60 Ad 10/2022 – 27

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudcem JUDr. Michalem Hájkem, Ph.D., ve věci žalobce: nezl. X, narozen dne X bytem X zastoupený advokátem Mgr. Ondřejem Šimánkem se sídlem Masarykova 186, 399 01 Milevsko proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí se sídlem Na Poříčním právu 376/1, 128 01 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 4. 2022, sp. zn. SZ/MPSV–2020/244301–913, čj. MPSV–2022/65084–913 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen „správní orgán prvního stupně“) zahájil na základě žalobcovy žádosti dne 12. 6. 2020 řízení ve věci příspěvku na péči. Následně dne 30. 6. 2020 provedl správní orgán prvního stupně telefonicky sociální šetření, jímž zjišťoval schopnost nezletilého žalobce zvládat základní životní potřeby vymezené v § 9 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.

2. Dne 24. 9. 2020 provedla Okresní správa sociálního zabezpečení Písek (dále jen „OSSZ“) posouzení žalobcova zdravotního stavu pro účely příspěvku na péči. V rámci posouzení dospěla posudková lékařka k závěru, že žalobce je osobou do 18 let věku, kterou lze považovat za závislou na pomoci jiné osoby ve II. stupni, neboť není z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu schopen zvládat pět základních životních potřeb, a to orientaci, komunikaci, stravování, péči o zdraví a osobní aktivity.

3. Dne 7. 10. 2020 uplatnil žalobce námitky a předložil lékařské zprávy. Na základě uvedeného si správní orgán prvního stupně vyžádal doplnění posudku OSSZ. Ve vyjádření k námitkám ze dne 19. 10. 2020 posudková lékařka uvedla, že neshledala důvody ke změně posudkového závěru. Na podkladě posudku a jeho doplnění vydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí ze dne 18. 11. 2020, sp. zn. UP/30623/2020/SS, čj. 11173/2020/MIL (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), jímž žalobci přiznal příspěvek na péči ve výši 6 600 Kč od června 2020.

4. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání. V rámci odvolacího řízení si žalovaný nechal vyhotovit nový posudek Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „posudková komise“) ze dne 16. 2. 2021, přičemž tento byl posudkovou komisí následně ve dnech 12. 3. 2021 a 20. 5. 2021 doplněn. Z posledního posudku posudkové komise vyplývá, že žalobce není schopen zvládat samostatně pouze jednu základní životní potřebu, a to osobní aktivity.

5. Na základě žalobcova odvolání žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 6. 2021, sp. zn. SZ/MPSV–2020/244301–913, čj. MPSV–2021/103051–913, rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 11. 2020, sp. zn. UP/30623/2020/SS, čj. 11173/2020/MIL, zcela změnil, a to tak, že žalobci příspěvek na péči nepřiznal.

6. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalovaného dne 16. 8. 2021 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích; ten rozsudkem ze dne 9. 11. 2021, čj. 60 Ad 12/2021–28, uvedené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k novému řízení. Krajský soud mj. konstatoval, že žalovaný nerozhodoval na základě dostatečného zjištění skutkového stavu. Závěry, které žalovaný učinil na základě použitých podkladů, dostatečně neodůvodnil. Stejně tak krajský soud označil za nedostatečné závěry posudkové komise ohledně toho, jak žalobce zvládá některé základní životní potřeby. Krajský soud žalovaného zavázal k tomu, aby zvážil, zda ve věci opětovně provede sociální šetření, aby bylo možné posoudit žalobcův zdravotní stav a jeho důsledky v jeho přirozeném prostředí.

7. Žalobou nyní napadeným rozhodnutím žalovaný dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu opětovně změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že žalobci příspěvek na péči nepřiznal.

II. Shrnutí žaloby

8. Žalobce podal proti v záhlaví označenému rozhodnutí žalovaného dne 17. 6. 2022 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

9. Žalobce předně namítá, že řízení bylo vedeno velmi formálně.

10. Tím, že nadepsaný soud rozsudkem ze dne 9. 11. 2021, čj. 60 Ad 12/2021–28 zrušil shora označené rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k novému projednání, byla dle žalobce porušena zásada dvojinstančnosti správního řízení. Ve snaze dostát závazným pokynům krajského soudu ve věci rozhodoval prakticky pouze žalovaný, a žalobci tak byla upřena možnost podat námitky či odvolat se proti rozhodnutí správního orgánu. K tomu žalobce odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 11. 10. 2013, čj. 4 Ads 42/2013–43, ze dne 28. 7. 2010, čj. 5 Afs 89/2009–120, a ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006–62). Dle žalobce byl postupem správních orgánů porušen princip reformatio in peius a žalobci nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu).

11. Žalobce se vymezuje rovněž proti závěrům žalovaného o tom, že jej nelze od 12. 6. 2020 považovat osobu do 18 let věku, která se ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o sociálních službách považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby, když z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu sice vyžaduje každodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby, není však neschopen zvládat alespoň tři základní životní potřeby. Dle žalobce byla porušena zásada materiální pravdy, neboť posudek posudkové komise ze dne 16. 2. 2022 (žalobce má patrně na mysli 9. 2. 2022) – včetně jeho doplnění – ve svých závěrech neodpovídá podkladům, na základě nichž byl vypracován.

