54 A 63/2023– 53

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Davida Krysky ve věci navrhovatelů: a) RNDr. K. K. bytem X b) Mgr. V. S. bytem X oba zastoupeni advokátem JUDr. Jiřím Obršlíkem sídlem Rohanské nábřeží 678/23, Karlín, Praha 8 proti odpůrkyni: Obec Hýskov sídlem Na Břasích 206, Hýskov o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2022 – územního plánu Hýskov schváleného usnesením zastupitelstva obce Hýskov č. 25/A ze dne 27. 7. 2022, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Navrhovatelé se společným návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále jen „s. ř. s.“), podaným dne 27. 7. 2023, domáhají zrušení části v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadený územní plán“), a to v rozsahu textového i grafického vymezení pozemků parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD v katastrálním území a obci X (dále jen „dotčené pozemky“; všechny v rozsudku uváděné pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území) jako ploch NK (krajinná zeleň). Obsah návrhu 2. Navrhovatelé uvádějí, že jsou jako spoluvlastníci dotčených pozemků napadeným územním plánem přímo dotčeni. Vymezení dotčených pozemků jako ploch NK nezákonně zasahuje do jejich vlastnického práva. Není přitom opodstatněno jejich charakterem, výměrou, umístěním ani dosavadním využitím. Napadený územní plán tím nepřípustně omezuje hospodářské využití dotčených pozemků, čímž navrhovatelům vzniká majetková újma. Již v průběhu přijímání napadeného územního plánu namítali, že charakter dotčených pozemků nevyžaduje vyšší stupeň ochrany jako plocha NK. Dotčené pozemky se nacházejí mimo území stanovené pro ochranu biotopu a v jejich bezprostředním sousedství se nacházejí pozemky jiných vlastníků, které jsou zařazeny do ploch ZR (zahrady rekreační) nebo BV (bydlení venkovské). Odpůrkyně přitom řádně nezdůvodnila odlišné zacházení s dotčenými pozemky oproti sousedním pozemkům. Rozhodnutí o námitkách jsou ve vztahu k této otázce nepřezkoumatelná. Odpůrkyně pouze nepřípadně odkázala na aktuální faktický stav pozemků (nedošlo k jejich zastavění podle dosavadní regulace), aniž by zohlednila zamýšlenou úroveň ochrany krajiny a toto hledisko vztáhla k dotčeným pozemkům. Navrhovatelé namítají, že změna funkčního využití dotčených pozemků oproti dřívější regulaci v rozporu se zásadou rovnosti nepřiměřeně zasahuje do vlastnického práva navrhovatelů, aniž by to odůvodňovaly místní poměry a aniž by byl dán jakýkoliv zásadní veřejný zájem, který by byl podstatným zásahem do vlastnického práva navrhovatelů chráněn. Obsah vyjádření odpůrkyně 3. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu navrhuje jeho zamítnutí. Z odůvodnění napadeného územního plánu vyplývá, že se řídí „absolutní zásadou“ omezení dalšího plošného rozvoje obytné zástavby výhradně na dokončení již rozestavěného obytného souboru na severu obce a na výstavbu ve vhodných prolukách zastavěného území. Tato zásada souvisí také se snahou zachovat maximální kompaktnost a soudržnost urbanistické struktury obce a optimální podmínky pěší dostupnosti občanského vybavení a ušetřit na délce komunikací a sítí technického vybavení a na jejích realizačních a provozních nákladech a s ochranou nezastavěné volné krajiny pro rekreaci obyvatel obce, zemědělské hospodaření a přírodní procesy. Všechny rozvojové plochy určené pro zástavbu jsou dopravně napojitelné a obsloužitelné ze stávající sítě technického vybavení ze stávajících ulic.

4. Původním územním plánem vymezené rozvojové lokality H, I, J a K, které tvořily dlouhý apendix vystupující do volné krajiny na prudkých severních svazích údolí Hýskovského potoka, tato kritéria nesplňovaly. Do vydání napadeného územního plánu zde nebyl realizován žádný záměr a nebyla zpracována žádná dokumentace. Pro tyto lokality by musely být založeny nové trasy inženýrských sítí a dopravních komunikací. Jejich výstavba a údržba by navíc vzhledem k náročnému terénu byla finančně velmi náročná. Přírodní prostředí údolí Hýskovského potoka nelze považovat za urbanistickou proluku. Nová zástavba na svazích nad údolím potoka by výrazně fragmentovala volnou krajinu na území obce a negativně zasáhla do významných ploch přírodě blízké vegetace s vysokou ekostabilizační hodnotou a vysokou retenční kapacitou. Nesplňují ani požadavek na dostupnost občanského vybavení. Koncepce původního územního plánu proto byla přehodnocena, rozvojové plochy H, I, J a K byly vypuštěny a na jejich místě byly vymezeny stabilizované plochy odpovídající současnému stavu a využití pozemků.

5. Ve vztahu k dotčeným pozemkům odpůrkyně odkazuje na obecné důvody vymezení ploch NK v odůvodnění napadeného územního plánu s tím, že u dotčených pozemků jde zejména o jejich stávající charakter: jsou zarostlé nelesní zelení s rozvinutou přirozenou sukcesí dřevinné vegetace, nejsou intenzivně zemědělsky obhospodařované (vzhledem k terénní konfiguraci je takové využití v zásadě nemožné), tvoří údolí Hýskovského potoka. Nastavený režim ploch NK umožňující zarůstání pozemků lesními i nelesními dřevinami směřuje k tomu, že tyto svažité pozemky budou plnit protierozní funkci a zvyšovat retenční schopnost krajiny. Zastavění údolí Hýskovského potoka je nevhodné i z krajinářského hlediska. Kaňonovité údolí Hýskovského potoka porostlé souvislou dřevinnou vegetací tvoří významnou krajinnou osu, která jako klín ekologicky stabilních ploch proniká do zástavby jádrového sídla Hýskov. Zástavbu by navíc bylo prakticky nemožné napojit kapacitně odpovídajícími dopravními komunikacemi. K námitce, že napadený územní plán omezuje hospodářské využití dotčených pozemků, odpůrkyně uvádí, že regulativ NK umožňuje širokou škálu využití, která odpovídají současnému využití dotčených pozemků.

