3 As 87/2018 - 31

Rubrum

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) K. Q., b) M. C., oba zastoupeni Mgr. Janem Vlkem, advokátem se sídlem Opletalova 1525/39, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 5. 2018, č. j. 57 A 33/2017 – 50, takto:

Výrok

I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne ze dne 29. 5. 2018, č. j. 57 A 33/2017 – 50, se zrušuje.

II. Rozhodnutí Městského úřadu Planá ze dne 27. 1. 2003, č. j. VUP/076/03/PAS4216, je nicotné .

III. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

1. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 27. 3. 2017, č. j. RR/1352/17 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), zamítl jako opožděné odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Planá (dále jen „stavební úřad“) ze dne 27. 1. 2003, č. j. VUP/076/03/PAS4216 (dále jen „rozhodnutí o pasportu“). Výrok rozhodnutí o pasportu zní takto: „Předpoklad, že stavba hospodářských objektů stojící na pozemku st. p. č. X v katastrálním území P. byla dříve řádně povolena a že pouze nejsou zachovány doklady o jejím povolení stavební úřad v souladu s § 104 stavebního zákona [zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) – dále jen „stavební zákon z roku 1976“] uznává a ověřuje předložený pasport stavby. Řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebude zahajováno.“ Ve stručném odůvodnění tohoto rozhodnutí stavební úřad uvedl, že obec Chodová Planá požádala o schválení pasportu staveb, stavební úřad provedl místní šetření, „rozhodl uznat předpoklad o řádném povolení stavby“ a ověřil jejich pasport.

2. Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci žalobou podanou ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), který jí vyhověl a svým rozsudkem ze dne 29. 5. 2018, č. j. 57 A 33/2017 – 50, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

3. Krajský soud nejprve velmi obsáhle rekapituloval argumenty žaloby, vyjádření žalovaného a vyjádření účastníků řízení na jednání. Ve vlastním posouzení dospěl k závěru, že vlastník pozemku [v době vydání rozhodnutí stavebního úřadu jím byla žalobkyně b) – pozn. Nejvyššího správního soudu] byl účastníkem řízení při ověření pasportu stavby podle § 104 stavebního zákona z roku 1976. Takový vlastník by byl též účastníkem řízení o vydání stavebního povolení, neboť jeho práva by mohla být takovým rozhodnutím přímo dotčena. V této souvislosti odkázal na § 14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „správní řád z roku 1967“). Podle krajského soudu, došlo-li k ověření pasportu, který nahrazuje dokumentaci ověřenou ve stavebním řízení, analogickým způsobem se tento akt dotýká vlastníka pozemku nacházejícího se pod stavbou.

4. Z toho dovodil, že stavební úřad měl se žalobkyní b) jednat jako s účastníkem správního řízení a rozhodnutí o pasportu jí mělo být oznámeno. Ve správním spise však o tom není žádný doklad, ačkoli na rozhodnutí samém je uvedeno, že se zasílá „na vědomí“ i žalobkyni. Jestliže rozhodnutí nebylo žalobkyni doručeno, nenabylo ani právní moci (§ 52 a § 54 odst. 2 správního řádu z roku 1967). Teprve právní nástupce žalobkyně b), tj. žalobce a), se dne 7. 9. 2015 při nahlížení do spisu s rozhodnutím o pasportu seznámil. Jeho odvolání pak bylo podáno dne 22. 9. 2015, tj. v rámci patnáctidenní lhůty pro podání odvolání, tedy včas. Žalovaný proto nemohl postupovat podle § 92 odst. 1, věta první zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád z roku 2004“), a odvolání žalobce zamítnout pro opožděnost.

5. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů, které podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

6. Stěžovatel uvedl, že ověření pasportu stavby podle § 104 stavebního zákona z roku 1976 není správním řízením, jedná se o jiný úkon správního orgánu a toto ověření má povahu osvědčení podle části čtvrté správního řádu z roku 2004. Tento závěr byl potvrzen i rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 344/2016 – 42. Krajský soud se v napadeném rozsudku od této judikatury „nepochopitelně a neodůvodněně“ odklonil, protože k ověření pasportu stavby přistupoval jako ke správnímu rozhodnutí.

