54 A 55/2022 – 57

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Davida Krysky ve věci žalobce: A. K., narozen X státní příslušník Ukrajiny bytem X zastoupen advokátem Mgr. Petrem Václavkem sídlem Opletalova 1417/25, Nové Město, Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Nusle, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2022, č. j. MV–92975–4/SO–2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2022, č. j. MV–92975–4/SO–2022, a usnesení Ministerstva vnitra ze dne 5. 4. 2022, č. j. OAM–27156–53/DP–2018, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 16 342 Kč ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Petra Václavka.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků 1. Žalobce se žalobou podanou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaná zamítla jeho odvolání a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne 5. 4. 2022, č. j. OAM–27156–53/DP–2018 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím ministerstvo podle § 6 odst. 7 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „lex Ukrajina“), zastavilo řízení o žádosti žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

2. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné a nepřezkoumatelné. Uvádí, že na území ČR na základě povolení k trvalému pobytu žije manželka žalobce i jeho nezletilé děti. Žalobce požádal v roce 2018 o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. V důsledku událostí nastalých v zemi původu pozbyla jakékoliv možnosti varianta návratu žalobce do ní, a to pro očividný rozpor takového opatření se zásadou non–refoulement. Proto se k prozatímnímu upravení pobytové situace rozhodl využít dlouhodobého víza za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení umožňovalo získání uvedeného pobytového oprávnění všem občanům Ukrajiny. Až nabytím účinnosti lex Ukrajina byl žalobce zpětně podřazen pod režim dočasné ochrany.

3. Žalobce uplatňuje dvě skupiny žalobních námitek. V rámci první namítá protiústavnost a retroaktivitu § 6 odst. 7 lex Ukrajina. Ustanovením § 8 odst. 1 lex Ukrajina retroaktivně podřizuje režimu dočasné ochrany i občany Ukrajiny, kterým bylo před nabytím účinnosti lex Ukrajina vydáno dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území. Zákon je v rozporu se zásadami předvídatelnosti, právní jistoty a legitimního očekávání. V době podání žádosti a získání víza za účelem strpění neexistovaly indicie, že by držitelé dlouhodobých víz za účelem strpění měli být následně podřazeni pod režim dočasné ochrany a že by mělo dojít k zastavení řízení o jejich pobytových žádostech. To má pro žalobce dalekosáhlé dopady. Žalobce ztratil možnost získání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, a tedy standardního pobytového oprávnění v režimu zákona o pobytu cizinců. Dočasnost dočasné ochrany se projevuje v rovině jejího trvání, v rovině omezených možností „přestupu“ do jiných pobytových účelů a ve skutečnosti, že směrnice Rady č. 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice 2001/55/ES“) stojí na repatriaci osob po ukončení poskytování ochrany. Takový stav žalobce neměl možnost ovlivnit ani předvídat, neboť těžko mohl být seznámen s úpravou, která neexistovala. Vízum za účelem strpění má širokou osobní působnost a bylo udělováno nejen ukrajinským občanům z řad osob prchajících před ozbrojeným konfliktem v zemi původu [na něž se vztahuje i prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „rozhodnutí Rady“)], ale i dalším občanům Ukrajiny, kteří se v ČR nacházeli před počátkem ozbrojeného konfliktu. Žalobci z podání žádosti o vydání dlouhodobého pobytu za účelem společného soužití rodiny nesvědčila fikce pobytu, a proto chtěl dočasně upravit svůj pobyt na území, aby se nenacházel v nelegálním postavení. K zákazu retroaktivity odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94.

4. Žalobce obdobnou argumentaci uplatnil již v odvolání. Žalovaná se však s jeho odvolacími námitkami přezkoumatelným způsobem nevypořádala. Argumentace, že bylo svobodným rozhodnutím žalobce požádat o vízum za účelem strpění, je sice pravdivá, nicméně absurdní je odkaz na zásadu ignoratia legis neminem excusat, neboť lex Ukrajina neexistoval. Žalobce mohl legitimně očekávat, že nebude podřazen režimu dočasné ochrany, neboť není beneficientem, kterému je dočasná ochrana určena. Mohl tedy legitimně očekávat, že nedojde k zastavení jeho žádosti v důsledku získání dlouhodobého víza. Závěr žalované, že se žalobce mohl dočasné ochrany vzdát, nemá oporu v zákoně (§ 6 odst. 7 lex Ukrajina). Zastavení řízení je spojeno již s udělením víza bez ohledu na to, zda je cizinec stále jeho držitelem. Zákon nestanoví, že by vzdání se dočasné ochrany mělo za následek, že řízení zastaveno nebude. Nepřesvědčivě působí pasáž odůvodnění napadeného rozhodnutí ohledně dočasné povahy získané ochrany. Dočasná ochrana vyvolává v pobytové situaci žalobce i jeho rodinných příslušníků právní nejistotu týkající se jeho budoucího pobytu na území ČR. Odmítnutí tohoto argumentu konstatováním, že udělení dočasné ochrany nebrání žalobci v budoucnu získat pobytové oprávnění podle zákona o pobytu cizinců, není přesvědčivým vypořádáním odvolací námitky. Tvrzení, že zůstává na zákonodárci, aby upravil možnosti státních příslušníků Ukrajiny po konci platnosti dočasné ochrany, jak řešit pobytovou situaci, je rozporuplné.

