51 A 81/2023– 145

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Bursíkové a soudců Josefa Straky a Karla Ulíka ve věci navrhovatelky: Tera Properties a.s. sídlem Opletalova 1015/55, Praha 1 zastoupená advokátem Mgr. Robertem Klenkou sídlem Českomoravská 2532/19, Praha 9 proti odpůrkyni: obec Drahelčice sídlem Na Návsi 25, Drahelčice zastoupená advokátem Mgr. Jakubem Stránským sídlem Římská 103/12, Praha 2 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2022 – Územního plánu Drahelčice, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 20. 9. 2022, č. 9/4, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá v rozsahu, kterým se navrhovatelka domáhala zrušení opatření obecné povahy č. 1/2022 – Územního plánu Drahelčice, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 20. 9. 2022, č. 9/4, v části textového i grafického vymezení plochy 546–K na pozemcích parc. č. 989/1 a 989/2 a plochy 015–Z na pozemku parc. č. 987 v katastrálním území Drahelčice.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah návrhu 1. Navrhovatelka se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), domáhala zrušení části v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále „napadený územní plán“ či „územní plán“), a to konkrétně v rozsahu textového i grafického vymezení ploch 545–K na pozemcích parc. č. 984/1 a 984/4 v katastrálním území Drahelčice (všechny dále uváděné pozemky se nachází v témže katastrálním území), 546–K na pozemcích parc. č. 989/1 a 989/2 a 015–Z na pozemku parc. č. 987 (dále jen „dotčené pozemky“). 2. [OBRÁZEK][OBRÁZEK]Pro větší srozumitelnost soud připojuje výřez z grafické části územního plánu. Dotčené pozemky se nacházejí v jihozápadní části obce (zvýrazněno červenou kružnicí).

3. Navrhovatelka předesílá, že v průběhu roku 2021 započala připravovat projekt výstavby 37 rodinných domů a související občanské vybavenosti (včetně pro obec potřebného nákupního střediska) v západní části zástavby obce, a to na pozemcích parc. č. 984/1, 984/3, 984/4 a 987. Během přípravy projektu odpůrkyně zveřejnila návrh územního plánu, dle něhož byly dotčené pozemky změněny na nestavební. Konkrétně tehdejší pozemek parc. č. 984 (zahrnující i nynější pozemky parc. č. 984/1, 984/3 a 984/4), který byl v předchozím územním plánu označen jako všeobecně smíšené území a území nerušící výroby a služeb, měl být změněn na plochu smíšeného nezastavěného území a zemědělskou půdu (plocha 545–K) a pozemek parc. č. 987, který byl v dosavadním územním plánu označen jako všeobecně smíšené území (VS), byl v návrhu nového územního plánu změněn na bydlení příměstské (plocha 015–Z), což znemožnilo provedení zástavby v míře pro stavební záměr navrhovatelky nezbytné (byl zakotven požadavek na 60% nezastavěnost plochy stavebního pozemku).

4. Navrhovatelka od počátku svůj projekt připravovala tak, aby jeho realizace co nejvíce odpovídala zájmům odpůrkyně. Proto nechala vypracovat urbanistickou studii „Rozvoj území pod Lípou v obci Drahelčice“, a to společností Chrama s.r.o. (dále jen „studie Chrama“). Tu schválilo zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 18. 11. 2021, č. 12/4. Současně se navrhovatelka zavázala poskytnout odpůrkyni nemalé peněžní prostředky. Následně navrhovatelka pokračovala v projektové přípravě a v jednání s odpůrkyní ohledně uzavření plánovací smlouvy. Zastupitelstvo odpůrkyně však překvapivě usnesením ze dne 10. 2. 2022, č. 2/6, revokovalo usnesení ze dne 18. 11. 2021, č. 12/4, a to se zástupným důvodem nedostatečné kapacity čistírny odpadních vod (navrhovatelka přitom později získala souhlasné stanovisko pro připojení kanalizace ze strany Technických služeb Rudná a.s., dále jen „TS Rudná“). Navrhovatelka se opakovaně proti návrhu územního plánu bránila námitkami a deklarovala zájem na řešení vzniklé situace kooperativně a ve prospěch života v obci (za tím účelem např. činila návrhy na posílení občanské vybavenosti v obci). Zastupitelé však spolupráci odmítli a navrhovatelku odkázali na získání územního rozhodnutí před přijetím územního plánu, což bylo z časového hlediska nerealistické (přesto navrhovatelka žádost o vydání územního rozhodnutí podala). Odpůrkyně tedy realizaci projektu nejprve podpořila, aby jí následně začala bránit. Zneužila k tomu nyní napadený územní plán, který přijala vadným postupem v podobě nevypořádání námitek navrhovatelky a za porušení zásady proporcionality.

5. Navrhovatelka následně poměrně obsáhle rozvíjí jednotlivé návrhové body. Vzhledem k tomu, že se soud s návrhovou argumentací podrobně vypořádává v odůvodnění níže, nepovažuje za potřebné ji zde podrobněji rozvádět. Účastníci řízení jsou s ní nadto seznámeni. Ve stručnosti proto postačí uvést, že navrhovatelka (i) brojí proti nedostatečnému odůvodnění rozhodnutí o námitkách, (ii) namítá rozpor územního plánu se zásadou proporcionality, a to v rozsahu ploch 545–K a 546–K a vymezení veřejně prospěšné stavby VD10 (veřejně přístupné účelové komunikace) na pozemku parc. č. 1017, (iii) vytýká zastupitelstvu odpůrkyně zneužití pravomoci ke zmaření jejího projektu, neboť si odpůrkyně měla přisvojit pravomoc stavebního úřadu podle § 84 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Vyjádření odpůrkyně 6. Odpůrkyně nepovažuje návrh za důvodný. Námitky řádně vypořádala a územní plán není rozporný se zásadou přiměřenosti. Odmítá, že by územním plánem navrhovatelku diskriminovala a cíleně zmařila její investiční záměr. Snahou odpůrkyně bylo stabilizovat dosud překotné tempo rozvoje obce, kvůli kterému v současnosti nedostačují kapacity mateřské a základní školy, čistírny odpadních vod, vodojemu a občanské vybavenosti. Jedním z požadavků zadání územního plánu proto byla konsolidace rozvoje obce v rámci hranic zastavěného území, arondace okraje zastavěného území a dotvoření tvaru sídla, a to vše při omezení zastavitelnosti ploch. Odpůrkyně zároveň musela respektovat pravomocně umístěné a již realizované projekty obytných souborů (projekty Na Malé Růži a Colpex).

7. Odpůrkyně ve snaze zachovat zastavitelnost alespoň části dotčených pozemků (výsledná plocha 015–Z) vedla dohodovací řízení s Krajským úřadem Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“), který původně zastavitelnost dané plochy odmítl zcela pro rozpor se zájmem na ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“). Odpůrkyně však obhájila (kvůli čemuž se musela vzdát části plochy hřbitova) alespoň zastavitelnost plochy 015–Z, a to v rámci arondace obce umožněním dokončení zástavby jihozápadního sektoru. K omezení zastavitelnosti dotčených pozemků došlo proto, že navrhovatelce nesvědčí žádné územní rozhodnutí a ani na pozemcích neprobíhá výstavba.

8. Byť odpůrkyně upozorňuje, že okolnosti přípravy stavebního projektu navrhovatelky nejsou předmětem soudního řízení, reaguje na dle ní účelová a zkreslující tvrzení. Již z návrhu územního plánu pro společné jednání zveřejněného od března do června 2020 vyplývalo, že v dané lokalitě dojde k omezení zastavitelnosti (územní plán byl přijat ve shodném znění). Navrhovatelka přitom začala projekt připravovat až v průběhu roku 2021, tj. po zveřejnění návrhu pro společně jednání, s nímž byla seznámena, neboť proti němu podala připomínky. Dne 25. 10. 2021 byl zveřejněn návrh územního plánu pro veřejné projednání, proti kterému se navrhovatelka bránila námitkami. Poté až v listopadu 2021 navrhovatelka informovala odpůrkyni o přípravě projektu. Ta ji ihned informovala, že podle nového územního plánu nebude realizace možná. Zastupitelstvo schválilo stručnou studii Chrama s tím, že podrobnosti měly být řešeny v plánovací smlouvě, jejíž příprava měla započít po předložení podkladů navrhovatelkou. Žádné podklady (zejm. koordinační výkres, plán napojovacích bodů k inženýrským sítím a komunikacím, plán věcných břemen apod.) ale dodány nebyly, přestože k tomu odpůrkyně dne 30. 11. 2021 navrhovatelku vyzvala. Dne 8. 3. 2022 TS Rudná oznámily odpůrkyni, že na čistírnu odpadních vod nepřipojí žádné další developerské projekty (tedy ani projekt navrhovatelky), což bylo v rozporu s příslibem navrhovatelky, který mimo jiné ovlivnil rozhodování zastupitelstva. Navrhovatelka dezinterpretuje i vyjádření starostky odpůrkyně k otázce napojení rodinných domů na kanalizaci. Jelikož navrhovatelka nebyla schopna doložit ani elementární podklady k projektu, schválilo zastupitelstvo dne 10. 2. 2022 revokaci usnesení o schválení studie Chrama. Jelikož navrhovatelka neposkytovala součinnost a proces pořizování nového územního plánu pokračoval, nemohla navrhovatelka nabýt žádné legitimní očekávání. Replika navrhovatelky a duplika odpůrkyně 9. Úvodem repliky navrhovatelka sporuje, že by si za zmaření projektu mohla sama. Na jednání zastupitelstva dne 18. 11. 2021 se o projektu hovořilo pozitivně a odpůrkyně přípravu plánovací smlouvy nijak nepodmiňovala. Odpůrkyní vyžadované podklady měly být až její přílohou. Teprve po revokaci usnesení o schválení studie Chrama začala odpůrkyně otevřeně projevovat své nepřátelství, které vyústilo v účelové zmaření projektu územním plánem. Navrhovatelka ani nemohla územní rozhodnutí získat dříve, neboť Zásady územního rozvoje Středočeského kraje vymezují na části pozemku parc. č. 984 územní rezervu pro koridor pro vedení obchvatu.

10. Navrhovatelka též tvrdí, že se odpůrkyni nepodařilo vyvrátit, že by přijetí územního plánu představovalo zneužití pravomoci zastupitelstva. Podstatné je, že odpůrkyně vypořádání námitek řádně neodůvodnila a neprovedla test proporcionality. Navrhovatelka dále rozvádí, že úprava § 4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), se na dotčené pozemky nevztahuje, a to vzhledem k § 4 odst. 5 téhož zákona.