12. Stejnou vadou je zatíženo navazující hodnocení posudkové komise ze dne 17. 3. 2022. Jeho závěry neodpovídají žalobcovu zdravotnímu stavu, doloženým lékařským zprávám ani provedeným sociálním šetřením. Posudková komise zpochybňuje existenci příčinné souvislosti mezi žalobcovým nepříznivým zdravotním stavem a nezvládáním některých životních potřeb a trvá na tom, že se jedná o výchovné problémy. K tomu se ovšem žádný odborný lékař, který žalobce vyšetřoval, nepřiklání. Obdobně vyhodnotila žalobcův zdravotní stav rovněž klinická psycholožka Mgr. S.. Posudková komise v novém posudku rovněž pomíjí fakt, že nárok na příspěvek na péči má i dítě, které vyžaduje péči mimořádnou, jež svým rozsahem, intenzitou a náročností přesahuje péči oproti zdravému dítěti více jak o jednu třetinu, což je právě případ žalobce (viz lékařské zprávy MUDr. Z.K. a MUDr. B.K.). Žalobce je zcela nesamostatný, vyžaduje intenzivní péči po 24 hodin, soustavný dozor a je na plenkách. „Odplenkovat“ jej s ohledem na obtíže psychiatrického rázu nelze, přestože o to žalobcova rodina neúspěšně usiluje. Vyjádření lékařů, kteří žalobce opakovaně a podrobně vyšetřovali, jsou v rozporu se závěry desetiminutového zhodnocení posudkové komise, která žalobcovy zdravotní problémy bagatelizuje.

13. Žalobcova rodina usiluje o začlenění žalobce do kolektivu, proto žalobce navštěvuje mateřskou školku s asistentem pedagoga, což žalobci působí četné problémy, které lze snížit zkrácením doby pobytu v mateřské škole pouze do oběda; to však žalobcova rodina není schopna bez přiznání příspěvku na péči zajistit. Stejně tak nelze žalobci bez přiznání tohoto příspěvku zajistit nástup do speciální školy při Dětské psychiatrické nemocnici v Opařanech, který mu byl doporučen speciální pedagožkou Pedagogicko–psychologické poradny v Táboře. Rovněž nebylo zohledněno vyjádření psycholožky z Centra mladé rodiny, v jejíž péči je žalobce řadu let. Rozhodnutí posudkové komise může způsobit zhoršení žalobcova zdravotního stavu.

14. Sociální šetření provedené v žalobcově rodině v prosinci 2022 nevzala posudková komise v potaz. Lékařka posudkové komise označila všechny body za zvládnuté, vyjma osobních aktivit, což je v rozporu se sociálním šetřením i žalobcovým zdravotním stavem. Ze sociálního šetření vyplynulo, že žalobce nezvládá stravování, oblékání, obouvání, tělesnou hygienu, výkon fyziologické potřeby, péči o zdraví a osobní aktivity. Posudková komise dále uvedla, že péče o zdraví se u dětí mladších 12 let neposuzuje, neboť se považuje za nezvládnutou, v čemž žalobce spatřuje rozpor.

15. Žalobce je s ohledem na shora uvedené přesvědčen, že závěry komise jsou v rozporu s provedenými důkazy (lékařskými zprávami) a nemohou obstát.

16. Žalobce proto navrhl, aby krajský soud žalobou napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

17. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že posuzovaná věc již byla předmětem přezkumu u nadepsaného soudu (rozsudek čj. 60 Ad 12/2021–28), přičemž žalovaný respektoval právní názor soudu vyslovený meritorním rozhodnutím a u žalobce provedl dne 20. 12. 2021 prezenční sociální šetření. Žalobce byl též vyšetřen posudkovou komisí (9. 2. 2022), která shledala rozdíly mezi tvrzeními žalobcovy matky a skutečnými možnostmi žalobce vycházejícími z jeho zdravotnímu stavu. Posudková komise se vypořádala s navazujícími žalobcovými námitkami a lékařskými zprávami v doplňujícím posudku ze dne 17. 3. 2022, který zohlednil rovněž závěry sociálního šetření provedeného u žalobce. Posudková komise tedy vzala v potaz tvrzení žalobcovy matky učiněná v rámci sociálního šetření a konfrontovala je se žalobcovým objektivizovaným zdravotním stavem a lékařskými zprávami. Zbývající žalobní námitky již nadepsaný soud hodnotil v předchozím řízení a posoudil je jako nedůvodné.

18. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

19. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

20. Žaloba není důvodná.

21. K důkazním návrhům žalobce obsaženým v textu žaloby krajský soud uvádí, že veškeré jím označené listiny jsou již založeny ve správním spisu, který má krajský soud k dispozici. Jakékoliv dokazování proto v tomto ohledu nebylo zapotřebí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS). IV.A K námitce porušení zásady dvojinstančnosti řízení 22. S námitkou porušení dvojinstančnosti řízení se krajský soud neztotožnil.

23. Obecně lze konstatovat, že tato zásada zaručuje, že proběhne–li řízení před správním orgánem prvního stupně, je zpravidla možné, aby prvoinstanční meritorní rozhodnutí přezkoumal orgán odvolací (žalovaný). Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se tak lze odvolat, tj. podat řádný opravný prostředek (nestanoví–li zákon jinak). Této možnosti ostatně žalobce využil, když podal odvolání, které žalovaný vypořádal rozhodnutím ze dne 14. 6. 2021, sp. zn. SZ/MPSV–2020/244301–913 č. j. MPSV–2021/103051–913, jež bylo následně zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 9. 11. 2021, čj. 60 Ad 12/2021–28 a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení.

24. Jak již krajský soud žalobci ozřejmil uvedeným rozsudkem, zásada dvojinstančnosti řízení před správním orgánem nezakotvuje, že žalovaný nemůže „zhojit“ vady prvostupňového rozhodnutí ve svém rozhodnutí, popřípadě jej zcela změnit za situace, kdy dospěje k závěru, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je nezákonné. Judikatura správních soudů naopak preferuje, aby – je–li to možné – odvolací orgán sám napravil případná pochybení orgánu rozhodujícího v první instanci změnou jeho rozhodnutí, neboť zrušení prvoinstančního rozhodnutí představuje toliko krajní možnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018–34; č. 3837/2019 Sb. NSS, a podobně též žalobcem citovaný rozsudek čj. 5 Afs 89/2009–120). Rozhodnutí odvolacího orgánu pouze nesmí být pro účastníka řízení překvapivé.

25. Uvedenému závěru v zásadě neodporují ani žalobcem citované rozsudky čj. 5 As 81/2006–62 a čj. 4 Ads 42/2013–43, v nichž Nejvyšší správní soud reagoval na situace, v nichž se účastník řízení o odlišném posouzení věci dozvěděl až z rozhodnutí o opravném prostředku (odvolání, resp. o námitkách).

26. Požadavku „nepřekvapivosti“ rozhodnutí přitom žalovaný dostál. Již v původním řízení žalovaný nechal pořídit posudek posudkové komise včetně dvou doplnění, z nichž je dostatečně patrný závěr, že žalobce nezvládá pouze jednu ze základních životních potřeb. Od této skutečnosti se právní závěr žalovaného bezprostředně odvíjel. Žalobce již v prvním řízení o odvolání měl možnost se k podkladům rozhodnutí vyjádřit, čehož i využíval. V nynější věci pak žalovaný o odvolání rozhodoval již podruhé. Původně vyjádřený odlišný názor žalovaného oproti prvoinstančnímu rozhodnutí tak byl žalobci již znám. Žalobce tudíž měl v dosavadním řízení dostatek možností se k možnému odlišnému posouzení věci vyjádřit. IV.B K námitce porušení zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele 27. Rovněž nebyl postupem správních orgánů porušen zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (reformatio in peius). K tomu krajský soud uvádí, že § 90 odst. 3 správního řádu se neuplatní, je–li napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy. Pokud žalovaný na základě výsledku posouzení posudkové komise dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně neobstojí, přičemž se z povahy shledaného pochybení nejednalo o pouhou aplikační nepřesnost, nýbrž o jednoznačný rozpor s ustanovením zákona (§ 8 zákona o sociálních službách nepřipouští pro stanovení výše příspěvku na péči jakoukoli pochybnost, neboť se jednoznačně odvíjí od počtu nezvládnutých základních životních potřeb), pak se o porušení zákazu obsaženého v § 90 odst. 3 správního řádu nejedná. Tento zákaz se obecně uplatní vždy tam, kde má správní orgán prostor pro uvážení, a nikoli v případech, kdy právní úprava připouští na základě zjištěného skutkového stavu toliko jediný možný výsledek, jak tomu bylo v posuzované věci. IV.C K námitce porušení práva na vyjádření k podkladům rozhodnutí 28. K žalobcem namítané nemožnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu krajský soud uvádí, že uvedenou námitku považuje za nedůvodnou.

29. Žalobce se jednak vyjádřil k záznamu ze sociálního šetření provedeného dne 22. 12. 2021 (podání ze dne 27. 1. 2022), následně byl dne 23. 2. 2022 prostřednictvím právního zástupce vyrozuměn o právu vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, zejména k novému podkladu – doplňujícímu posudku posudkové komise ze dne 9. 2. 2022. Kopie posudku žalobcova zdravotního stavu byla zaslána žalobcovu právnímu zástupci. Následně mu bylo dne 28. 2. 2022 doručeno usnesení, jímž žalovaný žalobci stanovil lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí; na tu žalobce reagoval vyjádřením (námitkami) doručeným žalovanému dne 7. 3. 2022. Uvedl, že posudková komise nevzala do úvahy osm žalobcem vyjmenovaných zpráv, z nichž pět měla k dispozici. Žalobce zbylé tři zprávy doložil dne 10. 3. 2022, na základě čehož žalovaný požádal posudkovou komisi o doplnění posudku ze dne 9. 2. 2022. Posudková komise opětovně zasedala dne 17. 3. 2022, již bez přítomnosti žalobce. Žalobce byl opět vyrozuměn o možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k nashromážděným podkladům ve věci (zejména dalšímu posudku posudkové komise), současně byl poučen dle § 36 odst. 3 správního řádu. Dne 30. 3. 2022 byla žalovanému doručena písemnost, v níž žalobcův právní zástupce znovu reagoval na zaslané vyrozumění a požádal o zaslání kopie posudku zdravotního stavu. Odvolací orgán usnesením ze dne 31. 3. 2022 opět stanovil lhůtu pro podání vyjádření se k podkladům rozhodnutí a vyžádaný posudek zmocněnci zaslal k seznámení. Dne 6. 4. 2022 byly žalovanému doloženy námitky k podkladům rozhodnutí. Ten shledal, že v podané písemnosti nejsou uváděny žádné nové skutečnosti týkající se žalobcova zdravotního stavu, které by posudkové komisi nebyly známy. Žalovaný proto přistoupil k vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Jak tedy vyplývá ze správního spisu, žalobce byl v průběhu správního řízení žalovaným opakovaně vyrozuměn o právu vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí, přičemž byl i poučen, kdy a jakým způsobem tak může učinit. Ze správního spisu je dále zřejmé, že žalobce svého práva vyjádřit se opakovaně využíval. Součástí žalobcových podání byly i lékařské zprávy a další odborné nálezy, o něž správní orgány následně rozšířily podklady pro rozhodnutí, resp. poskytly je posudkové komisi k revizi posudkových závěrů. IV.D K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu 30. Soud rovněž nepřijal žalobcovu námitku vytýkající nedostatečné zjištění skutkového stavu, v čemž spatřuje porušení zásady materiální pravdy.

31. Namítané pochybení má dle žalobce původ v tom, že posudky posudkové komise ze dne 9. 2. 2022 a ze dne 17. 3. 2022 neodpovídají podkladům, na základě kterých byly vypracovány. Žalobce nesouhlasí se závěrem žalovaného, že jej nelze od 12. 6. 2020 považovat za osobu do 18 let věku, která se ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o sociálních službách považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby, když z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu sice vyžaduje každodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby, není však neschopen zvládat aspoň tři základní životní potřeby.

32. Podle § 7 odst. 1 zákona o sociálních službách se příspěvek na péči poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby.

33. Podle § 8 odst. 1 zákona o sociálních službách „[o]soba do 18 let věku se považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve a) stupni I (lehká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat tři základní životní potřeby, b) stupni II (středně těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat čtyři nebo pět základních životních potřeb, c) stupni III (těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat šest nebo sedm základních životních potřeb, d) stupni IV (úplná závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat osm nebo devět základních životních potřeb, a vyžaduje každodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby.“ 34. Při posuzování stupně závislosti se hodnotí schopnost zvládat tyto základní životní potřeby stanovené v § 9 odst. 1 zákona o sociálních službách: mobilita, orientace, komunikace, stravování, oblékání a obouvání, tělesná hygiena, výkon fyziologické potřeby, péče o zdraví, osobní aktivity a péče o domácnost, přičemž dle odst. 3 uvedeného ustanovení se u osob mladších 18 let věku základní životní potřeba péče o domácnost nehodnotí.

35. Dle § 9 odst. 4 zákona o sociálních službách dále „[p]ři hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby se hodnotí funkční dopad dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu na schopnost zvládat základní životní potřeby; přitom se nepřihlíží k pomoci, dohledu nebo péči, která nevyplývá z funkčního dopadu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu.“ 36. Dle § 9 odst. 5 zákona o sociálních službách „[p]ro uznání závislosti v příslušné základní životní potřebě musí existovat příčinná souvislost mezi poruchou funkčních schopností z důvodu nepříznivého zdravotního stavu a pozbytím schopnosti zvládat základní životní potřebu v přijatelném standardu. Funkční schopnosti se hodnotí s využíváním zachovaných potenciálů a kompetencí fyzické osoby a využíváním běžně dostupných pomůcek, prostředků, předmětů denní potřeby nebo vybavení v domácnosti, veřejných prostor nebo s využitím zdravotnického prostředku.“ 37. Dle § 10 zákona o sociálních službách platí, že „[u] osoby do 18 let věku se při hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby podle § 9 odst. 1 a při hodnocení potřeby mimořádné péče porovnává rozsah, intenzita a náročnost péče, kterou je třeba věnovat posuzované osobě se zdravotním postižením, s péčí, kterou je třeba věnovat zdravé fyzické osobě téhož věku. Při stanovení stupně závislosti u osoby do 18 let věku se nepřihlíží k potřebě péče, která vyplývá z věku osoby a tomu odpovídajícímu stupni biopsychosociálního vývoje. Mimořádnou péčí se rozumí péče, která svým rozsahem, intenzitou nebo náročností podstatně přesahuje péči poskytovanou osobě téhož věku.“ 38. Podle § 25 odst. 3 zákona o sociálních službách „[p]ři posuzování stupně závislosti osoby vychází okresní správa sociálního zabezpečení ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem vydaným poskytovatelem zdravotních služeb, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.“ Ze stejných kritérií při posuzování vychází i posudková komise.

39. Při hodnocení žalobou napadeného rozhodnutí, jakož i procesu, který vydání tohoto rozhodnutí předcházel, dospěl krajský soud k závěru, že žalovaný rozhodoval na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Závěry, které žalovaný učinil na základě použitých podkladů, náležitě odůvodnil. Stejně tak považuje krajský soud za postačující závěry posudkové komise stran zvládání základních životních potřeb žalobcem.

40. Kritérii pro posouzení zdravotního stavu se zabýval i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 Ads 138/2014–73, v němž konstatoval, že „[p]ro posouzení zdravotního stavu je třeba odborných medicínských znalostí, kterými disponují speciální posudkové komise. Bylo–li rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno na základě posudku okresní správy sociálního zabezpečení, pro účely odvolacího správního řízení posuzuje zdravotní stav osoby posudková komise zřízená žalovaným na základě § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. V řízeních o žalobách proti rozhodnutím založeným na zmíněných posudcích správní soudy podrobují posudky testu jednoznačnosti, úplnosti a přesvědčivosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2013, čj. 3 Ads 24/2013–34, ze dne ze dne 27. 6. 2014, čj. 4 Ads 68/2014–37, ze dne 26. 3. 2015, čj. 4 Ads 263/2014–60 nebo ze dne 15. 4. 2015, čj. 6 Ads 217/2014–23). Aby byl posudek jednoznačný, úplný a přesvědčivý, je třeba, aby se vypořádal se všemi relevantními podklady (viz § 25 odst. 3 zákona o sociálních službách) a přezkoumatelnou úvahou z nich vyvodil závěry podstatné pro posouzení zdravotního stavu osoby (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 Ads 156/2014–28). V souladu s § 2a vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚vyhláška‘), posudková komise musí posoudit zvládnutí dané životní potřeby skrze dílčí aktivity vymezené pro jednotlivé potřeby v příloze č. 1 vyhlášky (rozsudek čj. 4 Ads 68/2014–37). Nezvládnutí byť jen jedné z vymezených aktivit znamená nezvládnutí dané životní potřeby (§ 2a vyhlášky). Opačný závěr musí posudková komise dostatečně a přesvědčivě zdůvodnit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2014, čj. 3 Ads 50/2013–32). Vyplývají–li z jednotlivých podkladů rozporné závěry, posudková komise musí tyto rozpory přesvědčivě vysvětlit (srov. např. rozsudek čj. 4 Ads 68/2014–37). Postaví–li posudková komise své hodnocení na rozporných základech, aniž by rozpory odstranila či vysvětlila, je povinností žalovaného žádat doplnění posudku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013–25)“ (důraz doplněn).

41. Předně krajský soud uvádí, že zdravotní stav žalobce byl lékařsky posouzen celkem sedmkrát (nejdříve posudkovou lékařkou dne 24. 9. 2020 a dne 19. 10. 2020 a následně třikrát posudkovou komisí). Posudek ze dne 16. 2. 2021 byl následně dvakrát doplněn, a to dne 12. 3. 2021 a 20. 5. 2021. Posudek ze dne 9. 2. 2022 (3. doplnění původního posudku) vypracovaný po zrušujícím rozhodnutí krajského soudu byl ještě doplněn posudkem ze dne 17. 3. 2022 (4. doplnění).

42. V případě posudku o zdravotním stavu žalobce ze dne 9. 2. 2022 (následně doplněného dne 17. 3. 2022) vycházela posudková komise (složená z předsedkyně posudkové komise MUDr. J.S. a z psychiatričky MUDr. A.H.K. v prvním případě a z dětské psychiatričky MUDr. K.J. ve druhém případě) z posudkového spisu OSSZ, ze zdravotní dokumentace (včetně veškerých žalobcem předložených lékařských zpráv), z dokumentace praktického ošetřujícího lékaře a z další zdravotní dokumentace. V záznamu ze sociálního šetření ze dne 20. 12. 2021 se uvádí, že žalobcova matka k dotazu zaměstnankyň žalovaného, zda se chce se žalobcem dostavit na jednání posudkové komise, uvedla, že žalobce je na medikaci, tudíž to není možné, nicméně se by se na toto jednání ráda dostavila sama. Žalobce byl jednání posudkové komise dne 9. 2. 2022 přítomen, rovněž tak žalobcova matka. Dne 17. 3. 2022 bylo jednáno bez přítomnosti žalobce (i bez jeho matky coby zákonného zástupce), neboť žalobcovu účast na jednání již posudková komise nepovažovala za nezbytnou. Jak bylo řečeno výše, jednáním posudkové komise předcházelo sociální šetření u žalobce pro účely odvolacího řízení, které trvalo 2 hod. a 20 min. Nejednalo se již o šetření distančního charakteru, zaměstnankyně žalovaného provedly toto šetření přímo v místě žalobcova bydliště za přítomnosti žalobce i jeho matky.

43. Nejvyšší správní soud se již v minulosti otázkou účasti posuzovaného na jednání posudkové komise zabýval ve svém rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 4 Ads 82/2011–44. V právní větě k tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud shrnul, že „[p]římé osobní vyšetření posuzované osoby lékařem okresní správy sociálního zabezpečení a posudkovou komisí Ministerstva práce a sociálních věcí by v řízení o příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, mělo být pravidlem. Takové pravidlo však nemůže platit bezvýjimečně a vždy musí být náležitě zohledněny konkrétní okolnosti projednávaného případu.“ 44. Obdobně se touto problematikou zabýval Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku ze dne 2. 4. 2014, čj. 3 Ads 50/2013–32, ve kterém dospěl k závěru, že „i podle další judikatury Nejvyššího správního soudu je vyšetření posuzovaného při jednání komise základním prostředkem pro odstraňování rozporů mezi závěry sociálního šetření a posudkovým hodnocením posudkové komise. V takovém případě je povinností odvolacího správního orgánu žádat po posudkové komisi doplnění posudku, pokud posudková komise postavila své hodnocení na rozporných podkladech, aniž by rozpory sama odstranila nebo vysvětlila (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013–25, přístupný na www.nssoud.cz).“ 45. Žalovaný tedy naplnil nejen kategorický požadavek Nejvyššího správního soudu formulovaný ve shora citovaných rozhodnutích, ale též závazný právní názor krajského soudu vyslovený v rozsudku ze dne 9. 11. 2021, čj. 60 Ad 12/2021–28.