7. K citovanému rozsudku č. j. 1 As 344/2016 – 42, stěžovatel dále uvedl, že jeho závěry jsou použitelné i v nyní projednávaném případě, protože tehdy posuzovaná úprava pasportu stavby podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) – dále jen „stavební zákon z roku 2006“) – je shodná jako ve stavebním zákoně z roku 1976. Stejně tak i podle správního řádu z roku 1967 bylo možné vydat osvědčení, které nebylo správním rozhodnutím, dle principů vyjádřených v jeho § 3 odst. 1 až 4.

8. Stěžovatel nesouhlasí s „pokroucenou argumentací“ krajského soudu, podle níž ověřený pasport stavby nahrazuje dokumentaci ověřenou ve stavebním řízení. Smyslem ověření pasportu není stavbu povolit, povolit její užívání nebo dosáhnout dodatečné legalizace černé stavby. Smyslem je uvést do souladu se zákonem stav, kdy vlastník stavby z nějakého důvodu nemá ke stavbě potřebnou dokumentaci, ačkoliv je povinen ji dle stavebního zákona uchovávat. Nejde tedy o nové projednání již dříve povolené stavby. Při ověření pasportu nejsou a nemohou být zkoumány účinky stavby na okolí a nejedná se s dotčenými orgány a osobami jako v územním a stavebním řízení nebo v řízení o dodatečném povolení stavby.

9. Dle stěžovatele jsou i další úvahy krajského soudu ohledně účastenství v řízení a možnosti se proti ověření pasportu odvolat rovněž nesprávné. Při ověření pasportu zde nejsou žádní účastníci řízení, protože se o řízení vůbec nedá hovořit. Při ověřování pasportu stavby se jedná pouze o povinnostech vlastníka stavby uchovávat potřebnou dokumentaci. Nejde zde o žádná práva vlastníka pozemku, na kterém se stavba nachází. Závěry krajského soudu o možném dotčení vlastníka pozemku tak nejsou namístě. Na tom nic nemění ani to, že ověření pasportu je nazváno jako „rozhodnutí“. Fakticky se o rozhodnutí jednat nemůže, protože pro jeho vydání chybí v zákoně výslovné zmocnění.

10. Závěrem stěžovatel poukázal na to, že se žalobkyně b) zúčastnila místního šetření, které předcházelo vydání rozhodnutí o pasportu, protokol o místním šetření podepsala, a o řešení celé věci se tak dozvěděla. Proti ověření pasportu se tedy mohla bránit již v roce 2004, což však neučinila.

11. Žalobci se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnili s napadeným rozsudkem a navrhli její zamítnutí. Poukázali na to, že otázka přípustnosti odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu již byla vyřešena rozsudkem krajského soudu ze dne 15. 11. 2016, sp. zn. 57 A 158/2015 (k tomu viz dále, zejména odstavce [38] až [44] níže). Stěžovatel proto ve svém rozhodnutí řešil výlučně otázku včasnosti odvolání. Poukázali dále na to, že stěžovatel v řízení před krajským soudem, které předcházelo vydání napadeného rozsudku, nepředložil argumentaci odpovídající jeho nynější kasační námitce, a krajský soud proto tuto otázku neposuzoval a ani posoudit nemohl.

12. Žalobci odmítli jako nepřiléhavý odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 344/2016 – 42, protože ten se týká pouze režimu ověřování pasportu, avšak neřeší vůbec otázku včasnosti odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu. Ve věci tehdy posuzované totiž nebylo vydáno žádné rozhodnutí, proto se Nejvyšší správní soud také k otázce včasnosti odvolání nevyslovil.

13. Žalobci trvají na tom, že žalobkyně b) byla účastníkem řízení, které vyústilo v rozhodnutí stavebního úřadu. Poukazují na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, podle něhož „[v]yloučení vlastníka pozemků, na kterých je realizována cizí stavba, z kolaudačního řízení a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr“. Dále obsáhle objasňují důvody, proč brojí proti rozhodnutí o pasportu, tj. že nesouhlasí s obsahem pasportu stavby, podle něhož by dotčená stavba neměla sloužit jako obydlí. Na podporu svých tvrzení poukazují mimo jiné i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, č. j. 5 As 188/2015 – 31, v němž tento soud uvedl, že na základě závěrů krajského soudu v rozsudku č. j. 59 A 5/2014 – 123, nahlíží na dotčenou nemovitost jako na stavbu převážně určenou k bydlení.

14. Žalobci závěrem poukazují na to, že správní orgány v dané věci vždy odkazovaly právě na formu ověření pasportu – tedy že byl ověřen formou rozhodnutí. Proto je nyní absurdní a účelové, že se stěžovatel nově opírá o argument, že rozhodnutí stavebního úřadu nikdy nemělo být vydáno.

15. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná osoba s příslušným právnickým vzděláním (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, věta první s. ř. s.

16. Kasační stížnost je důvodná.

17. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou. Postup Nejvyššího správního soudu i rozsah předmětu řízení se odvíjí od právního jednání stěžovatele; soud je tedy v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Z této dispoziční zásady připouští zákon čtyři výjimky: 1. zmatečnost řízení před krajským soudem, 2. existence vady soudního řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, 3. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu, a konečně 4. nicotnost správního rozhodnutí. Ve vyjmenovaných případech proto není Nejvyšší správní soud důvody kasační stížnosti vázán. Je přitom povinností Nejvyššího správního soudu nejprve posoudit, zda řízení před krajským soudem není zatíženo vyjmenovanými vadami či zda napadené rozhodnutí správního orgánu není nicotné.

18. Stěžovatel se sice ve své kasační stížnosti výslovně nedovolává nicotnosti rozhodnutí o pasportu, nicméně základ jeho argumentace spočívá v tom, že zákon (§ 104 stavebního zákona z roku 1976) ohledně ověření pasportu stavby nepředpokládá vydání správního rozhodnutí, a dále že stavební úřad neměl pravomoc konstatovat existenci stavebního povolení v minulosti, neboť k takovému účelu ověření pasportu neslouží. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelem uváděné důvody implicitně tvrdí nedostatek pravomoci stavebního úřadu k vydání rozhodnutí o pasportu. Takový nedostatek by měl za následek nicotnost rozhodnutí. Jak je uvedeno výše, touto otázkou je soud povinen se zabývat z úřední povinnosti a bez ohledu na konkrétní formulaci kasačních námitek.

19. Nejvyšší správní soud pro úplnost poukazuje také na obsah žaloby. V ní žalobci uvedli, že měl stěžovatel sám konstatovat nicotnost správního aktu (tj. rozhodnutí stavebního úřadu) a jeho rozhodnutí je nezákonné proto, že tak neučinil. Žalobci k tomu doslova uvedli, že „stavební úřad jiným, než uvedeným nicotným aktem pasport stavby neověřil“ (č. l. 8 spisu krajského soudu).

20. Soud v reakci na vyjádření žalobců (viz v odstavci [11] výše) také dodává, že není rozhodné, zda stěžovatel danou argumentaci uplatnil již v řízení před krajským soudem nebo až v řízení o kasační stížnosti. Kromě toho, že by postačovalo, že stěžovatel upozorňuje na vadu, jíž se soud zabývá z úřední povinnosti (viz výše), Nejvyšší správní soud by musel tak jako tak na kasační argumentaci řádně reagovat. Podle právní věty rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 – 104 (všechna judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz), totiž platí, že „[z]ákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem (§ 104 odst. 4 s. ř. s.), dopadá pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal“ (zvýraznění bylo přidáno). Nejvyšší správní soud k tomu doplňuje, že stanovisko stěžovatele nemůže být pro žalobce překvapivé, neboť nedostatek pravomoci (neboli nedostatek „zákonného zmocnění“) k vydání rozhodnutí o pasportu stěžovatel již konstatoval ve svém předcházejícím rozhodnutí ze dne 18. 11. 2015, č. j. RR/4310/15 (dále též jen „první rozhodnutí žalovaného“).

21. Jádrem sporu je tedy posouzení otázky, jakou povahu má rozhodnutí o pasportu a zda měl stavební úřad pravomoc takové rozhodnutí vydat. Od zodpovězení této otázky se pak odvíjí i odpověď na další otázky, v nichž krajský soud nalezl důvod ke zrušení rozhodnutí žalovaného: tedy zda žalobci měli postavení účastníka řízení, zda měli právo podat odvolání proti rozhodnutí o pasportu a zda toto odvolání bylo podáno včas.

22. Podle § 104 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 stavební úřad může nařídit vlastníku stavby, aby pořídil dokumentaci skutečného provedení stavby v případech, kdy nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu. Pokud není nezbytné pořídit úplnou dokumentaci skutečného provedení stavby, uloží stavební úřad pouze pořízení zjednodušené dokumentace (pasport stavby). Podle § 45 odst. 4 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, po přezkoumání stavebním úřadem a případném doplnění, změně nebo přepracování stavební úřad dokumentaci podle odstavce 1 nebo 2 ověří [tj. dokumentaci skutečného provedení stavby či pasport stavby – pozn. soudu]. Po jednom ověřeném vyhotovení zašle vlastníku stavby a obecnímu úřadu, v jehož územním obvodu se stavba nachází, není-li sám stavebním úřadem.

23. Obdobně podle § 125 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 pokud vlastník stavby neplní povinnost uchovávat po celou dobu trvání stavby ověřenou dokumentaci odpovídající jejímu skutečnému provedení podle vydaných povolení, stavební úřad mu nařídí, aby pořídil dokumentaci skutečného provedení stavby. Pokud není nezbytná úplná dokumentace skutečného provedení stavby, uloží stavební úřad pouze pořízení zjednodušené dokumentace (pasport stavby), pokud ji stavebník nepořídil sám. Podle § 125 odst. 4, věta první stavebního zákona z roku 2006 není-li třeba dokumentaci pořízenou podle odstavce 1 nebo 3 doplnit, změnit nebo jinak přepracovat, stavební úřad ji ověří a po jednom ověřeném vyhotovení zašle vlastníkovi stavby a obecnímu úřadu, v jehož správním obvodu se stavba nachází, není-li sám stavebním úřadem, vyjma stavby v působnosti vojenského nebo jiného stavebního úřadu.

24. V rozsudku č. j. 1 As 344/2016 – 42, zdejší soud rozhodoval o kasační stížnosti žalobkyně, která zásahovou žalobou neúspěšně brojila proti vydání dokumentu, jímž stavební úřad ověřil zjednodušenou dokumentaci stavby rekreačního objektu, vyhotovenou podle § 125 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, a potvrdil existenci a účel užívání této stavby. Z textu rozsudku plyne, že tento dokument nebyl vydán ve formě rozhodnutí. Nejvyšší správní soud k povaze dokumentu uvedl, že „[n]apadený dokument toliko deklaruje naplnění podmínek vyplývajících ze zákona. Jako takový má charakter osvědčení, tedy úkonu podle části IV. správního řádu (nepředstavuje správní rozhodnutí, proti kterému by byla možná obrana prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí). Teorie vymezuje osvědčení jako úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny; na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění, neboť o věci není pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správní uvážení nebo vyložit neurčitý správní pojem. Osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává. Osvědčení je veřejnou listinou, jíž svědčí presumpce správnosti. Proti osvědčení se nelze bránit žádným opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku“ (zvýraznění bylo přidáno). Následně pak soud hypoteticky připustil, že za určitých okolností by tento typ osvědčení mohl představovat nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv, proti kterému by byla přípustná obrana dle § 82 a následujících s. ř. s.

25. K účelu institutu pasportu stavby Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku uvedl, že „[n]ení možné, aby se 'pasportizace' stala prostředkem pro legalizaci nepovolených staveb. Stavební úřad musí vždy postupovat maximálně obezřetně a důsledně zvážit okolnosti konkrétního případu. Přesně tak však v nyní projednávané věci postupoval. S vědomím, že v dané lokalitě je poměrně obvyklé, že se některé dokumenty ke stavbám nedochovají (ostatně taková situace nastala i v případě nemovitosti stěžovatelky), uložil stavebníkovi, aby vyhotovil pasport stavby. Ten následně v souladu s § 125 odst. 4 stavebního zákona ověřil, přičemž zároveň potvrdil existenci a účel užívání stavby jako rekreační objekt (dokumentem ze dne 2. 11. 2015). Stavební úřad tak deklaroval naplnění účelu stavby, který ex lege vyplynul z § 125 odst. 2 stavebního zákona (platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena).“

26. Z citovaného rozsudku lze vyvodit následující obecnější judikatorní závěry: (a) stavební úřad ověřuje provedení pasportu stavby vydáním osvědčení podle části čtvrté správního řádu z roku 2004, (b) proti tomuto osvědčení (stejně jako proti jakémukoli jinému osvědčení) nejsou přípustné opravné prostředky, ale případné pochybení při jeho vydání lze napravit postupem podle § 156 správního řádu z roku 2004; a (c) za splnění dalších zákonných podmínek lze proti tomuto osvědčení brojit také zásahovou žalobou podle § 82 s. ř. s.

27. Nejvyšší správní soud si je vědom námitky žalobců, podle nichž citovaný rozsudek nelze na projednávanou věc užít právě proto, že v judikované věci nebylo vydáno rozhodnutí a soud se tedy samozřejmě ani nemohl zabývat otázkou odvolání a jeho včasnosti. Tato námitka však není důvodná. Případnou „precedenční podobnost“ totiž nelze uplatňovat mechanicky, tedy podle logiky, že pokud krajský soud zaměří svoji pozornost zrovna na otázku včasnosti odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, na věc pak lze užít výlučně judikaturu, týkající se právě této otázky, a nikoli již judikaturu, týkající se samotné povahy správního aktu, který je předmětem soudního přezkumu. Takový výklad je nepřípustně zužující a vedl by k absurdnímu důsledku, podle něhož by Nejvyšší správní soud již vůbec nemohl zkoumat povahu správního aktu a k tomu aplikovat příhodnou judikaturu.

28. Nejvyšší správní soud si je také vědom toho, že rozsudek č. j. 1 As 344/2016 – 42, posuzoval situaci podle novější právní úpravy (tj. dle stavebního zákona z roku 2006 a správního řádu z roku 2004), zatímco v nyní projednávané věci bylo rozhodnutí stavebního úřadu vydáno podle stavebního zákona z roku 1976 a správního řádu z roku 1967. To však užití citovaného rozsudku nebrání. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že starší právní úprava je lakoničtější: předně stavební zákon z roku 1976 výslovně neupravoval „ověření“ pasportu stavby stavebním úřadem (to upravovala pouze prováděcí vyhláška k tomuto zákonu – viz odstavec [22] výše) a správní řád z roku 1967 výslovně neupravoval právní režim osvědčení. Kromě této „lakoničnosti“ je však právní úprava rozhodná v době vydání rozhodnutí o pasportu velmi podobná a již z textu relevantních ustanovení je patrné, že pasport stavby plnil, a také v současnosti plní, shodný účel (totiž – jak správně uvedl stěžovatel – zejména nahradit dokumentaci skutečného provedení stavby, pokud se nedochovala, a právně ukotvit účel stavby). Zákon nestanovil ani tehdy ani nyní, že by pasport stavby měl být „ověřen“ ve formě správního rozhodnutí.

29. V této souvislosti je též významné (jak správně upozornil stěžovatel), že relevantní právní úprava nepředpokládá, že by pasport stavby měl nahrazovat dodatečné povolení stavby (viz k tomu odstavec [8] výše) – k tomu sloužil právě institut dodatečného povolení stavby, jenž byl upraven v § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976 (nyní je upraven v § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006).

30. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud uzavírá, že judikatorní závěry z rozsudku č. j. 1 As 344/2016 – 42, jsou plně použitelné i na nyní projednávanou věc.

