55 Ad 2/2025– 32

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudkyní Mgr. Helenou Nutilovou ve věci žalobkyně: nezl. X, narozená X trvale bytem zastoupena advokátkou, JUDr. Evou Machovou se sídlem Na Sadech 2033/21, 370 01 České Budějovice proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí sídlem Na Poříčním právu 1, 128 01 Praha o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2024, č. j. MPSV–2024/267089–913, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2024, č. j. MPSV–2024/267089–913, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 18 404,10 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

Odůvodnění

I. Shrnutí dosavadního průběhu řízení

1. Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) obdržel dne 14. 2. 2025 žalobu, kterou se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2024, č. j. MPSV–2024/267089–913 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo změněno rozhodnutí Úřadu práce ČR – Krajské pobočky v Českých Budějovicích ze dne 4. 6. 2024, č. j. 5725/2024/KAP (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Oznámením ze dne 6. 3. 2024, č. j. 2809/2024/KAP, bylo zahájeno správní řízení ve věci opětovného posouzení nároku a výše dávky příspěvku na péči. Prvostupňovým rozhodnutím bylo rozhodnuto o snížení příspěvku na péči z 13 900 Kč za III. stupeň závislosti na 6 600 Kč měsíčně za II. stupeň závislosti od července 2024. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. Žalovaný následně vydal napadené rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o změně prvostupňového rozhodnutí tak, že se snižuje příspěvek na péči z 13 900 Kč za III. stupeň závislosti na 3 300 Kč měsíčně za I. stupeň závislosti od července 2024, a to podle ustanovení § 7 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních službách“), v souladu s ustanovením § 14 odst. 4 zákona o sociálních službách. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně výše uvedenou žalobu.

II. Vymezení věci a shrnutí žaloby

3. Žalobkyně v žalobě předně namítá, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav. Následně se se skutkovým stavem, který zjistil, chybně vypořádal, a to zejména s jeho hodnocením činností, které není schopna žalobkyně vykonávat, když rozhodoval o zvládání základních životních potřeb na základě nepřesvědčivého a neúplného posudku posudkové komise, jenž nerespektoval bez dalšího přiložené lékařské zprávy a zdravotní dokumentaci, když chybně vyhodnotil funkční dopad zdravotního postižení žalobkyně na schopnost zvládat základní životní potřeby.

4. Žalobkyně nesouhlasí s konstatováním žalovaného, že vypracovaný posudek Posudkové komise MPSV je úplný, přesvědčivý a neobsahuje žádný rozpor. Podle žalobkyně tomu tak není, neboť se komise nezabývala všemi životními potřebami uvedenými v příloze č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách. Chybně pak hodnotila funkční dopad zdravotního postižení žalobkyně na zajišťování těchto životních potřeb a bez dalšího vyslovila závěr, že žalobkyně je zvládá v přijatelném standardu či že u nich není prokázána příčinná souvislost mezi nemožností tyto zvládat a zdravotním postižením žalobkyně. Posudek posudkové komise MPSV je tak v rozporu se zjištěnou diagnózou žalobkyně.

5. Žalobkyně poukazuje na zprávu ze sociálního šetření, ze které vyplývá, že chodí nejistě, vráží do věcí, a když schází ze schodů, tak se sama bojí chodit (drží se druhé osoby za ruku), obléká a vysvléká se za pomoci druhé osoby (nedokáže si zapnout zip ani knoflík na oděvu, nerozezná rub a líc), na WC chodí pouze v doprovodu druhé osoby, jelikož sama nezvládá zaujmout na něm vhodnou polohu a při stravování není schopna si rozdělit stravu na menší kousky a bez pomoci se najíst.

6. Tato zjištění však dle žalobkyně posudková komise nevzala v úvahu. Například při vyhodnocení kritéria obouvání a oblékání posudková komise nezohlednila spojení její poruchy jemné motoriky rukou a těžkého postižení zraku, když konstatovala, že může při oblékání zjistit rub a líc oděvu hmatem, čímž tento zdravotní problém žalobkyně posudková komise zcela ignorovala. Žalobkyně k tomu dodává, že pokud podle posudkové komise k poruše jemné motoriky rukou nedoložila dostatečnou dokumentaci, pak ji měla komise přizvat na své jednání a vyšetřit ji. V této souvislosti žalobkyně odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (č. j. 4 Ads 82/2011–44, č. j. 8 Ads 138/2014–73, č. j. 5 Ads 80/2016–22), podle které má být účast posuzovaného při jednání komise pravidlem a odchýlení pouze v případě, že je dostatečná dokumentace pro to, aby byl posudek úplný a přesvědčivý. Zároveň musí být případný odklon od tohoto pravidla náležitě odůvodněn, což žalovaný neučinil.

7. Žalobkyně dále nesouhlasí se závěrem žalovaného, že naplnění neschopnosti zvládat základní životní potřebu stravování je vázáno pouze na úplnou slepotu obou očí. Takové hodnocení podle žalobkyně postrádá jakékoliv odůvodnění, nevyplývá z žádného ustanovení zákona či vyhlášky a jedná se tak pouze o názor žalovaného nepodložený žádným právním předpisem. Žalobkyně, jak vyplývá ze sociálního šetření, si v důsledku svého zrakového postižení sama nenaporcuje jídlo, tedy není schopná rozdělit stravu na menší kousky, čímž naplňuje další skutkovou podstatu vymezenou v příloze č. 1 písm. d) vyhlášky č. 505/2006 Sb., tj. stravování.

8. Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že nelze kritérium mobility hodnotit s ohledem na postižení zraku, jelikož posuzování zvládání této životní potřeby lze pouze v případě pohybové disfunkce, nikoli ve vztahu k postižení smyslů životní potřeby. Tento názor žalovaný opírá o „Metodiku lékařské posudkové služby“, která však nemá dle žalobkyně žádnou zákonnou oporu, a tedy ani žádnou právní sílu. Vzhledem k tomu že žalobkyně chodí nejistě, vráží do věcí a nedokáže sama chodit po schodech, tak měl žalovaný u žalobkyně zvládání této životní potřeby vyhodnotit ve smyslu § 10 zákona o sociálních službách, tedy jako potřebu mimořádné péče, která svým rozsahem a intenzitou podstatně přesahuje péči poskytovanou osobě téhož věku. K závěru žalovaného ohledně jízdy žalobkyně na kole s kolečky žalobkyně uvádí, že jelikož vidí tunelovitě a na vzdálenost 2 m vnímá osoby jen jako větší předmět, který se hýbe, potřebuje při takové činnosti jako je jízda na kole s kolečky rovněž zvýšenou mimořádnou péči druhé osoby. Z tohoto důvodu nemůže mít skutečnost, že žalobkyně jezdí na kole s kolečky, vliv na posouzení kritéria její mobility.

9. Další námitkou žalobkyně je porušení zásady zákazu reformationis in peius, když žalovaný rozhodl o odvolání žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí v její neprospěch. Své rozhodnutí žalovaný odůvodnil tak, že tento postup je v souladu se „Závěrem číslo 66 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 16. 6. 2008“, dle něhož rozhodnutí o příspěvku na péči je závislé na vydání posudku a pokud se posudek v odvolacím řízení liší od posudku vydaného v prvostupňovém řízení, lze vydat rozhodnutí o odvolání, které je změněno v neprospěch oprávněné osoby. S tímto závěrem žalobkyně však zásadně nesouhlasí a odkazuje na porušení § 90 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.”), podle něhož lze rozhodnout v neprospěch odvolatele jen pokud je prvostupňové rozhodnutí v rozporu s právními předpisy. Žalobkyně poukazuje také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, č. j. 2 Afs 67/2013–53, podle něhož znak „rozporu s právními předpisy“ není naplněn při každé konstatované aplikační nesprávnosti, ale musí jít o jednoznačný a příkrý rozpor s jednoznačnými ustanoveními zákona neumožňujícími výkladovou volnost či nedávajícími prostor ke správnímu uvážení. To však z odůvodnění napadeného rozhodnutí neplyne. Žalovaný se v něm jen odkazuje na vyhotovený posudek posudkové komise MPSV a pouze stroze konstatuje, že u žalobkyně péči poskytovanou u základních potřeb stravování, oblékání a obouvání a tělesné hygieny nepovažuje za mimořádnou, jelikož zrakové postižení posuzované není důvodem k nezvládání hodnocených aktivit, když žalovaná netrpí oční vadou na úrovni praktické nebo plné slepoty obou očí.

10. Žalobkyně má za to, že „Metodické pokyny“ ani „Závěr poradního sboru ministra vnitra“, na které se žalovaný v napadeném rozhodnutí odvolává, nemohou měnit zákon, konkrétně § 90 odst. 3 správního řádu. Navíc žalobkyně upozorňuje na skutečnost, že závěr zasedání poradního sboru sloužil pouze k rozhodnutí správního orgánu o odvolání v konkrétním případě, a proto ho nelze obecně aplikovat na každý projednávaný případ odtrženě od kontextu. Podle žalobkyně lze „Závěr poradního sboru ministra vnitra“ vykládat pouze tak, že pokud se posudek liší od posudku zpracovaného v první instanci, pak tento posudek samozřejmě lze použít v odvolacím řízení k posouzení celé záležitosti, ale pokud správní orgán bude rozhodovat v neprospěch odvolatele, pak takovým kritériem nebude pouze odlišnost posudku, ale musí splňovat zákonný důvod prolomení zásady zákazu reformationis in peius, tedy rozpor s právními předpisy, když v takovém případě se nemůže jednat o aplikační nesprávnosti, ale přímo o zákonný rozpor (viz rozsudek NSS 2 Afs 67/20136–53).

11. Proto žalobkyně navrhuje zrušení a vrácení napadeného rozhodnutí, jakož i prvostupňového rozhodnutí, které dle žalobkyně trpí obdobnými vadami.

III. Vyjádření žalovaného

12. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě shrnul dosavadní průběh řízení a konstatoval, že posudek Posudkové komise MPSV oproti posudku Institutu posuzování zdravotního stavu (dále jen „IPZS“), který nechal vyhotovit správní orgán prvního stupně, oduznal nezvládání základních životních potřeb stravování, oblékání a obouvání a tělesnou hygienu, a naopak zohlednil z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nezvládání základních životních potřeb péče o zdraví a osobní aktivity. Na základě těchto závěrů následně žalovaný rozhodl. Při svém rozhodování postupoval v souladu s právními předpisy a s ohledem na zjištěný zdravotní stav žalobkyně. Napadené rozhodnutí je podle žalovaného v souladu s hmotným i procesním právem a netrpí žádnými vadami, proto navrhuje soudu, aby žalobu v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.