46. V dané věci bylo za účelem posouzení žalobcova zdravotního stavu v souvislosti s příspěvkem na péči vydáno celkem sedm posudků, z nichž posouzení posudkovou lékařkou v prvním případě a následně posouzení posudkovou komisí obsahuje značně rozdílné závěry, nicméně posudková komise, byť až po zrušujícím rozhodnutí krajského soudu, dospěla ke svým závěrům poté, co žalobcův zdravotní stav přímo fyzicky zjišťovala, tj. nikoli pouze na základě písemných podkladů. Obdobným způsobem proběhlo i sociální šetření, tj. přímo v žalobcově bydlišti za žalobcovy přítomnosti. Krajský soud předchozím rozsudkem ve věci konstatoval, že není možné si učinit jednoznačnou představu o značném množství dílčích aktivit, které musí posuzovaný jedinec ovládnout pro zvládnutí základní životní potřeby jako celku bez posouzení některých aktivit přímo v reálném čase a místě. Jak plyne se žalobou napadeného rozhodnutí, resp. ze spisového materiálu samého, žalovaný vytýkané zásadní pochybení napravil.

47. Posudková komise vycházela při vypracování posudku o zdravotním stavu žalobce ze dne 16. 2. 2021 z následujících podkladů: posudkový spis Okresní správy sociálního zabezpečení Písek; správní spis žalovaného (zdravotní dokumentace žalobcova praktického ošetřujícího lékaře a dalších odborných lékařů – klinické psycholožky, neuroložky, dětské psychiatričky a lékařských nálezů zaslaných žalobcem), dále pak ze sociálního šetření provedeného u žalobce telefonicky dne 30. 6. 2020.

48. Při vypracování prvního doplňku posudku o zdravotním stavu žalobce ze dne 12. 3. 2021 vycházela posudková komise krom shora uvedené dokumentace z odborných lékařských zpráv zaslaných žalobcem (MUDr. B.K.; praktický lékař MUDr. Z.K.).

49. V případě vypracování druhého doplňku posudku o zdravotním stavu žalobce ze dne 20. 5. 2021 vycházela posudková komise krom shora uvedeného z listin zaslaných žalobcem a odborných lékařských zpráv (mimo jiné vyjádření ředitelky pro Pedagogicko–psychologickou poradnu v Táboře v souvislosti s docházkou do mateřské školy; lékařské zprávy z oblasti ortopedie, klinické logopedie, klinické psychologie; zpráva psycholožky z Centra mladé rodiny Milísek).

50. Tyto posudky považoval krajský soud ve shora označeném zrušujícím rozsudku za nedostatečné; posudková komise přesvědčivým způsobem nezdůvodnila, proč považuje v rozporu se závěry uvedenými v sociálním šetření základní životní potřeby stravování a tělesné hygieny za zvládnuté. Jak je uvedeno výše, krajský soud žalovanému vytkl, že posouzení zdravotního stavu žalobce bylo učiněno, aniž by posudková komise měla možnost pozorovat žalobcovo chování, schopnosti a dovednosti v reálném čase a místě. Stejnou vadou trpělo i distančně provedené sociální šetření.

51. Při vypracování třetího doplňku posudku o zdravotním stavu žalobce (po zrušení rozhodnutí krajským soudem) ze dne 9. 2. 2022 pak posudková komise krom shora uvedeného vycházela z lékařské zprávy nově doložené žalobcem vypracované dětskou klinickou psycholožkou českobudějovické nemocnice; zprávy z psychologické poradny Centrum mladé rodiny M.; zprávy z rehabilitace a dětské gastroenterologické ambulance; zprávy vypracované ergoterapeutem, psychiatrem a dále z vlastního vyšetření při jednání posudkové komise ze dne 9. 2. 2022 a sociálního šetření provedeného žalovaným u žalobce dne 20. 12. 2021. Posudková komise sice nepovažovala účast žalobce na jednání za nutnou (obdobně se vyjádřila žalobcova matka, coby jeho zákonný zástupce), neboť měla k dispozici dostatečné podklady včetně zpráv zaslaných žalobcovou matkou, nicméně žalobce byl na jednání přizván a byl mu přítomen.

52. Posudková komise rovněž vyjádřila názor, že „krátkodobý kontakt s dítětem na jednání, kdy děti v novém prostředí často nespolupracují, nemá takovou vypovídací hodnotu, jako zprávy od odborníků, u kterých je v dlouhodobém sledování“. Současně vzala na vědomí stanovisko vyjádřené ve zrušujícím rozsudku krajského soudu, že v předchozím stanovisku posudkové komise nebylo u žalobce uznáno za nezvládané stravování a tělesná hygiena, byť z mnohých informací vyplývá, že toto nezvládá. Posudková komise konstatovala, že u žalobce dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav působí ADHD – porucha aktivity a pozornosti, porucha chování a specifická porucha motorických funkcí, intelekt porušen není. Při zhodnocení dopadu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu na schopnost zvládat základní životní potřeby je významné, že toto nezvládání musí být v příčinné souvislosti s dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem.