11. V duplice odpůrkyně opětovně zdůrazňuje, že průběh jednání mezi ní a navrhovatelkou o jejím investičním záměru není předmětem soudního řízení. Následně reaguje a polemizuje s tvrzeními navrhovatelky v replice. Uvádí, že se nikdy nezavázala k aktivní podpoře projektu a ani proti němu aktivně nevystupovala. Dosavadní průběh soudního řízení 12. Výrokem I rozsudku ze dne 20. 12. 2023, č. j. 51 A 81/2023–81 (dále jen „první rozsudek“), soud návrhu částečně vyhověl a územní plán zrušil v části textového i grafického vymezení plochy s označením 545–K (kód využití NSs – plochy smíšené nezastavěného území – sady a záhumenní zahrady) na pozemcích parc. č. 984/1 a 984/4 v katastrálním území Drahelčice (tedy v části uvedené pod první odrážkou shora v bodu 1). Výrokem II prvního rozsudku návrh ve zbytku zamítl, výrokem III nepřiznal žádnému z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelka napadla výroky II a III kasační stížností, jíž NSS rozsudkem ze dne 12. 11. 2024, č. j. 8 As 27/2024–95 (dále jen „zrušující rozsudek“), vyhověl, a výroky II a III prvního rozsudku zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení.

13. Protože výrok I prvního rozsudku zůstal mimořádnými opravnými prostředky nedotčen (odpůrkyně proti němu kasační stížnost nepodala), zabývá se soud v dalším řízení podaným návrhem pouze v rozsahu uvedeném pod druhou a třetí odrážkou shora v bodu 1 (tedy návrhem na zrušení regulace 546–K na pozemcích parc. č. 989/1 a 989/2 a 015–Z na pozemku parc. č. 987).

14. NSS ve zrušujícím rozsudku dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí o návrhu bez jednání. Zavázal proto soud (bod 27 zrušujícího rozsudku), aby nařídil jednání, na němž projedná návrhová tvrzení vztahující se k pozemkům, o kterých rozhodl výrokem II prvního rozsudku. Současně soudu uložil zabývat se otázkou, které z pozemků stěžovatelka stále vlastní, neboť ve vztahu k pozemku p. č. 989/2, NSS zjistil, že je aktuálně ve vlastnictví Středočeského kraje. Další postup soudu a podání účastníků řízení 15. Soud se v souladu se závazným právním názorem NSS v prvé řadě zabýval otázkou vlastnictví dotčených pozemků. Z veřejně dostupných údajů v evidenci katastru nemovitostí ověřil, že navrhovatelka již nevlastní pozemek parc. č. 989/2 (nevlastní již ani pozemek parc. č. 984/4, to ale není v nynější fázi řízení podstatné, neboť, jak soud uvedl shora, výrok I prvního rozsudku, kterým soud zrušil vymezení plochy s označením 545–K mimo jiné na tomto pozemku, zůstal v kasačním řízen nedotčen; návrhové body související s tímto pozemkem tak nyní již nejsou předmětem přezkumu).

16. Pozbyde–li navrhovatel v průběhu řízení o zrušení (části) opatření obecné povahy vlastnické právo k pozemku, od nějž odvozuje svou aktivní věcnou legitimaci, je v takovém případě podle judikatury (přiměřeně viz např. rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2010, č. j. 7 As 9/2010–255), soud povinen navrhovatele na ztrátu jeho aktivní věcné legitimace upozornit a poučit ho o možnosti podat návrh na připuštění vstupu jiného subjektu do jeho procesního postavení ve smyslu přiměřeného použití § 107a zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Pokud by navrhovatelka v projednávané věci takový návrh učinila, mohl by soud na její straně pokračovat v řízení s novým nabyvatelem tohoto pozemku, pokud by s tím souhlasil (srov. též rozsudky NSS ze dne 3. 9. 2020, č. j. 5 As 246/2020–18, nebo ze dne 13. 8. 2020, č. j. 6 As 47/2020–75).

17. Soud proto přípisem ze dne 10. 1. 2025 navrhovatelku poučil ve smyslu § 107a o. s. ř. o možnosti navrhnout, aby na její místo vstoupil do řízení subjekt, na něhož byla převedena práva k tomuto pozemku, případně omezit ve vztahu k pozemku parc. č. 989/2 návrhové body.

18. Navrhovatelka v podání ze dne 21. 1. 2025 uvedla, že kupní smlouvou ze dne 1. 12. 2023 převedla soubor pozemků v katastrálním území Drahelčice (včetně pozemku parc. č. 989/2) na Středočeský kraj. Pozemek byl převeden za účelem zajištění veřejně prospěšné stavby II/101 Drahelčice obchvat, připojení ze sjezdu D5, pro kterou bylo vydáno územní rozhodnutí, které nabylo právní moci dne 25. 2. 2022. Prodej pozemku probíhal mimo jiné podle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury (dále jen „liniový zákon“). S ohledem na výstavbu obchvatu bylo v podstatě nezbytné pozemek převést na nového vlastníka, jinak by pravděpodobně došlo k odnětí či omezení vlastnického práva ve vyvlastňovacím řízení. Dobrovolný převod vlastnického práva za využití liniového zákona generuje pro vlastníky pozemků oproti vyvlastnění určité benefity, jedním z nichž je možnost nabídnout kupní cenu navýšenou koeficienty podle tohoto zákona. Protože však územní plán převáděný pozemek vymezil jako nezastavěné území, s čímž navrhovatelka nesouhlasila, získala za jeho prodej méně, než pokud by byl pozemek zastavitelný. Tím navrhovatelce vznikla škoda. Ačkoli si je vědoma, že potenciální nároky na náhradu škody nejsou předmětem tohoto řízení, je přesvědčena, že je pro ni významná skutečnost, zda proces pořizování územního plánu proběh v souladu se zákonem a zda územní plán zůstane nadále v platnosti. Proto se i ve vztahu k pozemku parc. č. 989/2 cítí nadále aktivně věcně legitimována.

19. Odpůrkyně k procesnímu stanovisku navrhovatelky uvedla, že aktivní věcná legitimace navrhovatelky v rozsahu týkajícím se pozemku parc. č. 989/2 zanikla zcizením tohoto pozemku. Pro ocenění nemovitostí podle liniového zákona totiž není podstatné, jako jsou evidovány v územním plánu, ale jaký je faktický způsob jejich využití ke dni ocenění (viz rozsudek NSS ze dne 19. 6. 2024, č. j. 2 As 249/2023–58). Pozemek je dlouhodobě evidován i fakticky využíván jako orná půda, vztahuje se na něj ochrana zemědělského půdního fondu. Navrhovatelka pro údajně stavební využití pozemku nikdy nezískala územní rozhodnutí, ani o ně nežádala. Výsledek nynějšího sporu není pro ujednání o kupní ceně podstatný. Nadto koridor pro budoucí obchvat byl v oblasti pozemku vymezen již v původním územním plánu. Odpůrkyně dále informuje o změnách č. 1 a 2 územního plánu a opakuje své vyjádření k návrhu.

20. Aktivně věcně legitimována k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. je pouze osoba, která je nositelem subjektivního hmotného práva, které mělo být opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkráceno. Toto „zkrácené právo“ přitom obvykle není imanentně spojeno s osobou navrhovatele – typickým případem je právo vlastnické. Pokud se tedy návrhem napadené opatření obecné povahy dotýká předmětu vlastnictví navrhovatele, nikoliv přímo a výlučně jeho osoby, pak s pozbytím vlastnictví přestává být původní vlastník nositelem i těch práv a povinností spojených s předmětem vlastnictví, která vyplývají z vydaného opatření obecné povahy, a tato práva a povinnosti přecházejí na nového vlastníka. Je to pak právě nový vlastník, do jehož vlastnických práv k nabyté věci nadále zasahuje veřejnoprávní regulace představovaná účinky vydaného opatření obecné povahy. V případě opatření obecné povahy vztahujícího se k předmětu vlastnictví tedy nelze z povahy věci oddělit aktivní věcnou legitimaci k podání návrhu (a dalšímu vedení řízení před správním soudem) od samotného vlastnického práva k věci (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2019, č. j. 3 As 198/2017–51).

21. V kontextu výše popsaných skutečností tak soud uvádí, že podmínkou naplnění aktivní věcné legitimace bylo mj. to, že napadeným opatřením obecné povahy vyvolané zkrácení na právech navrhovatelky trvá. Pozbytí vlastnictví k předmětným nemovitostem je však důvodem pro zamítnutí návrhu v této části z důvodu absence aktivní věcné legitimace navrhovatelky. Jinými slovy, navrhovatelka již není nositelkou subjektivních práv ve vztahu k pozemku parc. č. 989/2, do nichž by napadené opatření obecné povahy nadále zasahovalo, přičemž do jejího postavení nevstoupil v průběhu vedeného soudního řízení zákonem předvídaným způsobem nabyvatel těchto práv. Nebylo proto možno věcně vypořádat námitky týkající se tohoto pozemku a již na tomto místě označit navrhovatelčiny námitky v tomto rozsahu jako nedůvodné (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 26. 4. 2023, č. j. 55 A 8/2019–244, body 51–53).

22. Soud se proto dále zabýval důvodností návrhu toliko ve vztahu k pozemkům parc. č. 989/1 a 987. Jednání soudu 23. Při jednání setrvali účastníci na svých procesních stanoviscích.

24. Navrhovatelka uvedla, že přistupovala ke svému podnikatelskému záměru odpovědně a hledala možnosti, jak s odpůrkyní spolupracovat a dospět ke konsensu. Odpůrkyně se však náhle rozhodl, že navrhovatelčin záměr zmaří. To bylo i cílem územního plánu, což je samo o sobě důvodem pro jeho zrušení. Územní plán má směřovat vůči všem, ne vůči konkrétnímu subjektu. Je třeba najít průsečík mezi zájmy odpůrkyně a navrhovatelky. Je paradoxní, že si odpůrkyně stěžuje na nedostatek občanské vybavenosti a současně maří výstavbu jediné občanské vybavenosti, tj. obchodu, který měl být součástí navrhovatelčina záměru. Navrhovatelka nabízela etapizaci záměru. Považuje za nespravedlivé stanovení přísné regulace spočívající v 60% nezastavěnosti a požadavku na minimální rozlohu stavební parcely 1100 m2. Severní část plochy 015–Z nijak nevystupuje ze zástavby, ale je to prakticky součást prstence obce. S touto námitkou se obec nevypořádala.

25. Odpůrkyně uvedla, že s ohledem na fakta a časové souvislosti nelze hovořit o tom, že by zmařila navrhovatelčin záměr. Zadání územního plánu bylo schválené v roce 2017, návrh zveřejněný v roce 2020 již obsahoval stávající řešení dané oblasti. Navrhovatelka vstoupila jako právní nástupnice do určité situace. Studie Chrama je představou navrhovatelky, jak by území mělo být řešeno. Tato studie nebyla podrobná. Pozemky v ploše 546–K byly již podle předcházejícího územního plánu přírodní plochou a jako takové v ní zůstaly (staly se součástí záhumenního prstence). Navrhovatelka nemohla být v dobré víře, že může realizovat záměr podle svých představ. A to i proto, že část jejích pozemků leží v územní rezervě pro obchvat obce. Dalšímu rozšiřování zastavitelných ploch bránila i vyjádření orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Stanovení koeficientu nezastavěnosti a minimálního rozměru parcel není v územním plánu ojedinělé a týká se i jiných ploch. Stanovení těchto regulativů směřuje k naplnění záměru snížit nárůst počtu obyvatel obce, provázat jádro obce s okolní krajinou (aby výstavba přecházela plynuleji do krajiny) a zachovat vesnický ráz sídla.