6. K námitce neodůvodněného odlišného zacházení s dotčenými pozemky odpůrkyně uvádí, že navrhovatelé v průběhu přijímání napadeného územního plánu tvrdili odlišné zacházení pouze ve vztahu k plochám ZR a RIX (rodinná rekreace v rekreačních chatách), na což odpůrkyně reagovala tím, že pozemky v ploše ZR byly takto zařazeny, jelikož jsou v katastru nemovitostí vedeny jako zahrady (str. 329 odůvodnění napadeného územního plánu). Druh pozemku evidovaný v katastru nemovitostí je významným vodítkem pro posouzení stavu a využití pozemků i přiměřenosti zásahu do práv jejich vlastníků pozemků. Výjimkou je pozemek parc. č. X, který je v katastru nemovitostí evidován jako zahrada, jeho výměra však činí pouze 356 m2, je vklíněn do pozemku trvalého travního porostu a se sousedním souborem ploch ZR netvoří funkčně a prostorově souvislý celek. Jeho zařazení do ploch NK je tak zcela legitimní. Námitka navrhovatelů byla stručná a obecná, a proto i odůvodnění rozhodnutí o ní je stručnější. Rozhodnutí o námitkách tvoří 150 stran odůvodnění napadeného územního plánu, což svědčí o extrémní náročnosti pořizovatelské agendy pro odpůrkyni jako obec s 2 142 obyvateli. Ústavní soud odmítl přepjaté nároky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Stručnost rozhodnutí o námitkách navrhovatelů je třeba posuzovat v tomto kontextu. S námitkou, že dotčené pozemky mohly být zařazeny do ploch BV, se odpůrkyně vypořádala ve vyhodnocení připomínky navrhovatelů v rámci společného jednání odkazem na urbanistickou koncepci. Plochy BV jižně od dotčených pozemků se navíc nenacházejí v jejich sousedství, ale jsou odděleny hlubokým korytem Hýskovského potoka a strmými svahy. Z hlediska funkčních vazeb jde o výrazně oddělené lokality, jejichž infrastruktura by musela být řešena odděleně. Uvedené plochy BV jsou vymezené jako stabilizované, protože zde již stojí rodinné domy, čímž se od dotčených pozemků zásadně liší. Obsah repliky navrhovatelů 7. V replice navrhovatelé uvádí, že ač byly dotčené pozemky v původním územním plánu vedeny jako zastavitelné, netrvali s ohledem na zásady nového územního plánu na zachování využití pro obytnou zástavbu. S ohledem na zásadu přiměřenosti ale žádali, aby dotčené pozemky byly znehodnoceny jen v nezbytně nutné míře. Zařazení dotčených pozemků do ploch RIX nebo ZR by bylo souladné se zásadami napadeného územního plánu. Zařazení dotčených pozemků do ploch NK snižuje jejich hodnotu i využitelnost na minimum, aniž by to opodstatňoval jejich charakter, výměra, umístění či dosavadní využití. Skutečnost, že pozemky zařazené do ploch ZR byly v katastru nemovitostí vedeny jako zahrada, není dostačujícím odůvodněním odlišného přístupu vůči dotčeným pozemkům. Pokud mohly sousední pozemky zůstat v plochách ZR pouze z toho důvodu, že takto byly vymezeny v původním územním plánu, mělo být obdobně postupováno i ve vztahu k dotčeným pozemkům, které byly v původním územním plánu zastavitelné. Také svažitost dotčených pozemků je srovnatelná s pozemky zařazenými do ploch RIX a ZR. Tato využití navíc nevyžadují napojení na dopravní a technickou infrastrukturu. Jednání před soudem 8. Při jednání konaném dne 11. 10. 2023 navrhovatelé setrvali na svých dosavadních procesních stanoviscích a odkázali na obsah svých podání. Podle jejich názoru obec postupovala nezákonně a neproporcionálně. Navrhovatelé v rámci přípravy napadeného územního plánu připustili dotčení svých vlastnických práv, avšak nikoliv v takové intenzitě, přičemž požadovali zařazení dotčených pozemků do kategorie ZR (zahrady rekreační). Obec nejednala vůči všem vlastníkům shodně, neboť přímo v sousedství dotčených pozemků se nacházejí pozemky, které jsou stejného charakteru a jsou využívány stejným způsobem, ale odpůrkyně je zařadila do jiné kategorie méně omezující vlastnické právo, ač to není odůvodněno okolnostmi uváděnými odpůrkyní. V této souvislosti poukázali zejména na pozemek parc. č. X, který je ve vlastnictví jiné osoby než navrhovatelů a který je charakterem a využitím naprosto stejný jako dotčené pozemky (porost), v jehož případě ponechala odpůrkyně výhodnější kategorii využití méně omezující vlastnické právo. Zápis v katastru nemovitostí, z něhož odpůrkyně vycházela, není co do způsobu využití pozemků závazný. Odpůrkyně se ani nezabývala tím, jaký jsou skutečný charakter a využití pozemků, a vycházela pouze ze zápisu v katastru nemovitostí. Rovněž jde–li o svažitost pozemků, není pravdou, že by dotčené pozemky byly z tohoto pohledu hůře využitelné. Svažitost dotčených pozemků je menší než v případě pozemků jiných vlastníků, které odpůrkyně zařadila do výhodnější kategorie využití.

9. Odpůrkyně se z jednání omluvila a souhlasila, aby soud rozhodl v její nepřítomnosti.

10. V rámci dokazování soud z navrhovateli předložené situační mapky znázorňující sklonitost svahů v terénu z internetových stránek Českého úřadu zeměměřického a katastrálního zjistil, že na dotčených pozemcích je ohledně sklonitosti svahů situace různá, přičemž na některých místech činí 7–10, na většině jejich plochy činí 10–13 a na jednom místě až 22. Pokud jde o sklonitost svahů na sousedních pozemcích v napadeném územním plánu zařazených do ploch ZR, vyskytuje se na nich pás 7–10, na většině plochy činí sklonitost 10–13 a v jejich malé části je sklonitost 17–22. Z aplikace Nahlížení do katastru nemovitostí soud zjistil, že k dotčeným pozemkům je v katastru nemovitostí přiřazen následující druh pozemku: parc. č. XA – trvalý travní porost, parc. č. XB a parc. č. XC – ostatní plocha a parc. č. XD – vodní plocha. Jde–li o sousední pozemky, soud zjistil, že v katastru nemovitostí jsou v jejich případě evidovány následující druhy pozemků: parc. č. XE (ve vlastnictví Z. D.) – zahrada, parc. č. XF (ve vlastnictví Z. D.) – trvalý travní porost, parc. č. XG [ve vlastnictví navrhovatelky a)] – zahrada, parc. č. XH(ve vlastnictví navrhovatelů) – vodní plocha, parc. č. XCH (ve vlastnictví K. M. a V. V.) – trvalý travní porost a parc. č. XI (ve vlastnictví J. K.) – trvalý travní porost. Podstatný obsah správního spisu 11. Odpůrkyně měla dosud účinný územní plán z roku 2002, jehož závazná část byla vydána obecně závaznou vyhláškou odpůrkyně ze dne 30. 5. 2002 (dále jen „původní územní plán“). Změna č. 1 původního územního plánu byla vydána dne 21. 11. 2007 (účinnost 14. 12. 2007). Změna č. 2 původního územního plánu byla vydána dne 27. 4. 2011 (účinnost 15. 5. 2011).

12. V původním územním plánu byly dotčené pozemky součástí plochy SUPZ – plochy smíšené s indexy zastoupených funkcí výhledově urbanizovatelná (U), přírodní stabilizační (P) a zemědělská produkce (Z). Změna č. 2 původního územního plánu zařadila dotčené pozemky, s výjimkou pozemku parc. č. X, do lokality změny H, konkrétně částí ZX.Xb a ZX.X (srov. str. 6 výrokové části změny č. 2 původního územního plánu), s funkčním využitím BI.X (Bydlení individuální specifické – v okrajových polohách sídla). Ve výrokové části změny č. 2 původního územního plánu věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 16) bylo pro plochy BI.X mimo jiné stanoveno dominantní využití pro bydlení v rodinných domech – nízkopodlažní obytná zástavba, zástavba v okrajových polohách navazujících na krajinné zázemí sídla a oplocené zahrady u domů s funkční užitkovou, rekreační, případně okrasnou zelení. Bylo stanoveno přijatelné využití mimo jiné pro maloobchodní, sociální a zdravotnické služby; ubytovací služby (penziony); stravovací zařízení – za předpokladu, že nenaruší pohodu obytného prostředí na sousedních pozemcích; hygienické služby a relaxační zařízení; drobné chovatelství a pěstitelství pro osobní potřebu; domácí výroba – za předpokladu, že provozované činnosti nenaruší pohodu obytného prostředí na sousedních pozemcích. Jako nepřípustná byla stanovena řadová zástavba rodinných domů; všechny druhy činností, které hlukem, prachem, exhalacemi nebo organolepticky narušují prostředí; rozsáhlá obchodní zařízení náročná na dopravní obsluhu (supermarkety, hypermarkety); výrobní a skladovací činnost; dopravní terminály a centra dopravních služeb, parkování nákladních automobilů a těžké dopravní techniky. Využití lokality H bylo podmíněno vypracováním územní studie (srov. str. 20 výrokové části změny č. 2). Zároveň podle grafické části výroku změny č. 2 původního územního plánu, hlavního výkresu č. 1/0.1 byly dotčené pozemky v lokalitě H součástí stabilizovaných ploch Louky a pastviny (TTP).

13. Zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo usnesením č. 16 ze dne 30. 1. 2017 o pořízení nového územního plánu. Usnesením č. 26 ze dne 10. 9. 2018 schválilo zadání nového územního plánu. Součástí zadání byl mimo jiné požadavek citlivě uvážit navrhovanou míru plošného rozvoje obce, zejména s ohledem na únosnost, kapacity a dostupnost veřejné infrastruktury, zejména základního občanského vybavení, technické infrastruktury a s ohledem na již dnes patrné negativní důsledky prudkého rozvoje obytné zástavby P. K. v uplynulých letech. Dalším požadavkem byla ochrana a rozvoj volné krajiny kolem jádrového sídla Hýskov přednostně jako prostoru pro každodenní rekreaci obyvatel v souladu s historicky daným produkčním využitím volné krajiny. Zadání dále stanovilo požadavek nenavrhovat další plošný rozvoj zástavby v úzkém sevřeném údolí Hýskovského potoka ani na svazích nad potokem. Zástavbu kolem ulic L. a K J. s nevyhovující dopravní dostupností toliko stabilizovat, výjimečně umožnit jen doplnění stavebních proluk. Dalším požadavkem bylo nenavrhovat další rozšiřování a intenzifikaci chatových osad a na svazích s mírným a silným ohrožením půd vodní erozí, mimo jiné na svazích Hýskovského potoka V L., zachovat zalesnění, nelesní zeleň či zatravnění svahů.

14. Návrh územního plánu byl doručen veřejnou vyhláškou ze dne 10. 6. 2019 s poučením veřejnosti o možnosti uplatnit u pořizovatele připomínky. Společné jednání se konalo dne 2. 7. 2019. Navrhovatelé podali připomínky, v nichž uplatnili obdobnou argumentaci jako v žalobě. Odpůrkyně jim nevyhověla.

15. Po společném jednání byl vypracován upravený návrh územního plánu. Veřejnou vyhláškou ze dne 29. 4. 2021 bylo oznámeno veřejné projednání návrhu územního plánu konané dne 2. 6. 2021 (online formou) s poučením veřejnosti o možnosti uplatnění námitek a připomínek. Navrhovatelé podali námitky, v nichž uplatnili obdobnou argumentaci jako v žalobě. Odpůrkyně námitkám nevyhověla.

16. Zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo dne 27. 7. 2022 usnesením č. 25/A o vydání územního plánu opatřením obecné povahy č. 1/2022. Opatření obecné povahy bylo podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desce odpůrkyně dne 1. 8. 2022. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a územní plán nabyl účinnosti dne 16. 8. 2022.

17. Z grafické části výroku napadeného územního plánu, hlavního výkresu č. I.2 vyplývá, že dotčené pozemky se nacházejí v ploše NK (krajinná zeleň). Ve výrokové části napadeného územního plánu věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 60) je pro plochy NK mimo jiné stanoveno hlavní využití pro plochy zeleně udržované ve stavu blízkém přírodě. Přípustné je využití pro rozptýlenou zeleň v sídle i krajině; doprovodnou zeleň podél vodotečí; vysokou nelesní zeleň, křoviny; parky a lesoparky; extenzivní sady s podrostem trvalého travního porostu nebo jiných vytrvalých bylin a dřevin na celé ploše sadu; stepní ladu; pozemky určené k plnění funkcí lesa; cesty a stezky pro pěší, cyklistickou a jinou nemotorovou dopravu; stavby a opatření určené ke snížení nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků; protierozní opatření snižující vodní a větrnou erozi; stavby a zařízení pro myslivost; drobnou architekturu; vodní toky a plochy včetně doprovodné zeleně; ochrannou, izolační a okrasnou zeleň; související dopravní a technickou infrastrukturu. Podmíněně přípustné je využití pro extenzivně obhospodařované trvalé travní porosty za podmínek, že neohrozí předmět ochrany přírody a krajiny; nezbytné stavby a zařízení pro lesní hospodářství, pokud by jejich umístění v zastavěném území či zastavitelných plochách vyvolávalo nepřiměřené provozní obtíže; stavby a zařízení, které zlepší podmínky využití území pro účely rekreace a cestovního ruchu mimo stravovacích, pohostinských a ubytovacích služeb, například informační zařízení, rozhledny, přístřešky apod. – to vše za podmínky, že budou citlivě respektovat krajinný ráz a nenarušovat hlavní využití plochy; dočasné stavby ohrad s nezpevněnými základy a obory a oplocenky za podmínek stanovených v kapitole E.4 územního plánu; oplocení za podmínek stanovených v kapitole E.4 územního plánu; veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, není–li její umístění v územním plánu zpřesněno vymezením zastavitelné plochy, koridoru či koncepčním prvkem technické infrastruktury. Nepřípustné je využití pro veškeré stavby, zařízení a jiná opatření nesouvisející s hlavním, přípustným, popřípadě podmíněně přípustným využitím – tímto je umístění těchto staveb, zařízení a jiných opatření ve smyslu § 18 odst. 5 stavebního zákona výslovně vyloučeno. Podmínky prostorového uspořádání nejsou stanoveny.

