54 A 59/2023 – 62

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Davida Krysky, Ph.D., ve věci navrhovatelky: Elpis s. r. o. sídlem Krystalová 470/7, Praha 9 zastoupena advokátkou JUDr. Ivetou Sokolovou sídlem Ke Kostelu 56, Vrbice proti odpůrci: město Kostelec nad Labem sídlem náměstí Komenského 1, Kostelec nad Labem zastoupen advokátem JUDr. Janem Brožem, Ph.D. sídlem Teplého 2786, Pardubice o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 4 Územního plánu města Kostelec nad Labem, schváleného usnesením Zastupitelstva města Kostelec nad Labem dne 20. 6. 2022, č. 27, takto:

Výrok

I. Návrh se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který jí bude vyplacen z účtu Krajského soudu v Praze do třiceti dnů od právní moci tohoto usnesení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení opatření obecné povahy označeného v záhlaví (dále jen „napadená změna“) se zpětnou účinností ke dni 20. 6. 2022, a to (1) v části, kterou byla změněna kapitola F („Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití“) stávajícího územního plánu v části „Nerušící výroba a služby“ tak, že byl za slova „nepřípustné: všechny ostatní funkce“ vložen text „nepřípustné jsou všechny záměry, zejména stavby, uvedené v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), v platném znění, výslovně pak krematoria, spalovny, kafilérie nebo veterinární asanační ústavy“, a v části, kterou byla změněna kapitola A stávajícího územního plánu tak, že byl původní text nahrazen textem „Zastavěné území je vymezeno v rozsahu řešeného území k 1. 6. 2022. Průběh hranice je zobrazen ve výkrese č. 1 Výkres základního členění“. Dále navrhovatelka navrhuje zrušení související grafické části.

2. Navrhovatelka podniká v oblasti provozu pohřební služby a krematoria. Napadená změna změnila zastavitelnost pozemků, na kterých bylo dosud zastavitelné území, které jsou ve funkčním celku se stávajícími stavbami, na kterých navrhovatelka podniká a které jsou ve vlastnictví propojené osoby D. M. Tím došlo k omezení vlastnického práva majitelky pozemků D. M. a také k omezení obsahu vlastnického práva podnikatelů (navrhovatelky) v původní zóně pro tichou výrobu a skladování ve prospěch bydlení. Navrhovatelka byla zkrácena na svých právech uživatele a stavebníka – vlastníka projektu rozvoje podnikání pohřební služby na nemovitostech D. M. Tyto nemovitosti ztratily v důsledku napadené změny původní funkční určení. Pro navrhovatelku se jedná o zásadní změnu, která ovlivnila její podnikání nezákonným způsobem. To dokazuje i sdělení orgánu územního plánování, podle kterého není v současné době právě v důsledku napadené změny žádný záměr navrhovatelky přípustný. Před napadenou změnou přitom byla pro stavbu krematoria schválena EIA.

3. Odpůrce ve vyjádření k návrhu poukázal na to, že řada navrhovatelčiných námitek již byla pravomocně posouzena v rozsudku zdejšího soudu ze dne 12. 12. 2022, č. j. 59 A 33/2022–48, na základě návrhu D. M., a v rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 11. 2022, č. j. 54 A 62/2022–107, na základě návrhu Okrašlovacího spolku U Starého mostu, z. s. Nynější návrh neodůvodňuje odlišné právní posouzení.

4. Navíc navrhovatelka postrádá podle odpůrce aktivní procesní legitimaci k podání nyní předloženého návrhu. Pro aktivní procesní legitimaci nepostačují obecná tvrzení o zkrácení na právech. Navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci pouze uvedla, že je dotčena jako “vlastník projektu rozvoje podnikání pohřební služby na nemovitosti D. M.“ a že napadená změna ovlivnila její podnikání. Z jejích tvrzení však dostatečně nevyplývá, jakým způsobem a na jakých konkrétních subjektivních právech měla být dotčena. Lze nicméně dovodit, že dotčení patrně spatřuje v nemožnosti umístění svých stavebních záměrů na cizích pozemcích, kterých se napadená změna týká. I ze samotného návrhu je zřejmé, že navrhovatelka tyto pozemky nevlastní, ale nevyplývá z něj, že by k těmto pozemkům měla jakákoliv jiná věcná práva. Byť to navrhovatelka neuvedla výslovně, je pravděpodobně v postavení nájemce. Odpůrce proto v této souvislosti odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, podle kterého „pouhý“ nájemce aktivně procesně legitimován není. Přímé dotčení vlastnických práv navrhovatelky napadenou změnou je podle odpůrce zcela vyloučeno. Ochrany relativního majetkového práva by se navrhovatelka měla dovolávat především u pronajímatele, není přitom oprávněna hájit práva třetích osob. Navrhovatelka je navíc zastoupena advokátem, tedy profesionálem znalým právní úpravy.