26. Soud provedl důkaz výpisy z katastru nemovitostí pro Středočeský kraj, katastrální území Drahelčice, listem vlastnictví č. 156, z nějž vyplývá, že vlastníkem pozemků p. č. 984/4 a 989/2 je Středočeský kraj, a listem vlastnictví č. 160, z nějž vyplývá, že navrhovatelka vlastní pozemky p. č. 987 a 989/1. Další dokazování soud neprováděl, neboť veškeré rozhodné skutečnosti vyplývaly ze správního spisu, z něhož soud vychází (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117; řada navržených důkazů byla jeho součástí), případně nebyly mezi účastníky sporné. Z vyjádření odpůrkyně a navrhovatelky je též zřejmé, že jsou obě seznámeny s obsahem studie Chrama, přičemž ani jedna její obsah nezpochybnila. Pro nadbytečnost soud dále neprovedl dokazování stanovisky a vyjádřeními vydanými ke stavebnímu záměru navrhovatelky, neboť na posouzení věci nemají vliv, jelikož nejsou pravomocnými rozhodnutími, která by odpůrkyně musela při přijímání územního plánu zohlednit (nadto stanovisko TS Rudná ze dne 24. 10. 2022 a závazné stanovisko Městského úřadu Černošice ze dne 19. 10. 2022 byla vydána až po vydání i nabytí účinnosti územního plánu dne 7. 10. 2022, proto k nim soud ani nemůže přihlížet dle § 101b odst. 3 s. ř. s.). Pro soud není podstatný ani aktuální stav územního plánování, konkrétně proces pořizování změn územního plánu, který odpůrkyně popsala ve svém posledním vyjádření. Soud při přezkumu opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného územního plánu. Jeho pozdější změny tedy nejsou pro posouzení návrhu relevantní. Proto soud neprovedl důkaz listinami, které měly proces změny územního plánu dokumentovat. Nerelevantní jsou též vyjádření odpůrkyně ke kasační stížnosti navrhovatelky, neboť předmětem tohoto řízení je navrhovatelčin návrh, nikoli kasační stížnost. Dalšími důkazními návrhy se soud zabývá níže v související části odůvodnění. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 27. Soud ověřil, že návrh byl podán v zákonné roční lhůtě (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), že po obsahové stránce netrpí vadami (§ 101b odst. 2 s. ř. s.) a že jej učinila osoba k tomu oprávněná (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Navrhovatelka je vlastnicí pozemků parc. č. 989/1 a 987 (k pozemku p. č. 989/2 viz body 15 až 22) a v té souvislosti v návrhu předestřela plausibilní tvrzení o vztahu mezi její právní sférou a regulací přijatou v územním plánu, tj. vymezením funkčních ploch na těchto pozemcích, které se jejího vlastnického práva dotýkají mj. pro tvrzené omezení jejich zastavitelnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS).

28. Soud vycházel při přezkumu napadeného územního plánu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), tj. soud nebyl povinen postupovat podle tzv. algoritmu přezkumu, jenž byl poprvé vymezen v rozsudku NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

29. V této souvislosti soud odkazuje na rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2023, č. j. 9 As 49/2021–39, z něhož plyne, že rozsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy, kterým je soud vázán, je vymezen petitem návrhu. Obsahuje–li návrh jednoznačně vymezený petit a k němu argumentaci (návrhové body), nelze již návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření, ani kdyby původní návrh obsahoval argumentaci i k takto rozšířenému petitu. V takovém případě není ani namístě postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. a navrhovatele vyzývat k upřesnění petitu.

30. Navrhovatelka uplatnila návrhové body vztahující se i k vymezení veřejně přístupné účelové komunikace jako veřejně prospěšné stavby VD10 na pozemku parc. č. 1017. Nicméně v petitu zrušení této regulace ve vztahu ke jmenovanému pozemku nepožaduje. V návaznosti na citovaný rozsudek NSS soud konstatuje, že byl vázán petitem návrhu, a tedy nebyl oprávněn přezkoumávat napadený územní plán i v části týkající se pozemku parc. č. 1017. Návrh jako celek je srozumitelný, zřetelně z něj plyne, jaké části územního plánu požaduje navrhovatelka zrušit a z jakých právních a skutkových důvodů. Soudu proto ani nepříslušelo, aby navrhovatelku případně vyzýval k upřesnění petitu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. Platí tedy, že navrhovatelka mohla účinně namítat jen takové nedostatky, které se skutečně vztahují k napadené části územního plánu (viz rozsudek č. j. 9 As 49/2021–39, a v něm odkazované rozsudky NSS ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014–49, či ze dne 3. 9. 2015, č. j. 9 As 72/2015–55). Soud se proto dále zabýval jen námitkami, které se týkaly funkčního vymezení ploch na dotčených pozemcích specifikovaných v petitu návrhu. Posouzení návrhu soudem I. Vypořádání námitek navrhovatelky 31. V prvé řadě se soud zabýval tím, zdali odpůrkyně řádně odůvodnila rozhodnutí o námitkách, které navrhovatelka, resp. její právní předchůdkyně, proti návrhu územního plánu podala (soud bude nadále o námitkách podaných právní předchůdkyní hovořit pro stručnost jako o námitkách navrhovatelky, neboť ta vstoupila do jejího právního postavení i ve vztahu k podaným námitkám; srov. např. rozsudek NSS ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014–49). Pro přehlednost též soud uvede relevantní zjištění ze správního spisu až při vypořádání souvisejících návrhových bodů.

32. Judikatura dovodila, že požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitce mají být v zásadě stejné jako v případě správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (viz např. rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2023, č. j. 8 As 145/2021–51, bod 36 a tam citovanou judikaturu).

33. Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, na druhou stranu vyslovil, že požadavky kladené na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami nemohou být přehnané, jinak by se správní soudy dopouštěly přepjatého formalismu a nepřípustného zásahu do práva na samosprávu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právní jistoty občanů. Nicméně v následném nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud vysvětlil, že závěry nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 je třeba vnímat ve skutkových a právních souvislostech konkrétní věci, v níž byly vysloveny. Dle Ústavního soudu proto musí být řádné odůvodnění pravidlem, „z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně“ (viz body 32 a 33). Není proto možné se zabývat námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž se zohlední jejich podstata (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010–48).

34. Obecně totiž z ustálené judikatury správních soudů i Ústavního soudu plyne, že správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014–43, nebo ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017–38, nebo ze dne 21. 11. 2023, č. j. 4 As 356/2021–61). Stěžejní však je, aby správní orgán zohlednil meritum námitek. Pokud tak učiní, nelze mu vyčítat, že by s námitkami naložil nepřezkoumatelným způsobem.

35. Rovněž je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností, je–li z odůvodnění rozhodnutí o námitce a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (viz rozsudek NSS ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 265/2017–29, bod 15 a tam uvedenou judikaturu).

36. Odpůrkyně dále odkázala na rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2023, č. j. 8 As 81/2022–52, dle něhož „je důležité držet se samotné podstaty a smyslu požadavku přezkoumatelnosti. Požadavek přezkoumatelnosti není samoúčelný a jeho smyslem není kontrola slohových dovedností orgánu vydávajícího opatření obecné povahy (zde stěžovatele). Smyslem je zajistit, aby vlastníci pozemků obdrželi na své věcné argumenty relevantní odpověď naplňující výše shrnuté požadavky. Skutečnost, že je vypořádání formulováno neobratně, sama o sobě nepřezkoumatelnost nezpůsobuje. Míra konkrétnosti námitky pak předurčuje míru podrobnosti jejího vypořádání (rozsudek NSS ze dne 20. 8. 2015, čj. 9 As 18/2015–101). Z pohledu (ne)přezkoumatelnosti je samozřejmě nepodstatná případná věcná nesprávnost vypořádání námitky.“ (viz bod 24 citovaného rozsudku).

37. S ohledem na výše shrnutá judikaturní východiska soud posuzoval odůvodnění rozhodnutí o námitkách, potažmo územního plánu jako celku.

38. Před vlastním posouzením je ale třeba dodat, že navrhovatelka podala námitky jak proti návrhu územního plánu pro veřejné projednání, tak proti návrhu pro opakované veřejné projednání. Avšak ze správního spisu vyplývá, že návrh byl ve vztahu k nyní přezkoumávaným částem územního plánu mezi těmito fázemi projednání změněn toliko tak, že do podmíněně přípustného využití ploch NSs byla doplněna možnost vybudovat protihlukové valy formou sypaných terénních úprav (viz např. dokument shrnující měněné části, jenž byl připojen k veřejné vyhlášce ze dne 3. 6. 2022 oznamující konání opakovaného veřejného projednání).

39. Judikatura dovodila, že námitky proti upravenému návrhu územního plánu, který je projednáván podle § 53 odst. 2 stavebního zákona pouze v rozsahu provedených podstatných úprav, mohou podávat pouze ti vlastníci, jejichž pozemky byly podstatnou úpravou územního plánu dotčeny. K námitkám, které se netýkají provedených úprav, se proto v této fázi přijímání územního plánu nepřihlíží (rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014–50, č. 3212/2015 Sb. NSS, či též rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015–53, bod 35). Z námitek podaných navrhovatelkou ve fázi opakovaného veřejného projednání je zjevné, že navrhovatelka setrvala, případně mírně rozvinula svou argumentaci uplatněnou již v předchozích námitkách. Nicméně proti jediné pro ni relevantní změně podmíněně přípustného využití ploch NSs ničeho nenamítala, přitom pouze v tomto rozsahu byla oprávněna námitky uplatnit. Odpůrkyně proto opakované námitky navrhovatelky zamítla s odůvodněním, že návrh územního plánu nebyl v napadeném rozsahu jakkoli měněn. Takový postup lze dle soudu aprobovat, byť odpůrkyně k námitkám vůbec nemusela přihlížet, a tedy o nich formálně rozhodovat. Z hlediska soudního přezkumu jsou proto určující námitky uplatněné prvně, tj. proti návrhu územního plánu pro veřejné projednání. Ia. Vypořádání námitky k řešení záhumenního prstence 40. Navrhovatelka příslušnou námitku podala proti základní koncepci rozvoje území obce a ochrany jeho hodnot. Konkrétně brojila proti ustanovení označenému § B01, písm. b), které stanovuje ochranu jádrového sídla před intenzivní zemědělskou činností realizací záhumenního prstence. Uvedla, že považuje vytvoření záhumenního prstence za jednoznačně prospěšné (k tomu dle ní vede i přítomnost podzemního vedení plynovodu v pásmu VTL a jeho ochranné a bezpečnostní pásmo). Ale za neodůvodněný považovala jeho rozsah, který je znázorněn ve schématu základní koncepce ochrany rozvoje hodnot území obce Drahelčice. Navrhovatelka pokládala prstenec za neproveditelný zejména v jihozápadní části obce a měla za vhodné, aby obdobně jako na východě skončil místem dosažení trasy komunikace (na východě dálnice D, na západě přeložky komunikace II/101). V obdobném rozsahu je veden i ve výkresu Územní studie krajiny správního obvodu ORP Černošice schválené dne 9. 12. 2019 (dále jen „územní studie krajiny SO ORP Černošice“). Následně vysvětlila, že námitku podává, aby upozornila na rozpor zobrazení záhumenního prstence ve dvou výše uvedených vyobrazeních. V podrobnostech odkázala na obsah námitky k pozemku parc. č. 989.

