57 A 158/2015 - 85

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla a soudkyň Mgr. Miroslavy Kašpírkové a JUDr. Aleny Hocké v právní věci žalobců a) K.Q., b) M.C., zastoupených Mgr. Janem Vlkem, advokátem, se sídlem Římská 14, Praha 2, proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18.11.2015, č.j. RR/4310/15, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18.11.2015, č.j. RR/4310/15, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen uhradit žalobcům náklady řízení ve výši 33.271 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců Mgr. Jana Vlka, advokáta.

Odůvodnění

I. Napadené rozhodnutí. Žalobci se žalobou domáhali zrušení, event. vyslovení nicotnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 18.11.2015, č.j. RR/4310/15 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo jako nepřípustné zamítnuto odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Planá (dále jen „prvoinstanční orgán“ nebo „stavební úřad“), ze dne 27.1.2003, č.j. VUP/076/03/PAS4216, kterým bylo rozhodnuto takto: „Předpoklad, že stavba hospodářských objektů stojící na pozemku st.p.č. 8 v katastrálním území Pístov byla dříve povolena a že pouze nejsou zachovány doklady o jejím povolení, stavební úřad v souladu s § 104 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), uznává a ověřuje předložený pasport stavby. Řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebude zahajováno.“ Žalobci požadovali rovněž zrušení, event. vyslovení nicotnosti předmětného rozhodnutí prvoinstančního orgánu. II. Žaloba. Úvodem žaloby byly rozebrány podmínky řízení o žalobě, a to takto: Žalobce je vlastníkem mimo jiné nemovitostí - stavby č.p. 10 na pozemku p.č. 8/3 a tohoto pozemku, k.ú. Pístov a obec Chodova Planá (dále jen „nemovitost žalobce“ nebo „stavba“). Stavební úřad vydal dne 27.1.2003 rozhodnutí č.j. VUP/076/03/PAS 4216 (dále bude v tomto podání označováno jen „rozhodnutí“ bez ohledu na skutečnou povahu předmětného správního aktu, pozn. žalobce), kterým ve smyslu § 104 stavebního zákona schválil a ověřil pasport stavby tj. projektovou dokumentaci č. 11/2002 (dále jen „pasport“). Pouze a jedině o tento pasport pak stavební úřad opírá řízení o odstranění stavby žalobce, který stavbu velmi citlivě zrekonstruoval přesně do původního stavu s přiznáním všech historických prvků, a to ve spolupráci s architektem specializovaným na místní architekturu, jak mu bylo stavebním úřadem před zahájením rekonstrukce doporučeno. (Ačkoliv stavební úřad byl od počátku seznámen s chystanou rekonstrukcí, a tuto žalobce jako stavebník na úřadu před zahájením stavby konzultoval, přičemž úředníci stavebního úřadu konali v místě ještě v roce 2013 kontrolní prohlídku, žalobce nebyl nikdy upozorněn, že by měla jím prováděná stavba podléhat stavebnímu povolení. To mu bylo oznámeno až poté, co se začal s úspěchem domáhat zahájení řízení o odstranění stavby zimoviště telat a skotu starosty městysu Chodová Planá C.H. v těsném sousedství domu žalobce. Teprve poté mu stavební úřad zčista jasna oznámil, že jím prováděná stavba je v rozporu s územním plánem, tedy je nutno ji odstranit. Žalobce tedy dosáhl žalobou podanou u zdejšího soudu zrušení části územního plánu - ani to však nepostačovalo k zastavení řízení o odstranění stavby - nyní se úředníci stavebního úřadu „chopili“ právě pasportu.) Žalobce uvedl, že předmětné rozhodnutí, resp. pasport (schválení pasportu) napadl následovně: 1) Žalobce jednak dal stavebnímu úřadu podnět, aby sám zrušil toto rozhodnutí, a to opakovaně - naposledy při osobním jednání na úřadě dne 14.9.2015, a dále podáním ze dne 15.9.2015 ke sp.zn. 1556/2014/01/VUP. Žalobce poukázal na nezákonnost rozhodnutí a má za to, že úřad měl z úřední povinnosti pasport stavby, resp. rozhodnutí, kterým byl pasport schválen, zrušit postupem dle § 156 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a to jako tzv. jiný úkon správního orgánu (dále též jen jako „opatření“). S ohledem na nezákonnost rozhodnutí a zcela zásadní vady pasportu (který vůbec neodpovídá a zjevně nikdy neodpovídal skutečnému stavebnímu ani právnímu stavu), jakož i s ohledem na skutečnost, že se nedochovala žádná relevantní dokumentace stavby, současně přednesl žalobce jako možnost řešení situace, že by nechal vypracovat novou pasportizaci (tj. kompletní dokumentaci o skutečném provedení stavby v souladu s právními předpisy), kterou by následně schválil stavební úřad. Došlo by tak jednou provždy k zachycení právního i faktického stavu nemovitosti tak, jak tomu bývalo mělo dojít již při zpracování pasportu. Stavební úřad toto řešení při jednání dne 14.9.2015 odmítl, kdy vyslovil názor, že právě již existující pasport stavby (tj. projektová dokumentace č. 11/2002) znemožňuje zvolit takový postup. Proto stavební úřad vyslovil, že neshledává jinou možnost, než vést řízení o odstranění stavby právě s ohledem na existenci pasportu, ze kterého jediným východiskem pro zachování stavby stavebníka je požádat o dodatečné povolení stavby (tj. zřejmě dodatečné povolení prozatím nekonkretizovaných stavebních prací, kterými byl údajně změněn stav stavby oproti stavu zaznamenaném v pasportu stavby). Stavební úřad zcela nepřipouští jinou variantu, tvrdošíjně odmítá se zabývat vadami a nezákonností pasportu a rozhodnutí, kterým byl schválen, slovy úřednice Š. „Vy po nás vlastně chcete, abychom přiznali chybu“. 