31. Pokud optikou relevantní právní úpravy a těchto judikatorních závěrů pohlédne soud na zkoumané rozhodnutí o pasportu, je třeba přisvědčit stěžovateli, že nemá oporu v zákoně. Podle výroku tohoto rozhodnutí stavební úřad (1) uznává předpoklad, že stavba hospodářských objektů stojící na pozemku st. p. č. X v katastrálním území P. byla dříve řádně povolena a že pouze nejsou zachovány doklady o jejím povolení a současně (2) ověřuje předložený pasport stavby. Co se týče části výroku sub (1), pasport stavby nenahrazuje dodatečné stavební povolení, jak bylo uvedeno výše. Stavební úřad tedy neměl zákonnou pravomoc, aby na základě vyhotoveného pasportu zpětně stanovil, že stavba byla „dříve řádně povolena“.

32. Co se týče části výroku sub (2), ve stavebním zákonu z roku 1976 nebyla stavebnímu úřadu výslovně svěřena pravomoc ověřovat pasport stavby – na rozdíl od stavebního zákona z roku 2006, jenž oprávnění správního orgánu v tomto směru stanoví v § 125 odst.

4. Tato otázka byla upravena pouze v § 45 odst. 4 prováděcí vyhlášky č. 132/1998 Sb., jenž stručně uvádí, že po přezkoumání má stavební úřad pasport stavby ověřit. Stavební úřad evidentně zamýšlel svým „rozhodnutím“ de facto také ověřit pasport stavby předložený jejím tehdejším vlastníkem žadateli (kterým byla obec Chodová Planá). Pro takové potvrzení či osvědčení však stavební úřad jednak zvolil nevhodnou formulaci výroku, neboť „ověření“ pasportu spojil v jedné větě současně s „uznáním, že stavba byla dříve povolena“, jednak také nevhodnou formu (rozhodnutí), jež pro postup stavebního úřadu nebyla a ani podle novější úpravy není předepsána a správní orgán k úpravě právních vztahů tímto způsobem nemá podle zákona pravomoc. K tomu lze jen doplnit, že pravomoc lze „vymezit jako soubor mocenských (vrchnostenských) nástrojů přidělených správnímu orgánu k výkonu jemu svěřené působnosti (ve správním řízení v rámci jeho věcné, místní a funkční příslušnosti)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2020, č. j. 3 As 282/2017 – 70, zvýraznění bylo přidáno).

33. Co se pak týče druhé věty výroku rozhodnutí („Řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebude zahajováno.“), ani ta není způsobilá být obsahem správního rozhodnutí. Řízení o odstranění stavby je řízením zahajovaným z moci úřední; jestliže správní orgán takové řízení nezahájí, nevydává o tom žádné rozhodnutí, dokonce nerozhoduje ani usnesením o odložení věci, jako by tomu bylo v případě řízení o žádosti (viz § 43 správního řádu z roku 2004).

34. Za této situace musel Nejvyšší správní soud primárně posoudit, jaký akt byl stavebním úřadem Planá dne 27. 1. 2003 vlastně vydán. Již výše bylo uvedeno, že k vydání rozhodnutí o pojednaných otázkách neměl tento úřad pravomoc. Správní řád z roku 1967, ani správní řád v současné době platný ovšem pojem pravomoci nepoužívají, v souvislosti s uplatňováním pravomoci správních orgánů hovoří vždy jen o „věcné příslušnosti“. Tento pojem však oba správní řády vztahují výslovně ke správnímu řízení a správnímu rozhodnutí (viz § 5 správního řádu z roku 1967 a § 9 a §10 správního řádu z roku 2004), takže nedostatek pravomoci správního orgánu je zároveň i nedostatkem věcné příslušnosti k projednání a rozhodnutí ve věci. Úplný nedostatek věcné příslušnosti je pak podle § 77 odst. 1 nového správního řádu důvodem nicotnosti správního aktu. Správní řád z roku 1967, který byl platný a účinný v době vydání uvedeného rozhodnutí, sice pojem nicotnosti výslovně nedefinoval, právní nauka v té době však považovala správní akt za nicotný z obdobných důvodů, jaké jsou definovány ve správním řádu současném.

35. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že na straně stavebního úřadu byl k vydání rozhodnutí o pasportu dán nedostatek pravomoci, a tím i absolutní nedostatek věcné příslušnosti. Z výše uvedených důvodů tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí Městského úřadu Planá ze dne 27. 1. 2003, č. j. VUP/076/03/PAS4216, je nicotné.

36. Co se týče rozhodnutí žalovaného, z výše uvedeného je zřejmé, že stěžovatel rozhodoval o „odvolání“ žalobců proti nicotnému rozhodnutí o pasportu. Za této situace by mohla vzniknout otázka, zda stěžovatel – jako orgán nadřízený stavebnímu úřadu – neměl prohlásit toto rozhodnutí za nicotné podle § 77 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Na ni je třeba odpovědět záporně: podle přechodného ustanovení správního řádu z roku 2004 (§ 182 odst. 1) totiž ustanovení tohoto zákona o nicotnosti se použijí jen pro úkony správních orgánů učiněné po účinnosti tohoto zákona. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o pasportu je úkonem učiněným před účinností správního řádu z roku 2004, stěžovatel jako odvolací a současně nadřízený správní orgán nemohl nicotnost dotčeného úkonu stavebního úřadu prohlásit.

37. Uvedené časové omezení procesního řešení otázky nicotnosti správního aktu se však nevztahuje na soudní řízení správní a správnímu soudu tedy nijak nebrání, aby z úřední povinnosti nicotnost aktu zkoumal a eventuálně ji deklaroval svým autoritativním výrokem, jak se stalo výrokem II. tohoto rozsudku. Krajský soud přitom pochybil, jestliže nicotnost rozhodnutí o pasportu sám nevyslovil a na toto rozhodnutí hleděl, jako by bylo vydáno v rámci pravomoci svěřené stavebnímu úřadu zákonem a mělo zamýšlené právní účinky.

38. Pokud jde však o rozhodnutí žalovaného, je zde významné, že ten o věci rozhodoval již podruhé. Jak plyne z předcházejícího rozsudku krajského soudu ze dne 15. 11. 2016, č. j. 57 A 158/2015 – 85, žalovaný v „prvním kole“, tedy ve svém prvním rozhodnutí, zamítl odvolání proti rozhodnutí o pasportu podle § 92 správního řádu z roku 2004 pro nepřípustnost. V odůvodnění prvního rozhodnutí žalovaný uvedl, že „[s]tavební úřad tedy neměl zákonné zmocnění pro vydání rozhodnutí čj. VUP/076/03/PAS4216 ze dne 27. 1. 2003 a jeho postup nelze považovat za správní řízení, ve kterém by se určoval okruh účastníků řízení. Při postupu podle § 104 zákona č. 50/1976 Sb. měl stavební úřad jednat pouze s tehdejším vlastníkem stavby, jejíž dokumentace byla ověřována a nikoliv s vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna.“ Žalovaný tehdy uzavřel, že „odvolání je nepřípustné, protože směřuje proti správnímu aktu, proti kterému se nelze odvolat“. Takový závěr je podle Nejvyššího správního soudu správný.

39. Žalobci proti prvnímu rozhodnutí žalovaného úspěšně brojili žalobou, jíž krajský soud zmíněným rozsudkem č. j. 57 A 158/2015 – 85, vyhověl a první rozhodnutí žalovaného zrušil. V odůvodnění rozsudku krajský soud mimo jiné uvedl: „Nedostatek formy úkonu správního orgánu (míněno rozhodnutí o pasportu – pozn. Nejvyššího správního soudu), který je jinak k obdobným úkonům věcně příslušný, nedosahuje takové intenzity, že by jej vůbec nebylo možné považovat za rozhodnutí. Tato skutečnost však nemá žádný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalovaný je povinen v odvolacím řízení, pokud jsou pro jeho provedení splněny procesní podmínky, přihlédnout k nezákonnostem bez ohledu na stupeň jejich závažnosti.“ Řízení o kasační stížnosti žalovaného proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zastavil usnesením ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 36/2017 – 23, neboť žalovaný vzal svoji kasační stížnost zpět.

40. V nyní projednávané věci tedy nelze stěžovateli jeho postup vytknout, protože se řídil závazným právním názorem krajského soudu vyjádřeným v rozsudku č. j. 57 A 158/2015 – 85. Stěžovatel právě proto v dalším řízení pohlížel na odvolání jako na přípustné a současně byl vázán tím, že rozhodnutí o pasportu není nicotné.

41. Jak ovšem vyplývá z výše uvedeného, premisa krajského soudu, podle níž byl stavební úřad „k obdobným úkonům“ (tj. k úkonům obdobným rozhodnutí o pasportu) věcně příslušný, neobstojí, neboť o věcné příslušnosti, jak bylo rozebráno výše, má smysl hovořit pouze v souvislosti se správním řízením (vyúsťujícím zpravidla ve správní rozhodnutí), které však v této věci nebylo možno vést.

42. Krajský soud v rozsudku č. j. 57 A 158/2015 – 85 také mylně dovodil, že stěžovatel – pokud by shledal rozhodnutí o pasportu nicotným – mohl postupovat podle § 77 správního řádu z roku 2004. Tomu však bránilo již výše citované přechodné ustanovení (§ 182 odst. 1 téhož předpisu).

43. Nejvyšší správní soud si je vědom přechodných ustanovení správního řádu z roku 2004, podle nichž se mají pravomocně neskončená řízení dokončit podle dosavadních předpisů, tj. podle správního řádu z roku 1967 (viz § 179 odst. 1 prvně uvedeného předpisu). Ovšem vzhledem k tomu, že se v této věci žádné „řízení“ nevedlo a vést nemohlo s ohledem na nedostatek pravomoci stavebního úřadu o věci rozhodovat, měl stěžovatel na věc aplikovat právní úpravu platnou a účinnou v době svého rozhodování, tedy správní řád z roku 2004. Za takové situace měl tedy odvolání proti rozhodnutí o pasportu zamítnout pro nepřípustnost.

44. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud v napadeném rozsudku nesprávně posoudil povahu rozhodnutí o pasportu, jestliže namísto prohlášení jeho nicotnosti podle § 76 odst. 2 s. ř. s. hodnotil odvolání proti tomuto rozhodnutí jako včasné, přičemž tato úvaha se odvíjela od předcházející nesprávné premisy (obsažené již v rozsudku krajského soudu č. j. 57 A 158/2015 – 85), že odvolání proti rozhodnutí o pasportu je přípustné.

45. Za situace, kdy Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., ve spojení s § 76 odst. 2, věta první téhož zákona, prohlásil výrokem II. tohoto rozsudku nicotnost rozhodnutí o pasportu, pozbývá rozhodnutí žalovaného de facto právního významu. Zdejší soud však nepřistoupil k jeho zrušení především z toho důvodu, že výrok rozhodnutí žalovaného, obsahující odkaz na § 92 správního řádu, koneckonců obstojí, i když z obou důvodů zde uvedených chybně dovozuje opožděnost odvolání, místo původně správně uváděné nepřípustnosti odvolání. Samotná změna důvodů rozhodnutí však není důvodem k jeho kasaci, byť správní orgán tento důvod nesprávně uvedl přímo ve výroku svého rozhodnutí.

46. Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že jeho rozhodnutí ve výroku II. (o nicotnosti rozhodnutí o pasportu) by nemělo být pro účastníky řízení nijak překvapivé. Stěžovatel dovozoval nedostatek pravomoci již ve svém prvním rozhodnutí ze dne 18. 11. 2015, č. j. RR/4310/15, a namítal jej též v kasační stížnosti (byť neužil přímo pojmu „nicotnost“), žalobci se pak nicotnosti výslovně dovolávali v žalobě (viz odstavec [19] výše). Tímto tedy dává Nejvyšší správní soud oběma stranám za pravdu.

47. O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věta první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – stěžovatele – nebylo v jeho případě prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady převyšující rámec jeho úřední činnosti vznikly. Vzhledem k tomu, že žalobci byli v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšní, právo na náhradu nákladů řízení jim nenáleží. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.