41. V rozhodnutí o zamítnutí námitky odpůrkyně nejprve vymezila účel záhumenního prstence, který má řešit konflikt mezi průvodními jevy hospodaření na orné půdě kolem obce a provozem na dálnici D5 a na straně druhé požadavky na kvalitní obytné prostředí, a to s ohledem na výrazný nárůst počtu obyvatel obce a nedostatek prostoru pro každodenní rekreaci obyvatel. Na záhumenních zahradách a sadech místní získají možnost věnovat se drobnému pěstitelství, což napomůže oddělení obytného sídla od intenzivně obhospodařovaných ploch a harmonickému začlenění zástavby do krajiny, vytvoří příjemné krajinné rekreační zázemí a přispěje ke zlepšení hydrologických a klimatických podmínek. Vymezení ploch změn v krajině tvořících záhumenní prstenec je zpřesněním pásu rekreační úpravy krajiny vymezeného územní studií krajiny SO ORP Černošice.

42. V námitkách po opakovaném veřejném projednání navrhovatelka zopakovala výše shrnuté a nadto odkázala na Zásady územního rozvoje Středočeského kraje a zadání územního plánu. Dle ní pozemky parc. č. 984 a 987 svým zastavěním vhodně dotvoří celistvost obce a naplní citlivý územní rozvoj.

43. Navrhovatelka před soudem namítá, že odpůrkyně nezohlednila námitky ve vztahu k vedení záhumenního prstence zahrad, sadů, lesoparku a krajinné zeleně. Odpůrkyně dle návrhových tvrzení neuvedla, proč není možné přijmout navrhovatelčino řešení, jež zachovává benefity záhumenního prstence bez zásahu do jejích práv, a dále dle jakých kritérií upravila řešení navržené územní studií krajiny SO ORP Černošice. Odpůrkyně též neměla vypořádat otázku, proč upozadila urbanistické dotvoření jihozápadní části obce a proč není možné alternativní vedení záhumenního prstence, jak bylo předestřeno v územní studii krajiny SO ORP Černošice, resp. ve studii Chrama.

44. Odpůrkyně má naopak za to, že navrhovatelka ignoruje další cíle územního plánu, které jsou obsáhle odůvodněny, a to zejména arondaci území obce, stabilizaci překotného rozvoje obce, ochranu ZPF, řešení nedostatku prostoru pro rekreaci obyvatel, ochranu před intenzivní zemědělskou výrobou a další. Navrhovatelka vychází pouze z odůvodnění rozhodnutí o námitkách, a tedy „vytrhává věci z kontextu“.

45. Soud uvádí, že územní plán vymezil „plochy 540–K, 541–K, 542–K, 543–K, 544–K, 545–K a 546–K pro vytvoření sadového a zahradního záhumenního prstence kolem obytného sídla Drahelčice, poskytujícího prostor pro rekreaci na veřejně přístupných i soukromých pozemcích, jakož i pro drobné hospodaření a pěstitelství formou zahradničení či sadaření, který bude zároveň sloužit jako izolace obytných území sídla před negativními vlivy intenzivní zemědělské činnosti.“ (str. 23 textové části územního plánu).

46. Záhumenní prstenec je tvořen převážně plochami s rozdílným způsobem využití NSs – plochy smíšené nezastavěného území – sady a záhumenní zahrady. Do této plochy byl zařazen i pozemek parc. č. 989/1 (plocha 546–K).

47. Soud konstatuje, že navrhovatelka v souvisejícím návrhovém bodu odpůrkyni vyčítá především to, že se nevypořádala s jejími argumenty uvedenými až v námitkách pro opakované veřejné projednání. K těm ale odpůrkyně v souladu se zákonem nemohla přihlížet. Navrhovatelka proto nemůže dovozovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách, pokud v této části odpůrkyně nereagovala na její výhrady k vhodnému urbanistickému řešení jihozápadní části obce.

48. Nelze též odhlédnout od toho, že tato námitka měla odpůrkyni upozornit zejména na odlišné zobrazení záhumenního prstence ve schématu základní koncepce ochrany rozvoje hodnot území obce Drahelčice a v územní studii krajiny SO ORP Černošice. Sama navrhovatelka v návrhu přitom poukazuje na to, že územní studie krajiny SO ORP Černošice přenechává konkrétní řešení rekreační úpravy krajiny územnímu plánu. Odpůrkyně tedy nebyla vázána přesnou trasou vedení záhumenního prstence. Územní studie je sice neopominutelným, ale nikoliv závazným podkladem, z něhož by byla odpůrkyně povinna vycházet (srov. rozsudky NSS ze dne 27. 9. 2016, č. j. 3 As 263/2015–38, nebo ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015–83). Odpůrkyně proto byla oprávněna vymezit plochy změn v krajině tvořící záhumenní prstenec s přihlédnutím k místním podmínkám a specifikům. Proto lze aprobovat odůvodnění odpůrkyně, že záhumenní prstenec je zpřesněním pásu rekreační úpravy krajiny dle jmenované územní studie, čímž vypořádala námitku rozporu schématu zobrazujícího záhumenní prstenec v územním plánu a dané územní studie. Potud soud nesouhlasí s navrhovatelkou, že by odpůrkyně její námitky nevypořádala.

49. Navrhovatelka však sporovala i rozsah vymezení záhumenního prstence na svých pozemcích a dovolávala se alternativních řešení. V podrobnostech odkázala na námitky ve vztahu k jednotlivým pozemkům. Soud se proto bude tímto návrhovým bodem zabývat v souvislosti s vypořádáním dalších námitek navrhovatelky ve vztahu k pozemkům parc. č. 987 a 989/1. Ib. Vypořádání námitky ve vztahu k pozemku parc. č. 987 50. V námitce ve vztahu k pozemku parc. č. 987 při pořizování územního plánu navrhovatelka uvedla, že dosavadní územní plán stanovoval mírnější požadavky prostorového uspořádání. S ohledem na přímou návaznost na povolenou a v současné době prováděnou zástavbu pozemků jižně od dotčeného pozemku by pro něj měly platit shodné podmínky prostorového uspořádání, a to z důvodu zachování celistvého urbanistického řešení daného území. Tím by byl zajištěn ucelený a navazující vzhled území, urbanistické a krajinné řešení a ve výsledku obdobný vzhled staveb. Navržené podmínky by znemožnily výstavbu plánovanou navrhovatelkou a vedly by ke zcela různorodé zástavbě v ucelené oblasti jihozápadní části obce. Z toho důvodu navrhovatelka navrhla ponechat podmínky prostorového uspořádání dle dosavadního územního plánu, případně návrh upravit tak, aby zohledňoval zpracovanou projektovou dokumentaci a přeřadil pozemek do jiné plochy s obdobnými podmínkami prostorového uspořádání, jako je např. plocha BR – bydlení Malá Růže.

51. V rozhodnutí o námitce odpůrkyně vysvětlila, že plocha 015–Z je ve shodném rozsahu a pro shodný způsob využití převzata z předchozího územního plánu. Nově je však vymezena explicitně pro bydlení. Důvodem je dokončení zástavby jihozápadního sektoru jádrového sídla obce a jeho rovnoměrné obalení obytnou zástavbou, čímž se aronduje zastavěné území po celém obvodu do souvislého kompaktního celku. Plochy BP – bydlení příměstské se vymezují převážně na okraji sídla a v těch částech zastaveného území, kde byla realizována nová zástavba s menší intenzitou. V těchto plochách je požadován vyšší podíl nezastavěné části pozemku, a to 60 %. Je zde zamezeno navazování hlavních staveb a výstavbě řadových domů a dvojdomů, které by směrem do krajiny vytvářely nevhodnou vizuální bariéru a příliš ostrý přechod mezi volnou krajinou a sídlem. Snahou je zástavbu na okrajích sídla více naředit, aby bylo sídlo z dálkových pohledů více utopené v zeleni rozsáhlejších zahrad. I proto je stanovena minimální výměra pozemků. Tento regulativ byl nastaven též z důvodu snahy respektovat dříve vymezené zastavitelné plochy a dotvořit tvar sídla především na jeho západní straně. Nicméně zde bylo vyhodnoceno jako nežádoucí připustit další razantní zvýšení počtu obyvatel, když teprve nyní obec řeší doplnění občanského vybavení v obci.

52. Navrhovatelka v návrhu namítá, že se odpůrkyně s námitkou k regulativům plochy 015–Z vypořádala nekoherentně a nekonzistentně. Odpůrkyně na jednu stranu dala navrhovatelce za pravdu v tom, že je potřeba jihozápadní část obce dotvořit do souvislého kompaktního celku, aby záhy uvedla, že je třeba docílit zjemnění vizuálního přechodu mezi zástavbou a krajinou. Toho však plocha 015–Z nemůže dosáhnout, jelikož jižně od jejího umístění (více směrem z jádra sídla do krajiny) probíhá výrazně koncentrovanější výstavba. Odpůrkyně se ani jakkoliv nevypořádala s námitkami ohledně estetického konfliktu mezi již probíhající výstavbou a budoucím urbanistickým dořešením dané plochy. Nadto západně se má nacházet záhumenní prstenec, jehož úkolem je mj. i změkčení přechodu mezi zástavbou a okolní zemědělskou krajinou. Kvůli obchvatu bude vybudován i val do výšky 8,6 m, který vytvoří jasný a tvrdý přechod mezi obcí a krajinou. Za takové situace je nepřiměřené požadovat zjemnění přechodu mezi zástavbou a okolní krajinou v meziprostoru na pozemcích navrhovatelky. Navrhovatelce dále není zřejmé, proč na východní straně obce u ploch 020–Z až 025–Z postačuje regulativ nezastavěné plochy ve výši 40 %. Podmínka podílu nezastavitelné plochy ve výši 60 % a nejmenší dovolené výměry pozemků ve výši 1 100 m2 zvýší cenu jakékoliv obytné zástavby. Tyto požadavky tak míří proti ekonomické podstatě investičního záměru navrhovatelky a ani nepřispívají k řešení krize bydlení a jeho vysokým cenám. V rozporu se zásadou kontinuity odpůrkyně neuvedla relevantní důvody pro změnu oproti dřívější regulaci. Její další argument o nedostatečném občanském vybavení v obci nekoresponduje s vypořádáním námitky k regulaci pozemku parc. č. 984.

53. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu odmítá, že by vypořádání námitky bylo nekonzistentní. Bez obtíží je totiž možné zastavěné území prostorově uspořádat do souvislého kompaktního celku a zároveň zjemnit přechod tohoto celku do okolní krajiny. Navrhovatelka neupřesňuje, proč by to nešlo. Navrhovatelka též účelově ignoruje skutečnost, že např. na ploše jižně od plochy 015–Z jsou již pravomocně umístěné stavby a do této výstavby nemohla odpůrkyně při pořizování územního plánu jakkoliv zasáhnout. Dále odpůrkyně uvádí, že nedostatky v občanské vybavenosti nenapraví nákupní středisko. Obci se nedostává kapacit v základní škole, mateřské škole, zařízení pro kulturní a sportovní využití apod. Občané obce volají po malém obchodu se základními potravinami v centru obce, nikoliv po nákupním středisku na okraji (ta jsou dostupná v okolních obcích).

54. Soud uvážil o uplatněné námitce takto:

55. Navrhovatelce lze přisvědčit, že se odpůrkyně konkrétně nevyjádřila ke zdůvodnění jejího požadavku na zmírnění podmínek pro prostorové uspořádání plochy 015–Z, které spočívalo v návaznosti dotčeného pozemku na již povolenou a probíhající výstavbu jižně od pozemku navrhovatelky a v celistvém urbanistickém řešení dané lokality. Jak ale soud uvedl shora, odůvodnění nelze považovat za nepřezkoumatelné, pokud vystihuje podstatu námitek, a to i v případě, že nedává odpověď na každý dílčí argument. Přesně tato situace dle soudu nastala.

56. Podstatou uplatněné námitky totiž bylo zařazení dotčeného pozemku parc. č. 987 do plochy, která nebude stanovovat tak přísné podmínky prostorového uspořádání, mezi nimiž navrhovatelka jako nejtíživější v návrhu zmiňuje minimální nezastavitelnost stavebního pozemku v rozsahu 60 % a minimální výměru nově vzniklých pozemků pro výstavbu ve výši 1 100 m2. Odpůrkyně však námitce nevyhověla proto, že sleduje zájem na rozředění zástavby na okraji obce z důvodu pozvolného přechodu mezi obcí a krajinou a že nevyhodnotila jako žádoucí připustit další razantní zvýšení počtu obyvatel v obci v době, kdy teprve nyní řeší doplnění dostatečné kapacity občanského vybavení. Z toho je zjevné, proč odpůrkyně námitce navrhovatelky nevyhověla. Rovněž z odůvodnění plyne, že odpůrkyně by námitce pro uvedené důvody nemohla přisvědčit, ani kdyby explicitně reagovala na argument ohledně urbanisticky celistvého řešení dané lokality. Navrhovatelka jej totiž uvedla jen za účelem toho, aby dosáhla vyšší míry zastavitelnosti svého pozemku. Rozhodnutí o námitce tak v této části není nepřezkoumatelné.

57. Soud dále konstatuje, že odůvodnění obstojí i z věcného hlediska.

58. Jedním z hlavních záměrů územního plánu bylo omezení dynamického nárůstu počtu obyvatel, ke kterému došlo v minulých letech. Na mnoha místech odůvodnění se uvádí, že „[v] měřítku širších vztahů byla zohledněna pozice obce v sídelní struktuře jako sídla v suburbanizační zóně Prahy. Atraktivita této pozice se v posledních letech projevila dynamickým rozvojem obce. Překotné tempo rozvoje bydlení bylo v ÚP Drahelčice korigováno a návrh řešení se soustředil především na konsolidaci rozvoje v rámci hranic zastavěného území, arondaci okrajů zastavěného území a dotvoření tvaru sídla dokončením rozsáhlého rozestavěného obytného souboru Na Malé Růži ve východní části obytného sídla Drahelčice. (…) Dosavadní dynamický plošný rozvoj obce spočívající především v rozšiřování ploch pro bydlení byl v ÚP Drahelčice utlumen. Z původního ÚPSÚ Drahelčice byly převzaty pouze plochy, na kterých již probíhala výstavba či investiční příprava. Ostatní zastavitelné plochy byly redukovány na ty části, které byly urbanisticky vhodné a nepronikaly nepřiměřeně do volné krajiny a do přírodně cenných území.“ (např. str. 13 odůvodnění). Polohu obce v rozvojové oblasti a na dálnici D5 odpůrkyně nevyhodnotila jako důvod pro další masivní růst obytné funkce. Konstatovala, že „Drahelčice si mají zachovat dosavadní charakter venkovské obytné obce, kvalitně vybavené kapacitně odpovídajícím a dobře dostupným základním občanským vybavením, k čemuž ÚP vytváří adekvátní podmínky.“ (viz str. 70 odůvodnění).

59. Růst počtu obyvatel a předpoklad jeho dalšího vývoje je popsán zejména v části H. Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch. V roce 2004 v obci bydlelo 420 obyvatel, v roce 2018 již 1045, tedy dvaapůlkrát více (v roce 2020 pak 1 270). Ve srovnání s okolními obcemi se odpůrkyně poměrně vymyká ve vysokém tempu bytové výstavby (u většiny obcí se nárůst počtu bytů pohybuje v intervalu mezi 2 – 4 % ročně, kdežto v případě odpůrkyně jde o 6,43 %). Pro tento fakt hodnotí územní plán tempo výstavby jako zcela výjimečné a riskantní z pohledu udržitelného rozvoje obce (viz strana 207 odůvodnění územního plánu). Ve vyhodnocení potřeby vymezení ploch přestavby a zastavitelných ploch v přezkoumávaném územním plánu se uzavírá, že v návrhovém období (přibližně do roku 2040) vyvstane potřeba 347 nových bytů, přičemž územní plán počítá s kapacitou 352 bytů, tj. územní plán vytváří podmínky pro rozvoj právě takového množství nových bytů, které odpovídá odhadnuté potřebě.

60. Regulativy plochy BP – bydlení příměstské, do které byl dotčený pozemek zařazen, se odpůrkyně zabývala mj. na straně 113 odůvodnění územního plánu. Zde rozvedla, že územní plán „v plochách bydlení hromadného (BH), bydlení venkovského (BV) a bydlení Malá Růže (BR) stanovuje regulativy, které respektují již vydaná správní rozhodnutí povolující v těchto plochách intenzivnější formu zástavby. Pro rozvolnění zástavby na okrajích sídla, doplnění nabídky pozemků i o pozemky s větší výměrou, a také pro utlumení prudkého nárůstu počtu obyvatel v obci je v plochách bydlení příměstského (BP) stanovena prostorová regulace požadující menší intenzitu zástavby, s výraznějším podílem nezastavěných zahrad.“ (obdobně srov. strany 117, 119 a 187–188 odůvodnění územního plánu).

61. Důvody uvedené v rozhodnutí o námitkách ve spojení s citovanými pasážemi odůvodnění územního plánu poskytují dle soudu dostatečnou oporu pro zamítnutí námitek. Účelem požadavku navrhovatelky bylo připustit intenzivnější zástavbu v lokalitě 015–Z, což by ale v konečném důsledku skutečně vedlo k výraznějšímu růstu počtu obyvatel. Odpůrkyně ale přesvědčivým způsobem zdůvodnila, proč již není z hlediska rozvoje obce další intenzivní výstavba žádoucí. Soud považuje za racionální podmínit další rozvoj obce též rozšiřováním související veřejné infrastruktury a občanského vybavení.

62. Navrhovatelka má pravdu, že odpůrkyně se nevyjádřila k jejímu návrhu na zařazení části pozemku parc. č. 984/1 do plochy občanského vybavení – komerční. Ostatně i z tohoto důvodu soud související část územního plánu prvním rozsudkem zrušil. Avšak tento fakt nemění nic na tom, že z odůvodnění územního plánu je deficit veřejné infrastruktury a občanského vybavení zřejmý a dle soudu i dostatečně podložený (viz např. pasáže k mateřské a základní škole; sama navrhovatelka nabízela odpůrkyni řešení nedostatku občanské vybavenosti, z čehož je zřejmé, že si byla i ona tohoto problému vědoma – viz bod 75 repliky). Například na straně 108 odůvodnění odpůrkyně uvedla, že „se v posledních letech poměrně dynamicky rozvíjela obytná výstavba, avšak to nemělo odraz v souvisejícím rozvoji občanského vybavení. V obci se tak prohluboval deficit veřejné infrastruktury.“ Následně pokračovala, že „[ú]kolem tohoto územního plánu je dosavadní překotný rozvoj usměrnit a stabilizovat. Jedná se především o doplnění veřejné infrastruktury, která je jedním ze základních atributů pro kvalitní podmínky k životu v obci a zlepšování sociální soudržnosti obyvatelstva obce.“ Územní plán konkrétně zmiňuje nedostatečné vodovodní potrubí (str. 167 odůvodnění), případně potřebu zřízení základní školy či dalších zařízení veřejného občanského vybavení (nový obecní úřad, kulturní zařízení, komunitní centrum apod.; viz strana 227 odůvodnění).

63. V této souvislosti soud připomíná § 18 odst. 2 stavebního zákona, podle nějž má územní plánování zajišťovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Podle § 19 odst. 1 stavebního zákona je úkolem územního plánování zejména podle písm. b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, podle písm. c) prověřování a posuzování potřeby změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání, a také podle písm. i) stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury, pro kvalitní bydlení a pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu.

64. Výkladem těchto ustanovení se zabýval zdejší soud v rozsudku ze dne 1. 9. 2023, č. j. 54 A 45/2023–63, bod 65, v němž konstatoval, že „[o]dpůrkyně tak byla povinna v územním plánu v rámci svých úkolů v přijaté urbanistické koncepci reflektovat podmínky v území, prověřovat potřebnost změn v území mj. s ohledem na vliv užívání území na hospodárné využívání veřejné infrastruktury a usilovat o to, aby stanovené podmínky umožňovaly kvalitní bydlení. Pokud tedy dosavadní vývoj v území ohrožoval fungování veřejné infrastruktury, resp. by realizace výstavby na již vymezených zastavitelných plochách v rozporu s původními předpoklady nevedla ke vzniku kvalitního bydlení z důvodu nedostatečnosti veřejné infrastruktury, odpůrkyně byla v návaznosti zejména na § 19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona povinna na takový poznatek reagovat a přijmout takovou změnu dosavadní územně plánovací regulace, která by umožnila návrat k rovnovážnému řešení zajišťujícímu kvalitní urbanistickou strukturu obce neohrožující fungování veřejné infrastruktury.“ 65. Citované závěry lze plně vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Vzhledem k tomu, že odpůrkyně identifikovala rizika dynamického nárůstu počtu obyvatel, a tedy i intenzivní zástavby, byla povinna v územním plánu přijmout taková opatření, která zajistí udržitelnou kvalitu prostředí pro stávající i budoucí obyvatele obce, a to nejen z hlediska bydlení. Odpůrkyní vymezené problémy lze jistě řešit rozšířením veřejné infrastruktury a občanského vybavení, avšak to si vyžádá určitý čas (vzhledem k nutné projektové přípravě, vypořádání majetkových vztahů, průběhu výběrových řízení a samotné realizaci atd.). Kdežto regulace navyšujícího se počtu obyvatel prostřednictvím omezení zastavitelnosti dosavadních zastavitelných ploch má efekt bezprostřední, čímž se i sníží tlak na kapacity občanské vybavenosti v obci.