2) Protože úřad se odmítl nezákonností pasportu zabývat, obrátil se žalobce na orgán nadřízený stavebnímu úřadu s tím, že proti uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce ve lhůtě odvolání k žalovanému. Žalovaný se odmítl odvoláním jakkoliv zabývat, když napadeným rozhodnutím odvolání žalobce jako nepřípustné zamítl. Žalobce konstatoval, že byl napadeným rozhodnutím, jakož i rozhodnutím stavebního úřadu, kterým se mu závazně mění, resp. fakticky závazně určují jeho práva k nemovitosti, na svých právech zkrácen. Žalobce totiž v důsledku nezákonných rozhodnutí je fakticky nucen citlivě a přesně do původního stavu zrekonstruovanou stavbu určenou k bydlení užívat v rozporu s původním stavebně technickým určením a účelem užívání pouze ke skladování. Žalobce současně tvrdí, že byl na svých právech zkrácen i v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutími stavebního úřadu i žalovaného, když jejich postupem byl zkrácen na svých právech, která mu příslušejí, a to takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí, neboť zde vůbec nebyly podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí, navíc s ním nebylo jednáno jako s účastníkem, ač s ním tak jednáno být mělo. Žalobce jako účastník řízení je tak aktivně legitimován k podání této žaloby. Žalovaný je příslušným správním orgánem k vydání rozhodnutí o podaném odvolání žalobců a jako takový i rozhodl v posledním stupni, a je tak dána jeho pasivní legitimace v tomto řízení. K nezákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu žalobce uvedl, že pasport trpí vadami, pro které neměl být nikdy schválen, přesto stavební úřad pasport ověřil rozhodnutím. Pasport určuje účel užívání stavby jako prostory nesloužící k bydlení - tj. stáj, sklady, chodby, průjezd, což neodpovídá skutečnému účelu, pro který byla stavba zhotovena a užívána. Stavba není zemědělskou stavbou, ale stavbou určenou k bydlení, hospodaření je jen vedlejším účelem užívání stavby k účelu hlavnímu, tj. k bydlení. Žalobce pak opakovaně stavebnímu úřadu v řízeních týkajících se stavby zaslal doklady prokazující, že stavba byla vždy rodinným domem určeným především k bydlení - stejné důkazy v porovnání s pasportem hodnotil i Krajský soud v Plzni v řízení o žalobě účastníka o neplatnost části územního plánu řešící právě využití pozemku st.p.č. 8/3 v katastrálním území Pístov, který stanovil pro území stavby způsob využití „výroba zemědělská“. Žalobce dále zopakoval mnohokrát shrnutou historii domu: Je pravdou, že předchozí uživatelé stavby v době nedávné stavbu doslova „vybydleli“ a bez jakéhokoliv oficiálního souhlasu či povolení příslušné autority v době nedávno minulé zazdili okna a začali tuto užívat především k účelům skladování! Je třeba zdůraznit, že stavba byla historicky součástí komplexu budov 3 samostatných, rohem k sobě přiléhajících domů, a to: - rodinný dům s chlévem na pozemku st.p.č. 8/3, - stodola na st.p. 8/2 (nyní pp.č. 487), - kolna na st.p. 8/1 (nyní p.č. 486) Tato usedlost byla rekonstruována v roce 1925. Po válce byla usedlost přidělena přidělcovi p. K. a jeho potomci ji 28.12.1992 požádali v rámci restituce o navrácení. V té době měla celou usedlost v majetku právě žalovaná obec Chodová Planá. Nemovitosti využíval zřejmě bez jakékoliv úhrady a s největší pravděpodobností bez smluvního vztahu starosta žalovaného C.H., zároveň soukromý zemědělec se sídlem v Pístově, kde tuto činnost i provozuje. V rozporu se zájmy vlastníka budovy na pozemku st.p.č.8/3, nicméně zřejmě v souladu se soukromým zájmem starosty C.H., byla budova na pozemku st.p.č. 8/3 v územním plánu zahrnuta do způsobu užívání zemědělské výroby. To vše přes nesporný fakt, že uvedená stavba je stavbou určenou k bydlení. Vždyť ještě v roce 2004 došlo na podnět Ministerstva zemědělství a objednávku úřadu k vypracování znaleckého posudku na dům pro výpočet restitučního nároku. Tento znalecký posudek zpracovaný znalkyní pí. Ing. Alexandrou Pilnou pod číslem 80-18/2004 byl vyhotoven a na jeho základě skutečně došlo k vyplacení restituční náhrady za předmětné budovy. Tento znalecký posudek jednoznačně budovu popisuje jako rodinný dům s chlévem, užívanou k bydlení. Stejně tak když obec dne 30.3.2005 uzavřela s restituenty Dohodu o restitučních nárocích a jejich vyrovnání, vydávala a vyplácela rodinný dům s chlévem. Přitom jak stavební úřad potvrdil mimo jiné svým přípisem ze dne 16.4.2014, a opakuje v odůvodnění svých rozhodnutí, účel užívání stavby nikdy nebyl rozhodnutím stavebního úřadu změněn. Tedy jediné, o co stavební úřad opírá své tvrzení, že stavbu nelze užívat k bydlení, je právě pasport stavby. Při tom je zjevné, že tento pasport byl připravován zcela účelově a „narychlo“ pro potřeby vydání stavby oprávněné osobě v restituci, tj. paní C. - obec nechala vyhotovit pasport, aby došlo alespoň k nějakému zápisu stavby do katastru a bylo lze následně ji vydat. Krajský soud však shora uvedené důkazy hodnotil i ve vztahu se zmíněným pasportem stavby, na základě provedeného dokazování pak došel k závěru, že pasport stavby nemůže proti důkazům předložených účastníkem panem K.Q. jako žalobcem obstát, a uzavřel, že stavba je a vždy byla stavbou určenou k bydlení. Krajský soud v Plzni k uvedené žalobě proto následně vyslovil rozsudkem sp.zn. 59 A 5/2014 neplatnost územního plánu, resp. jeho části právě s odůvodněním, že územní plán nerespektuje zjištěnou skutečnost, že stavba vždy sloužila především k bydlení. Shodně se i Nejvyšší správní soud vyjádřil, že pokud již Krajský soud v Plzni dospěl k závěru, že původním účelem stavby je především bydlení, tato skutečnost by měla být respektována. V odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 215/2015-32 ze dne 6. listopadu 2015 a shodně č.j. 5 As 188/2015-31 ze dne 2. prosince 2015 Nejvyšší správní soud shrnuje pod body 13) a 14): „

13. V posuzované věci je mezi účastníky řízení nesporné, že stavební úpravy prováděné stěžovatelem na jeho nemovitosti spočívají především v obnovení příček a vrácení původních oken, tj. stavebních úpravách již existujícího domu. Účastníci řízení se však již neshodují v tom, jaký je charakter předmětné nemovitosti. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí uvedl, že předmětná stavba je dle aktuálního výpisu z katastru nemovitostí zemědělskou stavbou a dle pasportu stavby ověřeného stavebním úřadem dne 27.1.2003 pod č. j. VUP/076/03/PAS 4216 [který určuje účel užívání stavby ve smyslu § 104 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31.12.2006], stavbou obsahující pouze prostory nesloužící k bydlení, s tím, že využití uvedené stavby a uvedených prostor nebylo ode dne ověření pasportu stavebním úřadem až doposud žádným rozhodnutím ani opatřením změněno, a nejde tedy o stavbu určenou k bydlení. Stěžovatel naproti tomu opakovaně upozorňuje na skutečnost, že jeho nemovitost v minulosti vždy sloužila především k bydlení, za tímto účelem ji stěžovatel koupil a hodlá ji takto využívat (viz přípis stěžovatele ze dne 19.1.2015 adresovaný stavebnímu úřadu).

14. Charakterem domu stěžovatele se již zabýval Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 19.3.2015, č.j. 59 A 5/2014-123, který po podrobném zhodnocení všech relevantních skutečností (historie předmětné nemovitosti, jejího využívání a současného stavu) dospěl k závěru, že došlo k výrazné dominanci obytné funkce stavby nad její funkcí hospodářskou, a lze tak uvažovat o úředním určení předmětné stavby jako stavby pro bydlení (bytový dům nebo rodinný dům), a to jak pro účely katastrální, tak zejména pro účely stavebně právní. Nejvyšší správní soud z tohoto závěru krajského soudu ve smyslu § 52 odst. 2 s.ř.s. vychází, a nahlíží proto na stěžovatelovu nemovitost jako stavbu převážně určenou pro bydlení, na níž stěžovatel provádí stavební úpravy (stavbu ve smyslu § 2 odst. 4 stavebního zákona).“ Žalobce dále uvedl, že opakovaně na vady a nezákonnost pasportu poukázal, tedy zejm. na to, že stavební úřad zcela ignoruje původní účel užívání - tj. bydlení. Uvedeny jsou tyto argumenty mimo jiné v odvolání žalobce, které bylo zamítnuto napadeným rozhodnutím, dále např. v žalobě proti rozhodnutím žalovaného o potvrzení povinnosti žalobce umožnit konání opakované kontrolní prohlídky v rámci řízení o odstranění stavby. Zde žalobce pro přehlednost shrnul své argumenty o nezákonnosti postupu žalovaného, resp. stavebního úřadu: „Stavební úřad však měl v každém případě již v roce 2003, když schvaloval pasport stavby, k uvedenému skutečnému a původnímu účelu přihlížet, tedy neschválit pasport v tomto znění, ale nechat jej přepracovat dle skutečnosti. A pokud tak neučinil tehdy, stavební úřad po té, co vadu pasportu zjistil v současnosti, měl provést opravu. Namísto toho však naopak stavební úřad i žalovaný se opírají v rámci napadeného rozhodnutí právě o tento vadný pasport stavby (a o výpis z katastru nemovitostí): „Stavba je dle aktuálního výpisu katastru nemovitostí zemědělskou stavbou a dle pasportu stavby ověřeného stavebním úřadem dne 27.1.2003 pod č. j. VUP/076/03/PAS 4216 (který určuje účel užívání stavby, ve smyslu §104 zákona č. 50/1976 Sb.), stavbou obsahující pouze prostory nesloužící k bydlení (stáj, sklady, chodby, průjezd a půdu), s tím, že využití uvedené stavby ani uvedených prostor nebylo ode dne ověření pasportu stavebním úřadem (ode dne 27.1.2003) doposud žádným rozhodnutím ani opatřením změněno. Právně tedy nejde o stavbu rodinného domu.“ S tímto stanoviskem a právním názorem se však nelze ztotožnit. Zápis v katastru nemovitostí má toliko evidenční povahu, nikoliv právotvornou, pokud tedy nechal tehdejší držitel nemovitosti zapsat nemovitost ať již jako zbořeniště nebo zemědělskou stavbu v rozporu se skutečným způsobem užívání, nemůže to nic změnit na skutečném užívání stavby. Totéž platí i o pasportu stavby. Pasport stavby by měl v každém případě odrážet skutečnost - tedy k jakému účelu byla stavba postavena a užívána. Rodinný dům, byť aktuálně neužíván, vždy zůstane rodinným domem. A pokud tomu pasport stavby neodpovídal, stavební úřad jej neměl nikdy schválit. Navíc pasport stavby nesplňoval vůbec předepsané náležitosti, když dle §45 vyhl. č. 132/1998 Sb. měl obsahovat alespoň následující: a) údaje o účelu a místu stavby, jméno (název) a adresu (sídlo) vlastníka stavby, parcelní čísla pozemku podle katastru nemovitostí s uvedením vlastnických nebo jiných práv a údaje o rozhodnutích o stavbě; pokud se rozhodnutí nezachovala, alespoň pravděpodobný rok dokončení stavby, b) situační výkres současného stavu území v měřítku katastrální mapy se zakreslením polohy stavby a vyznačením vazeb na okolí, zejména odstupů od hranic pozemku a od sousedních staveb a napojení na pozemní komunikace a síť technického vybavení, c) stavební výkresy vypracované podle skutečného provedení stavby s příslušnými řezy a pohledy, s popisem všech prostorů a místností podle současného, popřípadě uvažovaného způsobu užívání a s vyznačením jejich rozměrů a plošných výměr, d) technický popis stavby a jejího vybavení, e) situační výkres a zjednodušené výkresy skutečného provedení stavby v rozsahu a podrobnostech odpovídajících druhu a účelu stavby s popisem způsobu užívání všech prostorů a místností. Pokud uvedené náležitosti pasport nenaplňoval či pokud údaje odporovaly skutečnosti, neměl ho vůbec úřad schválit, a pokud tak učinil, jeho rozhodnutí bylo nezákonné. Pouze okrajově žalobce uvádí, že pasport je neúplný a zcela neodpovídá (a ani v době pořízení neodpovídal) stavu skutečnému, když v něm např. nejsou uvedeny veškeré okenní otvory (žalobce žádné nové otvory nevytvářel, což je patrné pouhým pohledem!), pasport neřeší podkroví ani podzemní část stavby - jako by neexistovaly, neodpovídá ani stavebně technický popis stavby a zejména skutečný účel užívání stavby apod. Dále platí, že nebyly dodrženy procesní postupy, když pasport resp. rozhodnutí o jeho schválení nebylo řádně doručeno vlastníku a účastníku řízení paní M.C., jejíž výslech případně žalobce navrhuje. Pokud stavební úřad obdržel důkazy, že v domě byly okenní otvory v pasportu neuvedené, v domě je podkroví a zejm. že dům vždy (a to i v době pořízení pasportu!) byl rodinným domem, neměl k pasportu dogmaticky přihlížet jako k jedinému dokladu o způsobu užívání stavby, ale v rámci správního uvážení a hodnocení důkazů měl uznat vadu úkonu. Proto jestliže se stavební úřad tvrdošíjně opírá o vadný pasport stavby a odmítá provést důkazy, ze kterých vyplývá opak - tedy že stavba byla vždy rodinným domem, dochází k nesprávným skutkovým zjištění a právnímu hodnocení, což má za následek nezákonné rozhodnutí. Po té, co byla zrušena žalobcem napadená část územního plánu, nic kromě uvedené vady pasportu již nebrání tomu, aby stavba byla řádně užívána v souladu s původním určením, proto je tato otázka zcela zásadní, a to i pro toto řízení, když v takovém případě se jeví bezpředmětné řízení o odstranění stavby a nařízení kontrolní prohlídky.“ Stavební úřad se argumenty žalobce odmítá zabývat a trvá na svém stanovisku, že s ohledem na existenci projektové dokumentace č. 11/2002 musí servat na odstranění stavby, kdy pokračuje v řízení o jejím odstranění. Žalobce nesouhlasí s postupem stavebního úřadu, který dogmaticky trvá na odstranění stavby pro rozpor s uvedeným pasportem. Stavební úřad se naopak opakovaně vyslovil, že pasportem (ať jakkoliv vadným) došlo k legalizaci stavby ve stavu, v jakém se nacházela v roce 2003. S tímto názorem se žalobce neztotožňuje a má za to, že pokud stavební úřad zjistil nezákonnost pasportu, měl z úřední povinnosti ověření zrušit. Z uvedených důvodů je tedy zřejmé, že rozhodující je posouzení otázky, zda skutečně pasport stavby (projektová dokumentace č.11/2002) byl řádně ověřen, resp. zda toto ověření nebylo nezákonné (tj. zda pasport je po obsahové stránce správný, po formální stránce odpovídá právním předpisům). Právní teorie i praxe se jednoznačně shoduje, že pasportem stavby nelze legalizovat nepovolenou stavbu. Pokud tedy došlo nepovolenými úpravami stavby ke změně účelu jejího užívání, zazdění oken apod., pak pasport stavby neměl být nikdy schválen. K tomu shodně např. stanovisko Veřejného ochránce práv (zveřejněn ve Sborníku stanovisek č. 11 - Odstraňování staveb): „Pasportizace je nejen možná, ale i nutná v případě stavby, která byla sice v minulosti povolena, ale nedochovaly se o tom doklady. Jde o případy, kdy dokumentace stavby nebyla pořízena vůbec, nebo pořízena byla, ale nedochovala se (u stavebníka ani u příslušného stavebního úřadu, např. v archivu), případně se dochovala, ale není v náležitém stavu, tj. nelze z ní zjistit dostatek potřebných údajů o stavbě. … Je nutné upozornit, že k tomu, aby vůbec mohl proces pasportizace proběhnout, je nutné, aby stavební úřad uznal, že skutečně jde o stavbu v minulosti povolenou, jejíž dokumentace nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu. Pokud by stavební úřad toto neuznal, musela by stavba být projednána v řízení o odstranění stavby. ... Pasportizace by neměla být prostředkem pro legalizování staveb, o jejichž dřívějším povolení existují důvodné pochybnosti, resp. jasné důkazy o tom, že jde o stavbu, která v žádném případě nemohla být v minulosti povolena. Je proto vždy na příslušném stavebním úřadu, aby každý případ vyhodnotil podle jeho konkrétních okolností a aby k tomu účelu shromáždil a vzal v úvahu všechny existující důkazy. Důležité budou např. údaje obsažené v katastru nemovitostí či v archivech jiných správních orgánů. V úvahu také přichází možnost vyjít z výpovědí svědků78) nebo (v případě staveb pro bydlení a individuální rekreaci) ze skutečnosti, že stavbě bylo přiděleno číslo popisné (orientační), resp. evidenční apod.“ Rovněž z rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci vyplývá, že „stavební úřad ověří dokumentaci (pasport) podle odstavce čtvrtého téhož ustavení jen za stavu, kdy je úplná a při zachování základní podmínky, že se nejedná o stavbu nepovolenou.“ Pokud stavební úřad pasportem ověřil nezákonně provedené stavební úpravy, jedná se o nezákonný postup. Pokud tedy žalovaný tuto nezákonnost svým rozhodnutím neodstranil a odmítl se věcí zabývat, je jeho rozhodnutí rovněž nezákonné. K nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalobce uvedl, že stavební úřad ani žalovaný nejednají s vlastníkem stavby jako s účastníkem řízení. „Při postupu podle §104 zákona č. 50/1976 Sb. měl stavební úřad jednat pouze s tehdejším vlastníkem stavby, jejíž dokumentace byla ověřována a nikoliv s vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna.“ S tímto restriktivním pojetím okruhu účastníků žalovbce nesouhlasí, vezmeme-li současně v potaz, že stavební úřad se tvrdošíjně opírá o pasport jako o dokument nahrazující kolaudační řízení. Dle rozhodnutí pléna Ústavního soudu (Pl. ÚS 2/99), vyloučení vlastníka pozemků, na kterých je realizována cizí stavba, z kolaudačního řízení a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr. Z odůvodnění rozhodnutí žalobce cituje: „Podle názoru soudu se vyloučením z kolaudačního řízení vlastník pozemků ocitá v nerovnoprávném postavení, když bez rozumných důvodů je mu přiznáno méně práv než stavebníkovi. Znamená to, že vlastník pozemků, který vyhoví požadavkům stavebníka a souhlasí se stavbou (neboť bez tohoto souhlasu by stavba zahájena být nemohla) ztrácí možnost účastnit se řízení, ve kterém, mimo jiné, má být orgánem státu kvalifikovaně posouzeno, zda stavba byla provedena v souladu s dokumentací. Taková úprava navíc znamená, že majitel pozemku je vyloučen též z práva domáhat se soudní ochrany, neboť není- li účastníkem správního řízení, není ani aktivně legitimován k podání správní žaloby (§ 250 odst. 2 o.s.ř). Takový stav je dle názoru navrhujícího soudu v rozporu s principem rovnosti v právech dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod.“ Žalobce tedy trvá na tom, pokud by k „legalizaci“ stavby mělo dojít bez účasti vlastníka pozemku, kdy současně tato „legalizace“ je prováděna za účelem vydání nemovitosti tomuto vlastníkovi, není zde jakýkoliv důvod vlastníka pozemku pod stavbou z řízení vyloučit. Navíc žalobce zdůrazňuje, že s paní C. stavební úřad jako s účastníkem jednal, pouze jí nedoručil rozhodnutí o ověření pasportu, ani pasport, tedy neměla fakticky možnost konečnou podobu jakkoliv ovlivnit. Jestliže tedy úřad nejednal v konečné fázi s vlastníkem pozemku pod stavbou a nedoručil mu rozhodnutí ani pasport, pak byl porušen zákon, tedy rozhodnutí je nezákonné. Pokud se žalovaný jako odvolací orgán bez dalšího odmítl věcí zabývat a i tento odmítá jednat s žalobcem jako účastníkem řízení, je napadené rozhodnutí nezákonné. Žalobce dále namítal, že po procesní stránce stavební úřad ověřil pasport formou rozhodnutí a připustil tak účastníkům řízení možnost odvolání. Proto dle názoru žalobce měl možnost účastník napadnout rozhodnutí odvoláním. Ostatně zcela shodně žalovaný argumentuje ve svém rozhodnutí v jiné věci (o námitce podjatosti) pod č.j. RR/4512/15 ze dne 2.12.2015 i žalovaný: „Obecně je samozřejmě možné reagovat na námitku podjatosti prostým sdělením za splnění určitých podmínek; ovšem v tomto případě by to bylo zcela v rozporu se zásadou legitimního očekávání - pokud již bylo o námitce podjatosti rozhodováno usnesením, které bylo poté odvolacím orgánem zrušeno a věc vrácena k novému projednání, nelze již poté vydávat prosté sdělení, protože odvolatel oprávněně očekával, že správní orgán opět rozhodne usnesením, pokud o totožné námitce již jednou usnesením rozhodoval.“ Tedy byť by bylo bývalo možné, aby úřad ověřil pasport formou opatření, avšak úřad vydal rozhodnutí a poučil účastníka o možnosti podat proti tomuto rozhodnutí odvolání, slovy žalovaného „...v tomto případě by to bylo zcela v rozporu se zásadou legitimního očekávání - pokud již bylo ... rozhodováno usnesením“, aby mu následně bylo k podanému odvolání odvolacím orgánem sděleno, že i když úřad rozhodl formou usnesení a poučil účastníky o možnosti napadnout rozhodnutí odvoláním, mu následně v rozhodnutí o podaném odvolání toto právo odňal, jak žalovaný učinil s tímto odůvodněním: „Z textu §104 zákona č. 50/1976 Sb. je tedy zřejmé, že neukládal stavebním úřadům povinnost vydávat v dané věci správní rozhodnutí a vést správní řízení. Stavební úřad tedy neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27.1.2003 a jeho postup nelze považovat za správní řízení, ve kterém by se určoval okruh účastníků řízení. Pro možnost podat odvolání není podstatné, jak je úkon správního orgánu označen, zda jako ‚rozhodnutí‘ nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, rozhodující je obsah správního aktu, tzn., zda jde o rozhodnutí podle svého obsahu a nikoliv pouze podle názvu. Na základě výše uvedených skutečností Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje, konstatuje, že podané odvolání je nepřípustné, protože směřuje proti správnímu aktu, proti kterému se nelze odvolat. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.“ Proto jestliže stavební úřad ověřil pasport rozhodnutím, je rozhodnutí nezákonné a odvolání bylo podáno po právu a žalovaný měl buď stavebnímu úřadu věc vrátit k dalšímu řízení s poučením, aby se zabýval zákonností pasportu, eventuálně jej měl sám pro nezákonnost zrušit. Pokud tak nečinní, je napadené rozhodnutí žalovaného nezákonné. Další nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívá dle žalobce v tom, že na jednu stranu žalovaný sám konstatuje nicotnost správního aktu, kterým měl stavební úřad ověřit pasport: „Stavební úřad tedy neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27.1. 2003...“, na druhou stranu tuto nicotnost správního aktu nevyslovuje, jak ukládá zákon. I z tohoto důvodu je tedy rozhodnutí nezákonné, když žalovaný měl sám vyslovit nicotnost uvedeného aktu. Žalobce připomíná, že stavební úřad jiným, než uvedeným nicotným aktem pasport stavby neověřil. Žalobce pokračoval konstatováním, že v každém případě ale platí, že i pokud by žalovaný považoval nicotný akt za opatření (byť formálně nesprávně nazvané rozhodnutí), je toto opatření nezákonné a stavební úřad je měl zrušit postupem dle § 156 správního řádu. Pro úplnost žalobce shrnuje, že zrušení nezákonného opatření stavebního úřadu uvedeným postupem je namístě. (Shodně se vyjadřuje i Veřejný ochránce práv ve shora zmíněném stanovisku: „Na otázku, o jaký úkon se v případě ověření jedná (z procesního hlediska), lze najít odpověď v části čtvrté správního řádu. Zde je ověření zařazeno mezi tzv. jiné úkony správního orgánu (krom osvědčení a dalších úkonů). ... Samostatnou otázkou jsou pak způsoby přezkoumání tzv. jiných úkonů správních orgánů. Ty upravuje ustanovení § 156 správního řádu; výsledkem přezkoumání může být buď oprava vadného úkonu, nebo zrušení úkonu pro nezákonnost. I když citované ustanovení správního řádu výslovně pojednává o přezkumu vyjádření, sdělení a osvědčení správního orgánu, je třeba je vykládat tak, že se vztahuje i na ostatní (jinak označené) úkony správního orgánu přijaté podle části čtvrté, tedy případně i na provedení ověření (pokud bylo provedeno samostatně, nikoliv jako součást písemného osvědčení).“ Při tom platí, že nezákonné opatření zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Pro vydání usnesení o zrušení nezákonného opatření tak neplatí omezení procesními lhůtami, když lze opatření zrušit po celou dobu jeho účinnosti (k tomu shodně odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27.6.2013, č.j. 7 A 86/2011-42, dle kterého pro vydání usnesení dle § 156 odst. 2 správního řádu, jímž se ruší vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy, neplatí lhůty pro zahájení a vydání rozhodnutí v přezkumném řízení uvedené v § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 citovaného zákona: „Usnesení lze vydat po celou dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Ustanovení hlavy IX v části druhé o přezkumném řízení se na tento postup použijí pouze přiměřeně, a nikoliv tedy v plném rozsahu. Ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu je třeba považovat za ustanovení speciální, jehož aplikace má přednost před obecným ustanovením o lhůtách v přezkumném řízení.“ Shodně např. uvedený názor shrnuje JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D., v článku Rozhodnutí v přezkumném řízení a soudní přezkum (Právní rozhledy 19/2014, s. 659). I kdyby bylo možné dojít k závěru, že stavební úřad ověřil pasport tzv. jiným úkonem správního orgánu, je takový úkon nezákonný, přičemž úřad se přes zcela jednoznačné důkazy předložené žalobcem o nezákonnosti ověření pasportu odmítl zabývat. Žalovaný měl buď stavebnímu úřadu věc vrátit k dalšímu řízení s poučením, aby se zabýval zákonností pasportu resp. jeho ověřením, eventuálně jej měl sám pro nezákonnost zrušit. Pokud tak nečinní, je napadené rozhodnutí nezákonné. Závěrem žaloby žalobce uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaného i jím potvrzené rozhodnutí stavebního úřadu jsou ze shora uvedených důvodů nezákonná. Žalobce proto nesouhlasí s napadeným rozhodnutím žalovaného, kterým se prostě odmítl věcí jakkoliv zabývat, ač je zde zjevně vydán nezákonný či nicotný správní akt, který zcela zásadně zasahuje do práv žalobce, a je tak namístě tento zrušit, či vyslovit jeho nicotnost. III. Vyjádření žalovaného k žalobě. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobci uplatňují námitky směřující proti obsahu pasportu, proti oprávněnosti stavebního úřadu předložený pasport ověřit a proti průběhu správních řízení vedených o stavbě, jejíž pasport stavební úřad ověřil. K těmto žalobním námitkám žalovaný uvádí, že nemohou být předmětem soudního řízení, protože při vydání napadeného rozhodnutí posuzoval žalovaný pouze přípustnost podaného odvolání. Žalovaný trvá na tom, že o ověření pasportu nemělo být vydáno správní rozhodnutí, a proto nebylo možné se proti ověření pasportu odvolat, i když ho stavební úřad formou správního rozhodnutí vydal. Žalovaný nemohl prohlásit nicotnost rozhodnutí č.j. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27.1.2003, protože podle § 77 odst. 1 správního řádu může nadřízený správní orgán prohlásit nicotnost rozhodnutí pouze v tom případě, že k jeho vydání nebyl stavební úřad věcně příslušný. Stavební úřad ovšem byl věcně příslušný k ověření pasportu, zvolil pouze nesprávnou formu tohoto potvrzení. Námitky uplatněné žalobci považuje žalovaný za nedůvodné a trvá na tom, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu s právními předpisy. IV. Replika žalobce. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že pokud žalovaný uvádí, že posuzoval toliko přípustnost odvolání, právě tímto způsobem citelně zasáhl do práv žalobců, když jim právo na odvolání do rozhodnutí, které vydal Městský úřad Planá, odbor výstavby a územního plánování dne 27.1.2003, č.j. VUP/076/03/PAS 4216, a ověřil pasport č. 11/2002, nepřiznal. Jako důvod pro odmítnutí odvolání spatřuje žalovaný v tom, že rozhodnutí vůbec vydáno být nemělo. Forma pro ověření pasportu stavby stavebním úřadem nebyla předepsána, a pokud stavební úřad zvolil formu rozhodnutí, zákon takový postup nestanovil, a proto žalobci přes poučení v rozhodnutí ze dne 27.1.2003 o ověření pasportu č. 11/2002 nepřiznal odvolání. Žalovaný tak odmítá přiznat žalobcům právo na odvolání do předmětného rozhodnutí pouze s odůvodněním, že rozhodnutí je fakticky nicotné. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Je pravdou, že nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního. Je nicméně zjevné, že postup stavebního úřadu je zcela jistě nezákonný, kdy svůj postup směřující k odstranění stavby vědomě opírá pouze a jedině o nezákonné, nicotné rozhodnutí (byť tato nicotnost nebyla dosud vyslovena). Pouze a jedině o uvedený pasport totiž stavební úřad opírá řízení o odstranění stavby žalobce, který stavbu velmi citlivě zrekonstruoval a vlastně se domáhá nastolení původního stavu - tedy „vybydlené“ stavby. Toto nicotné rozhodnutí tak způsobuje citelnou újmu žalobci a žalobci apelují na nadepsaný soud, aby tuto nicotnost vyslovil. Jak uvedeno shora, žalovaný považuje rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27.1.2003, č.j. VUP/076/03/PAS 4216, za nicotné, byť se necítí příslušný k vyslovení nicotnosti rozhodnutí. Pokud slovy žalovaného se v případě uvedeného rozhodnutí vůbec nejedná o správní akt (tedy nevznikl), pro adresáty z něho nevyplývají žádná práva a povinnosti, tedy ani právo se odvolat, jedná se dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu o typický příklad nicotného rozhodnutí. Nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22.7.2005, č.j. 6 A 76/2001- 96, publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS). Předmětem řízení bylo sice apriori rozhodnutí žalovaného, v každém případě je však v žalobním návrhu již obsaženo, aby soud zrušil či vyslovil nicotnost nejen rozhodnutí žalovaného, ale aby vyslovil nicotnost rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27.1.2003, č.j. VUP/076/03/PAS 4216. Vyslovit nicotnost ostatně může soud i z úřední povinnosti. Zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí. Předpokladem pro vyslovení nicotnosti v soudním řízení je splnění podmínek řízení a způsobilost žaloby k věcnému projednání; žaloba dle názoru žalobce je projednatelná, v opačném případě žalobce žádá, aby byl v tomto ohledu poučen. V. Vyjádření účastníků při jednání. Při jednání účastníci setrvali na svých dosavadních tvrzeních. VI. Posouzení věci soudem. V souladu s § 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“), vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě. Jak vyplývá z výroku napadeného rozhodnutí, žalovaný odvolání žalobců „podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu jako nepřípustné zamítl“. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl: „Odvolací orgán nejprve posuzoval, zda podané odvolání je odvoláním přípustným. Podle § 81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Ve výroku rozhodnutí stavebního úřadu čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27. 1. 2003 je uvedeno, že je vydáno podle § 104 zákona č. 50/1976 Sb. V tomto ustanovení je v odst. 1 uvedeno, že nejsou- li zachovány doklady (především ověřená dokumentace), z nichž by bylo možno zjistit účel, pro který byla stavba povolena, platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena. Jestliže vybavení stavby nasvědčuje několika účelům, má se za to, že stavba je určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad. Podle odst. 2 může stavební úřad nařídit vlastníku stavby, aby pořídil dokumentaci skutečného provedení stavby v případech, kdy nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu. Pokud není nezbytné pořídit úplnou dokumentaci skutečného provedení stavby, uloží stavební úřad pouze pořízení zjednodušené dokumentace (pasport stavby). Z textu § 104 zákona č. 50/1976 Sb. je tedy zřejmé, že neukládal stavebním úřadům povinnost vydávat v dané věci správní rozhodnutí a vést správní řízení. Stavební úřad tedy neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27.1.2003 a jeho postup nelze považovat za správní řízení, ve kterém by se určoval okruh účastníků řízení. Při postupu podle § 104 zákona č. 50/1976 Sb. měl stavební úřad jednat pouze s tehdejším vlastníkem stavby, jejíž dokumentace byla ověřována a nikoliv s vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna“. V další části odůvodnění napadeného rozhodnutí pak žalovaný uvedl: „Pro možnost podat odvolání není podstatné, jak je úkon správního orgánu označen, zda jako „rozhodnutí“ nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, rozhodující je obsah správního aktu, tzn., zda jde o rozhodnutí podle svého obsahu a nikoliv pouze podle názvu. Na základě výše uvedených skutečností Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje, konstatuje, že podané odvolání je nepřípustné, protože směřuje proti správnímu aktu, proti kterému se nelze odvolat. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí“. Předně je nezbytné konstatovat, že napadeným rozhodnutím nedošlo k věcnému přezkoumání odvolání žalobců, nýbrž došlo k procesnímu skončení řízení o něm. V takovém případě se může soud v soudním řízení správním z pohledu žalobních bodů zabývat pouze tím, zda zvolený důvod pro procesní skončení věci obstojí či nikoli. Soud se proto nemohl zabývat žalobními námitkami tuto skutečnost nezpochybňujícími, v daném případě žalobními námitkami zpochybňujícími zákonnost prvoinstančního rozhodnutí. Jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí, žalovaný dospěl k závěru, že „odvolání je nepřípustné, protože směřuje proti správnímu aktu, proti kterému se nelze odvolat“. Podle § 81 odst. 1 správního řádu účastník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. V této souvislosti je nezbytné poukázat na to, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěl k závěru, že „stavební úřad tedy neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27.1.2003“. Ve vyjádření k žalobě pak žalovaný uvedl, že „žalovaný trvá na tom, že o ověření pasportu nemělo být vydáno správní rozhodnutí, a proto nebylo možné se proti ověření pasportu odvolat, i když ho stavební úřad formou správního rozhodnutí vydal“. Prvoinstanční orgán v listině ze dne 7.10.2015 s názvem „Předání spisu se stanoviskem ze dne 7.10.2015“ krom jiného uvedl, že „odvolání proti výše uvedenému rozhodnutí je účelové, protože tímto rozhodnutím ověřená zjednodušená dokumentace stavby je jedním z důkazů správního orgánu v řízení o odstranění stavby…“ Z právě provedených citací vyplývá, že správní orgány obou stupňů považují prvoinstanční rozhodnutí za rozhodnutí. Žalovaný za rozhodnutí, které nemělo být vůbec vydáno, prvoinstanční orgán dokonce za rozhodnutí, které má vyvolávat právní účinky v neprospěch žalobce. Jak již bylo citováno v úvodu rozsudku, ve výroku prvoinstančního rozhodnutí bylo uvedeno: „Předpoklad, že stavba hospodářských objektů stojící na pozemku st.p.č. 8 v katastrálním území Pístov byla dříve povolena a že pouze nejsou zachovány doklady o jejím povolení, stavební úřad v souladu s § 104 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), uznává a ověřuje předložený pasport stavby. Řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebude zahajováno.“ Prvoinstanční rozhodnutí dále krom označení správního orgánu, navrhovatele, názvu „rozhodnutí“, výroku, odůvodnění, označení a podpisu úřední osoby, otisku úředního razítka, obsahuje také poučení o možnosti podat odvolání. Je na něm vyznačena i doložka právní moci. Základní vlastností správního rozhodnutí je jeho závaznost. Podle § 73 odst. 2 správního řádu „je pravomocné rozhodnutí závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány; ustanovení § 76 odst. 3 věty poslední tím není dotčeno. Pro jiné osoby je pravomocné rozhodnutí závazné v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném. Pravomocné rozhodnutí o osobním stavu je závazné pro každého. Jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci, je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků“. Prvoinstančním rozhodnutím byla deklarována existence určitého skutkového stavu týkajícího se předmětné stavby. Jak vyplývá ze shora uvedeného vyjádření prvoinstančního orgánu, tento z takto pravomocně deklarovaného stavu v neprospěch žalobce vychází. Považuje jej nejen za rozhodnutí, nýbrž i za rozhodnutí které nabylo právní moci, čemuž odpovídá i na rozhodnutí uvedená doložka právní moci. Pokud by prvoinstanční rozhodnutí nemělo formu rozhodnutí, účinky spojené s jeho závazností by vyvolávat nemohlo, resp. prvoinstanční orgán by se jich nemohl jakkoli dovolávat. Vychází-li tudíž prvoinstanční orgán z toho, že se v případě prvoinstančního rozhodnutí jedná o rozhodnutí, stejně tak jako žalovaný, který jej považuje za rozhodnutí nezákonné, když dospěl k závěru, že „stavební úřad neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí“, je nelogický závěr žalovaného o tom, že „odvolání je nepřípustné, protože směřuje proti správnímu aktu, proti kterému se nelze odvolat“. Otázka zákonnosti či nezákonnosti správního rozhodnutí, v dané věci zda prvoinstanční orgán byl oprávněn vydat rozhodnutí či naopak nebyl, nemůže být důvodem nepřípustnosti odvolání. Podstatné je totiž pouze to, zda bylo či nebylo rozhodnutí vydáno. Ustanovení § 81 odst. 1 správního řádu dává účastníku právo podat odvolání proti každému rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, nikoli jen proti rozhodnutí, které vydal správní orgán na základě zákonného zmocnění. Dospěl-li žalovaný k závěru, že je prvoinstanční rozhodnutí nezákonné, bylo jeho povinností toto rozhodnutí zrušit, nikoli odvolání pro nepřípustnost zamítnout. Důvodem úspěšnosti žaloby nebyly námitky nicotnosti prvoinstančního rozhodnutí. Otázkou nicotnosti a nezákonnosti správního rozhodnutí se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22.7.2005, č.j. 6 A 76/2001-96 (dostupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud především uvedl, že „nicotným je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami (příklady viz výše), že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „teorie považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136-141). Judikatura dospěla k závěru, že k nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu)“. Soud se se závěry Nejvyššího správního soudu ztotožňuje. Správní řád pak v ustanovení § 77 odst. 1 uvádí, že nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle § 77 odst. 2 správního řádu je dále nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního. Nedostatek formy úkonu správního orgánu, který je jinak k obdobným úkonům věcně příslušný, nedosahuje takové intenzity, že by jej vůbec nebylo možné považovat za rozhodnutí. Tato skutečnost však nemá žádný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalovaný je povinen v odvolacím řízení, pokud jsou pro jeho provedení splněny procesní podmínky, přihlédnout k nezákonnostem bez ohledu na stupeň jejich závažnosti. VII. Rozhodnutí soudu. Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení (§ 78 odst. 1 s.ř.s.). S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí, soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s.ř.s.). Správní orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s.ř.s.). VIII. Náklady řízení. Žalobci měli ve věci plný úspěch, proto jim soud v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení spočívají v zaplacených soudních poplatcích ve výši 6.000 Kč a v odměně advokáta za 4 úkony právní služby, a to za jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), dva úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) a jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, když advokát převzal a připravil zastoupení žalobců, jménem žalobců podal žalobu a repliku a účastnil se jednání před soudem. Podle § 9 odst. 4 písm. d) a § 7 bod 5 advokátního tarifu činí sazba za jeden úkon právní služby ve věcech žalob projednávaných podle soudního řádu správního částku 3.100 Kč. Advokát činil společné úkony při zastupování dvou osob, a proto mu náleží za každou takto zastupovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 % (§ 12 odst. 4 advokátního tarifu). Za čtyři úkony právní služby při dvou žalobcích tak činí odměna advokáta částku ve výši 19.840 Kč (4 x 3.100 x 0,8 x 2 Kč) Podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu má advokát za jeden úkon právní služby nárok na paušální částku ve výši 300 Kč. Advokát ve věci učinil celkem čtyři úkony, a proto výsledná částka činí 1.200 Kč. Podle § 13 odst. 1 advokátního tarifu advokátu náleží náhrada cestovních výdajů na cestu na jednání soudu z Prahy do Plzně a zpět při použití osobního automobilu tov. zn. Citroën, SPZ:…, s pohonnou směsí motorová nafta při její spotřebě pro kombinovaný provoz 5,3 l/100 km. Náhrada výdajů za cestu osobním automobilem je složena ze základní náhrady za 1 km jízdy ve výši 3,80 Kč [§ 1 písm. b) vyhlášky č. 385/2015 Sb.]. Délka trasy Praha-Plzeň a zpět je 186 km, a proto základní náhrada za takovou cestu činí 707 Kč. Do cestovních náhrad také patří náhrada za spotřebovanou pohonnou hmotu. Pro rok 2016 byla pro výpočet výše uvedené náhrady stanovena průměrná cena za 1 litr motorové nafty ve výši 29,50 Kč [§ 4 písm. c) citované vyhlášky]. Náhrada za spotřebovanou pohonnou hmotu proto činí částku 291 Kč (1,86 x 5,3 x 29,50 Kč). Podle § 14 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu advokátu náleží náhrada za čas promeškaný v souvislosti s poskytnutím právní služby při úkonech prováděných v místě, které není sídlem nebo bydlištěm advokáta, za čas strávený cestou do tohoto místa a zpět. Za 5 započatých půlhodin promeškaného času cestou osobním automobilem na jednání soudu z Prahy do Plzně a zpět je tak náhrada za promeškaný čas dána částkou 500 Kč (100 Kč za každou i jen započatou půlhodinu). Vzhledem k tomu, že zástupcem žalobců je advokát, který je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku odpovídající této dani. Částka daně z přidané hodnoty činí 4.733 Kč. Náklady řízení tedy včetně DPH činí částku ve výši 33.271 Kč. Lhůtu k plnění určil soud podle § 160 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s. Místo plnění určil soud v souladu s § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s.