18. Výroková část územního plánu v kapitole B „Základní koncepce rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot“, podkapitole B.1 „Základní koncepce rozvoje území obce Hýskov“ v § B01 písm. a) stanoví: „zachovat stávající sídelní strukturu obce Hýskov založenou na dominantní pozici obytného jádrového sídla Hýskov a pouze okrajovém významu okolních prostorově oddělených samot, odloučených drobných sídel a rekreačních chatových osad: plošný rozvoj zástavby připustit výhradně v jádrovém obytném sídle Hýskov; okolní prostorově oddělené samoty, odloučená drobná sídla a rekreační chatové osady pouze stabilizovat a dále plošně nerozvíjet; nezakládat na území obce Hýskov žádná nová sídla“. K tomu odůvodnění napadeného územního plánu na str. 93 mimo jiné uvádí: „Na území obce se nachází několik odloučených samot a osad, velmi často napojených dopravními komunikacemi nevyhovujících parametrů. Tato historicky vzniklá sídla ÚP Hýskov pouze stabilizuje, jejich plošný rozvoj není připuštěn. […] V rámci území všech oddělených samot, osad a sídel, které jsou v ÚP Hýskov pouze stabilizovány, je v souladu s plošnými a prostorovými regulativy možné stavební aktivity provádět, nicméně plošné rozšiřování těchto sídel není umožněno.“ V § B01 písm. h) se uvádí: „chránit a dále rozvíjet stávající kvality volné krajiny obce Hýskov určené její převažující vizuální otevřeností a vysokým zastoupením enkláv přírodních a přírodě blízkých ploch protkávajících zemědělsky obhospodařované plochy“. K tomu v odůvodnění napadeného územního plánu na str. 95 mimo jiné stojí: „Členitost volné krajiny na území obce byla vyhodnocena jako zásadní kvalita jejího životního prostředí. Pestrá mozaika polí, luk, náletových luk, křovin a lesů vytváří velmi atraktivní podmínky pro nenáročnou a bezprostředně dostupnou rekreaci na území obce. Tyto charakteristiky volné krajiny na území obce stanovuje ÚP Hýskov chránit, přičemž jde o tak zásadní požadavek, že je zakotven do základní koncepce rozvoje území obce.“ 19. V podkapitole B.2 „Základní koncepce ochrany a rozvoje hodnot území obce Hýskov“ se v § B03 písm. c) stanoví: „před intenzifikací stávající zástavby a rozvojem nové zástavby chránit kompozičně a krajinotvorně výrazná údolí Hýskovského potoka, Farské rokle a Kovářovy rokle, chránit a dále intenzifikovat přírodní a přírodě blízké plochy, včetně lesů, v těchto údolích“. K tomu odůvodnění napadeného územního plánu na str. 96 uvádí: „Velmi důležitým krajinotvorným prvkem na území obce Hýskov jsou hluboká údolí Hýskovského potoka, Farské rokle a Kovářovy rokle, které přivádějí levé přítoky řeky Berounky do nivy řeky. ÚP Hýskov respektuje jejich významné přírodní hodnoty a nepřipouští v nich rozvoj zástavby. Z toho důvodu především z údolí Hýskovského potoka vyřadil nový ÚP Hýskov zastavitelné plochy pro bydlení, nacházející se na prudkých svazích nad Hýskovským potokem, vymezené v původním Územním plánu obce Hýskov autora Ing. arch. P. K. (X). Využití těchto ploch pro výstavbu by mělo pro ekologické a hydrologické funkce údolí Hýskovského potoka doslova devastující vliv (a to netřeba zmiňovat zcela neřešitelný dopravní přístup a potenciální fatální dopravní zátěž historického jádra obce automobilovou dopravou generovanou těmito původně vymezenými zastavitelnými plochami pro bydlení).“ V § B03 písm. e) se dále stanoví: „nenarušovat celistvost přírodních a přírodě blízkých krajinných ploch nalézajících se na území obce, jejich podíl naopak dále zvyšovat a propojovat je do vzájemně provázaného systému“. K tomu odůvodnění napadeného územního plánu na str. 96 uvádí: „Pestrá mozaika polí, luk, křovin, pastvin a lesů na území obce Hýskov vytváří velmi atraktivní a zároveň přírodně hodnotnou a ekologicky stabilnější krajinu. Tuto vysokou hodnotu je žádoucí chránit a jedním ze základních opatření k takové ochraně je respektovat existující enklávy přírodních a přírodě blízkých ploch ve volné krajině. Ty posilují ekologickou stabilitu krajiny, poskytují životní prostor pro volně žijící živočichy, umožňují rozvoj biologické rozmanitosti u rostlin, napomáhají zadržet vodu v krajině a chrání zemědělskou půdu před erozí.“ 20. V kapitole C „Urbanistická koncepce a kompozice“, podkapitole C.1 „Zásady urbanistické koncepce a kompozice obce Hýskov“ se v § C01 písm. h) stanoví: „stabilizovat plochy s rekreačními či zahradními chatami, zamezit nepřiměřené intenzifikaci výstavby umístěním nových a přestavbou stávajících chat generující zvýšenou zátěž těchto ploch a jejich okolí, které nedisponují dostatečně kapacitní veřejnou (převážně dopravní, ale často ani technickou) infrastrukturou“. K tomu odůvodnění napadeného územního plánu na str. 101 uvádí: „Vysoká atraktivita krajinného zázemí obce pro rekreaci v minulosti vedla k rozvoji plošně rozsáhlých chatových osad na území obce. V současné době představují tyto osady, zvláště pak chatová osada V L., pro obec do velké míry spíše zátěž, neboť zatěžují území obce především generovanou dopravou, odpadními vodami apod. Obec přitom z přítomnosti těchto osad nemá žádoucí benefity v podobě daňových příjmů za obyvatele s trvalým pobytem. Případná konverze těchto osad na obytné lokality (snad s výjimkou chatové osady u hřbitova) je přitom nemožná či nežádoucí, ať už kvůli parcelaci na drobné pozemky, tak hlavně kvůli nedostatečnému dopravnímu napojení předmětných lokalit, popř. i nedostatečnému napojení na technickou infrastrukturu (především voda a kanalizace). Z těchto důvodů není zájmem obce jakkoliv tyto osady plošně rozvíjet, popř. v nich připouštět nějakou zásadní intenzifikaci zástavby. Obec respektuje přítomnost těchto osad na svém území a stabilizuje je, nastavením jednoznačných prostorových regulativů pak zamezuje intenzifikaci zástavby v těchto osadách.“ 21. V odůvodnění napadeného územního plánu, kapitole G „Komplexní zdůvodnění přijatého řešení“, podkapitole G.4 „Urbanistická koncepce a kompozice“, části k § C06 „Souhrnné odůvodnění vymezení ploch změn bydlení“ se na str. 105–107 mimo jiné uvádí: „Nový Územní plán Hýskov vstoupil do obce v momentě vysoké míry rozestavěnosti výše uvedené severní části obce. Z důvodu absence jakékoli koordinace logického postupu výstavby a etapizace v platném ÚPO Hýskov jsou severní část obce a obytný soubor P. K. zastavovány velmi nahodile, nekoordinovaně. […] Mezi stávajícím severním okrajem historického jádra obce a zástavbou P. K. tak dodnes zůstává nepřirozená urbanistická proluka, dezintegrující zástavbu P. K. od zástavby jádra obce. Obdobně „děravá“ je také zástavba severního okraje jádra obce, okolo bývalého statku a okolo ulice F. N. Absolutní zásadou nového Územního plánu Hýskov je omezit další plošný rozvoj obytné zástavby v obci výhradně na arondaci (= zarovnání okrajů) již rozestavěné severní části obce, tedy na dokončení již rozestaveného obytného souboru Pod Klukem a na dokončení a urbanistické dotvoření severního okraje obce. Nový územní plán striktně znemožňuje a odmítá další plošný rozvoj zástavby a omezuje se tak toliko na dotvoření již započatých a dosud nedokončených urbanistických struktur v severní části obce. Další rozvoj obytné zástavby je pak územním plánem umožněn ve všech pro bydlení vhodných prolukách v zastavěném území. […] Stanovená zásada striktně zamezit dalšímu plošnému růstu zástavby obce do volné krajiny souvisí také se snahou zachovat maximální možnou kompaktnost a soudržnost urbanistické struktury obce příznivou pro dosažení optimálních podmínek pěší dostupnosti občanského vybavení z ploch bydlení, ušetřit na délce komunikací a sítí technického vybavení, a tedy na jejích realizačních a provozních nákladech. Snahou je v neposlední řadě ochrana nezastavěné volné krajiny pro každodenní rekreaci obyvatel obce, pro zemědělské hospodaření a pro přírodní procesy. […] Všechny zastavitelné plochy jsou vymezeny v přímé vazbě na zastavěné území a na stabilizovaná obytná území. Zachován a rozvíjen je tak kompaktní tvar jádrového obytného sídla Hýskov, jednak s ohledem na dosavadní urbanistický vývoj sídla, a zejména pro zajištění efektivního využívání stávající veřejné infrastruktury (hospodárné využívání existující dopravní a technické infrastruktury, zajištění dobré dostupnosti zařízení občanského vybavení v sídle).“ Posouzení návrhu soudem 22. Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). Napadený územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení správního řádu a stavebního zákona. Vyhláška oznamující vydání napadeného územního plánu byla vyvěšena dne 1. 8. 2022, tudíž napadený územní plán nabyl účinnosti podle § 173 odst. 1 správního řádu (srov. § 25 odst. 2 správního řádu) patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 16. 8. 2022.

23. Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem. Navrhovatelé svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozují z vlastnictví dotčených pozemků, což soud ověřil v katastru nemovitostí – listu vlastnictví č. X pro katastrální území Hýskov. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že tyto pozemky jsou napadeným územním plánem regulovány a že došlo ke změně možností způsobu jejich využití.

24. Je–li územním plánem změněno funkční využití pozemku, jedná se o zásah do vlastnického práva vlastníka tohoto pozemku, neboť je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví podle dosavadního způsobu využití tohoto pozemku [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017–38]. Jelikož nepochybně došlo ke změně stávajícího možného využití pozemků navrhovatelů způsobem, který ztížil realizaci jejich vlastnického práva, dotčení na právech navrhovatelů je zjevně myslitelné. Navrhovatelé jsou tedy v tomto rozsahu oprávněni k podání návrhu na zrušení napadeného územního plánu.

25. Soud proto přistoupil k věcnému projednání návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného územního plánu (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 27. 7. 2022.

26. Přezkum vad opatření obecné povahy lze obecně popsat pětibodovým algoritmem (testem), který byl pro tyto účely vymezen judikaturou (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS): 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisejí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli. Posouzení porušení zákazu diskriminace přitom představuje jeden z kroků posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahů (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009–76), a je tedy součástí případného posouzení proporcionality opatření obecné povahy.

27. Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soudem (pátý krok algoritmu) je přitom v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů podmíněno předchozím seznámením odpůrce s důvody, pro něž má být sporné řešení nepřiměřeným zásahem do práv navrhovatele, a to prostřednictvím námitek, v nichž je na potřebu takového individuálního poměřování upozorněn a v nichž jsou mu k posouzení předloženy konkrétní důvody zpochybňující navrhované řešení. Nebyly–li by odpovídající námitky podány, pak by soudu v zásadě nezbývalo, než námitku nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatele zamítnout bez věcného posouzení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016–35). Tyto závěry jsou přitom obdobně použitelné také v situaci, kdy účastník řízení sice uplatnil námitky, ale tyto námitky byly natolik stručné a obecné, že jejich podání bylo pouze formálním protestem proti změně územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012–59). V citovaném rozsudku NSS uvedl, že uplatnění námitek není jen formalitou, ale má umožnit řešit spory o využití území již ve fázi projednání návrhu územního plánu. Soud se dříve neuplatněnou námitkou nepřiměřenosti zásahu do práv vlastníka zabývá jen v případech, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí.

28. Soud zároveň mohl napadený územní plán přezkoumat jen v rozsahu a v mezích bodů, jež byly v návrhu uplatněny, neboť širšímu přezkumu brání zásada koncentrace řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvená v § 101b odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle níž nelze již v dalším řízení (obsahuje–li návrh základní náležitosti) doplňovat nové návrhové body. Jakákoliv další podání jsou projednatelná jen v rozsahu, v němž rozvíjejí již uplatněné návrhové body, nemohou však otevírat nové otázky.

29. Na tomto místě soud rovněž poznamenává, že míra precizace návrhových bodů předurčuje, jaké právní ochrany se navrhovateli v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dostane. Čím je návrhový bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není namístě, aby soud za navrhovatele spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které návrh podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci navrhovatelova zástupce (srov. obdobně rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78, č. 2162/2011 Sb. NSS). K námitce nepřezkoumatelnosti 30. Soud se nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách navrhovatelů, respektive vypořádání jejich připomínek.

31. Navrhovatelé namítají, že napadený územní plán nepřiměřené zasáhl do jejich vlastnického práva k dotčeným pozemkům tím, že je zařadil do plochy NK. Ačkoliv se proti tomu ohradili již při jeho přijímání, odpůrkyně se s jejich argumentací řádně nevypořádala. Namítají proto nepřezkoumatelnost jednak v otázce rozdílného zacházení s dotčenými pozemky a pozemky v jejich bezprostředním sousedství, jednak v otázce nezbytnosti vyššího stupně ochrany dotčených pozemků.

32. K nárokům na vypořádání připomínek se NSS vyjádřil v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010–48, v němž uvedl: „Z hlediska práv účastníka řízení představují připomínky poněkud slabší nástroj ochrany ve vztahu k námitkám, o nichž je orgán vydávající opatření obecné povahy povinen rozhodnout. Z toho však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by bylo možné či snad správné se připomínkami zabývat toliko formálně a vypořádat se s nimi obecnými frázemi, aniž by se zohlednila jejich podstata. Stanoví–li zákon správnímu orgánu povinnost zabývat se připomínkami jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, musí být z tohoto aktu zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem a učinil z něj pro opatření obecné povahy nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného vypořádání se s připomínkami pak budou záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti.“ 33. Na rozhodnutí o námitkách klade judikatura stejné požadavky jako na jiná správní rozhodnutí (srov. § 174 odst. 1 ve spojení s § 68 odst. 3 správního řádu), a to včetně požadavku na jeho přezkoumatelnost (srov. rozsudky NSS ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008–109, nebo ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009–46). Současně nesmí být požadavky vznášené vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, přemrštěné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Míra obecnosti či konkrétnosti námitky předurčuje míru obecnosti či konkrétnosti, se kterou je nutné tuto námitku vypořádat (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2008, č. j. 8 Afs 71/2007–116).

34. Při přezkumu územního plánu je nezbytné rozlišovat námitky směřující vůči přezkoumatelnosti odůvodnění samotného územního plánu na straně jedné a námitky směřující proti přezkoumatelnosti odůvodnění rozhodnutí o námitkách na straně druhé. Toto rozlišení není náhodné, ale jeho účelem je stanovení míry přísnosti a rozsahu soudního přezkumu tvrzené nepřezkoumatelnosti. Územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k jejich soudnímu přezkumu. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou samo o sobě, nýbrž je prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomněl, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě nezbytnost dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem. Současně je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách proto netrpí nepřezkoumatelností, je–li z něj nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitkách řešena (srov. rozsudky NSS ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016–48, ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015–101, či ze dne 30. 7. 2015, č. j. 8 As 47/2015–44).

35. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být zároveň vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat, například opomene–li správní orgán na námitku účastníka zcela reagovat a neučiní tak ani implicitně (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

36. Navrhovatelé v připomínkách namítali, že vyřazení dotčených pozemků ze zastavitelné plochy není opodstatněno jejich charakterem, výměrou a umístěním vzhledem k jejich dosavadnímu zařazení. Navrhované zařazení dotčených pozemků podle nich omezuje jejich hospodářské využití ve prospěch vyššího stupně ochrany, čímž dochází k nepřiměřenému zásahu do jejich vlastnických práv a vzniku majetkové újmy, neboť nebudou moci dotčené pozemky užívat dosavadním způsobem a sníží se jejich hodnota. Uvedli, že charakter dotčených pozemků vyšší stupeň ochrany nevyžaduje také vzhledem k charakteru okolních pozemků a zařazení do V. třídy ochrany zemědělského půdního fondu. Změna je podle nich nedostatečně odůvodněna.

37. Odpůrkyně v odůvodnění napadeného územního plánu podstatu připomínek shrnula takto: „Nesouhlas s navrženým způsobem využití pozemků parc.č. XA, XB, XC a XD, jiným než je v současném územním plánu obce. /BI.X nyní NK stav/“. Připomínkám nevyhověla a v odůvodnění uvedla, že dotčené pozemky nebyly jako zastavitelná plocha pro bydlení vymezeny ze dvou důvodů. Zaprvé, kvůli požadavku obce na zmenšení zastavitelných ploch s přihlédnutím ke kapacitě veřejné infrastruktury, přičemž byly vzaty v úvahu plochy, na které obec uvalila stavební uzávěru. Dotčené pozemky byly v zastavitelných plochách od roku 2011 a dosud nebyly zastavěny. Zadruhé, dotčené pozemky nemají dopravní napojení na komunikační síť obce. Dodala, že způsob využití dotčených pozemků vymezený v návrhu územního plánu odpovídá jejich skutečnému způsobu využití.