66. Soud z toho důvodu aprobuje závěr odpůrkyně o zamítnutí námitky navrhovatelky, neboť stanoven podmínek prostorového uspořádání v lokalitě 015–Z představuje legitimní nástroj pro snížení počtu nových obyvatel, a tím i k usměrnění nároků na veřejnou infrastrukturu a občanské vybavení v obci.

67. Argumentuje–li navrhovatelka návazností na sousední probíhající výstavbu, tak odpůrkyně správně poukázala na to, že tu již nemohla v novém územním plánu jakkoliv usměrnit, neboť již byla pravomocně umístěna do území a je postupně realizována (to vyplývá mj. i z žádosti pořizovatele o změnu stanoviska orgánu ochrany ZPF k lokalitě 015–Z). Pokud by měly být i na dotčeném pozemku stanoveny regulativy odpovídající parametrům probíhající výstavby, vedlo by to k podstatně intenzivnější zástavbě, a tedy i k výraznějšímu růstu počtu obyvatel, čemuž však odpůrkyně chtěla předejít. Soud má proto za to, že odpůrkyně tuto námitku navrhovatelky vypořádala implicitně, neboť uvedla důvody pro její zamítnutí, proti nimž argumentace navrhovatelky neobstojí.

68. Soud dodává, že v předmětné věci nebyl spor ohledně závěru odpůrkyně o předpokládaném růstu populace, absenci veřejné vybavenosti v obci či vyhodnocení potřeby dalších zastavitelných ploch s ohledem na přepokládaný počet obyvatel. Podstata sporu tkví v tom, zda regulace přijatá za účelem řešení zmiňovaných problémů znamená pro navrhovatelku znemožnění realizace vlastního projektu, jenž má dle navrhovatelky zmírňovat krizi bydlení. Navrhovatelka však nemá právo na schválení územního plánu dle svých představ. Podle ustálené judikatury neexistuje individuální subjektivní právo vlastníka pozemků a staveb v území dotčeném územním plánem, aby jeho nemovitost byla zařazena do jím požadované funkční plochy, respektive aby byla schválena konkrétní podoba územního plánu dle jeho požadavku, která umožní realizaci předem definovaného (stavebního) záměru vlastníka (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2018, č. j. 7 As 336/2017–50; ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17; ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008–51; či ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010–68). Zároveň soud nepovažuje za přesvědčivé, argumentuje–li navrhovatelka obecnou krizí bydlení zrovna v kontextu území odpůrkyně, na kterém v posledních letech vzniklo podstatné množství nových bytů. Odpůrkyně přitom nemůže upřednostňovat toliko zájem na další výstavbě, ale současně musí brát v potaz i sociální a environmetální faktory (srov. § 18 odst. 1 a 2 stavebního zákona), které by měly být ve vzájemném souladu. Další překotný vývoj v oblasti výstavby by již mohl kvalitu žití v obci ohrozit.

69. Navrhovatelka se dovolává i zásady kontinuity územního plánování. Nicméně s odkazem na ni nemůže bez dalšího zabránit každé změně v území. Odpůrkyně předestřela dostatečně závažné důvody, které změnu v regulativech u dotčeného pozemku opodstatňují. Argumentovala poměrně prudkým nárůstem počtu obyvatel žijících v obci a s tím souvisejícím tlakem na občanské vybavení a veřejnou infrastrukturu. Dle soudu je proto zřejmá změna okolností, z nichž vycházela předchozí územně plánovací dokumentace. Není proto namístě, aby se v tomto případě navrhovatelka dovolávala legitimního očekávání v souladu se zásadou kontinuity. Nadto je pravdou, že navrhovatelka svůj projekt výstavby i v lokalitě 015–Z představila až v roce 2021, kdy byl územní plán již připravován několik let a byl ve fázi veřejného projednání. Netvrdí přitom, že by jí k této lokalitě svědčilo územní rozhodnutí, a tuto skutečnost nelze dovodit ani z jiných poznatků.

70. Soud nepokládá za bezvýznamnou ani argumentaci ohledně snahy rozředit zástavbu na okrajích obce. Navrhovatelce lze částečně přisvědčit, že v uvedené lokalitě nebude možné dosáhnout zjemnění vizuálního přechodu mezi zástavbou a krajinou zcela, neboť jižně vzniká koncentrovanější výstavba. Avšak odpůrkyni z toho důvodu nelze upřít, aby se pokusila o realizaci vytyčené urbanistické koncepce alespoň na části řešeného území, kde tomu podmínky v území nebrání (navrhovatelka nedisponuje žádným pravomocným správním rozhodnutím, s nímž by nové regulativy byly v kolizi). Nadto navrhovatelka pomíjí, že lokalita 015–Z, pro níž platí podmínky prostorového uspořádání plochy BP, zahrnuje i území právě probíhající výstavby. To znamená, že pokud by v lokalitě mělo dojít ke změnám v budoucnu, vztáhnou se na ně naprosto shodné regulativy, které platí i pro dotčený pozemek navrhovatelky. Územní plán tak vytváří předpoklady pro to, aby mohlo být do budoucna dosaženo shodného rázu lokality, jehož se navrhovatelka dovolává.

71. Současně soud ve shodě s odpůrkyní nevidí důvod, proč by nemělo být realizací výstavby dle přijatých regulativů možné dotvoření sídla do souvislého kompaktního celku. Nyní je na dotčeném pozemku orná půda, která je v podstatě vklíněna mezi již existující zástavbu na severu a probíhající výstavbu na jihu. Jeho zastavěním, byť třeba ne v takovém rozsahu, v jakém si navrhovatelka představuje, vznikne i na něm zastavěné území, čímž bude stávající proluka odstraněna a záměr odpůrkyně obalit historické jádro obce obytnou zástavbou naplněn.

72. Překážku soud nespatřuje ani ve vymezeném záhumenním prstenci. Změkčení přechodu mezi zástavbou a okolní zemědělskou krajinou je jen jedním z mnoha účelů, kterým má sloužit. Navíc se nachází již v nezastavěném území a tvořit by jej měly převážně parky, zahrady apod. Kdežto dotčený pozemek je určen k zástavbě pro bydlení. Soud proto vnímá rozdíl mezi „přechodovou zónou“ v zastavěném území, které budou tvořit rodinné domy s většími zahradami, a záhumenním prstencem složeným již primárně jen ze zeleně a nikoli též obytnou zástavbou. Díky tomu může být dosaženo cíle odpůrkyně, aby se obec „topila v zeleni“. Nadto soud vymezení záhumenního prstence západně od lokality 015–Z k námitce navrhovatelky zrušil, pročež se touto oblastí bude odpůrkyně opětovně zabývat.

73. Obdobně dle soudu tuto regulaci nevylučuje ani případné zřízení protihlukového valu, na který navrhovatelka poukazuje. Z rozhodnutí o námitce totiž plyne i snaha odpůrkyně o to, aby i pohledu směrem z obce do krajiny nebránily nevhodné vizuální bariéry (proto jsou zde nepřípustné řadové domy a dvojdomy). Zjemnění přechodu sídla do krajiny proto má smysl i z opačné strany, čemuž není val na překážku. Dále rozředění zástavby na okraji obce s větším podílem zeleně může být přínosné i samo o sobě, nejen vzhledem k dálkovým pohledům z krajiny do obce. Odpůrkyně v odůvodnění argumentovala například rozšířením nabídky větších zastavitelných pozemků a nižší intenzitou zástavby.

74. Nad rámec výše uvedeného ale soud považuje za klíčové, že navrhovatelka relevantně nebrojí proti zásadnímu důvodu pro omezení zastavitelnosti pozemku spočívajícímu v záměru usměrnit dosud dynamický vývoj v počtu obyvatel obce. Tento důvod obstojí bez ohledu na námitky navrhovatelky k nemožnosti dotčeného pozemku dosáhnout změkčení přechodu mezi sídlem a krajinou.

75. Navrhovatelka se pak mýlí v tom, že by územní plán stanovoval na východním okraji obce v plochách 020–Z až 025–Z podíl nezastavěné plochy ve výši 40 %. Daná lokalita spadá do plochy BR – bydlení Malá Růže, která v podmínkách prostorového uspořádání reguluje maximální zastavěnost ve výši 40 %. Z toho lze odvodit, že minimálně 60 % pozemku musí být nezastavěno, tedy shodně jako v případě dotčeného pozemku navrhovatelky.

76. Soud shrnuje, že návrhové body ohledně nedostatečného vypořádání námitek ve vztahu k pozemku parc. č. 987 a vymezení plochy BP na něm jsou nedůvodné. Ic. Vypořádání námitky ve vztahu k pozemku parc. č. 989/1 77. Navrhovatelka při pořizování územního plánu podala námitku i k funkčnímu řešení tehdejšího pozemku parc. č. 989 (současné pozemky parc. č. 989/1 a 989/2), který byl územním plánem zařazen do plochy NSs – plochy smíšené nezastavěného území – sady a záhumenní zahrady a plochy NZ – zemědělská půda (do této plochy byl zařazen později vytvořený pozemek parc. č. 989/2, tím se, jak soud shora vysvětlil, věcně zabývat nebude). V námitce uvedla, že má na pozemku záměr zástavby rodinných domů. S ohledem na prováděnou výstavbu severně považuje za vhodné pro pozemek stanovit shodné využití. Dle navrhovatelky je totiž v daném místě značně obtížné pokračování záhumenního prstence zeleně, a to pro blízkost obchvatu ke křižovatce místních komunikací parc. č. 986 a parc. č.

990. V tomto místě se dle jejího názoru záhumenní prstenec omezí veskrze na přímé pokračování po místní komunikaci parc. č. 986, která dále přímo navazuje na navrhovanou alej vedoucí od navrhované základní školy. Navrhovatelka proto neměla záhumenní prstenec v tomto místě za proveditelný. Dle ní by měl skončit obdobně jako na východě místem dosažení trasy komunikace (na západě obchvatu, na východě dálnice D5). Proto navrhovatelka požadovala zařazení pozemku do ploch pro bydlení (nejlépe BP – bydlení příměstské).

