezení plochy PP bránilo výstavbě rodinného domu na jeho pozemku Xa. Naprostá většina jeho celkové výměry (1 333 m2) je zařazena do plochy SV, která výstavbě domu nebrání. S ohledem na velmi drobné rozdíly přijatého řešení ve srovnání se studií Ing. K. lze těžko přistoupit na argumentaci navrhovatele, že zatímco řešení dle Ing. K. mu stavbu umožní, přijaté řešení pro něj znamená nemožnost stavby a znehodnocení již vypracované projektové dokumentace. Pro úplnost soud podotýká, že vypracovaná projektová dokumentace pro účely územního, stavebního či společného řízení a ani zahájení příslušného povolovacího řízení dle stavebního zákona nepředstavuje překážku pro přijetí územního plánu. Územní plán by byl obecně povinen respektovat pouze případné pravomocné územní rozhodnutí či stavební povolení, tím však navrhovatel nedisponoval (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012–139).

68. Soud neshledal důvodnou ani námitku porušení § 18 stavebního zákona. Navrhovatel tímto ustanovením argumentoval velmi obecně s tím, že odpůrkyně nezohlednila zájmy vlastníků v dotčeném území. Ty však nejsou jednotné, jak ostatně ukazuje vyjádření šesti z nich, kteří naopak řešení přijaté územním plánem podporují. Odpůrkyně neporušila citované ustanovení. Závěr a náklady řízení 69. Soud tak uzavírá, že napadený územní plán při přezkumu v napadeném rozsahu a v mezích námitek navrhovatele obstál. Protože soud současně neshledal žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez uplatněné námitky, návrh podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.

70. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyně je malou obcí, která nedisponuje odborným aparátem nezbytným k výkonu působnosti orgánu územního plánování ani pro její obhajobu v soudním řízení. Tato činnost tedy přesahuje rámec obvyklé úřední činnosti odpůrkyně, a náklady na právní zastoupení je proto třeba pokládat za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47, odst. 29).

71. Zástupce odpůrkyně v soudním řízení učinil čtyři úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, sepsání vyjádření k návrhu, sepsání repliky k vyjádření osob zúčastněných na řízení a účast na jednání před soudem nepřesahujícím dvě hodiny) podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d), a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Součástí nákladů je též náhrada hotových výdajů zástupce odpůrkyně ve výši 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu za každý z těchto úkonů. Dále zástupci odpůrkyně náleží náhrada za cestovné dle § 13 odst. 1 advokátního tarifu a vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 511/2021 Sb. ve výši požadovaných 1 383 Kč, k čemuž zástupce doložil kopii technického průkazu. Konečně má nárok na náhradu za promeškaný čas za 6 započatých půlhodin dle § 14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu v souvislosti s cestou z Tábora k soudu a zpět, což činí 600 Kč. Jelikož je zástupce odpůrkyně společníkem advokátní kanceláře, která je plátcem DPH, je součástí nákladů odpůrkyně též náhrada této daně [§ 57 odst. 2 s. ř. s. a § 137 odst. 3 písm. b) č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s.] ve výši 21 % z částky 15 583 Kč, tedy 3 272 Kč. Účelně vynaložené náklady odpůrkyně v tomto řízení tak činí celkem 18 855 Kč. Navrhovatel je povinen zaplatit tuto částku odpůrkyni ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jejího zástupce (§ 149 odst. 1 občanského soudního řádu ve spojení s § 64 s. ř. s.).

72. Osobám zúčastněným na řízení soud nepřiznal náhradu nákladů řízení, neboť jim nebyla v řízení uložena žádná povinnost a soud neshledal ani okolnosti hodné zvláštního zřetele pro jejich přiznání (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).