38. V námitkách navrhovatelé rozvinuli argumentaci uplatněnou v připomínkách. Uvedli, že dotčené pozemky nevyžadují ochranu jako plocha NK, protože se nacházejí mimo území stanovené pro ochranu biotopu a pozemky jiných vlastníků v jejich bezprostředním sousedství jsou v plochách ZR nebo RIX. Odpůrkyně neodůvodnila odlišné zacházení s dotčenými pozemky oproti těmto sousedním pozemkům. Podle navrhovatelů nic nebrání zařazení dotčených pozemků do ploch ZR. Dále se ohradili proti vypořádání připomínek, kde odpůrkyně poukázala na to, že dotčené pozemky dosud nebyly zastavěny. Kromě toho, že vypořádání připomínek považují za nepřezkoumatelné, je tento konkrétní argument nepřípadný. Odpůrkyně nezohlednila zamýšlenou úroveň ochrany a nevyhodnotila toto hledisko ve vztahu k dotčeným pozemkům. Odpůrkyně zasáhla do jejich vlastnického práva, aniž by to odůvodňovaly místní poměry. Svůj postup dostatečně nezdůvodnila a není zřejmé, jak hodnotila jednotlivá kritéria pro zařazení dotčených pozemků.

39. Odpůrkyně námitkám nevyhověla s tímto odůvodněním: „V ploše ZR – zahrad[y] rekreační jsou přípustné stavby do 16m2. Pozemky jsou do plochy NK navrhovány z důvodu požadavku obce na zmenšení zastavitelných ploch s přihlédnutím na novou schválenou urbanistickou koncepci. Požadavek není v souladu s urbanistickou koncepcí ÚP Hýskov. Sousední pozemky jsou zařazeny do kategorie ZR (zahrady rekreační) […] z toho důvodu, že podle katastru nemovitostí [je] jejich pozemek označen jako zahrada.“ 40. Z uvedeného je zřejmé, že navrhovatelé v připomínkách vyjádřili svůj nesouhlas se změnou funkčního využití dotčených pozemků jen velmi obecně a svou argumentaci konkrétněji rozvedli až v námitkách. Soud také konstatuje, že navrhovatelé v procesu přijímání napadeného územního plánu ani jednou výslovně nevznesli námitku rozdílného zacházení ve vztahu k sousedním pozemkům zařazeným do ploch BV. V takovém případě ale nelze odpůrkyni vytýkat, že v odůvodnění rozhodnutí o námitce nebo vypořádání připomínek neodůvodnila rozdílné zacházení ve vztahu k pozemkům v plochách BV. Ve vztahu k této otázce tak soud považuje za zcela dostačující odkaz na urbanistickou koncepci napadeného územního plánu, která vyřazení dotčených pozemků z ploch BV a zrušení rozvojových ploch pro obytnou zástavbu dostatečně zdůvodňuje (srov. body 18 a 19 tohoto rozsudku).

41. Pokud jde o rozdílné zacházení ve vztahu k sousedním pozemkům v ploše ZR, na tuto námitku odpůrkyně stručně reagovala tím, že pozemky, s nimiž navrhovatelé dotčené pozemky srovnávají, jsou v katastru nemovitostí vedeny jako zahrada. Vzhledem k obecnosti námitky navrhovatelů má soud za to, že i takto stručné odůvodnění přezkoumatelným způsobem vysvětluje, proč odpůrkyně zvolila v případě dotčených pozemků odlišné funkční využití. Vedle toho z právní úpravy územního plánování vyplývá, že při vydávání územního plánu se vychází z územně analytických podkladů [§ 26 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], jejichž součástí je přirozeně i evidence katastru nemovitostí. V katastru nemovitostí evidované druhy pozemků tak jsou relevantním důvodem, byť se nemůže jednat o důvod jediný. Nelze totiž přehlížet ani reálný stav v území, avšak pokud v tomto směru odpůrkyně v napadeném územním plánu neargumentovala, nezpůsobuje to samo o sobě nezákonnost přijaté regulace. Odpůrkyní zvolené řešení bylo totiž odůvodněno rovněž urbanistickou koncepcí a potřebou omezit zastavěnost (srov. níže).

42. Jak v připomínkách, tak v námitkách navrhovatelé namítali, že odpůrkyně neodůvodnila, proč by právě v případě dotčených pozemků měla být třeba vyšší ochrana zařazením do ploch NK. S navrhovateli lze souhlasit, že se odpůrkyně k této otázce ani v jednom případě výslovně nevyjádřila a pouze obecně odkázala na požadavek na zmenšení zastavitelných ploch a novou urbanistickou koncepci. Z výše citované judikatury nicméně vyplývá, že rozhodnutí o námitkách není nepřezkoumatelné, je–li z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla problematika uvedená v námitce řešena. Soud proto zkoumal, zda je potřeba zařazení dotčených pozemků do ploch NK odůvodněna v odůvodnění napadeného územního plánu jako takového, a konstatuje, že na str. 96 odůvodnění napadeného územního plánu (srov. bod 19 tohoto rozsudku) odpůrkyně vysvětlila význam údolí Hýskovského potoka a lesních porostů a jejich ochrany. Z odůvodnění napadeného územního plánu jako celku je tedy zřejmé, proč odpůrkyně zařadila pozemky tvořící údolí Hýskovského potoka, mezi které dotčené pozemky nepochybně patří, právě do ploch NK.

43. Rozhodnutí o námitkách, potažmo připomínkách, navrhovatelů tedy jsou přezkoumatelná. Námitka není důvodná. K námitce nepřiměřeného zásahu do vlastnického práva 44. Navrhovatelé dále namítají, že napadený územní plán zařazením dotčených pozemků do ploch NK nepřiměřeně zasáhl do jejich vlastnického práva. Vzhledem k tomu, že nepřiměřený zásah do vlastnického práva obdobně namítali již v rámci veřejném projednání, jsou dány podmínky pro to, aby otázku přiměřenosti zásahu do vlastnického práva navrhovatelů přezkoumal soud.

45. Judikatura správních soudů upozorňuje, že územní plán je vydáván obcí, která si v něm stanoví způsob, jakým chce, aby bylo využíváno její území, a jak se chce do budoucna rozvíjet. Důvody, proč se některá obec rozhodne jít cestou vyšší regulace a jiná obec zvolí regulaci mírnější (případně územní plán vůbec nepořídí), jsou projevem samosprávy každé obce, kterou realizuje právě přijímáním územního plánu prostřednictvím zastupitelstva jakožto vrcholného orgánu obce v oblasti samostatné (samosprávné) působnosti. Úkolem soudu není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73). Soudům tak nepřísluší přezkoumávat, zda byl pro určitý pozemek zvolen nejvhodnější způsob funkčního využití či regulace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, č. j. 10 As 197/2019–46). V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního samosprávného celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103). Ze zásady zdrženlivosti pak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit, pouze pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.

46. V usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, rozšířený senát NSS k podmínkám zásahu do vlastnického práva územním plánem uvedl: „Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou–li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“ 47. Podle ustálené judikatury (rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17) dále platí, že „[v]lastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno“. Judikatura dále dovodila, že neexistuje nárok vlastníka pozemků a staveb v území dotčeném územním plánem, aby jeho nemovitost byla zařazena do jím požadované funkční plochy, respektive aby byla schválena konkrétní podoba územního plánu dle jeho požadavku, která umožní realizaci předem definovaného (stavebního) záměru vlastníka (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2018, č. j. 7 As 336/2017–50; ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008–51; či ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010–68).

48. Z judikatury NSS (srov. rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010–644) dále vyplývá, že je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhé straně ale nesmí požadavek na kontinuitu znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.