78. Rozhodnutí o námitce je odůvodněno zcela shodně jako v případě námitky k tehdejšímu pozemku parc. č. 984 (v tomto ohledu soud poukazuje na bod 38 prvního rozsudku).

79. V soudním řízení navrhovatelka namítá, že se odpůrkyně nezabývala individuálním charakterem námitky a konkrétními argumenty, a to i přes zcela odlišnou podstatu námitky k tehdejšímu pozemku parc. č.

984. Tvrdí, že není akceptovatelné, aby dvě odlišné námitky byly vypořádány slovo od slova stejně, aniž by odpůrkyně reagovala na každou z nich a uvedla, v čem spatřuje jejich vadnost.

80. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu tvrzení navrhovatelky odmítá. Je přesvědčená, že podstatu námitky vypořádala, neboť navrhovatelka požadovala vymezení zastavitelné plochy namísto záhumenního prstence. Námitku zamítla ze shodných důvodů, neboť i u tohoto pozemku platí, že je v I. třídě ochrany ZPF, kde dle stanoviska krajského úřadu nepřevažuje veřejný zájem nad zájmem na ochraně ZPF.

81. Soud musí navrhovatelce přisvědčit, že se odpůrkyně explicitně k jejím námitkám k vedení záhumenního prstence v této lokalitě nevyjádřila. Avšak to neznamená, že by nevypořádala jejich podstatu. V tomto ohledu soud dává za pravdu odpůrkyni.

82. Smyslem i této námitky navrhovatelky totiž bylo, aby jí bylo umožněno pozemek parc. č. 989/1 zastavit, a to zařazením do zastavitelné plochy BP – bydlení příměstské. Odůvodnění rozhodnutí o námitce ale podává seznatelné důvody, pro které odpůrkyně námitce nevyhověla. Ani v tomto případě tak rozhodnutí o námitce netrpí vadou nepřezkoumatelnosti (viz judikaturu citovanou výše).

83. Odpůrkyně opět zdůraznila smysl a účel vymezení záhumenního prstence. Dále konstatovala, že plocha se nachází na velmi kvalitních zemědělských půdách v I. třídě ochrany, které lze ze ZPF odejmout toliko v případě převažujícího veřejného zájmu nad zájmem na ochraně ZPF (viz § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF; v tomto případě se neuplatní § 4 odst. 5 zákona o ochraně ZPF, neboť na pozemku parc. č. 989 nebyla vymezena zastavitelná plocha ani v předchozím územním plánu). Odpůrkyně vyhodnotila, že územní plán vymezuje již dostatečné množství zastavitelných ploch pro bydlení dosud nevyužitých, a proto tak u těchto dotčených pozemků nemůže být dán potřebný převažující veřejný zájem. Tím zcela zjevně dala najevo, že požadavku navrhovatelky na zastavitelnost pozemků nemůže být vyhověno. Není vadou mající vliv na zákonnost, pokud se odpůrkyně v tomto případě výslovně nevyjádřila k námitkám ohledně vedení záhumenního prstence, neboť jimi se navrhovatelka pouze snažila odpůrkyni přimět k vymezení zastavitelné plochy pro bydlení. V návaznosti na to ale odpůrkyně navrhovatelce vysvětlila, proč tak nemohla učinit.

84. Navrhovatelce lze přisvědčit, že by odpůrkyně měla jednotlivé námitky vypořádat individuálně s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem. V tomto případě tak ale postupovala. Vystihla podstatu námitky a na tu zareagovala. Soud proto považuje vypořádání této námitky za dostatečné, a to oproti zdůvodnění rozhodnutí o námitce k tehdejšímu pozemku parc. č. 984, neboť tam navrhovatelka nesetrvala jen na návrhu zařadit celou plochu do zastavitelné plochy pro bydlení, ale naopak poukazovala na řešení, jež dle ní mělo zohlednit jak zájmy její, tak odpůrkyně (požadovala vymezení nejen zastavitelné plochy pro bydlení, ale i plochy pro vedení záhumenního prstence a plochy pro občanské vybavení komerční; vzhledem k tomu nepostačil argument dostatku již vymezených zastavitelných ploch).

85. Tuto námitku tedy odpůrkyně vypořádala dostačujícím způsobem. Samotné věcné řešení z hlediska zákonnosti navrhovatelka nezpochybňuje a soud neshledal, že by odůvodnění bylo stiženo vadami, k nimiž by musel přihlédnout z moci úřední.

II. Namítaný rozpor se zásadou proporcionality

86. Navrhovatelka namítá nepřiměřenost územního plánu v části týkající se vedení záhumenního prstence, konkrétně ploch 545–K a 546–K.

87. Soud se ale nemohl zabývat přiměřeností zásahu do vlastnického práva navrhovatelky k pozemkům parc. č. 984/1 a 984/4 (plocha 545–K), neboť odpůrkyně vypořádala související námitku nepřezkoumatelným způsobem, a proto soud výrokem I prvního rozsudku vymezení plochy 545–K na těchto pozemcích zrušil 88. Soud proto posuzoval přiměřenost přijatého řešení dále jen ve vztahu k pozemku parc. č. 989/1. Ve vztahu k pozemku parc. č. 989/2 totiž navrhovatelka, jak soud vysvětlil shora, ztratila aktivní věcnou legitimaci. Nad rámec nutného odůvodnění však lze doplnit, že na pozemku parc. č. 989/2 územní plán vymezuje plochu NZ – zemědělská půda, kterou navrhovatelka zrušit nepožadovala a ani k ní nepředložila návrhové body (ani k případné nepřiměřenosti). Již jen z toho důvodu nemohl soud funkční regulaci pozemku parc. č. 989/2 zrušit. Avšak i kdyby soud posuzoval pozemky parc. č. 989/1 a 989/2 jako jeden celek, na kterém měla být dle navrhovatelky vymezena plocha 546–K, nemohl by návrhovým bodům ohledně nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatelky přisvědčit.

89. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, je podmínkou zákonnosti územního plánu mimo jiné i to, že veškerá omezení vlastnického práva mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což představuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu. Za předpokladu dodržení uvedené zásady může územním plánem dojít k omezením vlastníka v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou–li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a ten je povinen strpět je bez náhrady.

90. Úkolem soudu není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plány, ale pouze korigovat extrémy. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Přijetí konkrétního územního plánu, tedy obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území, je při zachování výše zmíněných zásad politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Úlohou soudu je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování, nikoliv územní plány dotvářet či věcně regulovat. Soudům proto nepřísluší přezkoumávat, zda byl pro určitý pozemek zvolen nejvhodnější způsob funkčního využití či regulace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, č. j. 10 As 197/2019–46, a judikaturu tam citovanou).

91. Při posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soud nejdříve zkoumal, do jaké míry územní plán vlastnické právo navrhovatelky omezil. Není sporu o tom, že určení způsobu využití určitého pozemku vždy představuje zásah do vlastnického práva dotčeného vlastníka, neboť stanovuje meze jeho výkonu. Nicméně intenzita zásahu se bude lišit v každém individuálním případě. Přitom přiměřenost přijatého řešení je třeba vážit právě ve vztahu k rozsahu a tíživosti nově vzniklého omezení práv vlastníka.

92. V projednávaném případě soud přihlédl k regulaci tehdejšího pozemku parc. č. 989 v předchozí územně plánovací dokumentaci účinné před přijetím nyní přezkoumávaného územního plánu. Jednak na něm byl veden biokoridor č. 45 a vymezena plocha přírodního charakteru. Pro ni platily tyto regulativy: „(19.1) Do ploch přírodního charakteru jsou zahrnuty převážně ty části krajiny, které mají význam z hlediska systému ekologické stability a z hlediska krajinného rázu, a proto je jejich hospodářské využití podřízeno ostatním hlediskům. (19.2) Plochy přírodního charakteru navazující na obytná území nebo území všeobecně smíšená mohou částečně sloužit krátkodobé rekreaci a lze v nich provádět terénní úpravy menšího rozsahu. (19.3) V ploše přírodního charakteru v jižní části obce je možné umístit retenční nádrž nebo suchý poldr. (19.4) V území je přípustné situovat pěší a cyklistické komunikace, provádět zásahy související s existujícími liniovými stavbami a umístit novou stavbu liniového vedení technické infrastruktury, například vzdušné vedení 22 kV a podobně. (19.5) V území je přípustné situovat dětské hřiště přípustné mimo jiné i pěší komunikace s lávkou přes potok.“ 93. Z výše uvedeného je zřejmé, že podle předchozího územního plánu ve znění změn bylo hospodářské využití pozemku podřízeno zejména hlediskům krajinného rázu a systému ekologické stability. Mezi přípustná využití neřadil zřizování staveb pro rodinné bydlení. Ani dle něj by navrhovatelka svůj záměr výstavby na tomto pozemku nemohla realizovat.

94. Plocha změn v krajině 546–K, proti jejímuž vymezení navrhovatelka brojí, spadá do ploch NSs – plochy smíšené nezastavěného území – sady a záhumenní zahrady, které jsou „vymezené po obvodu zástavby sídla Drahelčice, určené pro extenzivní zemědělské hospodaření převážně formou zahradničení a sadařství a pro rekreaci na veřejně přístupných i soukromých pozemcích“ (viz strana 22 textové části územního plánu). Tedy i nový územní plán s dotčeným pozemkem počítá zejména pro využití přínosné zejména z environmentálního a rekreačního hlediska. V tomto směru má proto za to, že územní plán pro navrhovatelku nepřináší zcela kvalitativně odlišné a zásadnější omezení vlastnického práva, než které vyplývalo již z předchozí územně plánovací dokumentace. Tato skutečnost neznamená, že by se snad soud vůbec neměl zabývat proporcionalitou nové regulace, avšak pokud by územní plán např. vyloučil zastavitelnost dotčeného pozemku pro účely bydlení připuštěnou územním plánem předchozím, musel by přiměřenost zásahu hodnotit vzhledem k mnohem závažnějšímu zásahu do vlastnického práva, a tedy podstatně přísněji.

95. Navrhovatelka tvrdí, že vedení záhumenního prstence mohlo být určeno vhodněji s minimálními zásahy do práv dotčených osob. Takové řešení má prezentovat studie Chrama. Avšak ta prověřovala možnost výstavby v lokalitě 015–Z a na pozemku parc. č. 984, nikoli na pozemku parc. č. 989, jehož se netýká. I v námitkách navrhovatelka toliko uvedla, že pojala záměr realizovat rodinné domy pro bydlení na tomto pozemku, ale již netvrdila, že by za tím účelem podnikla nějaké přípravné kroky či si obdobně nechala vyhotovit územní studii. Navrhovatelka tak odpůrkyni nenavrhla jiné méně omezující řešení. Toliko namítala, že realizace záhumenního prstence na tomto pozemku je nevhodná, pročež požaduje celý pozemek zařadit do plochy BP – bydlení příměstské.