5. V rámci druhé skupiny žalobních námitek žalobce poukazuje na skutečnost, že v jeho případě nedošlo k naplnění podmínek uvedených v § 6 odst. 7 lex Ukrajina. Mezi ty patří okolnost, že se musí jednat o osobu uvedenou v § 3 lex Ukrajina. Toto ustanovení vymezuje beneficienty dočasné ochrany a představuje recepční normu vtahující do tuzemského právního řádu obsah rozhodnutí Rady. Ustanovení § 3 lex Ukrajina inkorporovalo okruh chráněných osob shodným způsobem. Týká se především občanů Ukrajiny, kteří fyzicky pobývali na území Ukrajiny před 24. 2. 2022, tedy před začátkem agrese vojsk Ruské federace, a kteří se až v důsledku tohoto ozbrojeného konfliktu stali vysídlenými osobami. Ustanovení § 3 odst. 2 lex Ukrajina sice rozšířilo okruh chráněných osob, týká se však cizinců, jež pobývali na území Ukrajiny na základě povolení k trvalému pobytu a kterým ve vycestování do země původu brání okolnosti na jejich vůli nezávislé. Subsidiární úprava v zákoně č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dočasné ochraně“) umožňuje udělit dočasnou ochranu v některých případech i mimo rámec § 3 lex Ukrajina. Žalobce nespadá do žádné z těchto kategorií, a není tedy osobou vymezenou v § 3 lex Ukrajina, neboť je po celou dobu přítomen na území ČR, a nemůže na něj proto dopadat ani § 6 odst. 7 lex Ukrajina. Uvádí–li žalovaná, že pojem „osoby uvedené v § 3“ je nutné vyložit s ohledem na „zásadu rovnosti“ způsobem, aby zahrnoval všechny držitele dočasné ochrany ve smyslu § 8 odst. 1 lex Ukrajina, pak není zřejmé, o jaké úvahy či ustanovení zákona žalovaná tento závěr, který jde přímo proti znění § 3 lex Ukrajina, opírá. Napadené rozhodnutí tedy i proto trpí vadou nepřezkoumatelnosti.

6. Žalovaná ve vyjádření k žalobě navrhuje její zamítnutí. Odkazuje na spisový materiál a napadené rozhodnutí, v němž se s námitkami žalobce již vypořádala. Uvádí, že napadené rozhodnutí není nezákonné, vnitřně rozporné ani nepřezkoumatelné. Žalovaná není oprávněna zkoumat ústavnost předpisů přijatých v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny, a tudíž se k těmto námitkám nemůže vyjádřit. Je však s ohledem na závěry judikatury toho názoru, že v projednávané věci se jedná o případ užití tzv. nepravé retroaktivity, která je přípustná. Poukazem na zásadu ignoratia legis neminem excusat v odůvodnění napadeného rozhodnutí mínila, že žalobce si poté, co vstoupil v účinnost lex Ukrajina, mohl a měl být vědom, že není možné pobývat na území na základě dočasné ochrany a současně být žadatelem o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Nepoukazovala tím na znalost lex Ukrajina v době udělení víza za účelem strpění pobytu žalobci, neboť lex Ukrajina nebyl v té době účinný, což v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla. Žalobce může pobývat na území ČR až do 7. 3. 2023 na základě udělené dočasné ochrany, tj. není nucen vycestovat z území. Kromě oprávnění pobývat na území na základě dočasné ochrany získal tzv. volný přístup na trh práce a další benefity. Žalobce byl i ke dni vydání napadeného rozhodnutí stále držitelem víza za účelem strpění pobytu a cizincem, který se ode dne nabytí účinnosti lex Ukrajina považuje za cizince, kterému byla udělena dočasná ochrana podle tohoto zákona. Žalobce ani poté, co mu muselo být známo, že není možné pobývat na území na základě dočasné ochrany a současně být žadatelem o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, nepožádal o zrušení dlouhodobého víza a dočasné ochrany se nevzdal. Cizinci tak běžně činí, a odpadl by tím důvod pro zastavení řízení. Žalobce měl možnost volby. Správní orgány vychází ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování. V pasáži odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle které udělení dočasné ochrany nezabraňuje žalobci v budoucnu získat pobytové oprávnění, neshledává žalovaná nic kontradiktorního. Žalobce by nebyl nucen vycestovat z území, ani pokud by se vzdal dočasné ochrany. Ve smyslu § 8 odst. 1 lex Ukrajina se i držitelé víz za účelem strpění pobytu na území stali držiteli dočasné ochrany stejně jako cizinci, kteří jsou uvedeni v § 3 lex Ukrajina. S ohledem na zásadu rovnosti ve smyslu § 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) je tedy třeba větu první § 6 odst. 7 lex Ukrajina vyložit tak, že dopadá na všechny osoby uvedené v § 8 odst. 1 téhož zákona, které jsou v současnosti držiteli dočasné ochrany. Správní praxe na základě doporučení Evropské komise zahrnula občany Ukrajiny, kteří před 24. 2. 2022 pobývali mimo území Ukrajiny pouze krátkodobě, do okruhu osob pobývajících na Ukrajině před 24. 2. 2022 ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí Rady. Žalobce sice přede dnem 24. 2. 2022 nepobýval na území Ukrajiny, ale nacházel se neoprávněně na území ČR, kde legálně pobýval pouze do 10. 12. 2018. Podáním žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny žalobci tzv. fikce pobytu nevznikla. Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 13. 1. 2022 byla žalobci uložena povinnost opustit území členských států EU. Bylo proto nutné na žalobce aplikovat § 8 odst. 1 a 2 lex Ukrajina a řízení o jeho žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu zastavit. Je–li naplněn důvod pro zastavení řízení podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina, ministerstvo není nadáno možností uvážení a je povinno řízení zastavit.