49. Navrhovatelé tvrdí, že zařazení dotčených pozemků do ploch NK se neopírá o žádný veřejný zájem, není opodstatněno místními poměry ani charakterem, výměrou, umístěním a dosavadním využitím pozemků. Je omezováno hospodářské využití dotčených pozemků a navrhovatelům vzniká majetková újma. Argument, že dotčené pozemky dosud nebyly zastavěny, považují za nedostatečný. Odpůrkyně podle nich řádně nezdůvodnila odlišné zacházení s dotčenými pozemky oproti sousedním pozemkům jiných vlastníků, jmenovitě těch zařazených do ploch ZR a BV. V replice uvádí, že není dostatečně odůvodněno nezařazení dotčených pozemků do ploch ZR nebo RIX, přičemž dostačujícím důvodem není skutečnost, že pozemky zařazené do ploch ZR jsou v katastru nemovitostí vedeny jako zahrady. Dotčené pozemky byly dosud zastavitelné, a proto by s nimi mělo být zacházeno obdobně. Také svažitost dotčených pozemků je srovnatelná s pozemky v plochách ZR a RIX.

50. Z uvedeného je zřejmé, že tento návrhový bod je formulován velmi obecně, a proto mohl soud námitky diskriminace a nepřiměřeného zásahu do vlastnických práv navrhovatelů zkoumat jen s odpovídající mírou obecnosti. Navrhovatelé totiž sice hovoří o místních poměrech, ale už blíže nerozvádějí, jaké tyto místní poměry jsou. Hovoří o charakteru, výměře, umístění a dosavadním využití dotčených pozemků, ale nekonkretizují, jaké jejich vlastnosti jsou v rozporu se zařazením do ploch NK, proč by vzhledem k jejich umístění mělo být vhodné jiné využití, jak s touto otázkou souvisí jejich výměra nebo jak dotčené pozemky dosud využívali a proč s ohledem na toto využití není vhodné zařazení do ploch NK. Obdobně namítají omezení hospodářského využití dotčených pozemků, aniž by specifikovali, jakým způsobem dotčené pozemky hospodářsky využívají nebo využívat zamýšlejí.

51. Těžištěm jejich argumentace je námitka, že s dotčenými pozemky je oproti okolním pozemkům zařazeným do ploch BV, ZR či RIX neodůvodněně rozdílně zacházeno. Diskriminací je obecně nutno rozumět odlišné zacházení s osobami ve srovnatelném postavení na základě některého ze zakázaných důvodů, které nesleduje legitimní zájem nebo není přiměřené (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 49/10). Požadavek rovného zacházení se tedy týká subjektů ve srovnatelném postavení (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2017, č. j. 2 As 338/2016–27) a pouze v takovém případě je nutno zkoumat, zda má odlišné zacházení objektivní důvody. Soud se tedy zabýval tím, zda jsou dotčené pozemky srovnatelné s pozemky jiných vlastníků v okolí, s nimiž navrhovatelé dotčené pozemky porovnávají. Odpůrkyně odlišné zacházení odůvodnila jednak tím, jak jsou pozemky vedeny v katastru nemovitostí, jednak tím, že dotčené pozemky dosud nebyly zastavěny.

52. Dotčené pozemky se nacházejí na pravém břehu Hýskovského potoka a jsou v katastru nemovitostí vedeny jako součást zemědělského půdního fondu, druh pozemku trvalý travní porost (parc. č. XA) nebo ostatní plocha se způsobem využití neplodná půda (parc. č. XB a parc. č. XC). Pozemek parc. č. XD je v katastru nemovitostí veden jako součást rozsáhlého chráněného území, druh pozemku vodní plocha, způsob využití vodní nádrž umělá.

53. S ohledem na to, že námitku diskriminace ve vztahu k plochám BV navrhovatelé v průběhu přijímání napadeného územního plánu výslovně nevznesli, nezabýval se soud odlišným zacházením s dotčenými pozemky v porovnání s pozemky zařazenými do ploch BV. Pro úplnost ale uvádí, že z porovnání původního územního plánu ve znění změny č. 2 a napadeného územního plánu je zřejmé, že plochy BV v údolí Hýskovského potoka na jeho protilehlém břehu jsou plochami stabilizovanými a napadený územní plán je oproti předchozí regulaci nerozšířil ani zde nevymezil nové zastavitelné plochy pro bydlení. Ani žádný z pozemků dříve zařazených do lokalit H, I, J nebo K není napadeným územním plánem nově zařazen do ploch BV. Jedinou výjimku představují pozemky parc. č. XA, parc. č. XB a parc. č. st. XC, které se nacházely v lokalitě K a přímo přiléhaly ke stabilizované ploše BI. Z grafické části změny č. 2 je však patrné, že již tehdy se v katastrální mapě nacházel pozemek parc. č. st. XC, na němž stojí stavba rodinného domu č. p. XD. Pozemky v plochách BV tedy nelze považovat za srovnatelné s dotčenými pozemky. Námitka diskriminace ve vztahu k pozemkům zařazeným do ploch BV by tak důvodná být nemohla.

54. Na pravém břehu Hýskovského potoka se nedaleko dotčených pozemků nachází skupina pozemků zařazených do stabilizované plochy RIX. Jde o pozemky parc. č. XA, parc. č. st. XB, parc. č. XC, parc. č. st. XD, parc. č. XE, parc. č. st. XF, parc. č. XG, parc. č. XH a parc. č. st. XCH. Tyto pozemky byly jako plochy pro rekreaci vymezeny již v původním územním plánu ve znění změny č. 2 a zároveň nebyly součástí přilehlé lokality I s funkčním využitím BI.X. Obdobně je tomu s rozsáhlou stabilizovanou plochou RIX na protějším břehu Hýskovského potoka.

55. Soud tedy konstatuje, že plochy RIX vymezené napadeným územním plánem jsou plochami stabilizovanými, které napadený územní plán pouze přejímá tak, jak byly vymezeny původním územním plánem ve znění změny č.

2. Z porovnání grafické části změny č. 2 a napadeného územního plánu je zároveň zřejmé, že plochy RIX v této lokalitě nebyly rozšířeny o nové rozvojové plochy s tímto funkčním využitím. Ani žádný z pozemků dříve zařazených do lokalit H, I, J nebo K není napadeným územním plánem nově zařazen do ploch RIX. Dotčené pozemky proto nejsou srovnatelné s pozemky zařazenými do ploch RIX. Námitka diskriminace je ve vztahu k těmto pozemkům nedůvodná.

56. Na pravém břehu, jižně od ploch RIX, se ve srovnatelné vzdálenosti od Hýskovského potoka jako pozemek parc. č. XA nacházejí pozemky parc. č. XB, parc. č. XC, parc. č. XD a parc. č. XE, které v napadeném územním plánu tvoří plochu ZR. Tyto pozemky jsou v katastru nemovitostí vedeny jako součást zemědělského půdního fondu, druh pozemku zahrada. V původním územním plánu ve znění změny č. 2 byly tyto pozemky součástí stabilizované plochy Louky a pastviny (TTP), tj. stejně jako dotčené pozemky. Na rozdíl od nich ale nebyly (kromě pozemku parc. č. XF) součástí žádné rozvojové plochy s funkčním využitím BI.X.

57. Soud tedy konstatuje, že odpůrkyně odlišně zacházela se dvěma podobnými skupinami pozemků, které původní územní plán shodně vymezil jako louky a pastviny: na jedné straně změnila funkční využití pozemků parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD na plochy ZR, na druhé straně dotčené pozemky zařadila do plochy NK. Tento odlišný přístup ovšem vysvětlila odlišností v druhu pozemku evidovaném v katastru nemovitostí, k čemuž ve vyjádření k návrhu vysvětlila, že tento údaj považuje za významné vodítko pro posouzení stavu a využití pozemků a přiměřenosti zásahu do práv a právní jistoty jejich vlastníků.