5. Navrhovatelka v replice uvedla, že napadená změna jí ubírá právo „na území pozemku, ke kterému má stavební záměr jakožto osoba, která na pozemku podniká a je propojena s paní D. M. právo na posouzení stavby dle zákona o ochraně životního prostředí“. Je přesvědčena, že má věcnou legitimaci, neboť má prokazatelný oprávněný zájem legitimního očekávání ochrany budoucího majetku, tedy právo na konkrétní navýšení majetku – zde využití provedených prací investovaných do projektu dalších budov na pozemcích D. M. k rozvoji služeb osobní povahy, na které jednotlivec spoléhá podle platných právních předpisů. Navrhovatelka je společností ve vlastnictví D. M. a slouží jí k podnikání v oboru pohřebnictví. Navrhovatelka nechala zpracovat studii EIA ještě před zahájením procesu napadené změny a teprve až v průběhu schvalování navrhované studie vzešla iniciativa, která vedla k přijetí napadené změny.

6. V předchozím řízení zdejší soud podle navrhovatelky ignoroval objektivní skutečnost, že došlo ke změně stabilizovaného území – pozemků D. M., které navrhovatelka využívá k podnikání a do kterých investovala značný kapitál na rozšíření podnikání. Navrhovatelka vede projekt rozšíření areálu v rámci svého hmotného majetku, bylo přitom možné očekávat rozšíření areálu, což se v roce 2014 řešilo budoucím zřízením práva stavby pro navrhovatelku. Majetkový zájem navrhovatelky je podle ní dostatečně průkazný, přičemž má i správní rozhodnutí v procesu EIA.

7. S ohledem na postup zdejšího soudu v předchozím řízení namítá navrhovatelka „z procesní opatrnosti“, že soud je „systémově podjatý“.

II. Posouzení návrhu soudem

8. Soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti návrhu.

9. Mezi účastníky řízení není sporné, že navrhovatelka nevlastní žádné pozemky, které by byly regulovány napadenou změnou. Z jejích tvrzení nicméně vyplývá, že ke svému podnikání používá pozemky ve vlastnictví D. M., kterou označuje za propojenou osobu (D. M. je totiž jediným společníkem navrhovatelky). Není přitom sporné, že pozemky D. M. (parc. č. st. XA, parc. č. st. XB, parc. č. st. XC, parc. č. XD, parc. č. XE a parc. č. XF zapsané na listu vlastnictví č. X pro katastrální území Kostelec nad Labem) jsou napadenou změnou regulovány (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 12. 2022, č. j. 59 A 33/2022–48). Navrhovatelka argumentuje tím, že má záměr rozšířit své podnikání na pozemcích D. M. V důsledku regulace funkčního využití těchto pozemků napadenou změnou to však již není možné. Odpůrce namítl, že za těchto skutkových okolností navrhovatelce nenáleží aktivní procesní legitimace, neboť je pouhým nájemcem či uživatelem pozemků regulovaných napadenou změnou.

10. Základní pravidlo pro posouzení aktivní procesní legitimace stanovilo usnesení č. j. 1 Ao 1/2009–120, ve kterém rozšířený senát konstatoval, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je přípustný, pokud navrhovatel tvrdí, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí–li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry (bod 31). To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy (bod 34).

11. V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace. Předmětem regulace územního plánu je území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci – buď právo nakládat věcí je přímo součástí vlastnického práva (pak jde o výkon vlastnického práva), nebo vyplývá z omezení vlastnického práva jiných osob k dotyčné věci (pak jde o věcné právo k věci cizí, které může mít soukromoprávní i veřejnoprávní povahu), anebo jde o právo relativní, poskytnuté tím, kdo je oprávněn přímo či zprostředkovaně věcí disponovat (typicky právo nájemní či podnájemní, ale i výpůjčka aj.). Soukromoprávní (případně výjimečně i veřejnoprávní) právní vztahy k věcem na území jsou pak i podmínkou výkonu ekonomických a jiných činností chráněných ústavně zaručenými základními právy. Tak například ústavně zaručené právo na podnikání lze v určité lokalitě vykonávat jen tehdy, je–li dotyčný podnikatel oprávněn pozemek, na kterém chce např. něco vyrábět či pěstovat, užívat, tj. je–li jeho vlastníkem, oprávněným k němu na základě věcného břemene nebo třeba nájemcem (bod 35 usnesení rozšířeného senátu).

12. Na základě výše uvedených úvah rozšířený senát dovodil, že aktivně procesně legitimovaným navrhovatelem může být v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části „zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor, viz § 118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.), neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou“ (bod 36 usnesení rozšířeného senátu, zdůraznění doplněno).