13. K námitce žalobkyně ohledně posouzení zdravotního stavu žalovaný uvádí, že si Posudková komise MPSV vyžádala celou zdravotnickou dokumentaci žalobkyně od praktického lékaře. Ta nepřinesla nové posudkově významné skutečnosti, stejně jako nálezy doložené ze strany zákonného zástupce. Posudková komise vycházela i ze sociálního šetření ze dne 21. 3. 2024, které nicméně není lékařským vyšetřením, ale pouze sběrem anamnestických údajů a popisem situace zjištěné v domácnosti žalobkyně. Případný rozdíl mezi sociálním šetřením a posudkem Posudkové komise MPSV spočívá v tom, že posudkoví lékaři vychází především z objektivně doloženého zdravotního stavu žalobkyně ve spojení s konkrétní náplní jednotlivých zkoumaných aktivit v rámci základních životních potřeb. Posudková komise shledala osobní účast žalobkyně na jednání jako neúčelnou, a to v souladu s § 16a odst. 5 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, protože daná dokumentace je dostatečná pro posouzení funkčních schopností a míry závislosti v její nepřítomnosti.

14. Žalovaný uvádí, že žalobkyně trpí dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, který je způsoben retinopatií se silnou slabozrakostí jediného funkčního oka. Nicméně nejedná se o oční vadu na úrovni praktické nebo úplné slepoty obou očí, která by byla důvodem k závislosti na péči. Žádné další významné poruchy v oblasti sluchu, psychiky a celkové hybnosti žalobkyně nemá. Diagnostikovaná, ale dále neléčená, porucha ADHD není jednoznačným důvodem k mimořádné péči v některé základní životní potřebě. Zhodnocení žalobkyně jako závislé ve stupni III v roce 2021 považuje Posudková komise MPSV za posudkové nadhodnocení, kdy žalobkyně potřebovala jen péči zvýšenou, nikoli mimořádnou 15. Ke konkrétním námitkám žalovaný uvádí, že v oblasti mobility žalobkyně nemá pohybovou dysfunkci zdůvodňující nezvládání této základní životní potřeby. Zraková dysfunkce se v rámci této potřeby nehodnotí a žalobkyně je schopná jezdit na kole s kolečky, což podporuje konstatování o dobrých pohybových schopnostech. Žalovaný dále odkázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 7. 2. 2025, č. j. 64 Ad 15/2024, podle něhož lze akceptovat odůvodnění Posudkové komise vycházející z „Metodiky lékařské posudkové služby“, která k životní potřebě mobility uvádí, že se neposuzuje ve vztahu k postižení smyslů a mentálnímu či duševnímu postižení, protože tato postižení jsou posuzována v rámci životní potřeby orientace.

16. K námitce nezvládání oblékání a obouvání žalovaný uvedl, že dle posudkové komise může žalobkyně rozlišit rub a líc šatstva hmatem. Vzhledem k věku žalobkyně se potřeba pomoci při výběru oblečení připouští. Z tohoto důvodu nelze kontaktovat potřebu mimořádné péče.

17. Co se týče stravování, tak žalovaný vycházel z posudku posudkové komise, která uvedla, že není důvod, aby se žalobkyně se svým zrakovým postižením nenaučila jídlo při kontrole zrakem zblízka i porcovat a používat příbor. Vzhledem k věku a psychomotorického vývoje žalobkyně nelze konstatovat potřebu mimořádné péče. Žalobkyně podle sociálního šetření sama pije a jí lžící.

18. K námitce porušení zásady zákazu reformationis in peius žalovaný odkázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 2. 2023, č. j. 60 Ad 10/2022, a uvedl, že § 90 odst. 3 s. ř. se neuplatní, je–li napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy. V dané věci je dle žalovaného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v jednoznačném a příkrém rozporu s ustanovením § 8 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, protože ten nepřipouští pro stanovení výše příspěvku na péči jakoukoliv pochybnost, neboť se jednoznačně odvíjí od počtu nezvládnutých základní životních potřeb. Žalovaný tak má za to, že svým postupem zákaz obsažený v § 90 odst. 3 s. ř. neporušil.

19. Co se týče využití metodického pokynu, tak žalovaný odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 3. 10. 2013, č. j. 3 Ads 104/2012–40, uvedl, že metodické pokyny, co by interní (normativní) akty správních úřadů mohu být za předpokladu, že nejsou v rozporu se zákonem, pramenem uznávané právní praxe, která může poskytovat oporu pro rozhodování v jednotlivých případech, správní soudy mohou takovou ustálenou správní praxi využít při přezkumu správních aktů. Takovýmto aktem je dle žalovaného též Instrukce náměstkyně pro řízení sekce sociální pojistných systémů č. 15/2016, která nebyla vydaná v rozporu s platnými právními předpisy 20. Žalovaný má na základě uvedených důvodů za to, že v napadeném rozhodnutí nedošlo k žádnému pochybení, a proto navrhuje zamítnutí žaloby.

IV. Replika žalobkyně

21. Žalobkyně v replice zopakovala svůj nesouhlas s uznáním nezvládání základních životních potřeb až v případě úplné slepoty obou očí. Dále uvedla, že právní nepodloženost tohoto tvrzení nelze zhojit doplňováním závěrů vyjádřením se k žalobě během soudního řízení.

22. Žalobkyně taktéž zopakovala svůj nesouhlas se závěrem žalovaného, že kritérium mobility lze hodnotit výhradně ve vztahu k postižení pohybového aparátu, nikoli smyslového postižení, konkrétně zraku. Takový výklad podle žalobkyně nemá oporu v zákoně o sociálních službách ani ve vyhlášce č. 505/2006 Sb., přičemž žalovaný své stanovisko opírá pouze o interní metodické dokumenty, které nejsou právně závazné a nemohou být považovány za pramen práva. Instrukce náměstkyně a Metodické pokyny jsou vnitřními normami bez obecné závaznosti a nemohou měnit výklad právních předpisů. Žalobkyně poukazuje na to, že její zrakové postižení jí znemožňuje samostatný a bezpečný pohyb, včetně chůze po schodech, což je podle přílohy k vyhlášce č. 505/2006 Sb. jedním z kritérií pro uznání nezvládání mobility. Skutečnost, že žalobkyně je schopna jízdy na kole s kolečky, nemůže být důvodem k zamítnutí její žádosti, neboť i při této činnosti potřebuje zvýšenou péči druhé osoby. Vzhledem k tomu, že posudek ani rozhodnutí odvolacího orgánu se s těmito skutečnostmi nevypořádaly, považuje žalobkyně posudek za neúplný a rozhodnutí za nepřezkoumatelné.

23. Žalobkyně rozvedla i své zpochybnění závěrů posudkové komise a žalovaného, které byly učiněny bez její osobní účasti a bez provedení přímého vyšetření. Posudek podle žalobkyně vychází pouze z administrativního hodnocení (tzv. „od stolu“) a nezohledňuje zjištění ze sociálního šetření, která poukazují na poruchy jemné motoriky horních končetin. Komise přesto dospěla k závěru, že žalobkyně zvládá základní životní potřeby, jako je oblékání a stravování, s pomocí hmatu, aniž by byla ověřena její skutečná schopnost tyto činnosti vykonávat.

24. Žalobkyně opakovaně namítá, že při řádném vyšetření by bylo zjištěno, že není schopna zapnout knoflíky či zip a že kvůli zrakovému postižení musí mít při porcování jídla obličej v těsné blízkosti talíře, což je v rozporu s běžným standardem zvládání těchto činností. Tím pádem by měla být uznána potřeba mimořádné péče ve smyslu § 1 odst. 4 vyhlášky č. 505/2006 Sb., která definuje zvládání základních životních potřeb jako schopnost vykonávat je obvyklým způsobem a v odpovídající kvalitě.

25. Žalobkyně reagovala na vyjádření žalovaného i ohledně zásady zákazu reformationis in peius, když uvedla, že tato zásada může být v odvolacím řízení prolomena pouze tehdy, pokud je prvoinstanční rozhodnutí v jednoznačném a závažném rozporu s právními předpisy, a to bez možnosti výkladu či správního uvážení, jak stanoví judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2014, č. j. 2 Afs 67/2013–53). V daném případě žalovaný tvrdí rozpor s § 8 zákona o sociálních službách, avšak tento rozpor konkretizuje pouze obecně a opírá se o interní metodické pokyny, které nejsou právními předpisy a nemají obecnou závaznost. Tím žalovaný podle žalobkyně překračuje meze stanovené § 90 odst. 3 správního řádu, neboť nelze rozhodnutí změnit v neprospěch účastníka na základě nezávazných interních dokumentů. Navíc žalovaný podle žalobkyně nesprávně interpretuje judikaturu, když odkazuje na rozhodnutí, které se nevztahuje na změnu rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Relevantní judikatura (rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2014, č. j. 2 Afs 67/2013–53) přitom výslovně vylučuje možnost prolomení zásady reformationis in peius v případech, kdy rozhodnutí není v přímém rozporu s právními normami.

26. Na základě uvedeného žalobkyně trvá na podané žalobě a navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí, jakož i prvostupňového rozhodnutí, které dle žalobkyně trpí obdobnými vadami.

V. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem

27. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Soud rozhodl rozsudkem bez jednání, neboť účastnící projevili s takovým procesním postupem souhlas (§ 51 s. ř. s.).

28. Sporné je v projednávané věci, zda žalobkyně zvládá základní životní potřeby – mobilitu, stravování a oblékání a obouvání, které byly správními orgány vyhodnoceny jako žalobkyní zvládané.

29. Právní úprava poskytování příspěvku na péči je obsažena v zákonu č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních službách“) a vyhlášce č. 505/2006 Sb. Aktuální právní úprava rozlišuje pro účely poskytování příspěvku na péči o osoby do 18 let věku čtyři stupně závislosti (lehká, středně těžká, těžká a úplná), přičemž kritériem pro hodnocení míry závislosti oprávněné osoby na pomoci jiné osoby, a tedy i pro zařazení do jednotlivých kategorií, je posuzování zvládání devíti základních životních potřeb vymezených v § 9 odst. 1 zákona o sociálních službách – kromě základní životní potřeby péče o domácnost, která se u osob do 18 let věku nehodnotí (§ 9 odst. 3 zákona o sociálních službách). Jedná se o následující potřeby: mobilita, orientace, komunikace, stravování, oblékání a obouvání, tělesná hygiena, výkon fyziologické potřeby, péče o zdraví a osobní aktivity.

30. V případě osob do 18 let věku se zákon o sociálních službách hovoří o závislosti na pomoci jiné fyzické osoby a o její každodenní mimořádné péči. Tou se podle § 10 věty třetí zákona o sociálních službách rozumí „[p]éče, která svým rozsahem, intenzitou nebo náročností podstatně přesahuje péči poskytovanou osobě téhož věku“.

31. Bližší vymezení životních potřeb rozhodných pro stanovení stupně závislosti na pomoci jiných osob lze nalézt v příloze č. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb. Podle § 2 odst. 1 této vyhlášky se při hodnocení schopnosti osoby zvládat základní životní potřeby posuzuje, zda z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu je rozsah duševních, mentálních, tělesných a smyslových funkčních schopností dostatečný k pravidelnému zvládání základní životní potřeby a zda je fyzická osoba schopna rozpoznat, provést a zkontrolovat správnost zvládnutí základní životní potřeby. Přitom se přihlíží k tomu, zda dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav trvale ovlivňuje funkční schopnosti, k výsledku rehabilitace a k adaptaci na zdravotní postižení. Podle § 2a uvedené vyhlášky přitom rovněž platí, že k tomu, aby bylo možno učinit závěr, že posuzovaná osoba je při zajištění některé z životních potřeb závislá na pomoci jiné osoby, postačí, pokud posuzovaná osoba nezvládá, byť jen jedinou, z aktivit vyjmenovaných v této příloze.