58. Navrhovatelé reagovali obecnou námitkou, že jim takové odůvodnění nepřipadá dostačující. Ve vztahu k dotčeným pozemkům, které byly podle původního územního plánu ve znění změny č. 2 zastavitelné, mělo být podle jejich názoru postupováno obdobně. Za naprosto neospravedlnitelné označili, že zatímco využití dotčených pozemků bylo striktně omezeno, u sousedních pozemků k žádné změně nedošlo a byla zachována jejich využitelnost na mnohem vyšší úrovni.

59. Tato argumentace navrhovatelů se nicméně rozchází s obsahem správního spisu a rovněž pomíjí rozdíl mezi druhem pozemku evidovaným v katastru nemovitostí a zařazením pozemku do zastavitelných či rozvojových ploch územním plánem. Pozemky parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD, které napadený územní plán zařadil do plochy ZR, nebyly v původním územním plánu ve znění změny č. 2 v ploše Zahrady a sady (jak je zřejmé z grafické části změny č. 2), ale v ploše Louky a pastviny (TTP). Odpůrkyně tedy v napadeném územním plánu nezachovala jejich funkční využití, ale změnila je tak, aby odpovídalo druhu pozemku evidovanému v katastru nemovitostí. Domáhají–li se navrhovatelé obdobného postupu ve vztahu k dotčeným pozemkům, musí soud konstatovat, že odpůrkyně vůči nim postupovala úplně stejně, protože funkční využití dotčených pozemků v zásadě odpovídá tomu, jaký druh pozemku je u nich v katastru nemovitostí evidován. Vedle toho soud poukazuje na skutečnost, že sousední pozemek parc. č. XA (dle katastru nemovitostí zahrada) je zařazen do ploch ZR, avšak s ním sousedící pozemek parc. č. XB totožného vlastníka (dle katastru nemovitostí trvalý travní porost) je obdobně jako dotčené pozemky zařazen do ploch NK. Rovněž tato skutečnost nesvědčí o nedůvodném odlišném zacházení odpůrkyně k dotčeným pozemkům a navrhovatelům. Pozemek parc. č. XC, na který navrhovatelé poukazovali při jednání, je pak ve výlučném vlastnictví navrhovatelky a), přičemž nebyl do projednávaného návrhu zahrnut.

60. S ohledem na uvedené soud uzavírá, že odpůrkyně odlišné zacházení vysvětlila dostatečně, racionálně a přiměřeně podrobnosti námitek navrhovatelů. V odlišném zacházení s dotčenými pozemky a pozemky parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC a parc. č. XD proto soud neshledává diskriminaci ani libovůli.

61. Soud se neztotožnil ani s názorem navrhovatelů, že na zařazení dotčených pozemků do ploch NK není veřejný zájem. Odpůrkyně tento veřejný zájem jasně identifikovala v již zmíněné části odůvodnění napadeného územního plánu (str. 96) a v odpovídajících pasážích výrokové části. Ve stručnosti lze říci, že odpůrkyně spatřuje veřejný zájem v ochraně přírodních a přírodě blízkých ploch na svém území, a to z důvodu ochrany a zachování kvality životního prostředí, tj. ekologické stability krajiny, biologické rozmanitosti, zadržování vody v krajině a ochrany zemědělské půdy před erozí. Zároveň klade odpůrkyně důraz také na nerozšiřování chatových osad a zástavby určené k bydlení, a to s ohledem na zachování charakteru sídla a nevyhovující veřejnou infrastrukturu (srov. body 18 a 20 tohoto rozsudku).

62. Navrhovatelé zpochybňují, že by dotčené pozemky vyžadovaly míru ochrany, kterou zajišťuje zařazení do ploch NK. Kromě obecného poukazu na charakter, výměru, umístění a dosavadní využití dotčených pozemků k tomu však nic bližšího neuvedli. Nerozvedli ani, proč by právě s ohledem na tyto parametry mělo být zařazení dotčených pozemků do ploch NK nepřiměřené.

63. Soud tedy jen obecně konstatuje, že dotčené pozemky se nacházejí v údolí Hýskovského potoka, největší z nich je v katastru nemovitostí veden jako trvalý travní porost, ostatní pak jako vodní plocha nebo ostatní plocha, a podle veřejně dostupných leteckých záběrů se na nich nachází souvislý porost dřevin. Ze správního spisu nevyplývá a ani navrhovatelé netvrdí, že by dotčené pozemky byly využívány nějak jinak. S ohledem na charakter dotčených pozemků, jejich umístění i dosavadní způsob užívání se tedy jejich zařazení do ploch NK nejeví jako nepřiměřené. Soud souhlasí s odpůrkyní, že zařazení dotčených pozemků do ploch NK odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání.

64. Ani okolnost, že napadený územní plán vypustil lokalitu H, čímž dotčené pozemky vyňal z území určeného k budoucí zástavbě, nepřiměřený zásah do vlastnického práva navrhovatelů nepředstavuje. Pouhá skutečnost, že nový územní plán reviduje regulaci předchozího územního plánu, nezpůsobuje jeho nezákonnost. V projednávané věci je zrušení rozvojové lokality určené pro obytnou zástavbu důsledkem přehodnocení koncepce územního plánu, jehož důvody odpůrkyně v odůvodnění napadeného územního plánu popsala na str. 105–107 (srov. bod 21 tohoto rozsudku). Z hlediska přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů je rovněž podstatné, zda pro dotčené pozemky do doby vydání napadeného územního plánu byla vypracována požadovaná územní studie nebo bylo vydáno územní rozhodnutí nebo jiný správní akt směřující k realizaci zástavby. Z vyjádření účastníků řízení ale nic takového nevyplývá. Navrhovatelé nadto nikdy ani náznakem netvrdili, že by s dotčenými pozemky měli nějaký konkrétní záměr, natož že k jeho realizaci podnikli nějaké konkrétní kroky. Ačkoliv soud nerozporuje, že omezení potenciálního budoucího využití dotčených pozemků oproti dosavadní regulaci, které se pravděpodobně projeví snížením tržní ceny dotčených pozemků, se v právní sféře navrhovatelů může negativně projevit, neshledal soud vzhledem k uvedenému, že by šlo o zásah nepřiměřený.

65. Zařazením dotčených pozemků do ploch NK tedy nedošlo k nepřiměřenému či diskriminačnímu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů. Námitka je nedůvodná. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 66. Z uvedeného vyplývá, že soud neshledal žádný z návrhových bodů důvodným. Proto podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. návrh jako celek zamítl.

67. Soud k důkazu neprovedl navrhovateli navrhované místní šetření, neboť odpůrce v reakci na námitky navrhovatelů, kteří odkazovali na reálný stav dotčených a sousedních pozemků, argument skutečným stavem nepoužil, a proto bylo otázkou věcného posouzení, zda mohl tento argument odpůrce odmítnout. Z výše uvedených úvah soudu přitom vyplývá, že tento jeho postup nezpůsobil vadu napadeného územního plánu.

68. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Procesně úspěšné odpůrkyni soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť v řízení před soudem nebyla zastoupena a žádné jiné odůvodněné náklady neuplatnila.

Poučení

Vymezení věci Obsah návrhu Obsah vyjádření odpůrkyně Obsah repliky navrhovatelů Jednání před soudem Podstatný obsah správního spisu Posouzení návrhu soudem K námitce nepřezkoumatelnosti K námitce nepřiměřeného zásahu do vlastnického práva Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení