51 A 8/2022–62

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudkyň JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci žalobkyně: T. T. D., narozenaX státní příslušnost: X bytem X zastoupen Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, 110 00 Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2022 č. j. MV–84451–5/SO–2022 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2022 č. j. MV – 84451–5/SO–2022 a usnesení Ministerstva vnitra a odboru azylové a migrační politiky ze dne 8. 2. 2022 č. j. OAM–00264–3/DP–2022 se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 12 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí k rukám právního zástupce žalobkyně.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Dne 8. 7. 2022 obdržel Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2022 č. j. MV–84451–5/SO–2022 (dále jen „napadené rozhodnutí“) včetně návrhu na přiznání odkladného účinku této žalobě. Žalovaným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), č. j. OAM–00264–3/DP–2022 ze dne 8. 2. 2022, kterým bylo podle § 66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád zastaveno správní řízení ve věci žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území z důvodu zjevně nepřípustné žádosti a napadené usnesení bylo potvrzeno.

2. Žalobkyně v návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě popsala, k jakému zásahu by bezprostřední realizací žalobou napadeného rozhodnutí došlo do jejího soukromého a rodinného života, zejména jejího manžela dvou nezletilých dětí ve věku 11 a 6 let, které se narodily na území ČR. Zároveň by jí bylo znemožněno hájit osobně svá procesní práva v řízení o žalobě. K tomu poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Podle žalobkyně jsou v jejím případě splněny podmínky stanovené v § 73 odst. 2 s.ř.s.

3. Žalobkyně v žalobě označila žalované rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně za nepřezkoumatelná a přijatá v rozporu se zákonem. Zdůraznila, že došlo k porušení základních zásad správního řízení stanovených zejména v § 2 odst. 3 a § 3 správního řádu, jakož § 66 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Její námitky byly vypořádány nedostatečně a pro zastavení řízení o její žádosti nebyly splněny podmínky stanovené zákonem. Žalobkyně potvrdila, že její podání nebylo z hlediska formálního označení a částečně ani z hlediska obsahového dokonalé, přesto však závěr žalované považuje za unáhlený, kdy její žádost o prodloužení pobytu byla jasná a obsah její žádosti mohl být konkretizován a opraven na základě součinnosti a výzvy správního orgánu. Postup správního orgánu žalobkyně vnímá jako zanedbání poučovací povinnosti či prostého vyzvání se k věci vyjádřit, čímž došlo k porušení ustanovení správního řádu, zejména § 2 odst. 3 správního řádu, podle kterého správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jejichž se činnost správního orgánu dotýká (zásada ochrany práv nabytých v dobré víře a v nezbytném rozsahu taktéž zásada přiměřenosti). Žalobkyně zdůraznila, že je i v kontextu její pobytové historie zřejmé, že nežádala, respektive nechtěla žádat o prodloužení pobytového oprávnění, který jí nesvědčilo, nýbrž zamýšlela požádat o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu § 45 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně dovozuje, že měla být vyzvána k objasnění účelu její žádosti, což by vedlo k zachování jejích procesních práv a ke skutečně uvážlivému a restriktivnímu přístupu při aplikaci § 66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Proto navrhla zrušení rozhodnutí a vrácení věci žalované k dalšímu řízení.

II. Vyjádření žalované

4. Žalovaná navrhla zamítnutí žaloby jako nedůvodné. Skutkový stav a průběh správního řízení byl dostatečně popsán v žalobou napadeném rozhodnutí. Komise setrvala na splnění požadavku zákonnosti, přezkoumatelnosti a správnosti napadeného rozhodnutí a námitky žalobkyně označila jako nedůvodné. K porušení § 2 odst. 3 správního řádu nedošlo, stejně jako k porušení § 3 téhož zákona. Nebyly porušeny ani další základní zásady správního řízení a současně byl zjištěn skutkový stav věci, o kterém nebyly důvodné pochybnosti. Žádost žalobkyně byla právně nepřípustná. Byla jednoznačně označena jako prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny.