32. Za neschopnost zvládat základní životní potřeby se považuje stav, kdy porucha funkčních schopností dosahuje úrovně úplné poruchy nebo poruchy těžké, kdy i přes využívání zachovaných potenciálů a kompetencí fyzické osoby a využívání běžně dostupných pomůcek, prostředků, předmětů denní potřeby nebo vybavení domácnosti, veřejných prostor nebo s využitím zdravotnického prostředku nelze zvládnout životní potřebu v přijatelném standardu. Tím se rozumí zvládání základní životní potřeby v kvalitě a způsobem, který je běžný a obvyklý, a který umožňuje, aby tato potřeba byla zvládnuta bez každodenní pomoci jiné osoby (§ 1 odst. 4 prováděcí vyhlášky).

33. Za schopnost zvládat základní životní potřebu mobilita se dle přílohy č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., považuje stav, kdy osoba je schopna zvládat 1. vstávání a usedání, 2. stoj, 3. zaujímat a měnit polohy, 4. pohybovat se chůzí krok za krokem, popřípadě i s přerušováním zastávkami, v bytě a běžném terénu v dosahu alespoň 200 m, a to i po nerovném povrchu, 5. otevírat a zavírat dveře, 6. chůzi po schodech v rozsahu jednoho patra směrem nahoru i dolů, 7. nastupovat a vystupovat z dopravních prostředků včetně bariérových, a používat je.

34. Za schopnost zvládat základní životní potřebu stravování se dle přílohy č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., považuje stav, kdy osoba je schopna 1. vybrat si ke konzumaci hotový nápoj a potraviny, 2. nalít nápoj, 3. rozdělit stravu na menší kousky a naservírovat ji, 4. najíst se a napít, 5. dodržovat stanovený dietní režim, 6. konzumovat stravu v obvyklém denním režimu a 7. přemístit nápoj a stravu na místo konzumace.

35. Za schopnost zvládat základní životní potřebu oblékání a obouvání se dle přílohy č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., považuje stav, kdy osoba je schopna 1. vybrat si oblečení a obutí přiměřené okolnostem, 2. rozeznat rub a líc oblečení a správně je vrstvit, 3. oblékat se a obouvat se, 4. svlékat se a zouvat se, 5. manipulovat s oblečením v souvislosti s denním režimem.

36. Správní řízení ve věci přiznání příspěvku na péči se vyznačuje tím, že rozhodující důkaz představuje odborný posudek o zdravotním stavu a závislosti žadatele na pomoci jiné osoby. Povahou takového posudku, jakož i na něj kladenými požadavky, se již opakovaně ve své rozhodovací činnosti zabýval Nejvyšší správní soud, který dovodil, že „[s]e jedná sice o tzv. povinný důkaz, nicméně nikoliv o závazné stanovisko či závazný podklad rozhodnutí. Posudek podléhá hodnocení správního orgánu, jeho správnost není nikterak presumována. Ačkoliv odborné lékařské závěry posudku nepodléhají hodnocení správních orgánů, neboť k tomu nemají správní orgány odborné lékařské znalosti, nezbavuje je to povinnosti hodnotit provedené důkazy ve správním řízení, a tudíž i správnost posudku z hlediska jeho úplnosti a přesvědčivosti“ (viz např. rozsudky NSS ze dne 18. 3. 2010, č. j. 6 Ads 143/2009 – 60, či ze dne 22. 10. 2009, č. j. 3 Ads 48/2009 – 104). Aby bylo možné posudek považovat za skutečně přesvědčivý, je třeba trvat na tom, aby se posudková komise náležitým způsobem vypořádala se všemi rozhodnými skutečnostmi, především pak s těmi, které jsou uvedeny v podkladové dokumentaci, a které namítá žadatel o změnu výše příspěvku na péči (viz rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016, č. j. 3 Ads 262/2015 – 34).

37. Přítomnost posuzovaného u jednání posudkové komise přitom není nezbytná v případě, kdy komise dospěje k závěru o dostatečnosti podkladové zdravotní dokumentace posuzovaného (srov. § 16a odst. 5 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a rozhodnutí NSS ze dne 15. 5. 2013, č. j. 3 Ads 91/2012–19 nebo ze dne 5. 2. 2016, č. j. 2 Ads 209/2015–76).

38. Požadavky kladené na posudek posudkové komise pak jsou obdobným způsobem posuzovány i v řízení před správními soudy. Ty nejsou při přezkumu posudku oprávněny posuzovat věcnou správnost, neboť k tomu nejsou nadány odbornými znalostmi, mohou však posudek hodnotit co do přesvědčivosti, objektivnosti a úplnosti v něm obsažených informací (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2013, č. j. 3 Ads 8/2013–29).

39. Zákon o sociálních službách pak v § 25 odst. 3 vyjmenovává a dává sobě na roveň podklady, ze kterých je nutné při posuzování stupně závislosti osoby vycházet. Uvedené ustanovení zákona konkrétně uvádí, že při posuzování stupně závislosti osoby vychází Institut posuzování zdravotního stavu ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem vydaným poskytovatelem zdravotních služeb, popřípadě také z vyšetření dětského klinického psychologa v případě pervazivních vývojových poruch, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.

40. V řízení o nároku žalobkyně bylo v její domácnosti dne 21. 3. 2024 provedeno sociální šetření. Ze záznamu z něj se k mobilitě žalobkyně uvádí, že chodí, pobíhá nejistě a občas naráží do věcí. Při chůzi venku je nutný neustálý dohled dospělé osoby. Žalobkyně chodí do schodů sama, ze schodů se ale sama bojí chodit a drží se druhé osoby za ruku. Při chůzi nepoužívá žádnou kompenzační pomůcku.