7. V průběhu jednání konaného dne 17. 4. 2024 účastníci setrvali na dosavadních procesních stanoviscích. Žalobce s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) doplnil svou žalobní argumentaci s tím, že se v případě aplikovaných ustanovení lex Ukrajina jednalo o pravou retroaktivitu, neboť v jeho případě šlo o nárok na sloučení rodiny. Žalovaná poukázala na skutečnost, že žalobce v mezidobí dvakrát požádal o prodloužení dočasné ochrany, a s odkazem na závěry rozsudků zdejšího soudu ze dne 26. 4. 2023, č. j. 59 A 29/2022–46, a Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2023, č. j. 18 A 69/2022–31, zopakovala, že žaloba je nedůvodná. Podstatný obsah správního spisu 8. Ze správního spisu soud zjistil, že žalobce podal dne 5. 9. 2018 žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, konkrétně s manželkou: Yuliya SHASH, která má na území ČR povolený pobyt.

9. Prvostupňovým rozhodnutím (ze dne 5. 4. 2022) ministerstvo podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina zastavilo řízení o žádosti žalobce o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny. V odůvodnění mimo jiné uvedlo, že mu je z úřední činnosti známo, že dne 8. 3. 2022 bylo žalobci uděleno dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Žalobce je ve smyslu § 8 odst. 1 lex Ukrajina cizincem požívajícím dočasné ochrany na území ČR. Žalobce sice není osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina, neboť přede dnem 24. 2. 2022 nepobýval na území Ukrajiny, nicméně ve smyslu § 8 odst. 1 lex Ukrajina se tito držitelé dlouhodobých víz za účelem strpění pobytu na území stali držiteli dočasné ochrany stejně jako cizinci uvedení v § 3 lex Ukrajina. S ohledem na zásadu rovnosti podle § 7 správního řádu je třeba větu první § 6 odst. 7 lex Ukrajina vyložit tak, že dopadá na všechny osoby uvedené v § 8 odst. 1 lex Ukrajina, které jsou v současnosti držiteli dočasné ochrany.

10. Žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí dne 20. 4. 2022 blanketní odvolání, které dne 9. 5. 2022 doplnil. V rámci odvolacích důvodů uplatnil obdobnou argumentaci jako v žalobních bodech, proto soud odkazuje na jejich rekapitulaci v úvodu tohoto rozsudku.