5. K námitce žalobkyně týkající se poukazu na četné vazby rodinného a soukromého života, které jsou v důsledku napadeného rozhodnutí bezprostředně ohroženy hrozbou nutnosti vycestování žalobkyně do země původu, je uvedeno, že takový důsledek vyplývá z usnesení o zastavení řízení o žádosti. O této žádosti nebylo rozhodováno meritorně, a tudíž nebyl prostor pro posouzení přiměřenosti do soukromého a rodinného života žalobkyně. Správní orgán nebyl ani povinen zkoumat přiměřenost dopadu do soukromého a rodinného života žalobkyně. Nebylo proto pochybením, že se správní orgány touto záležitostí nezabývaly. Žalovaná odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu a ve vztahu k zájmům dětí doplnila, že Úmluva o právech dítěte připouští i oddělení dítěte od rodičů, a to v článku 9 odst.

3. Pro takovou situaci požaduje zabezpečit pravidelné osobní kontakty a ty mohou být zabezpečeny jiným pobytovým oprávněním. Rozhodnutí bylo přezkoumatelné a bylo vydáno v souladu se zásadou zákonnosti stanovenou v § 2 odst. 4 správního řádu.

III. Obsah správních spisů

6. Ze správního spisu vyplynuly pro projednávanou věc následující podstatné skutečnosti. Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu v souvislosti se zaměstnaneckou kartou splatnou od 12. 12. 2019 do 11. 12. 2021. Dne 9. 12. 2021 podala žalobkyně prostřednictvím advokátní kanceláře žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podle § 44a zákona č. 326/1999 Sb.

7. Správní orgán I. stupně zjistil, že žalobkyně nemá a neměla na území ČR povolen dlouhodobý pobyt za účelem společného soužití rodiny, který by bylo možné prodloužit podle § 44 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovení § 44a odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně nebyla držitelkou povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Z toho důvodu byla její žádost hodnocena jako zjevně právně nepřípustná, neboť jí nelze vyhovět. Správní orgán proto vydal usnesení dne 8. 2. 2022 č. j. OAM – 002664–3/DP–2022, kterým podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu řízení o žádosti žalobkyně zastavil, neboť podaná žádost byla zjevně právně nepřípustná.

8. Žalobkyně v zákonné lhůtě podala odvolání. O odvolání bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím tak, jak je specifikováno pod bodem 1 tohoto rozsudku. Žádost žalobkyně byla jednoznačně označena jako žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny a správním orgánem I. stupně byla posouzena nejen podle označení, ale i podle obsahu, navíc byla podána cestou právního zástupce. Obsahově byla žádost naprosto jasná. Nebyl proto důvod zpochybňovat učiněný závěr správního orgánu I. stupně. Pokud žalobkyně skutečně zamýšlela podat žádost o vydání nového účelu pobytu změnou účelu, který ji svědčil, byla povinna podat takovou žádost správnímu orgánu osobně, což neučinila. To vyplývá z § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců, případně písemně nebo elektronicky, například veřejnou datovou sítí. V takovém případě byla povinna do pěti dnů osobně potvrdit svou žádost účastí u příslušného správního orgánu, což taktéž neučinila. Právní zástupce žalobkyně žádal o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, nikoliv o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu. Bylo proto bez pochyb, o co žalobkyně žádá, a proto nebyl správní orgán I. stupně jakkoliv oprávněn či povinen žalobkyni vyzývat k odstranění vad žádosti. Součástí spisu je i kopie průkazu o povolení k pobytu (pobytového štítku), ze které je patrné, že dosavadní dlouhodobý pobyt žalobkyně byl zaměstnanecká karta. Žalobkyně však nepožádala o prodloužení zaměstnanecké karty, ale o prodloužení za účelem společného soužití rodiny.

IV. Právní názor soudu

9. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

10. Žaloba je důvodná.

11. V dané záležitosti se jednalo o přezkoumání procesního rozhodnutí o zastavení správního řízení ve věci žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť žádost byla shledána zjevně právně nepřípustnou. Žalobkyně považovala závěr žalované za unáhlený, neboť obsahově byla její žádost jasná, jednalo se o omluvitelnou chybu ze strany žalobkyně, případně jejího právního zástupce, k čemuž nebyla poskytnuta ze strany správních orgánů žádná součinnost týkající se odstranění této chyby bližší konkretizací obsahu a účelu žádosti. Žádost žalobkyně mohla být upravena na základě pouhé výzvy správního orgánu a dále již nic nebránilo v tom, aby její žádosti mohlo být vyhověno. Postup správních orgánů považovala za rozporný s ustanoveními správního řádu, především ve vztahu k porušení základních zásad správního řízení týkajících se ochrany práv nabytých v dobré víře, porušení zásady přiměřenosti a porušení zásady, podle níž je veřejná správa službou veřejnosti, kdy správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Soud na základě návrhu žalobkyně přiznal žalobě odkladný účinek.

12. Rozhodnou právní otázkou je proto posouzení oprávněnosti postupu správního orgánu, který zastavil řízení o žádosti žalobkyně pro zjevnou právní nepřípustnost. Podmínky, které musí být splněny pro zastavení správního řízení vedeného před správním orgánem, jsou stanoveny v § 45 odst. 3 správního řádu tak, že „[ž]ádost nesmí být zjevně právně nepřípustná. Takovou žádost správní orgán neprojednává a řízení zastaví dle § 66. Usnesení se oznamuje účastníkům, kteří byli o zahájení řízení uvědoměni“.

13. Pro posouzení věci je proto podstatný výklad pojmu „zjevná právní nepřípustnost.“ Zjevně právně nepřípustnou žádostí je taková žádost, u níž je již na první pohled zřejmé, že jí nelze vyhovět. To především znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího zjišťování či dokazování (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007–55). Z toho vyplývá, že za zjevně právně nepřípustnou žádost ve smyslu § 45 odst. 3 správního řádu, podle něhož odvolací orgán řízení zastaví, je možné považovat pouze podání žádající provedení něčeho, co není právně možné, nebo k čemu není žadatel vůbec oprávněn.

14. Řízení lze proto zastavit tehdy, pokud se v něm vyskytnou překážky stanovené v § 48 správního řádu. Překážkami řízení jsou situace, při nichž nelze zahájit či vést správní řízení, a proto je k nim přihlíženo z úřední povinnosti. Vedle překážky litispendence (řízení v téže věci bylo zahájeno u některého jiného správního orgánu) je to dále překážka rei administrates vycházející ze zásady ne bis in idem. Tuto překážku věci pravomocně rozhodnuté upravuje § 48 odst. 2, podle kterého lze totéž právo přiznat, nebo uložit tutéž povinnost z téhož důvodu, téže osobě, pouze jednou. Pokud by proto správní orgán zjistil, že již bylo dříve meritorně rozhodnuto, nemůže v takovém případě řízení zahájit, nebo v něm pokračovat. Jinak řečeno, ustanovení § 66 správního řádu nestanoví situace, za nichž je řízení o žádosti správním orgánem zastaveno fakultativně, nýbrž obligatorně. Správní orgán může činit takové kroky, které vedou ke zjištění, zda v daném případě existují překážky řízení bránící jeho vedení. Nelze proto provádět dokazování ve věci samé, ale pouze zkoumání právních podmínek pro vedení takového řízení. Jak již bylo uvedeno, zjevná právní nepřípustnost žádosti musí být zřejmá na první pohled a nelze k tomuto závěru dospět teprve z výsledku dalšího zjišťování, či dokazování. V této souvislosti soud připomíná, že dokazování či zjišťování se však týká meritorního posouzení věci a vyhodnocení přiložených podkladů k žádosti, nikoli ověřování splnění základních procesních podmínek pro vedení řízení. Soud považuje proto zcela logické a správné, že svědčí správnímu orgánu povinnost takové záležitosti posuzovat. Je tomu tak s odkazem na zásadu hospodárnosti správního řízení. V rámci posuzování žádosti z hlediska její zjevné právní nepřípustnosti musí správní orgán činit určité kroky, kterými vysvětlí a odůvodní správnost takového rozhodnutí. Jinak by rozhodnutí spíše napovídalo svévoli. Správní orgán musí při ověřování splnění procesních podmínek postupovat obezřetně.

