57 A 24/2025– 63

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci navrhovatele: B. K. bytem zastoupeného JUDr. Janem Kubálkem, Ph.D., advokátem sídlem Opatovická 159/17, 110 00 Praha 1 proti odpůrci: Město Volary sídlem Náměstí 25, 384 51 Volary zastoupeného Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem AK Dohnal & Bernard s.r.o., se sídlem Klokotská 103/13, 390 01 Tábor o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územní plán města Volary, který nabyl účinnosti dne 10. 9. 2025, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

III. Navrhovatel je povinen nahradit odpůrci náklady řízení 12 269,40 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce odpůrce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a stručný obsah návrhu

1. Dnem 20. 9. 2025 nabyl účinnosti Územní plán města Volary, který byl vydán zastupitelstvem města Volary, když pořizovatelem návrhu územního plánu města Volary byl dříve Městský úřad Volary a následně Městský úřad Prachatice.

2. Navrhovatel je výlučným vlastníkem pozemku parc. č. XA – trvalý travní porost, který je zapsán u Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj – Katastrální pracoviště X, v katastrálním území XA. Tento pozemek byl zařazen v nezastavitelné ploše, s tímto postupem navrhovatel nesouhlasil, a proto uplatnil námitky. Navrhovatel namítá zejména nezákonné a věcně nesprávné vyřazení jeho pozemku ze zastavitelné plochy 3. Podle navrhovatele odpůrce nedostatečně odůvodnil nerovný přístup, jestliže s plochami spojenými shodnými historickými kořeny a existencí dlouhodobě rozptýlené zástavby (např. plochy S – pozemek parc. č. XB či pozemek parc. č. XC) nedůvodně nakládá rozdílně. Dále odpůrce neodůvodnil skutečnost, že postupem pořizovatele a vyřazením pozemku ze zastavitelných ploch pro bydlení, došlo k porušení zásady kontinuity a návaznosti územně plánovací činnosti, k narušení právní jistoty navrhovatele jako vlastníka pozemku a jeho legitimního očekávání, které směřovalo k realizaci stavby rodinného domu.

4. Územní plán nezákonně zasahuje do práva navrhovatele vlastnit majetek, když se odpůrce nezabýval přiměřeností zásahu do vlastnického práva navrhovatele. Překazil mu záměr realizovat výstavbu a rovněž tak nešetřil oprávněné zájmy navrhovatele a jeho práva nabytá v dobré víře. Vynětí pozemku zastavitelných ploch prostřednictvím nového územního plánu nemůže obstát v testu proporcionality, neboť vynětí pozemku ze zastavitelných ploch nepřiměřeně a nepřípustně limituje vlastníka ve využití pozemku.

5. Vydáním územního plánu rovněž došlo k zásahu do vlastnického práva v podobě snížení tržní hodnoty pozemku, jestliže nelze na pozemku umístit stavbu k bydlení. Rovněž tak došlo ke zmaření jeho investic, které učinil v rámci přípravy stavby, neboť činil již aktivní kroky pro zahájení výstavby na pozemku. Zajistil financování a realizaci přípojky elektrické energie. K pozemku bylo rovněž zřízeno věcné břemeno zřizování a provozování vedení zařízení distribuční soustavy, a to na základě smlouvy o zřízení věcného břemene. Navrhovatel rovněž zřídil příjezdovou cestu k pozemku za účelem realizace rodinného domu. Pozemek má tedy zajištěný vjezd a jeho užití jakožto pozemku stavebního nevyžaduje žádné zásahy do krajiny. Rovněž navrhovatel vynaložil finanční prostředky na hydrogeologický průzkum a zajištění průzkumného vrtu, jehož realizace směřuje rovněž k přípravě stavby rodinného domu. V návaznosti na provedený hydrogeologický průzkum a podanou žádost bylo Městským úřadem Prachatice dne 11. 12. 2022 vydáno rozhodnutí, kterým byl udělen souhlas ke geologickým pracím spojeným se zásahem do pozemku ohledně jímání vody. Rovněž bylo k pozemku vydáno územní rozhodnutí Městským úřadem Volary dne 7. 7. 2022 č.j. MUVOL–2907/2020/NO, když podkladem k tomuto územnímu rozhodnutí bylo vyjádření Správy národního parku Šumava ze dne 5. 1. 2021, ze kterého vyplývá, že souhlasné stanovisko bylo vydáno s ohledem na to, že pozemek je součástí plochy určené k zastavění. Z toho vyplývá, že realizace objektu bydlení na pozemku je dlouhodobým záměrem navrhovatele.

6. Navrhovatel považuje vymezení pozemku jakožto zastavitelné plochy nezbytné též z důvodu zajištění kontinuity a návaznosti územně plánovací činnosti z důvodu již vydaných rozhodnutí.

7. Navrhovatel má za to, že odpůrce neoprávněně zasáhl do jeho právní jistoty a jeho legitimního očekávání, které směřuje ke stavbě rodinného domu. V souvislosti s tím pak odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze č.j. 50 A 17/2017–63, rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2018, čj. 50 A 17/2017–43, když tyto závěry těchto soudů byly potvrzeny rozsudkem NSS ze dne 29. 1. 2020, č.j. 9 As 171/2018–50. Podle navrhovatele se pořizovatel nedůvodně odchýlil od zásady zachování kontinuity územně plánovací činnost, když navrhovatel činil aktivní kroky pro zahájení výstavby na pozemku, a to v dobré víře ve stav vycházející z dříve účinného plánu, když dobrá víra byla umocněna i obsahem návrhu územního plánu z roku 2017, kde bylo rovněž předpokládáno, že pozemek bude nadále zastavitelný stavbou bydlení.

8. Dále navrhovatel namítá, že územní plán je vnitřně rozporný, když tato rozpornost je ilustrována prostřednictvím odůvodnění vymezení zastavitelné plochy parc. č. XA a parc. č. XB (označené v návrhu územního plánu z roku 2022 jako plocha S–12, v územním plánu města Volary obecně označovaná jako plocha S). Rozdíly mezi vymezenou plochou S – 12 a pozemkem, který byl ze zastavitelných ploch vyňat, prakticky neexistují, je proto s podivem, že odpůrce uvedl, že urbanistická koncepce územního plánu je založena na ochraně roztroušené zástavby a nevytváření nadměrných shluků zástavby ve volné krajině. Území, kde se nachází pozemek navrhovatele a plocha S–12 spojují shodné historické kořeny a existence dlouhodobé rozptýlené zástavby. Proto existence rozptýlené zástavby byla důvodem pro vymezení zastavitelné plochy i důvodem pro vynětí pozemku ze zastavitelných ploch. Proto navrhovatel má za to, že územní plán činí neodůvodněné rozdíly mezi plochami, které vykazují vysokou míru podobnosti. Proto územní plán města Volary činí neodůvodněné rozdíly mezi dotčenými pozemky jako v případě pozemku navrhovatele a plochy S–12. Dále navrhovatel namítá, že územní plán byl vydán v rozporu s právními předpisy, když nebyly řádně zveřejněny veřejné vyhlášky, které měly být zveřejňovány v průběhu řízení po územním plánu na úřední desce obce.

II. Stručné shrnutí vyjádření odpůrce

9. Odpůrce poukázal na to, že pozemek ve vlastnictví navrhovatele je trvalým travním porostem a na tento pozemek zasahuje chráněná krajinná oblast, evropsky významná lokalita a chráněná krajinná oblast III. Na pozemku se pak nachází zemědělská půda III. třídy ochrany. Pozemek je situován ve volné krajině ve vzdálenosti 1 km od zastavěného území města Volary a nachází se v blízkosti lesních pozemků. Pozemek byl od roku 2011 vymezen v zastavitelné ploše B4 s funkčním využitím v ploše bydlení, když využití tohoto pozemku bylo omezeno svým umístěním v Chráněné krajinné oblasti Šumavy ochranným pásmem vedení vysokého napětí a ochranným pásmem lesa. Zastavitelnost pozemku tak byla omezená. Již v roce 2016 nebyl předmětný pozemek dle prvního návrhu územního plánu vymezen v zastavitelné ploše. Dne 31. 10. 2017 byl zveřejněn návrh územního plánu, kde byl pozemek vymezen v zastavitelné ploše S–27 s funkčním využitím v ploše smíšené obytné. K tomuto návrhu bylo vydáno nesouhlasné stanovisko Krajským úřadem Jihočeského kraje ze dne 18. 12. 2017, kdy důvodem nesouhlasu bylo nedostatečné a neprokázané zdůvodnění rozsahu vymezení zastavitelných ploch na pozemcích se zemědělskou půdou I., II. A III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu. Následné návrhy územního plánu proto redukovaly rozsah zastavitelných ploch a již nevymezovaly pozemek navrhovatele v zastavitelné ploše. Proto usnesením zastupitelstva ze dne 25. 8. 2025 byl vydán územní plán, který vymezil pozemek navrhovatele v nezastavitelné ploše s funkčním využitím ploše zemědělské (A), na kterém lze umístit pouze drobné zemědělské stavby či drobné zemědělské stavby pro myslivost.

10. Navrhovatel uplatnil nesouhlasné námitky k návrhu územního plánu, tyto námitky však považuje odpůrce za nedůvodné. Námitky byly dostatečně vypořádány na straně 151–155 rozhodnutí o námitkách, které představuje přílohu č. 4 územního plánu. Navrhovatel v rámci návrhu na zrušení opatření obecné povahy neuplatňuje žádná nová tvrzení oproti těm, která již uplatnil v námitkách ze dne 4. 12. 2024. Odpůrce proto odkázal na vypořádání námitek, neboť navrhovatel jen recykluje již už uplatněnou argumentaci a nereaguje na vypořádání námitky ze dne 4. 12. 2024.

11. Podle odpůrce vymezení pozemku navrhovatele v zastavitelné ploše by bylo v rozporu s urbanistickou koncepcí územního plánu, neboť by došlo k vytváření nadměrných shluků zástavby ve volné krajině, když zejména poukazuje na to, že k redukci zastavitelných ploch došlo z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 18. 12. 2017.

12. K rozdílnému přístupu odpůrce v porovnání pozemky v ploše S–12 (pozemky parc. č. XB a parc. č. st. XD), jehož součástí je stavba rodinného domu čp. XE Volary, odpůrce uvedl, že na těchto pozemcích v původně zastavitelné ploše S–12 byla v roce 2016 povolena stavba rodinného domu včetně přípojek a doprovodných staveb, která byla dokončena v roce 2019. Plocha S–2 proto byla vymezena jako zastavěné území. Rozdílný přístup je tak dán objektivními okolnostmi, kdy na těchto pozemcích byla stavba již povolena a následně realizována, zatímco na pozemku navrhovatele nedošlo k povolení stavby rodinného domu. Došlo pouze k povolení stavby oplocení, které ani navíc nebylo jím realizováno a povolení tak zaniklo.

13. K písemnostem navrhovatele ze dne 22. 8. 2025 označené jako sdělení k návrhu územního plánu Volary a námitky proti územnímu plánu Volary odpůrce uvedl, že se nejednalo o listiny, ohledně kterých by zákon stanovil povinnost jejich vypořádání, když listiny byly doručeny tři dny před zasedáním zastupitelstva a námitky proti návrhu územního plánu ze dne 22. 8. 2025 představují shodný text jako námitky dne 4. 12. 2024, na které bylo reagováno. V těchto písemnostech ani nejsou uváděna nová věcná tvrzení ohledně regulace pozemku navrhovatele. Proto má odpůrce za to, že jeho námitky byly řádně vypořádány.

14. K námitce, že územní plán města Volary nezákonně zasahuje do práv navrhovatele vlastnil majetek odpůrce uvedl, že navrhovatel měl jedenáct let na to, aby pozemek využil k zástavbě, navrhovatel všech v uvedeném období nezískal žádné povolení pro stavbu rodinného domu, ale ani nepodal žádost o povolení na takovou stavbu. Pouze bylo vydalo Městským úřadem Volary dne 7. 7. 2022 rozhodnutí o umístění jednoduchého oplocení předmětného pozemku, které mělo být tvořeno dřevěnými kůly. Platnost tohoto povolení byla dva roky, ovšem v této době nebylo oplocení realizováno, proto k tomuto rozhodnutí neloze ani přihlížet, neboť jeho účinnost zanikla.

15. Rovněž rozhodnutí o souhlasu s hydrogeologickým průzkumným vrtem ze dne 11. 11.2022 není povolení k povolení podzemních vod ani stanoviskem pro umístění či provádění stavby vrtané studny dle vodního či stavebního zákona, proto tento průzkumný vrt by nemohl ani sloužit zdroj pitné vody pro rodinný dům. K vyjádření Správy národního parku Šumava ze dne 5. 1. 2021 odpůrce uvedl, že se jedná pouze o souhlas se stavbou oplocení, který byl podkladem pro vydání územního rozhodnutí pro stavbu oplocení, které již však zanikla, proto ani k tomuto vyjádření nemůže se přihlížet.

16. Pokud se jedná o realizaci přípojky elektrické energie tak ta nepředstavuje takovou stavbu, která by mohla založit fiktivní očekávání navrhovatele ve vztahu k zařazení pozemku navrhovatele do zastavitelné plochy, což potvrzuje i judikatura například rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2021 č.j. 2 As 176/2019–37.

17. Navrhovatel dle odpůrce nečinil dostatečně relevantní kroky k zastavění svého pozemku stavbou rodinného domu, které by mohly založit jeho legitimní očekávání k zařazení pozemku do zastavitelné plochy. Na rozdíl od vlastníků parc. č. XB a parc. č. st. XD, kteří v rozhodném období nejenže získali povolení k výstavbě rodinného domu a také i ji dokončili. Podle odpůrce územní plán nemohl neoprávněně zasáhnout do právní jistoty navrhovatele a jeho legitimního očekávání. Podle odpůrce princip kontinuity a legitimního očekávání nelze chápat jako absolutní právo vlastníka pozemku na zachování určitého využití stanoveného územním plánem, tím by byl popřen i samotný smysl a účel územního plánování. Vlastníci pozemků nemají právní nárok na neměnnost regulace v území. Regulace území není neměnná a obecně se připouští, aby docházelo ke změnám. V daném případě došlo k redukci zastavitelných ploch z důvodu stanoviska příslušných dotčených orgánů státní správy, a proto nezbylo pořizovateli než provést revizi zastavitelných ploch, a to právě u pozemků, které se nachází mimo zastavěné území ve větší vzdálenosti od intravilánu obce. Pozemek navrhovatele je ve volné krajině, kdy k tomuto pozemku nejsou dovedeny inženýrské sítě s výjimkou elektrické energie, přičemž pozemek se nachází v Chráněné krajinné oblasti Šumava a Evropsky významné lokalitě Šumava.

18. Územní plán není dle odpůrce vnitřně rozporný, neboť je zřejmý rozdílný přístup regulace pozemků v dříve vymezené zastavitelné ploše S–12 v porovnání s pozemkem navrhovatele, kdy na předmětných pozemcích byla na rozdíl od pozemku navrhovatele stavba povolena a realizována před přijetím předmětného územního plánu, proto rozdílné přístupy neexistují.

19. K námitce, že plán byl vydán v rozporu s právními předpisy, když zejména nebyly řádně zveřejněny veřejné vyhlášky na úřední desce, odpůrce uvedl, že se jedná o obecně a neurčitě formulovanou námitku, a naopak má za to, že byly řádně zveřejňovány veškeré písemnosti v souladu s právními předpisy. Toto tvrzení podporuje i skutečnost, že k návrhům územního plánu byly v průběhu jeho pořizování uplatňovány jeho námitky a připomínky ze strany veřejnosti. Námitky uplatnil i sám navrhovatel, takže musel být i dostatečně informován ohledně zveřejněného návrhu územního plánu.

III. Právní hodnocení krajským soudem

20. Krajský soud se návrhem zabýval podle dílu 7 hlavy II. soudního řádu správního a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.

21. Předně krajský soud konstatuje, že přezkum územního plánu se řídí tzv. algoritmem přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). Použitelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezena v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 – 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává nicméně nadále aplikovatelný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 As 187/2017–327).

22. K důkazním návrhům krajský soud uvádí, že skutkový stav je dostatečně zachycen již v samotné dokumentaci Změny č.

16. Tato dokumentace je obdobou správního spisu, kterým se dokazování zpravidla neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č.j. 9 Afs 8/2008–117, č.j. 2383/2011 Sb. NSS).

23. Nejprve se soud zabýval přípustností návrhu a splněním dalších podmínek řízení. Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jeho právech, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. To, zda je navrhovatel skutečně na svých právech dotčen, závisí na skutkových okolnostech konkrétního případu (shodně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS), jde však již o otázku věcného posouzení důvodnosti návrhu.

24. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012 č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS: „Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (...) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude–li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“ 25. Aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu vyplývá z jeho tvrzení ohledně porušení hmotně právních či procedurálních pravidel při vydávání opatření obecné povahy a zásahem do jeho právní sféry. Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tak založena na základě jeho tvrzení o dotčení jeho subjektivních právech předmětným opatřením obecné povahy. Navrhovatel je vlastníkem pozemku parc. č. XA zapsaného u Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, katastrální pracoviště Volary, katastrální území XA, a proto je dotčen na svých právech.

26. Navrhovatel je vlastníkem pozemku parc. č. XA v k. ú. XA, když tento pozemek se nachází v evropsky významné lokalitě a v chráněné krajinné oblasti (III. zóna). Pozemek je zařazen jako zemědělská půda III. třídy ochrany a nachází se ve vzdálenosti 1 km od zastavěného území, v okolí pozemku je roztroušená zástavba rodinných domů.

27. V územním plánu města Volary, který nabyl dne účinnosti dne 18.7. 2011 byl tento pozemek vymezen v zastavitelné ploše B4 s funkčním využitím v ploše bydlení. Zastavitelnost tohoto pozemku byla však omezena, neboť pozemek je v Chránění krajinné oblasti Šumava a v Evropsky významné lokalitě Šumava. Usnesením zastupitelstva ze dne 14. 9. 2025 bylo schváleno pořízení územního plánu. Na základě návrhu územního plánu města Volary ze dne 31. 10. 2017 byl pozemek rovněž vymezen v zastavitelné ploše – S – 27 s funkčním využitím v ploše smíšené obytné, ovšem bylo vydáno nesouhlasné stanovisko Krajským úřadem Jihočeského kraje, odboru životního prostředí zemědělství a lesnictví dne 18. 12. 2017 č.j. KUJCK 147993/2017/ OZZL sp. zn. OZZL 147988/2017/ZDST a došlo k redukci zastavitelných ploch. Důvodem nesouhlasu Krajského úřadu Jihočeského kraje bylo nedostatečné a neprokázané zdůvodnění rozsahu vymezení zastavitelných ploch na pozemcích se zemědělskou půdou první, druhé a třetí třídy ochrany zemědělského půdního fondu. Tento územní plán byl Krajským úřadem Jihočeského kraje v přezkumném řízení zrušen v celém rozsahu. Pozemek navrhovatele byl následně vymezen v zastavitelné ploše v územním plánu, který byl vydán na základě usnesení zastupitelstva města Volary č. 51/22 ze dne 21. 9. 2022. a proto se konalo opakované veřejné projednání územního plánu města Volary. Teprve předmětným opatření obecné povahy, které je předmětem návrhu, byl vydán územní plán města Volary, který vymezil pozemek navrhovatele v nezastavitelné ploše s funkčním využitím ploše zemědělské (A). Dle tohoto funkčního vymezení je možné pak umístit na pozemku navrhovatele jen drobné zemědělské stavby či drobné stavby pro myslivost, včetně například ohradníků pastvy.

28. Navrhovatel namítá zejména nezákonné a věcně nesprávné vyřazení jeho pozemku ze zastavitelné plochy, když namítá, že nebyla řádně ani zdůvodněná v opatření obecné povahy v případě, že byla zastavitelnost jeho pozemku odstraněna. Vyřazení jeho pozemku ze zastavitelné plochy, tak nebylo řádně odůvodněno. Obecná judikatorní východiska 29. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018 sp. zn. I US 178/15, vyplývá, že „výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný: opatření obecné povahy v takových případech totiž zpravidla a přes své zvláštnosti bude materiálně rozhodnutím ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (SRVN bod 20 nálezu spisové značky IV US 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 N57/52 sbírky NU 267). Je pak nasnadě, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně, v konkrétně vymezených poměrech věci, jak bylo již výše vyloženo“. Jakkoli Ústavní soud vyslovil shora uvedené souvislosti přezkumem zásad územního rozvoje, tedy nástrojem územního plánování na území krajů, lze tyto závěry vztáhnout i na územní plán a jeho změny, neboť základní principy jeho přijímání jsou totožné.

30. Podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Z § 68 odst. 3 správního řádu užitého přiměřeně podle § 174 odst. 1 správního řádu je zřejmé, že v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí chybět základní obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v souvislosti s odůvodněním opatření obecné povahy již vyslovil, že „z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 – 136, publ. pod č. 1795/2009 Sb. NSS).

31. Judikatura týkající se požadavků na odůvodnění územních plánů (a jejich změn) prodělala určitý vývoj. Lze stručně shrnout, že původně poměrně striktní judikaturu kladoucí na rozhodnutí o námitkách stejné nároky jako na běžné správní rozhodnutí (reprezentovanou například navrhovatelkou citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 5/2010–169) následoval benevolentnější přístup reagující na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. V něm Ústavní soud konstatoval, že „[p]ožadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“ 32. Na uvedené dále navázal Ústavní soud například v nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, dle něhož „[i] když tedy požadavek přezkoumatelného odůvodnění platí shodně jak pro vlastní odůvodnění opatření obecné povahy, tak pro odůvodnění rozhodnutí o námitkách, rozsah přezkumu se z hlediska jejich funkce liší: odůvodnění zásad územního rozvoje kromě odborných úvah předkládá i výsledek samosprávné (politické) vůle zastupitelstva kraje, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách pak předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území, konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Právě v těchto právních souvislostech je třeba vnímat závěry nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11. V něm Ústavní soud uvedl, že nejsou přípustné přehnané požadavky na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, které ohrožují funkčnost územního plánování a přispívají k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Tento obecný závěr však Ústavní soud uvedl ve skutkových okolnostech konkrétní věci, tj. vztahu ke konkrétním námitkám a za situace, kdy byl územní plán pro dané území zrušen již dvakrát, a právě a jen ve vztahu k možné variabilitě konkrétně zjištěných skutkových situací musí být chápán (shodně citovaný nález I. ÚS 655/17). V souzené věci je tedy třeba korigovat náhled Nejvyššího správního soudu: nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek, či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Z uvedeného tedy plyne, že obecný závěr o nebezpečí nepřiměřených požadavků na odůvodnění, jak byl přiléhavě formulován v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11, nemá samostatný význam bez vztahu ke konkrétním okolnostem, které by ve skutkových poměrech té které věci odůvodňovaly obavu z ohrožení funkčnosti územního plánování, narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Bez vztahu ke skutkovým okolnostem lze totiž konstatovat toliko to, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný: opatření obecné povahy v takových případech totiž zpravidla, i přes své zvláštnosti, bude materiálně rozhodnutím ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod [srov. bod 20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267)]. Je pak nasnadě, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí ‚přehnaných požadavků‘ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci, jak bylo již výše vyloženo)“ (důraz doplněn).

33. Jakkoli Ústavní soud vyslovil shora uvedené v souvislosti s přezkumem zásad územního rozvoje, tj. nástrojem územního plánování na úrovni krajů, lze tyto závěry vztáhnout i na územní plán (a jeho změny), neboť základní principy jeho přijímání jsou totožné. Taktéž odůvodnění územního plánu představuje výstup odborných a politických úvah souvisejících s přijatým řešením.

34. Rozhodnutí o námitkách pak umožňuje individualizovaně reagovat na konkrétní výtky, jež proti regulaci uplatnili v procesu pořizování územního plánu jednotliví dotčení vlastníci, a musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být na druhou stranu přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

35. Vlastní odůvodnění (změny) územního plánu a rozhodnutí o námitkách plní rozdílné funkce a jsou na ně kladeny i rozdílné nároky, jejichž naplnění může správní soud přezkoumávat. Ve světle uvedených východisek krajský soud tedy přistoupil k hodnocení, zda vypořádání námitek je přezkoumatelné a dospěl k závěru, že odůvodnění navrhovatele popsaným požadavkům vyhovuje, a to z níže vyložených důvodů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách 36. Krajský soud přistoupil k posouzení otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách. Dle soudu je nezbytné trvat na řádném a přesvědčivém zdůvodnění přijatého řešení. Jak totiž dovodil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 24. 3. 2016, čj. 2 As 295/2015–83, „je nezbytné zásadní funkční změny, které se dotýkají vlastnických práv subjektů v územních plánech, odůvodnit naprosto přesně, jasně, určitě a srozumitelně, aby nebylo možno mluvit o zneužití práva a svévoli.“ 37. Navrhovatel uplatnil nesouhlasnou námitku dne 4. 12. 2024, když nesouhlas se zařazením jeho pozemku do nezastavitelné plochy odůvodnil zejména tím, že již započal s přípravou realizace stavby rodinného domu, kdy zajistil financování a realizaci přípojky elektrické energie, příjezdové cesty a již i získal územní rozhodnutí na umístění oplocení a souhlas s hydrogeologickým průzkumným vrtem. Má za to, že je nezbytné zachovat jeho pozemek v zastavitelné ploše z důvodu zajištění kontinuity a návaznosti územně plánovací činnosti, kdy zrušení zastavitelnosti jeho pozemku představuje rozdílný přístup v porovnání s regulací v rámci zastavitelné plochy S–12 a rovněž by mu vznikla i majetková újma.

38. Lokalitu, ve které se pozemek navrhovatele nachází definuje územní plán jako „rozptýlenou zástavbu tvořenou jednotlivými usedlostmi nebo jejich soubory, přičemž extenzivní vývoj zástavby je prakticky ukončen a stavební rozvoj se má orientovat na obnovu, revitalizaci či modernizaci stávající zástavby“.

39. V odůvodnění nevyhovění námitce je vysvětleno, že k redukci zastavitelných ploch došlo z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru životního prostředí, zemědělství a lesnictví, který vydal nesouhlasné stanovisko s územním plánem, neboť odpůrce nerespektoval zásady ochrany ZPF, s tím že pro nezemědělské účely je nutno používat nezemědělskou půdu, jen v nezbytných případech může dojít k vynětí ze ZPF. Dále bylo odpůrci uloženo, aby nejsou–li zastavitelné plochy vymezené dřívějším územním plánem využity, došlo k vyhodnocení dosavadního vývoje výstavby. Dále k redukci došlo z důvodu neopodstatněného návrhu rozvojových ploch s ohledem na demografické údaje města Volary.

40. Při vypořádání námitky je poukázáno odpůrcem, že na pozemcích v této původně zastavitelné ploše S–12 byla v roce 2016 povolena stavba rodinného domu včetně přípojek a doprovodných staveb, přičemž byla tato stavba dokončena v roce 2019 a tím byl tedy i odpůrcem vysvětlen rozdílný přístup v porovnání s pozemky v ploše S–12 (pozemky parc. č. XB a parc. č. st. XD, jehož součástí je stavba rodinného domu čp. XE , XA). Rozdílný přístup je tedy dán tím, že na těchto pozemcích byla stavba povolena a realizována ještě za účinnosti minulého územního plánu, ovšem na pozemku navrhovatele nedošlo před přijetím předmětného opatření obecné povahy k povolení žádné stavby rodinného domu, pouze na základě rozhodnutí byla povolena stavba oplocení, která však nebyla ani navrhovatelem realizována. Proto příslušné povolení, jestliže nebylo oplocení ve stanovené lhůtě realizováno, již zaniklo. Dále je odpůrcem zdůvodněno, že požadavek navrhovatele na vymezení předmětného pozemku jako zastavitelnou plochu pro bydlení je v rozporu s urbanistickou koncepcí územního plánu a koncepcí ochrany a rozvoje hodnot, které jsou založeny na ochraně krajinného rázu roztroušené zástavby a nevytváření nadměrných shluků zástavby ve volné krajině, proto by umístěním domu v kontextu s požadavkem na zastavění přiléhajícího pozemku KN XF v k.ú. XA, byl vytvořen ucelený shluk domů, který by byl pak v rozporu s navrženou koncepcí ochrany hodnot území a urbanistickou koncepcí a dále rozvolněné zástavby. Je tedy řádně odůvodněno, proč bylo přistoupeno k vyřazení pozemku navrhovatele ze zastavitelné plochy.

41. K územnímu rozhodnutí Městského úřadu Volary ze dne 7. 7. 2022 č.j. MUVOL 2907/2022/NO ohledně stavby oplocení předmětného pozemku, které nabylo právní moci dne 9. 8.2022 a jeho platnost činila 2 roky, odpůrce uvedl, že tato stavba nebyla ani navrhovatelem realizována.

42. Pokud jde o smíšenou obytnou plochu S–12, ta byla vymezena z důvodu realizace rodinného domu čp. XF na stavební parcele KN 102160 v k.ú. XA v průběhu vypracování nového územního plánu. Tento rodinný dům byl povolen na základě stavebního povolení ze dne 21. 3. 2016 a stavba byla i dokončená před vydáním územního plánů. Z toho vyplývá, že odpůrce se vyjádřil ke všem námitkám navrhovatele a je z vypořádání seznatelné, z jakých důvodů považuje námitky za vyvrácené.

43. Ohledně problematiky přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách krajský soud na závěr odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016–48, v němž uvedl, že „[O]důvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností, je–li z odůvodnění rozhodnutí o námitce a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena.“ Krajský soud má za to, že k vypořádání námitek navrhovatele došlo v kvalitě, která je dostačující pro závěr, že nebyl nijak zkrácen ve svých právech a je zjevné, jakým způsobem byly námitky vypořádány. Při posuzování odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba se vyhnout i přílišnému formalismu, který by mohl zasáhnout do práva obce na samosprávu a ohrozit funkčnost územního plánování (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, N 76/69 SbNU 291).

44. Krajský soud na základě shora uvedeného konstatuje, že rozhodnutí o námitce je přezkoumatelné. Jsou z něho seznatelné důvody, pro které odpůrce přistoupil k napadené změně funkčního vymezení plochy, na které se nachází pozemek. Soud má za to, že odpůrce se podrobně a srozumitelně na straně 151–155 zabýval námitkami žalobce, kde zdůvodňuje proč považoval za nutné vymezit pozemek navrhovatele jako nezastavitelnou plochu.

45. K námitce navrhovatele, že odpůrce nereagoval na jeho písemnosti ze dne 22. 8. 2025 označené jako „sdělení k návrhu územního plánu Volary“ a „námitky proti návrhu územního plánu Volary“ soud uvádí, že tyto listiny byly doručeny tři dny před zasedáním zastupitelstva, na kterém byl územní plán vydán. Z obsahu těchto listin vyplývá, že se jedná o shodný text jako námitky ze dne 4. 12. 2024, které byly vypořádány v rámci rozhodnutí o námitkách. V těchto listinách nejsou uváděny žádná nová věcná tvrzení. Námitka nezákonného zásahu do práv navrhovatele 46. Dále navrhovatel namítá, že územní plán nezákonně zasahuje do jeho práv vlastnit majetek. Tuto námitku soud nepovažuje za důvodnou, jestliže v uvedeném období od roku 2011 do roku 2022, kdy byl předmětný pozemek zastavitelný nezískal žádné povolení pro stavbu rodinného domu, když ani takovou žádost o povolení stavby nepodal., jak bylo uvedeno již shora navrhovatel pouze pořádal o vydání územního rozhodnutí ohledně stavby oplocení, které ani nezrealizoval. Stavbu oplocení nelze považovat za stavbu, která by představovala přípravu pro stavbu rodinného domu.

47. Stran zásahů nově pořizované územně plánovací dokumentace do vlastnického práva vlastníků pozemků lze uvést, že tyto musí mít zásadně výjimečnou povahu, jak ostatně vyplývá z již vícekrát odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009–120. V něm je mimo jiné uvedeno, že „[v] rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá–li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje–li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu.“ Omezení v podobě územního plánu je schopno v obecné rovině tyto podmínky ve většině případů splňovat. Především je v principu založeno na legitimních důvodech, neboť územní plánování je prostředkem harmonizace poměrů v území jím regulovaném a umožňuje tak sladit veřejný zájem s individuálními zájmy týkajícími se daného území.

48. Jak již bylo shora vyloženo ke změně funkčního využití plochy přistoupil odpůrce zejména v návaznosti na vydané nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánů.

49. K závazným stanoviskům lze obecně uvést, že stanoviska vydávaná dotčenými orgány pro účely pořízení územně plánovací dokumentace jsou závazným podkladem, kterým jsou pořizovatel i zastupitelstvo obce povinni se při tvorbě územního plánu řídit a od něhož se nesmí odchýlit (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2022, č. j. 3 As 89/2020–51, či ze dne 22. 1. 2021, č. j. 1 As 161/2019–56). Stanoviska nejsou samostatnými rozhodnutími [viz § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona], sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti, ale jejich obsah je závazný pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy dle tohoto zákona.

50. Proporcionalitou zásahu do vlastnických práv v situaci, kdy ke změně funkčního využití plochy došlo v návaznosti na vydané nesouhlasné stanovisko dotčeného orgánu, se zabýval Nejvyšší správní soud v nedávném rozsudku ze dne 26. 5. 2025, čj. 8 As 2/2025–39. Zde připomněl, že „z rozhodovací praxe NSS i Ústavního soudu vyplývá, že správní soudy jsou při přezkumu územních plánů (zejména pak při přezkumu jejich proporcionality) povinny postupovat zdrženlivě. Schvalování územně plánovací dokumentace představuje nedílnou součást ústavně garantovaného práva na samosprávu (nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). V rámci územního plánování jde vždy o vyvažování zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem na harmonickém využití území. Pořízení územního plánu je komplikovaný proces, jehož výsledkem je konsensus mezi různými skupinovými a individuálními zájmy obyvatel přijatý v podmínkách konkrétní obce. Dle rozsudku NSS ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008–51, ‚nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití ‘ (obdobně též rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2018, č. j. 4 As 281/2018–41). Rovněž odborná literatura uvádí, že ‚[j]ednotlivec nemůže o využití svého pozemku libovolně a sám od sebe rozhodovat bez jakéhokoliv ohledu na veřejný zájem, neboť způsob využití je dán zejména druhem pozemku uvedeným v katastru nemovitostí a regulací prováděnou prostřednictvím nástrojů územního plánování ‘ (viz Hanák, J. Vyvlastnění z environmentálních důvodů. Brno: Masarykova univerzita, 2015, str. 89–90).“ 51. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud současně podotkl, že „NSS dlouhodobě uvádí, že hodnocení přiměřenosti OOP (případně i za použití testu proporcionality) představuje nedílnou součást jeho soudního přezkumu, stejně jako úvah správního orgánu při vydání opatření obecné povahy (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS), při zohlednění závažnosti zájmů stojících ve střetu a argumentace uplatněné dotčenými osobami v jednotlivých fázích řízení. Není totiž možné připustit zásahy do ústavně garantovaných práv vykazující znaky diskriminace, nerozumnosti či libovůle. Krajský soud byl tedy v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu povinen posoudit v reakci na konkrétní návrhový bod při přezkumu proporcionality územního plánu, 1) zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, 2) zda je zásah činěn v nezbytně nutné míře, 3) zda je zásah činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, 4) zda je zásah činěn nediskriminačním způsobem a 5) zda je zásah činěn s vyloučením libovůle (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009–120).“ 52. Krajský soud k tomu konstatuje, že v procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování zákonem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. V rozsahu navrhovatelem uplatněné argumentace, proto krajský soud přistoupil k hodnocení proporcionality zásahu do jeho práv. Navrhovatel namítal, že již započal s přípravou stavby rodinného domu.

53. Pouze na okraj krajský soud podotýká, že územní plán samozřejmě má reflektovat reálný stav území. Je–li vlastník pozemku držitelem pravomocného územního rozhodnutí, je vhodné, aby v nově pořizovaném územním plánu byla na pozemku vymezena plocha odpovídající obsahu územního rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020–81 a judikaturu zde uvedenou). V nyní posuzovaném případě však o takovou situaci nejde, neboť navrhovatel žádným pravomocným územním (ani jiným) rozhodnutím ve vztahu k předmětnému pozemku nedisponuje, existenci takového rozhodnutí netvrdil ani nedoložil.

54. Pokud jde o rozhodnutí Městského úřadu Prachatice ze dne 11. 11. 2022 č.j. VOD231/2/54817/2022, kterým byl vysloven souhlas s hydrogeologickým průzkumným vrtem lze jen poukázal na to, že tímto rozhodnutím byl pouze povolen průzkumný vrt nikoliv studna, která by mohla sloužit jako zdroj pitné vody pro rodinný dům.

55. Z vyjádření Správy národního parku Šumava ze dne 5. 1. 2021 zn. NPS 13102/2020–2 vyplývá, že se jedná o souhlas se stavbou oplocení, rovněž tedy dle soudu nelze k tomuto vyjádření přihlížet jako na přípravu pro stavbu rodinného domu.

56. Rovněž dle soudu ani realizace přípojky elektrické energie k předmětnému pozemku nepředstavuje takovou stavbu, která by mohla založit legitimní očekávání navrhovatele ve vztahu k zařazení pozemku do zastavitelné plochy, a to i s odkazem na judikaturu NSS, například na rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2021 č.j. 2 As 176/2019 – 37 a na rozsudek NSS ze dne 12.9.2024 č.j. 4 As 196/2022 – 53, dle kterých existence přípojky elektrických komunikací a kabelové připojení pak neprokazuje že by navrhovatel činil reálné kroky k využití předmětného pozemku ke stavbě rodinného domu. Dle soudu tak tato rozhodnutí nemohla založit legitimní očekávání navrhovatele ve vztahu k zařazení jeho pozemku do zastavitelné plochy.

57. Je nutno poznamenat, že navrhovatel námitky nesměřuje proti obsahu uvedeného nesouhlasného závazného stanoviska, nýbrž pouze proti postupu odpůrce, který však, jak bylo shora vyloženo, byl požadavkem dotčeného orgánu vázán.

58. Navrhovatel tedy nečinil takové aktivní kroky k zastavění svého pozemku, které by mohly založit jeho legitimní očekávání. Zrušení zastavitelnosti pozemku navrhovatele nelze považovat za nepřiměřené za situace, kdy navrhovatel měl povědomost, že dojde ke změně zastavitelnosti předmětného pozemku. Již v roce 2016 dle prvního návrhu územního plánu města Volary nebyl tento pozemek vymezen v nezastavitelné ploše. Navrhovatel však mohl stavbu realizovat, tak jako vlastníci pozemků parc. č. XB a parc. č. st. XD, kteří v rozhodném období získali povolení k výstavbě rodinného domu, a i tu stavbu realizovali před vydáním předmětného opatření obecné povahy.

59. Pokud tedy jde o navrhovatelem tvrzený zásah do jeho vlastnického práva, k tomu krajský soud obecně zdůrazňuje, že v procesu územního plánování k zásahům do vlastnických práv dotčených subjektů zpravidla dochází. Odpůrce byl k případnému zásahu do vlastnického práva navrhovatele oprávněn a samotná existence takového zásahu nemůže být důvodem pro zrušení části napadeného územního plánu. V posuzované věci je přitom nutno vyjít zejména z toho, že k zásahu do vlastnického práva navrhovatele přistoupil odpůrce v návaznosti na obsah nesouhlasného závazného stanoviska, a proto přistoupil k redukci zastavitelných ploch, a to tam, kde je zemědělská půda a jde o to chránit krajinný ráz, nezastavěnost území a nevytvářet ucelené soubory. Zásah není proto tvrdý s ohledem na veřejný zájem. Na základě výše uvedeného lze rovněž uzavřít, že není dán žádný nárok navrhovatele na to, aby se odpůrce řídil jeho stavebními záměry na pozemku. K námitce porušení legitimního očekávání 60. Pokud jde o námitky navrhovatele, že opatření obecné povahy zasáhlo do jeho právní jistoty i do jeho legitimního očekávání, soud uvádí, že i k této námitce se odpůrce vyjádřil v rámci rozhodnutí o námitkách, a to na straně 155.

61. K této námitce soud uvádí, že neexistuje nárok vlastníka pozemků a staveb v území dotčené územním plánem, aby byla schválená konkrétní podoba územního plánu dle jeho požadavku, která mu umožní realizaci předem definovaného stavebního záměru vlastníka (viz. Rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2018 č.j. 7 As 336/2017–50).

62. Dále soud poukazuje na rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2010 č.j. 8 Ao 2/2010– 644, ze kterého vyplývá, „že je nutno s přihlédnutím principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhé straně, ale nesmí požadavek na kontinuitu znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže úrovně, nemůže v tom být spatřováno nezákonnost. Tento soulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací by vedla k absolutní neměnností poměrů v území“.

63. Obecně platí, že samotná podoba územního plánu ke vzniku legitimního očekávání vlastníků dotčených pozemků vést nemůže. Z recentní judikatury lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, čj. 9 As 65/2019–29, dle něhož „[z]e samotné existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v raných fázích přípravy územního plánu pak nelze dovozovat legitimní očekávání či oprávněnou důvěru, neboť tím by byla popřena sama podstata územního plánování, které je třeba chápat jako dlouhodobý proces, v němž se střetávají různé typy zájmů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 – 76).“ 64. Z uvedeného tedy neplyne, že by funkční využití pozemku navrhovatele, který byl veden jako zastavitelný, nebylo možné do budoucna změnit. Pro takovou změnu musí existovat dostatečné důvody. V daném případě má soud za to, že odpůrce samotnou změnou funkčního využití pozemku navrhovatele dostatečně zdůvodnil, a to právě s odkazem na stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje. V daném případě došlo právě k redukci zastavitelné plochy, a to na základě stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru životního prostředí ze dne 18. 12. 2017, dle něhož se má chránit ZPF a stavební rozvoj se má orientovat na obnovu stávající zástavby a nevytvářet soubory zástavby a chránit nezastavěnost území.

65. Navrhovatel se nemůže dovolávat legitimního očekávání v souvislosti s vynaloženými náklady na přípravu stavby, neboť navrhovatel pro tento stavební záměr nezískal ani pravomocné územní rozhodnutí a ani stavební povolení, když ani kroky, které byli jím činěny nelze považovat za kroky vedoucí ke stavbě rodinného domu. V daném případě došlo v průběhu pořizování územního plánu k redukci zastavitelných ploch právě z důvodu stanoviska dotčeného orgánu státní správy, kde byl požadavek redukovat rozsah zastavitelných ploch, a proto byla provedena revize a došlo tak k vymezení vybraných pozemků, jako nezastavitelné. Pozemek navrhovatele byl vymezen jako nezastavitelný, právě s odůvodněním, že se nachází mimo zastavěné území, kde je vývoj zástavby ukončen a jde o to nevytvářet srůstání zástavby a jde o pozemek, na kterém nejsou prováděny kroky k zastavění, jen je přivedena elektrická energie, jedná se o zemědělskou půdu, pozemek je v Chráněné krajinné oblasti Šumava a Evropsky významné lokalitě Šumava. Navrhovatel se nedůvodně dovolává kontinuity územně plánovací činnosti, jestliže zde byl požadavek na revizi existujícího stavu, na základě stanoviska KÚJCK, došlo proto ke změně původní koncepce. V tomto postupu odpůrce pak nelze spatřovat nezákonnost. Územní plán je vydán obci, která stanoví, jak chce do budoucna využívat území, jde o projev samosprávy. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentaci by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území. K porušení kontinuity nedošlo, jestliže kontinuita byla přerušena, neboť platnost územního plánu z roku 2011 skončila přijetím územního plánu v roce 2022, který však byl zrušen, proto do doby přijetí nového územního plánu neexistuje úprava. K námitce, že územní plán je vnitřně rozporný a byl vydán v rozporu s právními předpisy 66. K námitce navrhovatele, že územní plán města Volary je vnitřně rozporný, v případě že došlo k rozdílné regulaci pozemku navrhovatele s pozemky parc. č. XA a parc. č. XB v k.ú XA, které byly rovněž v dřívějším územním plánu vymezeny v ploše S –12 s funkčním využitím v ploše smíšené obytné a nyní jsou vymezeny ve stabilizované ploše zastavěného území ve stejné funkční ploše smíšené obytné(S) není důvodná.

67. Tato námitka navrhovatele byla vypořádána takto „plocha smíšená obytná S–12 byla vymezena z důvodu realizace rodinného čp. XE na stavební parcele KN st. XG v k.ú. XA v průběhu zpracování nového územního plánu. Rodinný dům včetně přípojek a doprovodných staveb byl povolen územním rozhodnutím a stavebním povolením Městského úřadu Volary, odboru výstavby územního plánování a ŽP dne 21. 3. 2016 pod č.j. MÚVOL 004699/2016 a dokončení stavby bylo stavebnímu úřadu oznámeno dne 19. 6. 2019 (zaevidováno na Městském úřadě Volary pod č.j. MÚVOL 2326/2019, jako datum dokončení stavby je uvedeno dne 30. 5. 2016), tj. před vydáním územního plánu. Z tohoto důvodu je věcně nesprávný zákres jako zastavitelná plocha S–12 opraven a území bylo v konečném návrhu vymezeno jako zastavěné území“. Na tuto námitku bylo řádně odpůrcem reagováno, kdy právě rozdílný přístup regulace pozemků, byl odůvodněn tím, že na předmětných pozemcích byla na rozdíl od pozemku navrhovatele povolena a realizována stavba rodinného domu, a proto je námitka ohledně vnitřní rozpornosti nedůvodná. V této rozdílné regulaci nelze spatřovat vnitřní rozpornost územního plánu města Volary.

68. Soud neshledal důvodnou ani námitku navrhovatele, že územní plán byl vydán v rozporu s právními předpisy, zejména že nebyly zveřejněny veřejné vyhlášky, které měly být zveřejňovány v průběhu řízení o územním plánu na úřední desce obce. Soud poznamenává, že ze spisové dokumentace vztahující se k územnímu plánu tato skutečnost nevyplývá. O tom svědčí to, že navrhovatel v zákonné lhůtě uplatnil námitky. Dle soudu nepostačí, aby navrhovatel namítal obecně porušení procedurálních pravidel, které by mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že by se tato nezákonnost dotkla jeho vlastní právní sféry. Toto ani navrhovatel netvrdí. Navrhovatel blíže nevymezil, jak by toto porušení procesních pravidel mohlo blíže zasáhnout do jeho veřejných subjektivních práv.

IV. Závěr a náklady řízení

69. Soud ze shora uvedených důvodů proto vyhodnotil návrh na zrušení územního plánu jako nedůvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s.ř.s. zamítl.

70. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s., když neúspěšný navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Odpůrce byl v řízení úspěšný, a proto mu byla náhrada nákladů řízení přiznána. Odpůrce nemá vlastní orgán územního plánování ani právní oddělení, když i předmětné opatření obecné povahy bylo zřizováno Městským úřadem Prachatice. Odměna advokáta představuje 2 úkony právní pomoci, a to převzetí věci a písemné vyjádření k návrhu včetně náhrady hotových výdajů, tedy 2 úkony právní pomoci po 4 620 Kč, 2 x 450 Kč režijní paušál, včetně DPH – 2 112,94 Kč. Náklady řízení představují částku 12 269,40 Kč, když tuto částku je povinen navrhovatel odpůrci uhradit ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce odpůrce.

Poučení

I. Vymezení věci a stručný obsah návrhu II. Stručné shrnutí vyjádření odpůrce III. Právní hodnocení krajským soudem Obecná judikatorní východiska Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách Námitka nezákonného zásahu do práv navrhovatele K námitce porušení legitimního očekávání K námitce, že územní plán je vnitřně rozporný a byl vydán v rozporu s právními předpisy IV. Závěr a náklady řízení