11. Žalovaná napadeným rozhodnutím odvolání žalobce zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. V odůvodnění mimo jiné uvedla, že žalobce je držitelem víza za účelem strpění a cizincem, který se ode dne nabytí účinnosti lex Ukrajina považuje za cizince s udělenou dočasnou ochranou. Žalobci muselo být známo, že není možné pobývat na území na základě dočasné ochrany a současně být žadatelem o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Požádat o udělení víza za účelem strpění bylo právem, nikoliv povinností žalobce. Bylo na jeho svobodném rozhodnutí, zda žádost podá či nikoliv. Následek spočívající v zastavení řízení o žádosti je tak jen důsledkem jeho volby. Ani po přijetí lex Ukrajina nepožádal o zrušení dlouhodobého víza (dočasné ochrany), čímž by odpadl důvod pro zastavení řízení. Nelze proto hovořit o tom, že žalobce neměl možnost volby. S účinností lex Ukrajina byl ode dne 21. 3. 2022 naplněn důvod pro zastavení řízení podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina. Ministerstvo nemělo jinou možnost než řízení zastavit. Žalovaná odkázala na obecnou právní zásadu ignoratia legis neminem excusat. V době, kdy o udělení víza za účelem strpění žalobce žádal, nebyl zákon lex Ukrajina účinný, a proto nemohlo ministerstvo o čemkoliv v souvislosti s tímto zákonem žalobce poučit. Účinností lex Ukrajina získal žalobce oprávnění pobývat na území na základě dočasné ochrany. Žalobce pobýval na území ČR v režimu zákona o pobytu cizinců pouze do 10. 12. 2018, kdy došlo k pravomocnému zamítnutí jeho žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. Podáním nyní posuzované žádosti žalobci již další tzv. fikce pobytu nevznikla. Ke dni 24. 2. 2022 pobýval na území ČR neoprávněně. Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 13. 1. 2022 (jedná se o nepravomocné rozhodnutí) byla žalobci uložena povinnosti opustit území členských států EU podle § 50a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Udělení dočasné ochrany nebrání žalobci v získání pobytového oprávnění v budoucnu. Zůstává na zákonodárci, aby upravil možnosti státních příslušníků Ukrajiny po konci platnosti jejich dočasné ochrany, jak řešit pobytovou situaci. Žalobce může pobývat na území ČR až do 7. 3. 2023 na základě udělené dočasné ochrany a není nucen vycestovat.

12. Žalovaná má dle odůvodnění napadeného rozhodnutí dále za to, že § 6 odst. 7 lex Ukrajina není retroaktivní, nejde o tzv. pravou retroaktivitu. Jedná se o tzv. retroaktivitu nepravou, jež není podle judikatury zakázána. Ta ovlivňuje od okamžiku účinnosti zákona (pouze do budoucna) práva a povinnosti, které vznikly již dříve, a může tedy znamenat zrušení nebo zúžení již existujícího subjektivního práva do budoucna. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina sice konstruuje nový důvod pro zastavení řízení o žádosti, která byla podána před jeho účinností, nicméně to neznamená, že taková norma je retroaktivní. Řízení o žádosti v době účinnosti nové právní úpravy stále probíhalo a důvod pro zastavení řízení se odvíjel od skutečnosti, která nastala až účinností lex Ukrajina. Podle ustálené judikatury je pro rozhodování správního orgánu rozhodující skutkový a právní stav v době rozhodování. Žalobce je od 8. 3. 2022 cizincem požívajícím dočasné ochrany a ke dni vydání napadeného usnesení a vydání napadeného rozhodnutí tento skutkový stav stále trvá, čímž je dán důvod pro zastavení řízení. V daném případě je zjevná naléhavost přijetí lex Ukrajina nutného k zvládnutí uprchlické vlny v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny. Komise proto lex Ukrajina nepovažuje za protiústavní a rozporný se zásadami právního státu.

13. Žalovaná též uvedla, že žalobce sice není osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina, neboť přede dnem 24. 2. 2022 nepobýval na území Ukrajiny, ale nacházel se (neoprávněně) na území ČR, nicméně ve smyslu § 8 odst. 1 lex Ukrajina se i držitelé víz za účelem strpění stali držiteli dočasné ochrany stejně jako cizinci uvedení v § 3 lex Ukrajina. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina se nevztahuje na všechny držitele víz za účelem strpění, ale pouze na ty, kteří se s účinností lex Ukrajina stali držiteli dočasné ochrany. Zákon ukládá ministerstvu, aby v takovém případě řízení o žádosti o pobytové oprávnění zastavil. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina dopadá na osoby, které se staly držiteli dočasné ochrany podle § 8 odst. 1 lex Ukrajina, tedy až účinností tohoto zákona, a v jejichž případě stále probíhá řízení o jejich žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení o žádosti, nastala až za účinnosti lex Ukrajina. To znamená, že řízení je možné zastavit pouze tam, kde se držitel víza za účelem strpění pobytu uděleného v období od 24. 2. 2022 v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny stal držitelem dočasné ochrany a je jím stále. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina nelze interpretovat odděleně od § 8 odst. 1 lex Ukrajina. S ohledem na zásadu rovnosti ve smyslu § 7 správního řádu je třeba větu první § 6 odst. 7 lex Ukrajina vyložit tak, že dopadá na všechny osoby uvedené v § 8 odst. 1 lex Ukrajina, které jsou držiteli dočasné ochrany. Ministerstvo bylo podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina bez dalšího povinno řízení o žádosti žalobce zastavit. Je–li naplněn důvod pro zastavení řízení podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina, ministerstvo nemá možnost uvážení a je povinno řízení zastavit. Zásadu předvídatelnosti, legitimního očekávání a právní jistoty ve smyslu správního řádu je třeba vykládat v souladu se zásadou legality, a to i s přihlédnutím k systematickému výkladu zákona. Zásada legality neumožňuje žalované postupovat jinak než odvolání žalobce zamítnout. Posouzení žaloby soudem 14. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a že splňuje všechny formální požadavky na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud vycházel při přezkumu napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

15. Žaloba je důvodná.

16. Soud se nejprve zabýval druhou skupinou žalobních bodů, v jejichž rámci žalobce namítá, že nespadá do kategorie cizinců, řízení o jejichž žádostech o udělení pobytového oprávnění mohlo ministerstvo podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina zastavit. Posouzení tohoto žalobního bodu totiž nutně musí mít přednost před vyřešením otázky namítané retroaktivity úpravy obsažené v lex Ukrajina.

17. Podle § 2 lex Ukrajina se dočasnou ochranou rozumí oprávnění k pobytu na území České republiky podle zákona o dočasné ochraně cizinců za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území České republiky v návaznosti na rozhodnutí Rady.

18. Podle § 3 odst. 1 lex Ukrajina Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky uděluje dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje rozhodnutí Rady.

19. Podle § 3 odst. 2 lex Ukrajina Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky dále uděluje dočasnou ochranu cizinci, který doloží, že a) byl ke dni 24. února 2022 držitelem platného povolení k trvalému pobytu na území Ukrajiny a b) jeho vycestování do státu, jehož je státním občanem, nebo části jeho území, anebo v případě osoby bez státního občanství do státu nebo části jeho území jeho posledního trvalého bydliště před vstupem na území Ukrajiny, není možné z důvodu hrozby skutečného nebezpečí podle § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky.

20. Podle § 6 odst. 6 věty první lex Ukrajina okamžikem přiznání oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany je zastaveno řízení o žádosti o vydání nebo o prodloužení doby platnosti oprávnění k pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky.

21. Podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina, jestliže bylo cizinci uvedenému v § 3 v období od 24. února 2022 do dne nabytí účinnosti tohoto zákona uděleno vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, správní orgán řízení o jeho žádosti o vydání nebo prodloužení platnosti pobytového oprávnění podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky zastaví. To neplatí, jestliže byl před udělením víza vydán zastupitelskému úřadu pokyn k udělení dlouhodobého víza nebo dlouhodobého víza podle § 30 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky a cizinec ve lhůtě dvou měsíců od udělení víza povolení k pobytu nebo vízum převezme. O zastavení řízení o udělení dlouhodobého víza se učiní záznam do spisu.

22. Podle § 8 odst. 1 lex Ukrajina se ustanovení tohoto zákona vztahují i na cizince, kterému bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona uděleno vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, které je vydáváno od 24. února 2022 v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Tento cizinec se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona považuje za cizince, kterému byla udělena dočasná ochrana podle tohoto zákona.

23. Podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Rady se toto rozhodnutí vztahuje na následující kategorie osob vysídlených z Ukrajiny dne 24. února 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil, jež v uvedený den začala: (a) ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022; (b) osoby bez státní příslušnosti a státní příslušníci třetích zemí jiných než Ukrajiny, kterým byla před 24. únorem 2022 poskytnuta mezinárodní ochrana nebo odpovídající vnitrostátní ochrana na Ukrajině, a (c) rodinní příslušníci osob uvedených v písmenech a) a b).

24. Žalobce předně k tomu, jak žalovaná vypořádala jeho obdobnou odvolací námitku stran nenaplnění podmínek uvedených v § 6 odst. 7 lex Ukrajina, uvádí, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. V tomto ohledu je však soud za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů nepovažuje.

25. Požadavek, aby se správní orgán v odůvodnění rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami, návrhy a vyjádřeními účastníka řízení, plyne z § 68 odst. 3 správního řádu. Pokud se správní orgán v rozhodnutí o odvolání nevypořádá s uplatněnými námitkami, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudky NSS ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008–71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45). O nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů jde tehdy, opomene–li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

26. Z výše uvedené rekapitulace správního spisu vyplývá, že žalovaná se touto odvolací námitkou podrobně zabývala. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí (srov. bod 13 tohoto rozsudku) tak jednoznačně plyne, z jakých skutkových a právních důvodů je žalovaná toho názoru, že i za situace, kdy žalobce nebyl osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina, bylo třeba řízení o jeho žádosti podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina zastavit. Napadené rozhodnutí proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů není, a soud je tak mohl v rozsahu tohoto žalobního bodu posoudit věcně. Dospěl přitom k závěru, že žalovaná i ministerstvo tuto právní otázku posoudily nesprávně, čímž zatížily prvostupňové a napadené rozhodnutí vadou nezákonnosti.

27. K tomu soud uvádí, že mezi účastníky není sporu, že žalobce není osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina. Vzhledem k tomu a s ohledem na skutkové okolnosti případu rovněž soud nepochybuje, že žalobce jako státní příslušník Ukrajiny (§ 3 odst. 2 lex Ukrajina míří na jiné cizince) není osobou uvedenou v § 3 odst. 1 ve spojení s čl. 2 rozhodnutí Rady.

28. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina přitom pro zastavení řízení o žádosti o pobytové oprávnění vyžaduje splnění dvou podmínek: (i) musí se jednat o cizince uvedeného v § 3 lex Ukrajina a zároveň (ii) musí být tomuto cizinci v období od 24. 2. 2022 do dne nabytí účinnosti citovaného zákona uděleno vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 8. 2023, č. j. 11 A 34/2022–44). Žalobce namítá, že na něj nedopadá osobní působnost normy obsažené v § 6 odst. 7 lex Ukrajina, neboť není osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina. Soud má přitom v souladu se žalobcem za to, že v jeho případě nebyla splněna první z uvedených podmínek pro zastavení řízení podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina. Tento nedostatek nelze podle soudu zhojit ani aplikací § 8 odst. 1 lex Ukrajina.

29. Účelem přechodného ustanovení v § 8 odst. 1 lex Ukrajina bylo stanovit, „že i cizinci původem z Ukrajiny, kteří již na území České republiky po vypuknutí ozbrojeného konfliktu dne 24. února 2022 přišli a bylo jim uděleno vízum za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (vízum má speciální označení D/VS/U), se považují za osoby, na něž se vztahují ustanovení tohoto zákona“ (Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, IX. volební období, 2022, tisk č. 170). Tomuto úmyslu zpracovatele vládního návrhu zákona však text § 8 odst. 1 lex Ukrajina neodpovídá, neboť na rozdíl od § 6 odst. 7 lex Ukrajina se vztahuje na širší kategorii cizinců, než je ta vymezená v § 3 lex Ukrajina. Důsledkem toho je, že s osobami s udělenou dočasnou ochranou bylo dorovnáno postavení nejen cizinců uvedených v § 3 lex Ukrajina, kterým bylo od 24. 2. 2022 do nabytí účinnosti lex Ukrajina uděleno vízum za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ale také dalších státních příslušníků Ukrajiny neuvedených v § 3 lex Ukrajina, kterým bylo toto vízum vydáno od 24. 2. 2022 do nabytí účinnosti lex Ukrajina v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny. Vychází–li soud ze skutkového stavu, který ministerstvo a žalovaná vzaly za základ svého rozhodování, je třeba učinit závěr, že ač žalobce spadá do druhé z uvedených kategorií, do první již nikoliv.

30. Pokud měl zákon dorovnat postavení pouze cizinců uvedených v § 3 lex Ukrajina, muselo by to být v § 8 odst. 1 lex Ukrajina výslovně vyjádřeno. Pak by se ale na žalobce lex Ukrajina vůbec nevztahoval a žalobce by měl „pouze“ postavení cizince s uděleným vízem za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Jestliže však zákonodárce dorovnal postavení i dalších občanů Ukrajiny s postavením osob s udělenou dočasnou ochranou (neboť tak výslovně stanovil v § 8 odst. 1 lex Ukrajina), nelze z toho dovozovat nutnost vztáhnout takové rozšíření i na § 6 odst. 7 lex Ukrajina, jestliže by se tak stalo ve zjevném rozporu s jeho jazykovým zněním. Pokud zákonodárce opomněl společně s rozšířením kategorie „dorovnaných osob“ podle § 8 odst. 1 lex Ukrajina obdobně „rozšířit“ rovněž množinu osob, na něž se podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina mělo vztahovat pravidlo o zastavení řízení o žádosti o pobytové oprávnění, nelze proti textu zákona takové opomenutí nahradit (rozšiřujícím) výkladem. Pokud se pak nejednalo o opomenutí, ale o záměr zákonodárce, řízení o pobytových oprávněních v obdobném postavení jako žalobce v projednávané věci neměla být vůbec zastavena. Nad nedostatečným jazykovým vyjádřením zákona totiž nemůže historický či teleologický výklad dovozovaný z důvodové zprávy či okolností přijetí lex Ukrajina nebo samotného rozhodnutí Rady (jakkoliv je doložen) převážit. Tyto nadstandardní interpretační metody totiž zásadně nemohou převládnout nad závěry výkladu jazykového (gramatického) a systematického jako interpretačních metod standardních. Uvedený úmysl zpracovatele vládního návrhu zákona totiž nebyl do textu lex Ukrajina řádně zakomponován. Soud je přitom při své činnosti vázán primárně zákonem, nikoliv původním úmyslem normotvůrce (popř. zpracovatele návrhu zákona).

31. Navíc § 8 odst. 1 lex Ukrajina je formulován tak, že pod jeho rozsah žalobce spadá, neboť nevyžaduje, aby žalobce pobýval na území Ukrajiny dne 24. 2. 2022. Toto ustanovení má však povahu obecné normy, která i podle své formulace má za cíl rozšířit osobní působnost předcházejících ustanovení lex Ukrajina o postavení osob s udělenou dočasnou ochranou i na osoby nacházející se v obdobném postavení jako žalobce (srov. výše). Zastavování pobytových řízení o žádostech osob s udělenou dočasnou ochranou pak upravuje § 6 odst. 6 lex Ukrajina. Nicméně ve vztahu k němu je § 6 odst. 7 lex Ukrajina speciálním ustanovením, v souladu s nímž se pobytové řízení zastavuje pouze v případě osob uvedených v § 3 lex Ukrajina, kterým bylo uděleno vízum k pobytu za účelem strpění. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina tak představuje konkurenční pravidlo k obecné normě obsažené § 8 odst. 1 lex Ukrajina, která znemožňuje tuto obecnou normu použít. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina má tak povahu lex specialis k § 8 odst. 1 lex Ukrajina a zároveň k § 6 odst. 6 lex Ukrajina. Již výše uvedený záměr zákonodárce se tak nepotkává se zněním zákona, a je proto vyloučeno, aby bylo zastaveno řízení o udělení jiného pobytového oprávnění osobám, kterým bylo uděleno vízum pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu, které nespadají pod osobní působnost § 3 lex Ukrajina. Žalobce přitom není osobou uvedenou v § 3 lex Ukrajina.

32. Podle soudu pak neobstojí ani argumentace zásadou rovnosti zakotvenou v § 7 správního řádu. Základní zásady činnosti správních orgánů, mezi jejichž zákonnou úpravu je § 7 správního řádu systematicky zařazen, plní zejména poznávací, interpretační a aplikační funkci, mohou být vodítkem pro výklad procesních ustanovení lex Ukrajina a tím napomáhat jeho řádné aplikaci. V podmínkách projednávané věci však nelze pouhým odkazem na tuto zásadu překlenout text zákonné normy (§ 6 odst. 7 lex Ukrajina) definující její adresáty relativně jednoznačně odkazem na § 3. Co více, správní orgány tak činily v rozporu s oprávněnými zájmy žalobce jako dotčené osoby. Sama žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí správně uvádí, že ostatní základní zásady činnosti správních orgánů je třeba vykládat v souladu se zásadou legality podle § 2 odst. 1 správního řádu.

33. Vzhledem k uvedenému je proto právní závěr žalované, že § 6 odst. 7 lex Ukrajina dopadá na všechny osoby, které se staly držiteli dočasné ochrany podle § 8 odst. 1 lex Ukrajina, nesprávný. Jestliže ministerstvo přesto předcházející řízení o žádosti žalobce zastavilo a žalovaná tento jeho postup potvrdila, je napadené rozhodnutí nezákonné.

34. Vzhledem k závěru soudu, že v případě žalobce ministerstvo vůbec nemohlo § 6 odst. 7 lex Ukrajina aplikovat, se pak jeví jako nadbytečné zabývat se žalobcem namítanou retroaktivitou (a s tím související protiústavností) aplikované právní úpravy. Avšak vzhledem k tomu, že touto otázkou se zdejší soud již zabýval v rozsudku č. j. 59 A 29/2022–46, nad rámec v projednávané věci nezbytného odůvodnění na tomto místě připomene tam uvedené závěry.

35. V naposled citovaném rozsudku zdejší soud mimo jiné uvedl, že v případě aplikace § 6 odst. 7 lex Ukrajina se nejedná o pravou retroaktivitu. Nedošlo k situaci, že by se vznik právního vztahu nebo nároků z něj vzniklých před účinností nového právního předpisu řídil novým právním předpisem. O takovou situaci by šlo tehdy, pokud by bylo před účinností lex Ukrajina vyhověno žádosti cizince o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny nebo žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území, a po nabytí účinnosti lex Ukrajina by se znovu posuzovalo, jestli mohla být taková povolení vydána, či by se na cizince dokonce hledělo, jako by jim taková povolení vůbec nebyla vydána. O žádostech o vydání povolení k dlouhodobému pobytu cizinců definovaných v § 6 odst. 7 lex Ukrajina ovšem nebylo před nabytím účinnosti lex Ukrajina rozhodnuto, v průběhu řízení jen došlo ke změně podmínek, za kterých mohlo být takové řízení dokončeno, přičemž nově bylo překážkou dokončení tohoto řízení udělení dočasné ochrany podle lex Ukrajina s tím, že na víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizincům, která byla cizincům udělena v období od 24. 2. 2022 do 21. 3. 2022, se po nabytí účinnosti lex Ukrajina hledělo jako na udělení dočasné ochrany podle lex Ukrajina. Nebyla tak nově znovu přehodnocována udělená víza podle § 33 odst. 1 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Veškerá takto udělená víza zůstala platná, avšak pro účely lex Ukrajina se stanovila fikce, podle které se všichni cizinci, kterým bylo toto vízum uděleno, počínaje datem účinnosti lex Ukrajina považují za osoby, na něž se vztahují ustanovení lex Ukrajina, tj. jako kdyby jim byla udělena dočasná ochrana podle lex Ukrajina. Zdejší soud dále v citovaném rozsudku odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, ve kterém se uvádí, že „[v] případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však (a) právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo (b) pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část, Praha, 1925, s. 78).“ Tedy v případě nepravé retroaktivity dochází právě k tomu, že v minulosti nastalá situace představuje podmínku budoucího následku [situace (a)]. Nebo může nastat situace, že nová právní úprava modifikuje právní následky již nastalé situace založené podle dřívějších předpisů [situace (b)]. Právě tak tomu je v případě zastavení řízení o žádosti o vydání pobytového oprávnění podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina. V minulosti nastalé skutečnosti – udělení víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců – se za stanovených podmínek nově od data účinnosti lex Ukrajina přiznávají jiné právní účinky, a to stejné jako udělení dočasné ochrany podle lex Ukrajina [situace (b)], a v souvislosti s tím navíc tato minulá právní skutečnost je nově právně kvalifikována jako podmínka budoucího právního následku v podobě povinnosti zastavit jiná řízení vedená podle zákona o pobytu cizinců [situace (a)]. Ústavní soud pak v nálezu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, dále uvedl, že „Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo […]. Tento zákaz se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv […]. Jen v takovém případě je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6 Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější.“ 36. V rozsudku č. j. 59 A 29/2022–46 zdejší soud dospěl rovněž k závěru, že právní úprava v § 8 odst. 1 lex Ukrajina vytvořila pro držitele víz za účelem strpění vydaných po 24. 2. 2022 cizincům s původem na Ukrajině dočasnou ochranu v režimu opt–out (na rozdíl od nových žadatelů, pro něž jde o princip opt–in). Podáním žádosti o jiný pobytový titul se v případě úspěchu takové žádosti z tohoto režimu vyváží. Lex Ukrajina nebrání cizincům, řízení o jejichž žádosti o pobytové oprávnění bylo podle § 6 odst. 7 lex Ukrajina zastaveno, podat žádost o vydání dlouhodobého povolení za účelem sloučení rodiny. Ustanovení § 6 odst. 7 lex Ukrajina stanovilo jednorázový důsledek, a to že okamžikem přiznání oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany je zastaveno řízení o žádosti o vydání nebo o prodloužení doby platnosti oprávnění k pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území ČR, ovšem nestanovuje, že po dobu, kdy je cizinci poskytována dočasná ochrana podle lex Ukrajina, není oprávněn podávat žádné žádosti podle zákona o pobytu cizinců. Získání jiného pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců by ovšem mělo v návaznosti na § 5 odst. 8 písm. d) lex Ukrajina ty důsledky, že by dočasná ochrana poskytnutá podle lex Ukrajina zanikla, a to v okamžiku udělení víza k pobytu nad 90 dnů, povolení k pobytu nebo mezinárodní ochrany na území ČR nebo v jiném státě.

37. Naproti tomu argumentace žalované v projednávané věci, že žalobce měl po přijetí lex Ukrajina, popřípadě ještě v průběhu předcházejícího řízení, možnost volby, přičemž se mohl víza za účelem strpění vzdát, a předcházející řízení by nebylo bývalo zastaveno, nemá v textu § 6 odst. 7 lex Ukrajina oporu. Důsledek spočívající v rozhodnutí o zastavení řízení je spojen se samotným udělením víza. Vzhledem k výše uvedené nadbytečnosti těchto úvah pak soud již ponechává stranou, že lex Ukrajina neměl žádnou legisvakanční dobu (srov. § 9 odst. 1), v níž by žalobce mohl učinit informovanou volbu mezi uvedenými dvěma typy pobytových oprávnění, a že by takovým postupem dobrovolně zhoršil své pobytové postavení. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 38. Vzhledem k výše uvedenému, soud napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Jelikož zjištěné vady se stejnou měrou vztahují rovněž na prvostupňové rozhodnutí, jsou naplněny důvody i pro zrušení tohoto rozhodnutí podle § 78 odst. 3 s. ř. s. Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

39. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s, podle něhož má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem účastník, který byl ve věci plně úspěšný. Žalovaná nebyla v řízení úspěšná, právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Úspěšnému žalobci soud přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 16 342 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby a účast na jednání soudu podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)], ze tří paušálních částek jako náhrady hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu a ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč za žalobu a 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku. Jelikož společnost AK Čechovský & Václavek, s.r.o., IČO: 24237639, jejímž prostřednictvím zástupce žalobce vykonává advokacii, je plátkyní DPH, jeho odměnu je nutno navýšit o 2 142 Kč odpovídající sazbě této daně ve výši 21 % z částky 10 200 Kč. Náhradu nákladů řízení je žalovaná povinna uhradit podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s. k rukám zástupce žalobce, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).