13. Nájemce, podnájemce či vypůjčitel podle rozšířeného senátu nemohou být v případě územního plánu na svých právech dotčeni způsobem, jaký má mysli § 101a odst. 1 s. ř. s., neboť jejich práva se nevztahují k území (resp. jeho části), nýbrž k tomu, kdo jim užívání části území umožnil na základě příslušné smlouvy zakládající jejich relativní práva. Uvedené osoby tedy musí své ekonomické či jiné oprávněné zájmy prosazovat zprostředkovaně prostřednictvím těch, kdo jim užívání věcí dotčených územním plánem umožnili (tamtéž).

14. Rozšířený senát dodal, že výjimečně je představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí–li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku (bod 37 usnesení rozšířeného senátu).

15. S ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství (nyní Evropské unie) pak podle rozšířeného senátu nelze a priori vyloučit ani aktivní procesní legitimaci osob z řad tzv. „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy, tj. Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (bod 38 usnesení rozšířeného senátu). Právě s ohledem na závazky vyplývající z Aarhuské úmluvy Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, potvrdil, že aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) mají také občanská sdružení (dnešní terminologií spolky).

16. S ohledem na závazky vyplývající z Aarhuské úmluvy pak rozšířený senát připustil aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) také u zástupce veřejnosti (usnesení ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015–182, č. 3415/2016 Sb. NSS)

17. Zmínit lze rovněž usnesení ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011–219, č. 2887/2013 Sb. NSS, v němž rozšířený senát připustil aktivní procesní legitimaci městské části hlavního města Prahy (přestože nemá vlastní majetek a je v pozici pouze správce majetku hlavního města Prahy), a to z důvodu možného zkrácení jejího práva na samosprávu.

18. Konečně lze připomenout také rozsudek NSS ze dne 4. 7. 2019, č. j. 4 As 98/2019–30, který připustil aktivní procesní legitimaci navrhovatele (právnické osoby), který sice nemovitosti regulované napadeným územním plánem nevlastnil, ale rozhodnutím Ministerstva životního prostředí mu byl vydán předchozí souhlas k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru podle § 24 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon). Nejvyšší správní soud zdůvodnil připuštění aktivní procesní legitimace tím, že udělením tzv. předchozího souhlasu stát poskytuje jakousi koncesi „organizaci“ k přípravě využití konkrétní lokality (ložiska) pro dobývání nerostných surovin. Toto rozhodnutí tedy založilo výlučné oprávnění stěžovatele k podání žádosti o stanovení dobývacího prostoru a na základě této žádosti, která je v dispozici stěžovatele, a při splnění dalších zákonem stanovených podmínek má stěžovatel právo na vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru a následně na využívání nerostného bohatství. Územní plán vydaný formou opatření obecné povahy, který může stanovit podmínky či dokonce záměr dobývání nerostů na území obce vyloučit, proto může podle Nejvyššího správního soudu do právní sféry stěžovatele zasáhnout.

19. Z výše shrnutého přehledu judikatury vyplývá, že podmínka věcného práva k nemovitostem regulovaným územním plánem není absolutní. K tomu, aby bylo možné aktivní procesní legitimaci přiznat, je však třeba, aby existovalo jiné (než věcné) právo, které by přiznání aktivní legitimace odůvodňovalo – právo vyplývající z mezinárodních závazků, právo na samosprávu či specifické oprávnění vyplývající z veřejnoprávního aktu (např. tzv. předchozího souhlasu podle horního zákona uděleného Ministerstvem životního prostředí).

20. Skutkové okolnosti nyní posuzované věci nejsou s popsanými specifickými okolnostmi srovnatelné. Navrhovatelka netvrdila a ani nedoložila, že by měla k pozemkům regulovaným napadeným OOP věcné právo. Z jejích tvrzení naopak vyplývá, že užívá pozemky D. M. na základě relativního právního vztahu (neupřesnila, zda se jedná o vztah nájemní či vztah užívací založený na jiném soukromoprávním titulu, to však není pro posouzení rozhodné otázky podstatné). Smlouva o smlouvě budoucí o zřízení práva stavby ze dne 10. 12. 2016 navrhovatelce věcné právo nezakládá, neboť se nejedná o zřízení práva stavby ve smyslu § 1240 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, které je věcným právem, ale pouze o smlouvu o smlouvě budoucí, která předpokládá, že někdy v budoucnu takové právo vznikne. Navrhovatelka netvrdila ani nedoložila, že se tak již stalo.

21. Souhlasné závazné stanovisko k posouzení vlivu na životní prostředí vydané Krajským úřadem Středočeského kraje dne 15. 7. 2022 není srovnatelné se souhlasem podle horního zákona zmíněným výše v bodu 18. Jak vyplývá z odůvodnění Nejvyššího správního soudu, uvedený souhlas založil výlučné oprávnění stěžovatele k podání žádosti o stanovení dobývacího prostoru (v podrobnostech viz výše bod 18). Stanovisko k posouzení vlivu na životní prostředí jako (nesamostatný) podmiňující úkon však samo o sobě žádné oprávnění nezakládá. Jedná se o nezbytný podklad pro povolovací procesy podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), bez dalšího však nezakládá právo k realizaci záměru ani z něj nelze dovozovat legitimní očekávání, že v řízení podle stavebního zákona bude záměr povolen.

22. Navrhovatelka je tedy v postavení prostého uživatele/nájemce. Pro takové případy však judikatura Nejvyššího správního soudu dlouhodobě setrvává na závěru, že uživatel/nájemce samostatnou aktivní procesní legitimaci nemá, ale může se domáhat zrušení územního plánu nebo jeho části prostřednictvím osoby, od níž své relativní právo k užívání nemovitosti odvozuje. Např. v rozsudku ze dne 31. 12. 2021, č. j. 8 Ao 8/2021–52, Nejvyšší správní soud připomněl, že „[i] dosavadní judikatura, která vznikala převážně v řízeních týkajících se územních plánů, vyžaduje, aby práva navrhovatele, dotčená opatřením obecné povahy, měla určitou kvalitu – napadnout územní plán tedy může například osoba, která má k nemovitosti nacházející se v dané obci věcné právo, nikoli však její nájemce (již citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009–120) či uživatel dotčené nemovitosti, ani osoba, která na území obce podniká (usnesení NSS z 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006–62, či z 30. 12. 2010, čj. 4 Ao 7/2010–34)“ (bod 22).

23. Zároveň je třeba zdůraznit, že D. M., která je vlastníkem pozemků regulovaných napadenou změnou, zároveň je jediným společníkem navrhovatelky a také osobou, od níž navrhovatelka odvozuje své právo užívání dotčených pozemků, návrh na zrušení napadené změny podala a soud jej věcně projednal v již zmíněném rozsudku č. j. 59 A 33/2022–48. Podstatou návrhu D. M. pak byl právě nesouhlas se změnou funkčního využití jejích pozemků s tím, že na nich podniká nynější navrhovatelka (osoba zúčastněná na řízení ve zmíněné věci) v oblasti pohřebnictví a provozu krematoria. Nastala tedy situace předpokládaná rozšířeným senátem v usnesení č. j. 1 Ao 1/2009–120, neboť vlastník pozemků, od nějž nájemce/uživatel své právo k užívání pozemků odvozuje, hájil v soudním řízení zprostředkovaně i práva nájemce/uživatele (navrhovatelky). Skutečnost, že návrh D. M. byl zamítnut, na tom nemůže nic změnit. Důvodem pro připuštění nyní podaného návrhu nemůže být ani skutečnost, že D. M. nepodala proti zamítavému rozsudku zdejšího soudu kasační stížnost (kterou nadto mohla podat sama nynější navrhovatelka jako osoba zúčastněná na řízení ve zmíněné věci). Právě ta mohla být prostředkem k vyjádření nesouhlasu se závěry zdejšího soudu. Takovým prostředkem však nemůže být návrh podaný nájemcem/uživatelem, jemuž aktivní procesní legitimace nesvědčí.

24. S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že navrhovatelce nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené změny. Návrh byl tedy podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a proto jej soud odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s § 101a odst. 1 s. ř. s.

25. Závěrem soud doplňuje, že námitku „systémové podjatosti“, kterou navrhovatelka uplatnila „z procesní opatrnosti“ nepředložil Nejvyššímu správnímu soudu, neboť v řízení počítaném na dny tak není povinen učinit, má–li za to, že je námitka nedůvodná a je–li proti jeho rozhodnutí přípustná kasační stížnost (§ 8 odst. 6 s. ř. s.). Tyto podmínky jsou splněny i v nyní posuzované věci. Navrhovatelka námitku podjatosti odůvodnila pouze poukazem na rozsudek č. j. 59 A 33/2022–48, v němž zdejší soud nevyhověl návrhu D. M. Podle § 8 odst. 1 s. ř. s. nejsou důvodem k vyloučení soudce okolnosti, které spočívají v postupu soudce v řízení o projednávané věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech. Způsob, jímž zdejší soud rozhodl v rozsudku č. j. 59 A 33/2022–48 proto důvodem podjatosti být nemůže a nezakládá ani „systémovou podjatost“ (ke zcela odlišnému významu zmíněného pojmu viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010–119, a ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010–106, nebo rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 As 18/2012–29).

26. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl–li návrh odmítnut.

27. Podle § 10 odst. 3 věty třetí zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudních poplatcích“) rozhodl soud o vrácení zaplaceného soudního poplatku, neboť návrh byl odmítnut před prvním jednáním ve věci. Soudní poplatek bude navrhovatelce vrácen ve lhůtě podle § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích.