57 A 29/2025 – 48

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Veroniky Burianové, soudce Mgr. Aleše Smetanky a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci navrhovatelky: Lidl Česká republika s.r.o., IČO 26178541, sídlem Nárožní 1359/11, 158 00 Praha, proti zastoupená Mgr. Luďkem Vránou, advokátem, sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha, odpůrci: Město Rokycany, sídlem Masarykovo náměstí 1, 337 01 Rokycany, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce č. 5417 ze dne 24. 6. 2024, kterým se stanovuje místní koeficient k dani z nemovitých věcí pro vymezené nemovité věci, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy schválené usnesením zastupitelstva odpůrce č. 5417 ze dne 24. 6. 2024, kterým se stanovuje místní koeficient daně z nemovitých věcí pro vymezené nemovité věci, se zrušuje ke dni právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 23 404 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Luďka Vrány, advokáta do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se návrhem ze dne 12. 6. 2025, doručeným téhož dne Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“), domáhala zrušení opatření obecné povahy, kterým se stanovuje místní koeficient k dani z nemovitých věcí pro vymezené nemovité věci, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce č. 5417 ze dne 24. 6. 2024 (dále jen „napadené OOP“). Napadené OOP bylo vydáno na základě § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani z nemovitých věcí“), ve spojení s § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

2. Předmětem napadeného OOP je stanovení místního koeficientu ve výši 2 (pro rok 2025) a 3 (pro rok 2026 a dále) pro nemovitosti vymezené v příloze č. 1 napadeného OOP a dále koeficientu ve výši 5 pro nemovitosti vymezené v příloze č. 2 napadeného OOP.

3. Mezi nemovitosti vymezené v příloze č. 2 napadeného OOP patří i nemovitosti vlastněné navrhovatelkou, a to konkrétně (i) pozemek st. 5247, jehož součástí je stavba č. p. 1031 (budova supermarketu), a (ii) pozemek parc. č. 3918/1 (parkoviště), vše zapsáno na LV č. 6155, v k. ú. Rokycany, obec Rokycany (dále též jen „Nemovitosti“).

II. Návrh na zrušení napadeného OOP

4. Navrhovatelka v úvodu svého návrhu poté, co vymezila napadené OOP, provedla skutkové shrnutí. V něm nejprve uvedla, že návrh napadeného OOP odpůrce zveřejnil veřejnou vyhláškou ze dne 27. 3. 2024 (vyvěšenou na úřední desce dne 3. 4. 2024) a že v tomto návrhu bylo stanovení místního koeficientu ve výši 5 pro nemovitosti vymezené v příloze č. 2 odůvodněno pouze jednou větou. Navrhovatelka podala dne 2. 5. 2024 odůvodněné námitky, které byly odpůrcem zamítnuty. Následně pak v napadeném OOP došlo oproti jeho návrhu pouze ke změně ve vztahu k nemovitostem uvedeným v příloze č.

1. Navrhovatelka poté konstatovala, že napadené OOP trpí závažnými vadami, které způsobují jeho nezákonnost a nepřezkoumatelnost, že se cítí být napadeným OOP přímo dotčena na svých právech, neboť dochází ke zvýšení jejího daňového zatížení, a že vydáním napadeného OOP došlo k zásahu do jejích ústavně zaručených práv, zejména vlastnického práva a práva na podnikání.

5. V prvém návrhovém bodu navrhovatelka namítá nezákonnost napadeného OOP z důvodu, že bylo vydáno na základě sice platného, avšak neúčinného zákona. Možnost stanovit místní koeficient prostřednictvím opatření obecné povahy byla do zákona o dani z nemovitých věcí zavedena zákonem č. 349/2023 Sb., a to v článku XIII, bodu 60. tohoto zákona. V článku CXIV písm. e) zákona č. 349/2023 Sb. je uvedeno, že tento nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2024, s výjimkou mimo jiné čl. XIII bodu 60, který nabývá účinnosti až dnem 1. 1. 2025. Odpůrce ovšem vydal napadené OOP před nabytím účinnosti zmíněného čl. XIII bodu 60. Podle navrhovatelky jediným způsobem, kterým mohla obec do 31. 12. 2024 stanovit místní koeficient daně z nemovitých věcí, bylo vydání obecně závazné vyhlášky. Napadené OOP tak bylo vydáno bez opory v zákoně. Navrhovatelka v dané souvislosti argumentovala závěry z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007–44.

6. Ve druhém návrhovém bodu navrhovatelka namítala, že odpůrce v souvislosti s vydáním napadeného OOP neprovedl test proporcionality, přestože stanovený místní koeficient zasahuje do práva dotčených subjektů (včetně navrhovatelky) na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) i do práva na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Dle navrhovatelky z odůvodnění napadeného OOP (ani jeho návrhu) nevyplývá, že by odpůrce provedl posouzení proporcionality z hlediska jeho vhodnosti, potřebnosti a závažnosti. Z vypořádání některých námitek sice vyplývá, že cílem napadeného OOP je stabilizace rozpočtových příjmů odpůrce zasažených tzv. vládním konsolidačním balíčkem, ovšem tento cíl nebyl vyjádřen v návrhu napadeného OOP a dotčené osoby tak neměly možnost se k němu náležitě vyjádřit ve svých námitkách. Odpůrce navíc nedává žádnou odpověď na otázky, proč je k dosažení uvedeného cíle nutné zavést místní koeficient daně z nemovitých věcí, a to právě ve stanovené výši, proč je místní koeficient daně z nemovitých věcí rozdělen na dvě skupiny dle přílohy č. 2 a přílohy č. 3 OOP a proč mají nemovitosti uvedené v příloze č. 1 nižší koeficient (pro rok 2025 koeficient 2 a pro rok 2026 koeficient 3), kdežto nemovitosti uvedené v příloze č. 2 mají maximální koeficient ve výši 5.

7. Třetím návrhovým bodem je namítaná nepřezkoumatelnost napadeného OOP pro absenci řádného odůvodnění. Podle navrhovatelky napadené OOP neobsahuje jednoznačné odůvodnění výroku ve vztahu ke stanovení výše koeficientu. Navrhovatelka poukazuje na stručné a obecně formulované odůvodnění napadeného OOP, ze kterého podle ní nelze dovodit, jaké zvýšené požadavky a na jakou konkrétní infrastrukturu měl odpůrce na mysli. Není ani patrný žádný zásadní rozdíl mezi nemovitostmi uvedenými v příloze č. 1 (pozemky, které se nacházejí na plochách pro komerční zařízení, průmyslovou výrobu a sklady) a nemovitostmi uvedenými v příloze č. 2 (pozemky, na nichž jsou umístěny supermarkety a k nim přiléhající parkoviště), když obě tyto skupiny nemovitostí odpůrce spojuje se zvýšenou dopravní a ekologickou zátěží, bez jakéhokoli rozdílu v povaze či intenzitě této zátěže. Není tudíž nijak objektivně odůvodněno rozdílné zatížení nemovitostí v příloze č. 1 a v příloze č.

2. Nebylo nijak odůvodněno, že nemovitosti v příloze č. 2 plní funkci občanské vybavenosti, což jejich případný negativní vliv v podobě „ekologické zátěže“ minimálně relativizuje oproti nemovitostem uvedeným v příloze č.

1. Navrhovatelka považuje za nedostatečné i zdůvodnění ve vztahu k jejím námitkám, neboť jde o pouhé nepodložené tvrzení; má totiž za to, že zvýšenou hustotu dopravy v dané části města, kterou bylo odpůrcem argumentováno, nelze přičítat k její tíži. Podle navrhovatelky opatření obecné povahy klade vyšší nároky na odůvodnění, než je tomu u případů, kdy koeficient byl stanoven obecně závaznou vyhláškou. Navrhovatelka rovněž připomněla důvodovou zprávu k zákonu č. 349/2023 Sb.

8. A nakonec ve čtvrtém návrhovém bodu navrhovatelka namítá, že napadené OOP je diskriminační, neboť dopadá na podnikání jen některých subjektů na území města (jedná se pouze o obchodní řetězce), ačkoliv na zátěži dopravní infrastruktury a životního prostředí ve městě se nepochybně podílí i řada jiných podnikatelských subjektů (vlastníci nemovitostí zařazených v příloze č. 1), a to mnohdy i mnohem vyšší mírou. Podle navrhovatelky nemovitosti uvedené v příloze č. 2 napadeného OOP slouží primárně potřebám obyvatel odpůrce. Ekologická zátěž související s přijížděním a odjížděním zákazníků, převážně obyvatel odpůrce, je minimální, mnoho jich dochází pěšky, případně využívají hromadné dopravy (autobusu či vlaku) vzdálené od Nemovitostí cca 5 minut chůze. Pouze část zákazníků se k Nemovitostem dopravuje autem, čemuž odpovídá i velikost parkovací plochy. Navrhovatelka odmítla argument o zvýšených nárocích na parkování ve městě v souvislosti s využíváním Nemovitostí a argument, že Nemovitosti vedou ke zvýšené hustotě dopravy ve městě. Nemovitosti navrhovatelky se nacházejí na jedné z hlavních komunikací ve městě, která vede dále k dálnici D5 a přirozeně se na ní soustředí provoz z obou hlavních směrů (Praha, Plzeň). Už jen tato skutečnost způsobuje značnou dopravní zátěž, zatímco vliv samotných Nemovitostí na hustotu dopravy a opotřebení komunikací v dané lokalitě je relativně nízký. Navrhovatelka rovněž zpochybnila argument, že se Nemovitosti nacházejí v „širším centru“ města. Navrhovatelka považuje za diskriminační a v každém případě nezákonné, že odpůrce odůvodnil OOP nutností kompenzovat ekologickou zátěž způsobenou zvýšenou dopravou, ovšem pro vymezení dotčených pozemků zvolil kritérium, které reálné zatížení vůbec nezohledňuje. Odpůrce zcela rezignoval na jakoukoli snahu zjistit, jaká je skutečná míra negativních externalit u jednotlivých subjektů. Závěrem navrhovatelka k odpůrcem zmiňované urbanisticko–ekonomické studii „Hodnocení udržitelného rozvoje města Rokycany“ (dále jen „Studie“) připomněla, že podle zmíněné studie dobrá dostupnost prodejen potravin (zejména supermarketů) zvyšuje atraktivitu lokality pro bydlení. Pokud tedy odpůrce v rámci vypořádání námitek navrhovatelky naznačuje, že existence prodejny potravin a dalšího zboží běžné denní potřeby představuje jakési negativum pro okolní bytovou výstavbu, pak je jeho odůvodnění zatížení Nemovitostí koeficientem 5 rozporuplné a nepodložené.

9. Navrhovatelka navrhla, aby soud napadené OOP zrušil a aby jí přiznal náhradu nákladů řízení.

III. Vyjádření odpůrce k návrhu

10. Odpůrce se k předmětnému návrhu vyjádřil v podání ze dne 4. 7. 2025. Odpůrce navrhl zamítnutí návrhu, přičemž k jednotlivým návrhovým bodům uvedl následující.

11. K prvému návrhovému bodu odpůrce uvedl, že napadené OOP není nezákonné, byť bylo vydáno na základě již platného, ale ještě neúčinného zákona. Odpůrce ve svém postupu vycházel z informací od finanční správy, ve kterých byl popsán harmonogram přijetí opatření obecné povahy v roce 2024. Odpůrce má za to, že navrhovatelka ve své argumentaci opomenula čl. 80 konsolidačního balíčku [čl. XIII, část devátá zákona č. 349/2023 Sb.], který byl účinný již od 1. 1. 2024 a explicitně obcím nařizoval povinnost zaslat stejnopis opatření obecné povahy nejméně půl roku před jeho uplatněním. Odpůrce tedy musel učinit kroky k přijetí opatření obecné povahy již v roce 2024. Dále odpůrce uvedl, že nemovité věci bylo nutné označit, nelze je již vymezit zákresem v mapě (§ 12e zákona o dani z nemovitých věcí). Institut obecně závazné vyhlášky, kterým byl stanoven místní koeficient pro jednotlivou část obce, se použije naposledy pro zdaňovací období roku 2024. Jevilo se proto logické užití institutu opatření obecné povahy již v roce 2024 s dopadem na daň pro rok 2025. Odpůrce rovněž poukázal na to, že navrhovatelka neuplatnila předmětnou námitku v námitkách ze dne 3. 5. 2024 a dále že obdobná opatření obecné povahy byla vydána i jinými obcemi.

12. K druhému návrhovému bodu se odpůrce vyjádřil tak, že nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky o neprovedení testu proporcionality. Dle odpůrce v únoru 2024 provedly dvě jeho pracovnice posouzení vydání opatření obecné povahy, které je součástí správního spisu. V rámci tohoto posouzení byla posuzována jak vhodnost, potřebnost, tak přiměřenost vydání opatření obecné povahy, přičemž dle závěrečného shrnutí vydání opatření obecné povahy sleduje legitimní cíl, je způsobilé ho dosáhnout, je nezbytné, neboť vhodnější prostředek k dosažení kýženého účelu není k dispozici. Zároveň je přiměřené, neboť veřejný zájem přesahuje míru zásahu do práv dotčených subjektů. Podle odpůrce zmíněné posouzení odpovídá testu proporcionality. Odpůrce i v případě druhého návrhového bodu upozornil, že navrhovatelka nenamítala neprovedení testu proporcionality ve svých námitkách ze dne 3. 5. 2025.

13. Odpůrce nesouhlasí ani s námitkou o nepřezkoumatelnosti napadeného OOP. Uvádí, že využil svého práva stanovení výše koeficientu v zákonných mezích, jedná se o přiměřené zvýšení a odůvodnění výše koeficientu 5 pro nemovité věci vymezené přílohou č. 2 bylo uvedeno již v rámci odůvodnění návrhu OOP. Podle odpůrce již při posouzení vydání napadeného OOP bylo přihlíženo k tomu, že právě u kategorie velké obchodní plochy a sklady tam kromě nákladních aut zavážejících zboží také přijíždí velké množství osobních automobilů. Přitom se nejedná pouze o obyvatele města (odpůrce), ale i o obyvatele okolních měst a obcí. Odpůrce považuje za spravedlivé požadovat vyšší finanční participaci na daňových povinnostech. Do jaké míry a jaká hlediska, ať už základní či podpůrná, právní předpis exaktně nestanoví a ponechává ho na uvážení vydavatele opatření obecné povahy. Odpůrce dodal, že nemovitosti určené v příloze č. 1 nejsou primárně určeny pro obchod a služby a ani z hlediska povolovacích procesů dle stavebního zákona není nutné mít rozsáhlou kapacitu parkovacích míst pro provoz, jako tomu je u nemovitostí uvedených v příloze č.

2. Odpůrce nesouhlasí s tím, že nemovité věci, na nichž jsou umístěna parkovací místa, plní funkci občanské vybavenosti, přičemž argumentuje tím, že navrhovatelka požádala dne 30. 8. 2023 příslušný orgán státní správy o změnu dopravního značení nově na „Parkování pouze pro zákazníky prodejny LIDL max. 90 min.“, které bylo následně povoleno s účinností od 24. 1. 2024. Z uvedeného má odpůrce za patrné, že od zmíněného data jsou nemovité věci, na kterých se nachází parkoviště přilehlé k provozovně navrhovatele, určeny výhradně pro zákazníky prodejny navrhovatelky a neplní tak funkci občanské vybavenosti pro ostatní obyvatele města Rokycany. Tím je dle odpůrce odůvodněno stanovení koeficientu ve výši 5.

14. Konečně k poslednímu návrhovému bodu odpůrce uvedl, že napadené OOP není diskriminační. Tvrzení navrhovatelky, že mnoho zákazníků dochází do prodejny pěšky a že jde občany města, označuje za irelevantní a neprokazatelné. Dle odpůrce se v přímé blízkosti prodejny nenachází žádná zastávka MHD. Odpůrce nerozporuje, že komunikace vedoucí kolem příjezdu k nemovitostem navrhovatelky je jednou z komunikací vedoucích od dálnice D5, nicméně tuto komunikaci využívají i zákazníci navrhovatelky a tím zvyšují její opotřebení a zároveň zhoršují i životní prostředí v okolí této komunikace. Odpůrce sice souhlasil s tvrzením navrhovatelky ohledně informací zmíněných v urbanisticko–ekonomické Studii, ovšem podle jeho názoru se tam neposuzuje negativní vliv daných provozoven na danou lokalitu (prašnost, hlučnost, ekologická zátěž, opotřebení komunikací), a proto není dána přímá souvislost s argumentací navrhovatelky o diskriminaci. Úplným závěrem odpůrce upozornil, že navrhovatelka námitku o diskriminační povaze napadeného OOP rovněž neuplatnila v námitkách ze dne 3. 5. 2025.

IV. Replika navrhovatelky

15. Podáním ze dne 2. 9. 2025 navrhovatelka předložila k vyjádření odpůrce repliku, v níž setrvala na svém dosavadním procesním návrhu.

16. K argumentaci odpůrce směřující k námitce o neúčinnosti podkladového zákona navrhovatelka uvedla, že žádné metodické pokyny a stanoviska finanční správy nejsou pro odpůrce závazné. Odpůrce je povinen postupovat pouze na základě a v mezích zákona. Opatření obecné povahy je právní akt, který musí být vydán na základě platného a účinného zákonného zmocnění. Podle navrhovatelky soud je povinen k návrhu navrhovatelky zkoumat zákonnost napadeného OOP, i pokud se proti nezákonnosti napadeného OOP navrhovatelka ve svých námitkách nevymezila, resp. i pokud by navrhovatelka námitky vůbec nepodala (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2020, č. j. 6 As 270/2019–38). Navíc dle navrhovatelky z obsahu námitek je zjevné, že zákonnost napadeného OOP zpochybnila.

17. K argumentaci odpůrce, podle které test proporcionality byl proveden, navrhovatelka uvedla, že tvrzení odpůrce jsou nepřesvědčivá a nedostatečná. I pokud by k tvrzenému internímu posouzení skutečně došlo, není to relevantní, neboť není obsaženo v odůvodnění napadeného OOP. Podle navrhovatelky v napadeném OOP zcela chybí úvaha, jaké konkrétní cíle má dané OOP sledovat, jaké dopady se očekávají či jaké byly zvažovány alternativy. Navrhovatelka akcentovala důležitost zásady proporcionality a přitom citovala z důvodové zprávy k předmětné novele zákona o dani z nemovitých věcí, že obecně závazná vyhláška zůstává primárním nástrojem pro stanovení místních koeficientů a opatření obecné povahy je třeba chápat jako nástroj k němu subsidiární. V dané souvislosti zopakovala, že absence testu proporcionality činí OOP nepřezkoumatelným a nezákonným, neboť navrhovatelka se k němu nemohla relevantně vyjádřit.

18. V reakci na vyjádření odpůrce k třetímu návrhovému bodu navrhovatelka zopakovala, že v napadeném OOP zcela chybí konkrétní odůvodnění, proč právě tvrzená skutečnost, že vedle nákladní dopravy na parkoviště u její prodejny přijíždějí i osobní vozidla zákazníků, kteří nejsou obyvateli města (odpůrce), vede ke zvolení konkrétní výše koeficientu. Vydané OOP neobsahuje žádná data, analýzy ani úvahu, která by spojovala popsaný jev s nutností zavést právě takto vysoké daňové zatížení. Proto není odůvodnění napadeného OOP řádné. Navíc navrhovatelka má za to, že jí zřízené parkoviště na dotčeném pozemku naopak snižuje nároky na parkování na veřejných komunikacích.

19. K vyjádření odpůrce ohledně namítané diskriminace navrhovatelka uvedla, že odpůrce nijak neobjasnil, proč by právě nemovitosti navrhovatelky měly nést násobně vyšší daňové zatížení v porovnání s jinými obdobnými nemovitostmi v obci. Diskriminační jednání odpůrce navrhovatelka demonstrovala srovnávacími fotografiemi parkoviště na dotčeném pozemku v jejím vlastnictví (zatíženo koeficientem 5) a parkovišť (i) u výrobního závodu Hutchinson s frekventovaným pohybem těžké techniky a kamionové dopravy (cca 300 metrů od prodejny navrhovatelky; koeficient 2,0), (ii) blíže nespecifikovaný areál technických firem s frekventovaným pohybem těžké techniky a kamionové dopravy (koeficient 2,0 či zcela bez koeficientu) a (iii) koupaliště ve vlastnictví obce s frekventovaným parkovištěm (zcela bez koeficientu). Dle navrhovatelky odpůrce přesvědčivě neodůvodnil, že by činnost navrhovatelky vedla k mimořádnému nárůstu dopravy nad rámec běžného provozu v dané lokalitě. Vymezení nemovitostí a stanovení koeficientu by mělo být takovým způsobem odůvodněno, aby dotčené subjekty mohly zhodnotit, zda obec postupovala při jeho přijetí konzistentně, a nikoliv diskriminačně na základě své libovůle. Podle navrhovatelky je to odpůrce, kdo by měl navýšený koeficient podložit důkazy a relevantními daty, což doposud neučinil. Odpůrce při zdůvodnění napadeného OOP vzal v potaz pouze údajné negativní externality provozu navrhovatelky, aniž by zohlednil pozitivní dopady, které její prodejna má na lokální ekonomiku.

20. V závěru své repliky navrhovatelka doplnila, že z odůvodnění napadeného OOP není dále vůbec zřejmé, zda cílem OOP bylo zatížit vyšší daní vlastníky pozemků, nebo vlastníky budov nacházejících se v označených plochách. Ačkoliv se v některých případech může jednat o totožné osoby, rozhodně tomu tak není vždy. Vzhledem k tomu, že daňová zátěž může mít výrazně odlišné dopady na různé subjekty, a to například pro vlastníky budov, kteří nemají kontrolu nad pozemky, nebo naopak, je naprosto nezbytné, aby bylo zcela jasně definováno, koho se napadené OOP týká, jinak je napadené OOP zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti. Podle navrhovatelky byla zcela nepřezkoumatelným způsobem stanovena samotná kritéria pro výběr nemovitostí, na které má být vyšší daňová zátěž aplikována. Odpůrcem zvolená formulace („…jedná se převážně o nemovitosti…“) naznačuje existenci dalších – vedlejších – kritérií, která však nejsou z odůvodnění napadeného OOP vůbec seznatelná. Takový postup znemožňuje dotčeným subjektům efektivně hájit svá práva, neboť nemají k dispozici jasná pravidla, podle kterých byly jejich nemovitosti zařazeny mezi zatížené. Navrhovatelka poukázala na to, že požadavek na přesvědčivé odůvodnění vyplývá i z důvodové zprávy k předmětné novelizaci zákona o dani z nemovitých věcí. Dle navrhovatelky napadené OOP vykazuje vnitřní rozpory a nejasnosti, které znemožňují ověřit, zda při jeho tvorbě byly dodrženy zásada zákazu svévole a zásada rovného zacházení.

V. Průběh řízení

21. Z hlediska posouzení včasnosti předmětného návrhu soud konstatuje, že napadené OOP bylo schváleno usnesením zastupitelstva odpůrce dne 24. 6. 2024, tudíž nabýt účinnosti mohlo až po tomto datu. Navrhovatelka podala svůj návrh dne 12. 6. 2025. Je proto zřejmé, že návrh byl podán v zákonné jednoroční lhůtě ve smyslu § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v relevantním znění (dále jen „s. ř. s.“).

22. Vzhledem k tomu, že odpůrce napadené OOP vydal, je dána jeho pasivní legitimace. Pokud jde o aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, pak soud předně vycházel z nesporné skutečnosti, že napadené OOP dopadá na Nemovitosti, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky. Dále pak je nesporné, že navrhovatelka je podnikatelem provozujícím síť supermarketů a že Nemovitosti představují jednak pozemek pod supermarketem, jednak přilehlé parkoviště pro zákazníky supermarketu. Navrhovatelka přitom tvrdila, že napadeným OOP bylo přímo dotčeno její vlastnické právo a rovněž právo na podnikání. Takové tvrzení navrhovatelky o dotčení jejích práv bylo myslitelné a logicky konsekventní (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS, bod [33]. Soud proto dospěl k závěru, že navrhovatelka byla procesně aktivně legitimována k podání předmětného návrhu ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.

23. Soud učinil dne 16. 6. 2025 výzvu potenciálním osobám zúčastněným na řízení (v návaznosti na opatření předsedkyně senátu o doručení vyvěšením na úřední desce soudu a odpůrce). Ve stanovené lhůtě žádná osoba soudu písemně neoznámila zájem účastnit se předmětného řízení. Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatelka žádnou potenciální osobu zúčastněnou na řízení neoznačila a rovněž že ze správního spisu žádná taková osoba nevyplynula.

24. Návrh kromě obecných náležitostí splňoval i náležitosti ve smyslu § 101b odst. 2 s. ř. s., tudíž soud měl návrh za projednatelný. Soud proto mohl přistoupit k věcnému přezkoumání předmětného návrhu.

25. O podaném návrhu soud rozhodoval bez nařízení jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť navrhovatelka s takovým postupem soudu vyslovila souhlas (v podání ze dne 25. 6. 2025) a odpůrce k výzvě soudu nesdělil, že trvá na konání jednání. Soud rovněž pro své rozhodnutí nepotřeboval provádět žádné dokazování, neboť ke zjištění skutkového stavu mu postačoval obsah správního spisu a mezi účastníky řízení nesporné skutečnosti.

VI. Posouzení věci soudem

26. Soud ve svém posouzení vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Soud přezkoumal napadené OOP v rozsahu a z důvodů uvedených v předmětném návrhu, přičemž k vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na zákonnost, popřípadě správnost napadeného OOP, nepřihlížel (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Soud rovněž přezkoumal napadené OOP z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout ex officio (§ 76 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s.).

27. Poté, co soud v projednávané věci přezkoumal napadené OOP, jakož i soudu předložený správní spis, dospěl k závěru, že předmětný návrh je důvodný.

28. Soud úvodem svého posouzení předestírá základní právní úpravu a stěžejní soudní judikaturu týkající se soudního přezkumu opatření obecné povahy, ze které vycházel.

29. Obecně platí, že soudní řízení správní, jehož předmětem je přezkum opatření obecné povahy či jeho části, je vázáno dispoziční zásadou a je spojeno s poměrně přísnou koncentrací řízení (§ 101b odst. 2 věta druhá s. ř. s.). Je tak zcela v dispozici navrhovatele, v jakém rozsahu opatření obecné povahy napadne, ovšem později již svůj návrh nesmí rozšiřovat co do rozsahu a důvodů. Petitem (rozsahem návrhu), jakož i důvody návrhu, je soud vázán.

30. Podle § 101d odst. 2 s. ř. s. platí, že dojde–li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší v nezbytně nutném rozsahu, a to dnem právní moci rozsudku, nebo k pozdějšímu dni, který v rozsudku určí. Není–li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do devadesáti dnů poté, kdy návrh došel soudu.

31. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 4. 2021, č. j. 7 As 306/2020–45, bod [15], shrnul dosavadní judikaturu týkající se postupu při soudním přezkumu opatření obecné povahy následovně: „Postup při soudním přezkumu OOP byl zdejším soudem opakovaně řešen. Z jeho judikatury vyplývá tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). V rámci pátého kroku popsaného algoritmu, tj. při přezkumu proporcionality územního plánu, jsou správní soudy povinny zkoumat, zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, zda je zásah činěn v nezbytně nutné míře, zda je zásah činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, zda je zásah činěn nediskriminačním způsobem a zda je zásah činěn s vyloučením libovůle (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS, či rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 3 As 195/2015 – 55, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 – 198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016 – 85)“ [všechna podtržení v citacích byla v tomto rozsudku doplněna soudem – pozn. soudu].

32. V rozsudku ze dne 10. 1. 2023, č. j. 1 As 120/2022–66, bod [19], Nejvyšší správní soud k algoritmu soudního přezkumu doplnil následující: „V současné době se však použije již přímo zákon (§ 101a a násl. s. ř. s.) a není třeba vycházet z výše uvedeného pětistupňového algoritmu. Přezkum je ovládán dispoziční zásadou a plný ‚pětistupňový přezkum‘ se proto uplatní toliko v případě, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015–72).“. Uvedený názor následně potvrdil i rozšířený senát téhož soudu v usnesení ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021–57, č. 4562/2024 Sb. NSS, neboť dospěl k závěru, že: „Po novele soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. je soud při přezkumu opatření obecné povahy, s výjimkami plynoucími z právní úpravy, vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Pro soud naopak není závazný tzv. algoritmus přezkumu, jak byl poprvé vymezen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS.“ (právní věta I. cit. usnesení). K uvedenému poté doplnil, že „[p]ětikrokový algoritmus zůstává použitelný jako pomůcka, kterou správní soudy mohou, ale nemusí využívat při strukturování své argumentace. Obdobně platí, že je na účastnících řízení, zda se ve své argumentaci rozhodnou s algoritmem pracovat či nikoliv.“ (bod [28] cit. usnesení). Podle rozšířeného senátu „[p]ravidlo vázanosti rozsahem a důvody návrhu podle § 101d odst. 1 s. ř. s. nebrání správnímu soudu posoudit otázku, která nebyla sama o sobě navrhovatelem označena jako důvod návrhu, je–li její zodpovězení nezbytné pro přezkum napadeného opatření v mezích řádně uplatněných návrhových bodů.“ (právní věta IV. cit. usnesení).

33. V rozsudku ze dne 24. 7. 2025, č. j. 1 Afs 82/2025–33, Nejvyšší správní soud poukázal na obecné pravidlo, dle kterého při přezkumu daňových předpisů jsou soudy zdrženlivější, neboť je jen na zákonodárci, aby určil potřebnost stanovení určité daně, její výši a podmínky, přičemž limitem zákonodárce je zákaz rdousícího efektu (čl. 11 odst. 5 Listiny) a poté zákaz svévole a zásady rovnosti (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Tato východiska pak přeneseně platí i pro místní samosprávy využívající zákonného oprávnění stanovit koeficient daně z nemovitých věcí (srov. body [34] až [36] posledně uvedeného rozsudku a tam odkazovaný nález pléna Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 24/23).

34. V nyní projednávané věci navrhovatelka ve svém návrhu uplatnila čtyři okruhy návrhových bodů, a to: (i) odpůrce neměl v roce 2024 pravomoc vydat napadené OOP z důvodu neúčinnosti zákonného zmocnění obsaženého v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí; (ii) nepřezkoumatelnost napadeného OOP z důvodu nedostatečného odůvodnění, (iii) rozpor napadeného OOP s principem proporcionality, a (iv) napadené OOP je pro navrhovatelku diskriminační.

35. Soud ze správního spisu zjistil následující skutečnosti, které považuje za relevantní pro posouzení důvodnosti právě uvedených návrhových námitek.

36. Veřejnou vyhláškou ze dne 27. 3. 2024 odpůrce oznámil, že jeho zastupitelstvo schválilo dne 18. 3. 2024 zahájení řízení o návrhu opatření obecné povahy, kterým bude stanoven místní koeficient k dani z nemovitých věcí pro vymezené nemovité věci. Pro pozemky vymezené v příloze č. 1, včetně zdanitelných staveb a jednotek, popřípadě jejich souhrnů, umístěných na takových pozemcích, se stanoví koeficient ve výši 3, a pro pozemky vymezené v příloze č. 2, včetně zdanitelných staveb a jednotek, popřípadě jejich souhrnů, umístěných na takových pozemcích, se stanoví koeficient ve výši 5. V přílohách č. 1 a 2 je vždy obsažen soupis nemovitých věcí specifikovaných par. číslem a dále číslem a názvem katastrálního území, přičemž zatímco příloha č. 1 čítá soupis pozemků v objemu 14 stran (na každé straně cca 50 položek), tak příloha č. 2 čítá pouze 15 položek (pozemků). V odůvodnění návrhu se konstatuje, že stanovení místního koeficientu se bude týkat „pozemků uvedených v přílohách č. 1 a 2 tohoto opatření obecné povahy a dále zdanitelných staveb a zdanitelných jednotek, popřípadě jejich souhrnů, umístěných na pozemcích vymezených přílohami č. 1 a 2 tohoto opatření obecné povahy“. Dále se ve vztahu k jednotlivých dvěma kategoriím nemovitých věcí uvádí následující: „V příloze č. 1 jsou vymezené nemovité věci – pozemky, které se nacházejí v plochách pro průmyslovou výrobu a sklady (schválených, ale i návrhových). Jsou tam také vymezené nemovité věci – pozemky v některých plochách pro komerční zařízení (schválených, ale i návrhových) a v dalších plochách stanovených platným územním plánem města Rokycany, které mají obdobný charakter, jako pozemky nacházející se v plochách určených platným územním plánem města Rokycany jako plochy pro průmyslovou výrobu. Vymezené nemovité věci […] jsou vymezeny na základě toho, že se jedná převážně o nemovitosti určené pro výrobu, skladování, technické služby, servis a prodej, manipulační plochy a plochy s převažujícím komerčním charakterem či další specifické formy, jako jsou např. výrobní služby, skladování apod. Vzhledem k charakteru užití těchto ploch dochází v území, kde jsou tyto vymezené nemovité věci umístěny k zvýšeným požadavkům na dopravní a technickou infrastrukturu a ke zvýšené ekologické zátěži. Místní koeficient stanovený pro nemovité věci vymezené přílohou č. 1 je stanoven ve výši 3,5. V příloze č. 2 jsou vymezené nemovité věci – pozemky, na nichž jsou umístěny velké obchodní plochy a plochy parkovišť, které jsou nezbytné pro provoz obchodních ploch těchto obchodních ploch. Místní koeficient stanovený pro vymezené nemovité věci […] byl stanoven na výši 5. Jedná se o vymezené nemovité věci nacházející se v širším centru města, jejichž provozování značně zatěžuje hustotu provozu v širším centru města, má zvýšené nároky na parkování a tím i na opotřebení komunikací a vyšší ekologickou zátěž spojenou s vyšší hustotou provozu“.