96. Odpůrkyně však, jak soud rozvedl výše, podstatu této námitky přiléhavě vypořádala. Implicitně tak odmítla úvahy navrhovatelky o nemožnosti záhumenní prstenec na tomto pozemku zřídit. Soud proto uvádí, že argumentace navrhovatelky v návrhu ohledně vhodnějšího řešení záhumenního prstence navržené ve studii Chrama je z hlediska plochy 546–K irelevantní (stejně tak není třeba se zabývat tvrzeními ohledně redukce zastavitelných ploch z důvodu blízkosti obchvatu, neboť na pozemku parc. č. 989 nebyla v předchozím územním plánu zastavitelná plocha vymezena). Z návrhu se tudíž k této ploše vztahuje jen obecné tvrzení navrhovatelky, že územní plán je v této části v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva navrhovatelky. Soud ale takto obecným proklamacím nepřisvědčuje.

97. Soud opakuje, že odpůrkyni se podařilo racionálně zdůvodnit vymezení záhumenního prstence jako takového. Argumentovala nutností chránit obytnou část obce před intenzivní zemědělskou činností z okolí, adaptací na změnu klimatu a ochranou životního prostředí obecně, rekreační funkcí, cílem umožnit drobné hospodaření či vytvoření podmínek pro možné rozšíření zvláště chráněného křečka polního kolem celé obce. Ve svém souhrnu se jedná o přesvědčivé důvody, které poskytují oporu pro omezení vlastnického práva navrhovatelky, které se v zásadě neliší od omezení plynoucího z předchozího územního plánu.

98. Zároveň soud neshledává překážku pro to, aby tyto cíle nebylo možno realizovat i v ploše 546–K, neboť ta na jihozápadě navazuje na plochu NK – krajinná zeleň, na jihu na plochu 525–K v ploše nelesní krajinné zeleně pro založení zajištění funkčnosti lokálního biokoridoru č. 45 a na severozápadě na plochu 545–K. Sice je pravdou, že návaznost není ve všech směrech bezprostřední vzhledem ke křížení komunikací, to je ale případ i dalších ploch tvořících záhumenní prstenec (viz např. vymezenou veřejně přístupnou komunikaci mezi plochami 542–K a 541–K, nebo plochu 544–K, která je též od sousedících ploch 545–K a 100–Z oddělena pozemními komunikacemi). Vzhledem k příjezdovým cestám do obce je i logické, že nebude možné dosáhnout přímé návaznosti jednotlivých ploch změn v krajině. To přitom nebrání tomu, aby vymezené plochy plnily své funkce. Naproti tomu záměr navrhovatelky realizovat v této ploše další výstavbu již neodpovídá reálné potřebě dalších zastavitelných ploch na území obce, pročež na jejich vymezení odpůrkyně podloženě neshledala veřejný zájem, který by mj. převažoval i nad zájmem na ochraně ZPF.

99. Vzhledem k obsahu uplatněné námitky k pozemku parc. č. 989 nemůže navrhovatelka odpůrkyni ani vyčítat, že by nezvážila nezbytnou míru (zejména prostorový rozsah) záhumenního prstence. Navrhovatelka požadovala zařazení celého pozemku do ploch pro bydlení a důvody pro zamítnutí námitky relevantně nezpochybnila.

100. Soud pro výše uvedené shrnuje, že neshledal územní plán v části vymezující plochu 546–K za rozporný se zásadou přiměřenosti, subsidiarity či minimalizace zásahu. Nejde o exces, před nímž by měl soud navrhovatelku ochránit.

III. Namítané zneužití pravomoci ke zmaření projektu navrhovatelky

101. V posledku navrhovatelka namítá, že odpůrkyně zneužila územní plán pro to, aby fakticky rozhodla o individuálním stavebním záměru navrhovatelky, čímž si přisvojila pravomoc stavebního úřadu podle § 84 odst. 1 stavebního zákona.

102. Tento návrhový bod není důvodný.

103. Předně je třeba připomenout, že předmětem nynějšího soudního řízení je přezkum napadeného územního plánu, nikoli přípustnosti umístění stavebního záměru navrhovatelky do území. Proto je podstatné, zdali a jak odpůrkyně zdůvodnila přijaté řešení v přezkoumávaném opatření obecné povahy. Naopak průběh jednání mezi odpůrkyní a navrhovatelkou o jejich (ne)spolupráci při realizaci záměru je v zásadě irelevantní [nebylo proto třeba dokazovat listinami, které dokládaly okolnosti jednání mezi navrhovatelkou a odpůrkyní ohledně stavebního záměru navrhovatelky (např. usneseními zastupitelstva odpůrkyně č. 12/4 a 2/6, vzájemnou e–mailovou a písemnou komunikací, záznamy a zápisy z jednání zastupitelstva či podmínkami připojování staveb na veřejnou kanalizační síť města Rudná a obce Drahelčice)]. Odůvodněním regulace dotčených pozemků se soud zevrubně zabýval výše, přičemž je pravdou, že odpůrkyně nedostála své povinnosti k námitce řádně odůvodnit funkční řešení pozemků parc. č. 984/1 a 984/4. V ostatních částech shledal soud odůvodnění jako dostatečné. Přitom neshledal, že by odpůrkyně postupovala vůči navrhovatelce čistě účelově či diskriminačně.

104. Navrhovatelka tvrdí, že územní plán byl v zásadě reakcí odpůrkyně na její stavební záměr. Dle soudu to je ale naopak. Nelze přehlédnout, že navrhovatelka i podle vlastních tvrzení započala svůj projekt připravovat až v roce 2021. Ze správního spisu však vyplývá, že zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo o pořízení nového územního plánu na svém zasedání již 8. 2. 2017. Zadání územního plánu bylo následně vypracováno v příštím roce a návrh pro společné jednání, který je co do navrhovaných ploch s rozdílným způsobem využití na dotčených pozemcích shodný s vydaným územním plánem, byl připraven pro projednání již v roce 2020. Společné jednání původně plánované na 15. 4. 2020 bylo kvůli vyhlášenému nouzovému stavu zrušeno. Přesto právní předchůdkyně navrhovatelky podala dne 22. 4. 2020 k návrhu pro společné jednání připomínky, v nichž sice vyjádřila s navrženým řešením nesouhlas, ale nikterak se nezmínila o tom, že by reálně připravovala určitý stavební záměr na dotčených pozemcích.

105. Již jen z této časové posloupnosti příprav územního plánu je zjevné, že pořízení územního plánu nereagovalo na stavební záměr navrhovatelky. Spíše navrhovatelka se s vědomím toho, že odpůrkyně se prostřednictvím územně plánovací dokumentace snaží přijmout jinou urbanistickou koncepci a usměrnit rozvoj obce (k čemuž územní plán ve skutečnosti slouží – srov. § 18 odst. 1 a § 43 odst. 1 stavebního zákona), pokusila ještě před přijetím územního plánu prosadit svůj stavební záměr podle předchozí územně plánovací dokumentace. Nicméně nelze tvrdit, že by odpůrkyně postupovala účelově s cílem tento projekt zmařit, když s ním navrhovatelka odpůrkyni seznámila až v pozdějších fázích pořizování územního plánu. Přestože soud podrobněji nezkoumal vývoj (ne)spolupráce mezi odpůrkyní a navrhovatelkou ohledně projektu, lze z jejich shodných tvrzení učinit závěr, že jednání probíhala v řádu měsíců, aniž by vyústila např. v uzavření zmiňované plánovací smlouvy. I následnou revokací usnesení o schválení studie Chrama dala odpůrkyně najevo, že o další spolupráci nemá zájem. Tím se podstatně oslabují možná očekávání, která by navrhovatelka ohledně realizace předmětného projektu mohla mít. Podstatné pak je, jakým způsobem bylo funkční využití dotčených pozemků odůvodněno v územním plánu, čímž se soud zabýval výše.

106. Soud se nadto s navrhovatelkou neztotožnil, že by zastupitelstvo odpůrkyně zneužilo svou pravomoc a rozhodlo o individuálním stavebním záměru. Územní plán v souladu s § 43 odst. 1 stavebního zákona stanovuje základní koncepci rozvoje území obce, jeho plošné a prostorové uspořádání a jednotlivé plochy a koridory regulující funkční využití pozemků. To, zda odpůrkyně územní plán náležitě odůvodnila, je již otázkou jinou. Meze své pravomoci však nepřekročila.

107. Poznámku o diskriminaci navrhovatelka nerozvádí. Jen v obecnosti proto soud podotýká, že navrhovatelka měla možnost si po dostatečně dlouhou dobu zajistit územní rozhodnutí ke svému záměru za doby účinnosti předchozí územně plánovací dokumentace. Neučinila tak. Dovolává–li se navrhovatelka toho, že projekt částečně nebyl v souladu se Zásadami územního rozvoje Středočeského kraje, jde tato skutečnost k její tíži, neboť by měla své záměry plánovat tak, aby vyhověly požadavkům územně plánovací dokumentace. Plocha 015–Z nebyla územní rezervou pro koridor pro obchvat dotčena. Navrhovatelce tak nic nebránilo v získání územního rozhodnutí alespoň pro tuto lokalitu. Jelikož si byla omezení na pozemku parc. č. 984 vědoma, měla svůj projekt primárně koncipovat tak, aby byl v souladu s územním plánem. Odpůrkyně pak v odůvodnění nového územního plánu vysvětlila, že další rozvoj obce (v oblasti bydlení) již zajišťují stavební záměry, ke kterým byla územní rozhodnutí či stavební povolení vydána. Legitimně proto přistoupila k omezení zastavitelnosti či k nepřipuštění vymezení nových zastavitelných ploch za účelem obytné zástavby zejména na pozemcích, k nimž taková rozhodnutí vydána nebyla, což je i případ navrhovatelky. Závěr a náklady řízení 108. S ohledem na výše uvedené soud návrh (resp. jeho zbývající část) zamítl.

109. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelka měla ve věci jako celku částečný úspěch (výrokem I prvního rozsudku soud jejímu návrhu částečně vyhověl), stejně jako odpůrkyně (výrokem I tohoto rozsudku návrh ve zbytku zamítl). Vzhledem k rozsahu vyhovění návrhu je procesní úspěch obou stran – s přihlédnutím k jeho obtížné kvantifikovatelnosti – přibližně shodný. Z tohoto důvodu soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).

Poučení

Vymezení věci a obsah návrhu Vyjádření odpůrkyně Replika navrhovatelky a duplika odpůrkyně Dosavadní průběh soudního řízení Další postup soudu a podání účastníků řízení Jednání soudu Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Posouzení návrhu soudem I. Vypořádání námitek navrhovatelky Ia. Vypořádání námitky k řešení záhumenního prstence Ib. Vypořádání námitky ve vztahu k pozemku parc. č. 987 Ic. Vypořádání námitky ve vztahu k pozemku parc. č. 989/1 II. Namítaný rozpor se zásadou proporcionality III. Namítané zneužití pravomoci ke zmaření projektu navrhovatelky Závěr a náklady řízení