15. V dané záležitosti se o takovou právní situaci nejednalo. Krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány podanou žádost nevyhodnotily při použití základních zásad správního řízení ani judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Povinností správních orgánů je vykládat a aplikovat právní předpisy, jednak s ohledem na smysl a účel právní normy a jednak s ohledem na ochranu základních lidských práv a svobod. Podle ustanovení § 45 odst. 1 správního řádu žádost musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí z ní být patrné, co žadatel žádá, nebo čeho se domáhá. Žadatel je dále povinen označit další jemu známé účastníky. Podle odstavce 2 téhož ustanovení, nemá–li žádost předepsané náležitosti, nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě, nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. Současně může řízení přerušit. Podle odst. 3 žádost nesmí být zjevně nepřípustná, takovou žádost správní orgán neprojednává a řízení zastaví.

16. Citované ustanovení § 45 odst. 3 upravuje zjednodušený postup správního orgánu pro situace, kdy je podána žádost tzv. zjevně právně nepřípustná. Jak již soud výše vysvětlil, jedná se o žádost, u které je po seznámení se s jejím obsahem na první pohled zřejmé, že jí nelze v důsledku příslušné právní úpravy, která tomu brání, vyhovět a přiznat žadateli oprávnění, kterého se domáhá. Kupříkladu situace, kdy je přiznání určitého oprávnění vázáno na dosažení konkrétního věku či si žádost podá osoba, která věkové hranice dosud nedosáhla, nebo žádá o přiznání oprávnění fyzická osoba, ale toto oprávnění může být přiznáno osobě právnické. Ve smyslu § 45 odst. 3 je třeba dodržet dikci tohoto ustanovení, z níž vyplývá, že aby mohla být žádost hodnocena jako zjevně bezpředmětná, musí se jednat o nepřípustnost právní, tedy musí existovat ustanovení právního předpisu, které žádosti brání vyhovět.

17. V dané věci nelze přehlédnout, že žalobkyně v době podání žádosti disponovala v České republice pobytovým oprávněním a byla k podání žádosti o jeho prodloužení, případně povolení jiného typu pobytového oprávnění legitimována. Nález Ústavního soudu z 9. 11. 2004 sp. zn. I. ÚS 163/02 (n169/35 Sb. NÚ 289) „jedním z atributů právního státu je důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu. Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém státě je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů a její ochrana. V souvislosti s žalobní argumentací je vhodné poukázat na význam poučení účastníka řízení před správním orgánem, které představuje v případě nejednoznačnosti podání vzhledem ke stávajícímu skutkovému stavu informaci, jaká procesní nebo hmotná práva účastníkovi náleží, což je v souladu se základními zásadami správního řízení (odstraňování rozporů)“.

18. Rozhodnutím o zastavení řízení se totiž správní řízení ukončuje dříve, než dojde k věcnému posouzení žádosti. Proto je žádoucí, aby podřazení skutkové podstaty pod pojem „zjevné právní nepřípustnosti“ bylo zcela zjevné, bezrozporné a bez nutnosti složitější úvahy správního orgánu, kterou by bylo třeba argumentačně osvětlovat v odůvodnění usnesení o zastavení řízení. Argumentace právní, respektive právní úprava musí být zřejmá, bezrozporná, bezmezerovitá její aplikace nesmí vyvolávat jakékoliv složitější interpretační otázky. Nepřípustnost žádosti musí být jednoznačně patrná i ze samotné právní úpravy bez dalšího, tj. bez nutnosti užití jakýkoliv interpretačních úvah a pomůcek. Nepřípustnost sama bude mít zásadně charakter procesní a může typicky spočívat v nesplnění procesních předpokladů, jako je kupř. procesní způsobilost žadatele viz § 29 správního řádu.

19. Správní orgán za situace, že žalobkyně disponovala pobytovým oprávněním a žádala o prodloužení žádosti k poskytnutí jiného typu oprávnění, nemohl pro podstatu žádosti tuto žádost hodnotit jako zjevně právně nepřípustnou, neboť tato žádost nebyla pro rozpor v jejím obsahu bez odstranění tohoto rozporu projednatelná. Správní orgán, přestože byla žalobkyně zastoupena právním zástupcem, se měl právě s odkazem na základní zásady správního řízení, tak jak bylo připomenuto výše, zabývat odstraněním rozporu v této žádosti zasláním výzvy s poučením, že pokud nebude vada žádosti odstraněna, bude řízení o ní zastaveno. Podle názoru soudu nebyla žádost zjevně právně nepřípustná, právě s ohledem na skutkový stav a nenaplnění podmínek k vyslovení závěru o zjevné nepřípustnosti žádosti. Z žádosti podané žalobkyní, bylo zřejmé, že trpí vadou, neboť nebylo srozumitelné, k čemu konkrétně žádost směřuje, neboť si vnitřně odporuje, zda žalobkyně žádá o prodloužení dosavadního typu pobytového oprávnění zaměstnanecké karty, či žádá o získání zcela nového oprávnění. Vysvětlení, které k tomu zaujala žalovaná, akceptovat bez dalšího nelze. V takovém případě, je povinností správního orgánu umožnit žadateli nedostatky žádosti odstranit zasláním výzvy k jejich odstranění za poskytnutí přiměřené lhůty a poučení o následcích neodstranění nedostatků.

20. Správní orgány tímto způsobem nepostupovaly, přestože právní nepřípustnost návrhu nebyla zjevná již ze samotné žádosti. Soud shledal procesní pochybení správních orgánů, u kterého nelze vyloučit jeho vliv na zákonnost rozhodnutí. Žalobkyně se neztotožnila se závěrem žalované, že žádost byla naprosto jasná, právě pro skutečnost, že žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnanecké karty s platností od 12. 12. 2019 do 11. 12. 2021. Byla–li žádost označena jako žádost o prodloužení pobytového oprávnění, avšak z jiného titulu než žalobkyni svědčilo z předchozího povolení k dlouhodobému pobytu, nebylo vůbec jednoznačné a jasné, zda žalobkyně skutečně žádá o prodloužení pobytu z důvodu dalšího zaměstnání a nebo, zda žádá o vydání nového povolení za účelem jiného důvodu pobytu na území ČR. K tomuto závěru soud dospěl i přesto, že žádost žalobkyně byla jednoznačně označena jako žádost o prodloužení pobytu právě s ohledem na výše popsané další informace a účel získání dalšího pobytového oprávnění.

V. Závěr, náklady řízení

21. Na základě shora uvedeného krajský soud shledal, že žaloba je důvodná, a proto s ohledem na konstatovanou vadu napadeného rozhodnutí jej krajský soud zrušil ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s.

22. Soud rozhodl ve věci bez nařízeného jednání, neboť proto byly splněny podmínky stanovené v § 51 odst. 1 s. ř. s.

23. Žalovaný správní orgán neměl v řízení úspěch. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, soud jí přiznal náhradu nákladů řízení ve výši 12 228 Kč, stávající zaplacený soudní poplatek ve výši 4 000 Kč, náhradu za dva úkony právní pomoci po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby dle § 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1, písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb 6 200 Kč, paušální náhrady hotových výdajů 2x 300 Kč, což je 600 Kč, náklady řízení celkem tedy 6 800 Kč. Právní zástupce žalobce je plátcem DPH, a proto je náhrada nákladů řízení povýšena o daň ve výši 1 428 Kč. Náklady řízení celkem činí 12 228 Kč, které je povinen žalovaný zaplatit ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku k rukám právního zástupce žalobkyně.

Poučení

I. Vymezení věci a obsah žaloby II. Vyjádření žalované III. Obsah správních spisů IV. Právní názor soudu V. Závěr, náklady řízení