53. Posudková komise dále uvedla, že „porucha pozornosti s hyperaktivitou, specifické poruchy chování a emocí při normálním intelektu nejsou stavy, které by měly zásadní funkční dopad. Takovou míru funkčního omezení nezpůsobuje ani diagnostikovaná a popsaná porucha motorické koordinace (nezvládá cílené koordinované pohyby, topický neurologický nález je normální)“. Ze spisové dokumentace přitom plyne, že žalobce v mateřské škole funguje lépe než doma. Posudková komise přičítá tyto důsledky u žalobce zjevné hyperprotektivní péči matky, tedy posouvání žalobce do nemoci. Přísedící psychiatrička konstatovala, že žalobce by měl být v běžném dětském kolektivu, včetně volnočasových aktivit. Je–li zde pouhé podezření na vývoj autistické poruchy, musí být nejprve vyšetřeno a diagnostikováno. Bez uvedeného nemůže brát posudková komise toto na zřetel. To samé platí ve vztahu k závěrům psychologa z Centra mladé rodiny v situaci, kdy jiní odborníci (dětský psychiatr, neurolog, klinický psycholog) k obdobnému závěru nedošli.

54. Co se týče funkčních schopností, u téměř sedmiletého dítěte je nedokonalá koordinace v rámci nerovnoměrného rozptylu schopností ještě akceptovatelná. Při jednání posudkové komise bylo žalobcovo chování klidné, bez známek hyperaktivity, dobře spolupracoval, ochotně navazoval kontakt, choval se recipročně, byl usměvavý, v dobré náladě. Vnímal bez psychotických příznaků, intelekt a kognitivní funkce shledány v normě, konstatován hyperprotektivní výchovný přístup. Posudková komise dospěla k závěru, že dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav u žalobce není takového charakteru, aby u něj měl v daném věku funkční dopad na mobilitu, orientaci, komunikaci, stravování, tělesnou hygienu, oblékání, výkon fyziologické potřeby na úrovni věkové kategorie. Péče o zdraví se u dětí mladších 12 let nehodnotí, není nutnost poskytování mimořádné péče v oblasti péče o zdraví. Dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav má dopad na osobní aktivity – nutnost asistenta v mateřské škole, obtížné navazování kontaktů, resp. kontaktu s vrstevníky, narušení kolektivní hry. Uvedené je důvodem, proč jsou tyto aktivity považovány za nezvládané. U ostatních aktivit není nezvládání způsobeno dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, jedná se spíše o problém výchovný. Posudková komise uzavřela že žalovaný ve věku na prahu 7 let z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopen zvládat toliko jednu základní životní potřebu, a to osobní aktivity – navazovat kontakty a vztahy s jinými osobami, vykonávat aktivity obvyklé věku a prostředí (důraz doplněn) a vyžaduje každodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby. Žalobce se tudíž nepovažuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby dle § 8 odst. 1 zákona o sociálních službách. Posudková komise vyhodnotila skutečnosti vedoucí k požadavku na doplnění posudku, přesto neshledala důvody pro změnu předcházejícího posudkového závěru.

55. Posudková komise opětovně zasedala dne 17. 3. 2022, neboť žalobce v námitkách k podkladům rozhodnutí doručených žalovanému dne 7. 3. 2022 namítl, že nebylo zohledněno osm žalobcem vyjmenovaných zpráv; pět z nich měla posudková komise k dispozici, tři další nebyly uvedeny v seznamu, z něhož posudková komise při hodnocení vycházela. Dne 10. 3. 2022 žalobce žalovanému doložil ambulantní zprávu z gastroenterologické poradny ze dne 9. 2. 2022, poradenskou zprávu z pedagogicko–psychologické poradny ze dne 5. 11. 2021 a ergoterapeutické vyšetření ze dne 11. 5. 2021. V případě čtvrtého (doplňujícího) posudku o zdravotním stavu žalobce ze dne 17. 3. 2022 (jednáno bez přítomnosti žalobce) tedy vycházela posudková komise ze shora uvedených podkladů a dále z nově doložených zpráv a odborných vyšetření. Posudková komise konstatovala, že ergoterapeutická zpráva kopíruje diagnózy odborníků, vyjma autismu, který nebyl zdravotnickými pracovníky doložen. Závěry pedagogicko–psychologické poradny svědčí o postupném vývoji předškolních dovedností i v oblasti percepčně motorické funkce, přičemž žalobce v některých odpovídá věku, v některých se rozvíjí pomaleji, aniž by se však jednalo o patologický rozptyl. Gastroenterologické vyšetření potvrzuje intoleranci kravského mléka, tento stav nevyžaduje naprosto odlišná a náročná stravovací opatření. Enkopréza a enuréza nemají podklad somatický ani v psychiatrické patologii, nýbrž v poruchách chování. Žalobce odmítá chodit ve školce na záchod, nechce se nechat očistit jinou osobou než matkou, což však nezakládá konstatování mimořádné péče. Posudková komise účast žalobce na jednání nepožadovala, ostatně žalobce se jednání komise účastnil krátce předtím (9. 2. 2022). Za stěžejní považuje posudková komise odborný klinický a diagnostický závěr plynoucí z odborných nálezů. To, jak žalobce zvládá či nezvládá jednotlivé činnosti (jak bylo rovněž zjišťováno v sociálním šetření), má pouze popisný charakter. Pouze posudková komise je kompetentní k tomu, aby určila, zda je uvedené zapříčiněno dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem. V případě syndromu ADHD – porucha aktivity a pozornosti při normálním intelektu, zde příčinná souvislost není. Posudková komise znovu konstatovala, že nebude–li učiněn jiný diagnostický závěr, ani její posudkový závěr nemůže dojít změny. Znovu zopakovala své stanovisko, že žalobce z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopen zvládat jednu základní životní potřebu (důraz doplněn), tj. osobní aktivity – navazovat kontakty a vztahy s jinými osobami, vykonávat aktivity obvyklé věku a prostředí a vyžaduje každodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby a nepovažuje se za osobu závislou na pomoci jiné osoby ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o sociálních službách. Dle posudkové komise posudkový závěr Okresní správy sociálního zabezpečení Písek nevycházel ze správné aplikace posudkových kritérií.

56. Krajský soud shledal, že v projednávané věci byla zhojena veškerá pochybení, která krajský soud vytkl posudkové komisi, potažmo žalovanému zrušujícím rozsudkem ze dne 9. 11. 2021, čj. 60 Ad 12/2021–28. Jednak bylo u žalobce provedeno sociální šetření, jehož výsledky byly projednány při zasedání posudkové komise a promítly se do jejího hodnocení, žalobce byl rovněž jednání posudkové komise dne 9. 2. 2022 přítomen. Posudková komise krom odborných zpráv, nálezů a další dokumentace mohla objektivně vyhodnotit žalobcovo chování, schopnosti a dovednosti v reálném čase a místě, jak krajský soud zrušujícím rozsudkem požadoval.

57. Krajský soud není oprávněn samostatně posoudit žalobcův zdravotní stav. Vyšel proto z výše uvedených a dostatečně odůvodněných závěrů posudkové komise, jež se vztahují ke zvládání základních životních potřeb žalobcem a shledává je úplnými a přesvědčivými. Skutkový stav považuje krajský soud za dostatečně zjištěný. Neshledal rovněž namítané porušení zásady materiální pravdy, neboť učiněné závěry posudkové komise zjevně neodporují podkladům, z nichž vycházejí. Posudková komise veškeré nashromážděné podklady zohlednila ve svém stanovisku, pokud se s nimi neztotožnila, ozřejmila z jakého důvodu tomu tak je. Za primární považuje krajský soud skutečnost, že nezvládání některých základních životních potřeb není v příčinné souvislosti se zdravotním postižením žalobce.

58. Žalobcův zdravotní stav byl posuzován celkem sedmkrát, poslední doplnění posudku ze dne 17. 3. 2022 bylo uskutečněno právě z toho důvodu, že žalobce doložil další odborné zprávy, které bylo nutné vzít v potaz pro objektivní vyhodnocení žalobcova zdravotního stavu. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by řízení bylo před správními orgány vedeno čistě formálně, ani u posudkové komise tomu tak nebylo.

59. Z lidského hlediska je pochopitelná náročnost péče, kterou pečující osoba musí s ohledem na žalobcův zdravotní stav vynaložit. Stejně tak lze rozumět i tomu, že žalobce polemizuje se závěry posudkové komise. Přesto je však nutné za situace, kdy jsou předloženy četné lékařské a jiné odborné zprávy, z nichž je vyvozeno stanovisko posudkové komise, respektovat toto odborné stanovisko a závěry z něj plynoucí. Posudková komise jednoznačně a konstantě deklaruje své stanovisko, že namítané nezvládání jednotlivých činností není u žalobce zapříčiněno dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem. Uvedla rovněž, že pokud nebude učiněn u žalobce jiný diagnostický závěr, nemůže dojít ani ke změně závěru posudkového. Skutečnost, že žalobce coby laik vyvozuje z provedeného sociálního šetření jiné závěry než odborná posudková komise, nemůže mít na výsledné posouzení vliv. Stejně tak soudu nepřísluší hodnotit žalobcův zdravotní stav, jak bylo řečeno výše.

60. Závěr, že péče o zdraví [§ 9 odst. 1 písm. h) zákona o sociálních službách] se u dětí mladších 12 let neposuzuje, neboť se považuje za nezvládnutou, nelze považovat za rozporný. Jedná se spíše o neobratnou formulaci. Posudková komise k tomu již například v posudku ze dne 20. 5. 2021 uvedla, že „[d]ítě v tomto věku není schopno samo pečovat o své zdraví, není schopno samostatně užívat potřebnou medikaci a provádět ošetření nařízené ošetřujícím lékařem. Podání jednoho léku denně nemá charakter péče mimořádné.“ Jinými slovy je zřejmé, že u šestiletého dítěte nelze rozumně tyto schopnosti očekávat. Z toho ovšem nelze dovodit, že potřebu péče o zdraví pro účely stanovení stupně závislosti nezvládá (srov. § 10 zákona o sociálních službách). K tomu by bylo zapotřebí, aby se ze strany pečující osoby jednalo o péči mimořádnou, což v nyní posuzované věci nenastalo.

61. Rovněž není pravdou, že posudková komise v novém posudku pomíjí fakt, že nárok na příspěvek na péči má i dítě, které vyžaduje péči mimořádnou, která svým rozsahem, intenzitou a náročností přesahuje péči oproti zdravému dítěti „více jak o jednu třetinu“. Žádný nárok v takto formulované podobě ze zákona nevyplývá. Ani ze samotné žaloby přitom není zřejmé, z čeho žalobce svůj závěr dovozuje.

V. Závěr a náklady řízení

62. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

63. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A K námitce porušení zásady dvojinstančnosti řízení IV.B K námitce porušení zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele IV.C K námitce porušení práva na vyjádření k podkladům rozhodnutí IV.D K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu V. Závěr a náklady řízení