41. Ke stravování se ze záznamu podává, že žalobkyni je strava připravována rodiči, a to včetně nutnosti jí jídlo naporcovat. Žalobkyně se zvládne najíst sama lžící a napít z hrnečku, ale sama si o jídlo neřekne, musí se jí nabízet.

42. K oblékání a obouvání se ze záznamu podává, že rodiče žalobkyni připravují vhodné oblečení. Obléká se s pomocí druhé osoby. Žalobkyně nerozezná rub a líc, protože má špatnou jemnou motoriku. Snaží se zapnout zip, ale většinou se jí to nepovede, knoflík nezapne, tkaničku nezaváže. Sama si obuje boty na suchý zip. Předmět do ruky uchopí a přenese ho.

43. Dále se v záznamu uvádí, že všechno sleduje ze vzdálenosti několika centimetrů, vše musí mít kontrastní barvy a nerozezná hloubku. Na vzdálenost 2 m rozezná větší předmět, který se hýbe. Žalobkyně nemá periferní vidění, vidí tunelovitě a v šeru se její vidění ještě zhoršuje. Žalobkyně nosí brýle. Slyší dobře a ve známém prostředí, kde je hodně světla, se orientuje. Osoby rozpozná na velmi krátkou vzdálenost anebo podle hlasu.

44. Posudek komise k otázce zvládání základní životní potřeby mobilita uvádí, že žalobkyně je této potřeby schopna. Intervence v podobě držení za ruku při chůzi po schodech je dle posudku dána zrakovou dysfunkcí. Posudek odkazuje přitom na blíže nespecifikovaný metodický pokyn, podle kterého se zvládání této životní potřeby neposuzuje ve vztahu k postižení smyslů a mentálnímu či duševnímu postižení, ty jsou zahrnuty a hodnoceny v rámci životní potřeby orientace. V případě žalobkyně nebyla zdokumentována těžká alterace kloubních exkurzí v nosných kloubech či středně těžké nebo těžké parézy dolních končetin.

45. Podle posudku nelze u zvládání základní životní potřeby stravování konstatovat potřebu mimořádné péče, neboť není důvod, aby se žalobkyně se svým zrakovým postižením nenaučila jídlo při kontrole zrakem z blízka i porcovat a používat příbor.

46. Rovněž oblékání a obouvání je dle posudku nemožné uznat jako vyžadující mimořádnou péči, neboť pomoc s výběrem oblečení se v dané věkové kategorii připouští. Zároveň je možné rub a líc rozeznat i hmatem a boty na suchý zip si žalobkyně zvládne obout sama.

47. Komise při posouzení vycházela zřejmě z metodického pokynu Instrukce náměstkyně pro řízení sekce sociálně pojistných systémů č. 15/2016 účinného od 1. 9. 2016 (dostupný na https://www.mpsv.cz/posuzovani–stupne–zavislosti–pro–ucely–prispevku–na–peci, dále jen „metodický pokyn“). Z toho vyplývá, že posudková komise při hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby hodnotí tělesné struktury a tělesné funkce duševní, mentální, smyslové, oběhové, dechové, hematologické, imunologické, endokrinologické, metabolické, zažívací, vylučovací, neuromuskuloskeletální, včetně hrubé a jemné motoriky, a funkce hlasu, řeči a kůže, a to ve vztahu k rozsahu a tíži poruchy funkčních schopností. (důraz doplněn)

48. Z metodického pokynu se dále podává, že „[V]ýsledek hodnocení jednotlivých ZŽP pro účely stanovení stupně závislosti musí odrážet rozsah duševních (týkajících se zejména chování, emotivity, schopnosti abstrakce), mentálních (zejména rozhodovací a poznávací schopnosti), tělesných a smyslových funkčních schopností posuzované osoby ve vztahu k DNZS. Jejich hodnocení (schopnost zvládat či neschopnost zvládat ZŽP) by mělo spolu vzájemně korespondovat, neboť k zvládání některých ZŽP a řady aktivit, kterými se ZŽP vymezují, je potřebný obdobný rozsah duševních, mentálních, tělesných a smyslových funkčních schopností.“ (důraz doplněn)

49. Metodický pokyn rovněž konstatuje, že „[k] případné argumentaci dostatečného rozsahu funkčních schopností se doporučuje vycházet i z anamnestických zjištění, např. údajů o návštěvě předškolních zařízení, školním vzdělání, (…), způsobu bydlení, zda jedinec žije sám, z frekvence návštěv pečující osoby apod. Argumentačně lze využít i srovnatelnosti náročnosti při zvládání některých ZŽP a jejich aktivit.“ (důraz doplněn)

50. V případě schopnosti zvládat jednotlivé aktivity spadající pod oblékání a obouvání pak metodický pokyn uvádí, že k neschopnosti zvládat oblékání a obouvání může dojít u osob nevidomých, které sice zvládnou oblékání, ale správnost vrstvení a rozlišení rubu a líce oblečení nerozeznají.

51. Krajský soud nepovažuje Posudek Posudkové komise MPSV za úplný a přesvědčivý, tak jak to vyžaduje judikatura NSS, např. v rozsudku ze dne 25. 11. 2003, č. j. 5 Ads 42/2003–61, podle něhož je nutné požadavek úplnosti a přesvědčivosti posudku považovat za zcela zásadní. Ze sociálního šetření jednoznačně vyplynulo, že žalobkyně má problém s jemnou motorikou, když si není schopna sama zapnout knoflík či zip. Posudková komise se v tomto ohledu však spokojila pouze s konstatováním, že lékařská dokumentace významnou dysfunkci v této oblasti nedokládá a doložená dokumentace je pro rozhodnutí dostatečná, není tedy nutná žalobkynina přítomnost na jednání. Takovýto zkratkovitý postup je však zcela nedostatečný. Krajský soud má za to, že komise nezjistila v dostatečném rozsahu opravdový celkový zdravotní stav žalobkyně a vycházela pouze z předložených zdravotnických dokumentů, aniž by odůvodnila, proč k závěrům ze sociálního šetření nepřihlédla či na jejich podkladě žalobkyni nevyšetřila, což je zásadní pro závěry komise.

52. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, č. j. 4 Ads 82/2011–44, zaujal názor, že „[a]by mohl být posudek přesvědčivý, musí se srozumitelně a bez vnitřních rozporů vypořádat se všemi relevantními skutečnostmi a jeho závěry nesmí být zpochybněny obsahem jiného posudku nebo lékařské zprávy,“ dále pak: „[…] přímé osobní vyšetření posuzované osoby lékařem okresní správy sociálního zabezpečení a posudkovou komisí by mělo být pravidlem.“ V dané věci je evidentní, že zde existuje vnitřní rozpor daný nezohledněním výsledků sociálního šetření při posuzování zdravotního stavu žalobkyně. Tento vnitřní rozpor by bylo možné odstranit tím, že by komise žalobkyni prohlédla, což se však nestalo.

53. V daném kontextu je třeba odmítnout i argument žalovaného, že sociální šetření je jen subjektivním sběrem anamnestických dat. To ostatně odmítl již Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 22. 5. 2024, č. j. 58 Ad 21/2023–39. „Záznam o sociálním šetření je jedním z podkladů, z nichž posudková komise vychází. Nelze jej automaticky považovat za méně věrohodný ve srovnání s (domněle) objektivními lékařskými zprávami. V takovém případě by totiž bylo provedení každého sociálního šetření vlastně zbytečné a zákonodárce by je tudíž jistě nezařadil mezi povinné podklady pro řízení o přiznání příspěvku na péči (§ 25 odst. 3 zákona o sociálních službách). Sociální pracovník je odborníkem ve svém oboru a při sociálním šetření se nespoléhá jen na to, co je mu řečeno, nýbrž i na vlastní pozorování a dedukci.“ Z tohoto závěru pak vychází i právní věta téhož rozsudku, podle níž „[z]jištění sociálního pracovníka ze sociálního šetření obsažená v záznamu o sociálním šetření ve smyslu § 25 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, nemohou správní orgány ani orgány vykonávající lékařskou posudkovou službu odmítnout jako „subjektivní“ a upřednostnit odborné lékařské nálezy jako „objektivní“. Všechny povinné podklady pro posouzení stupně závislosti vyjmenované v § 25 odst. 3 citovaného zákona je třeba vnímat jako rovnocenné zdroje informací o žadateli, které teprve ve svém souhrnu poskytnou komplexní obraz toho, které základní životní potřeby žadatel zvládá a které nikoli. Tím není dotčena povinnost uvedených orgánů vypořádat se s případnými protichůdnými závěry v jednotlivých podkladech. Takové vypořádání je však třeba provést jiným způsobem než nezákonným nadřazením jednoho důkazního prostředku nad jiný.“ 54. Skutečnost, že posudková komise nezohlednila výsledek sociálního šetření pak vedl k tomu, že komise nevycházela z dostatečně zjištěných, nerozporných skutečností. Porucha jemné motoriky zjištěná sociálním šetřením tak nebyla komisí dostatečně určitě vyvrácena, ale pouze nebyla vzata v potaz při posuzování žalobkynina zdravotního stavu. S ohledem na velikost rozsahu zrakové dysfunkce žalobkyně, kdy žalobkyně je silně slabozraká, tedy vidí dle posudku ostře na vzdálenost pouhých 10 cm a na dálku jen registruje pohyb, je jemná motorika pro žalobkyni zcela jistě v běžném životě velice podstatnou dovedností. Ostatně i komise v posudku odkazuje na to, že rub a líc oblečení lze zjistit kromě vizuálního pohledu i hmatem. Pokud hmat, resp. jemnou motoriku, však žalobkyně plně neovládá, je toto jistě zásadní informace pro posudkovou komisi v hodnocení schopnosti zvládat aktivitu uvedenou v příloze č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., pod písm. e) oblékání a obouvání v bodě 2., tj. rozeznat rub a líc oblečení a správně je vrstvit. Stejně tak porucha jemné motoriky může hrát významnou roli v posuzování schopnosti žalobkyně být schopna se naučit jíst příborem a být si sama schopna rozdělit stravu na menší kousky, tak jak to je uvedeno v příloze č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., pod písm. d) stravování v bodě 3.

55. Pokud jde o žalobou sporované zvládání životní potřeby mobilita, zde naopak lze akceptovat odůvodnění posudkové komise vycházející z metodiky, která k této potřebě jednoznačně uvádí, že se neposuzuje ve vztahu k postižení smyslů a mentálnímu či duševnímu postižení. Tato postižení jsou v návaznosti na hybnost posuzována v rámci životní potřeby orientace. „[P]ři hodnocení ZŽP mobilita se posuzuje funkční dopad postižení pohybového aparátu (končetin, pánve a páteře), tj. postižení kostí, svalů a nervů, a vliv tohoto postižení na schopnost samostatně se pohybovat.“ 56. Zde se lze ztotožnit se závěry posudkové komise, že u žalobkyně nebylo zdokumentováno žádné z těžkých či středně těžkých omezení končetin ani jiné interní či metabolické selhávání, v důsledku kterých by bylo možné hodnotit mobilitu za nezvládanou. Krajský soud k uvedenému hodnocení konstatuje, že jej s ohledem na objektivizovaný zdravotní stav žalobkyně stran její hybnosti akceptovat lze. Z metodického pokynu vyplývá, že mobilitu lze označit jako nezvládanou životní potřebu, pokud je zdravotní dokumentací objektivizováno středně těžké či těžké omezení končetin či pokud je diagnostikováno těžké stadium interního onemocnění. Taková diagnóza ze zdravotní dokumentace žalobkyně nevyplývá. Jakkoli byl sociálním šetřením zjištěn problém se samostatnou chůzí po schodech, lze ji do určité míry kompenzovat přidržováním se o zábradlí (např. při chůzi ze schodů). Navíc skutečnost, že žalobkyně je schopna jízdy na kole s kolečky závěr o její schopnosti mobility potvrzuje, ač si je soud vědom, že této aktivity jistě není žalobkyně schopna bez neustálého dohledu. Nicméně ten je dán jejím zrakovým handicapem, nikoliv v souvislosti s vadným pohybovým aparátem žalobkyně. Lze tudíž dospět k závěru, že je žalobkyně je v přijatelném standardu mobilní.

57. Co se týče námitky žalobkyně, že metodika není právním předpisem, a proto se jí nemá žalovaný řídit při svém rozhodování, krajský soud poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2025, č. j. 3 Ads 203/2024–48, podle něhož „metodika MPSV není pramenem práva a žalovaná je povinna postupovat primárně podle zákona o důchodovém pojištění a vyhlášky, případně dle jiných zákonů či podzákonných právních předpisů. Metodika MPSV je jen podpůrnou pomůckou podrobněji upravující postup pro vyhotovování posudků a může zakládat ustálenou správní praxi.“ Nicméně zároveň NSS dodal, že odchýlení od ní není v konkrétních odůvodněných případech vyloučeno. Podstatné však je, že Metodika zakládá jednotící ustálenou správní praxi, a proto krajský soud nevidí vadu v jejím použití, pokud je však zachován její soulad s právními předpisy. V daném případě však nenastal rozpor s právními předpisy při použití Metodiky jako takové, ale při nevzetí v potaz výsledků sociálního šetření, které je dle § 25 odst. 3 zákona o sociálních službách jedním z povinných důkazů při rozhodování na podkladě Metodiky o zdravotním stavu žalobkyně.

58. Rovněž nebyl postupem správních orgánů porušen zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (reformatio in peius). K tomu krajský soud uvádí, že § 90 odst. 3 správního řádu se neuplatní, je–li napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy. Pokud žalovaný na základě výsledku posouzení posudkové komise dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně neobstojí, přičemž se z povahy shledaného pochybení nejednalo o pouhou aplikační nepřesnost, nýbrž o jednoznačný rozpor s ustanovením zákona (§ 8 zákona o sociálních službách nepřipouští pro stanovení výše příspěvku na péči jakoukoli pochybnost, neboť se jednoznačně odvíjí od počtu nezvládnutých základních životních potřeb), pak se o porušení zákazu obsaženého v § 90 odst. 3 správního řádu nejedná. Tento zákaz se obecně uplatní vždy tam, kde má správní orgán prostor pro uvážení, a nikoli v případech, kdy právní úprava připouští na základě zjištěného skutkového stavu toliko jediný možný výsledek, jak tomu bylo v posuzované věci. Rozpor zde nastává až ve výše popsané skutečnosti, a sice že je posudek posudkové komise MPSV neúplný a nepřesvědčivý, neboť nebyl dostatečně zjištěn zdravotní stav žalobkyně.

VI. Závěr a náklady řízení

59. Krajský soud shrnuje, že ve světle uplatněných žalobních námitek týkajících se nedostatečného posouzení vlivu zdravotního stavu žalobkyně na její schopnost zvládat neuznané základní životní potřeby – stravování a oblékání a obouvání, dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není v souladu s ustanovením § 3 správního řádu, neboť nebyl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Soud proto zrušil napadené rozhodnutí pro vady řízení spočívající v tom, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Ke zrušení rozhodnutí úřadu práce krajský soud nepřistoupil, neboť dospěl k závěru, že vytýkané vady lze zhojit na úrovni odvolacího správního orgánu, který v návaznosti na závazný právní názor soudu zvolí vhodný následný postup.

60. Žalovaný v dalším řízení v intencích výše uvedených závěrů krajského soudu požádá o doplnění posudku, v němž posudková komise zohlední celkový zdravotní stav žalobkyně, tj. především posouzení poruchy jemné motoriky žalobkyně a míry jejího dopadu na zvládání základních životních potřeb stravování a oblékání a obouvání s ohledem na její zrakovou dysfunkci. Poté ve věci opětovně rozhodne.

61. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. V případě úspěšné žalobkyně vznikly náklady v souvislosti s jejím právním zastoupením advokátem.

62. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány odměnou advokátky za zastupování v řízení o žalobě za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby a repliky) ve výši 3 × 4 620 Kč dle [§ 9 odst. 5, § 7 bod 5 a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění platném od 1. 1. 2025] a v náhradě hotových výdajů za tři úkony právní služby v částce 3 x 450 Kč (§ 13 odst. 3 a 4 téže vyhlášky), celkem tedy 15 210 Kč. Jelikož je zástupkyně žalobkyně plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně. Celkem jde tedy o částku 18 404,10 Kč, kterou je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně.

Poučení

I. Shrnutí dosavadního průběhu řízení II. Vymezení věci a shrnutí žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Replika žalobkyně V. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem VI. Závěr a náklady řízení