37. Odpůrce ve své odpovědi ze dne 23. 4. 2024 na žádost navrhovatelky o poskytnutí informací ze dne 16. 4. 2024 sdělil zejména následující: (i) odpůrce přistoupil k úpravě místních koeficientů vzhledem k výsledkům (urbanisticko–ekonomické) Studie a na základě tzv. konsolidačního balíčku; (ii) k dotazu na konkrétní kritéria pro stanovení místního koeficientu a na definici velké obchodní plochy užitou v návrhu napadeného OOP odpůrce nejprve zopakoval své stručné odůvodnění návrhu (viz výše), přičemž k tomu doplnil, že se vycházelo z pozemků, na nichž jsou provozovány supermarkety či velkoplošná prodejna drogerie, a z přilehlých pozemků určených pro parkoviště, přičemž se zvažovaly zastavěná plocha (včetně skladu) převyšující 1 000 m2 a parkoviště s minimálně 40 parkovacími místy; (iii) dotazované pozemky navrhovatelky tato kritéria splňují, zatímco jiné dotazované nikoli; a konečně (iv) k žádosti o zaslání písemných materiálů obce obsahujících dotazované informace (např. předkládací zpráva, zápis z jednání orgánů obce apod) odpůrce navrhovatelce zaslal výpis z usnesení z jednání rady odpůrce konaného dne 5. 3. 2024 a dále výpis z usnesení z jednání zastupitelstva odpůrce konaného dne 18. 3. 2024, jejichž obsahem bylo vždy pouze znění usnesení o schválení návrhu napadeného OOP a zahájení řízení o jeho vydání.

38. V námitkách z 2. 5. 2024 (dále jen „Námitky“) navrhovatelka uplatnila čtyři okruhy námitek: (i) není definováno, jak bude v budoucnu z hlediska zařazení do režimu daného koeficientu pro maloobchodní prodejce postupováno, pokud do Rokycan přibude jiný maloobchodní prodejce; (ii) odpůrce neodůvodnil, proč byl koeficient zaveden a proč je nastaven na maximální úroveň 5; (iii) ze Studie vyplývá, že skutečným a primárním důvodem zavedení koeficientu jsou nízké příjmy města a jeho deficitní hospodaření, nikoli problémy s ekologickou nebo dopravní zátěží, přičemž není nijak odůvodněno, proč jsou pozemky s průmyslovou výrobou a sklady zatíženy nižších koeficientem než pozemky s obchodními plochami a parkovištěm, přestože průmyslová výroba může mít za následek vyšší ekologickou i dopravní zátěž než obchodní plochy; (iv) ve Studii se píše o potřebě Rokycany zahustit, protože stávající hustota osídlení není dostatečná, což potvrzuje, že argumenty typu hustota provozu v širším centru Rokycan jsou jen zástupné, protože ve skutečnosti si Rokycany větší hustotu obyvatel přejí a ta nevyhnutelně přinese i větší hustotu provozu a větší nároky na parkování.

39. Napadené OOP, schválené usnesením zastupitelstva odpůrce dne 24. 6. 2024, se oproti návrhu změnilo pouze u nemovitých věcí uvedených v příloze č. 1 tak, že koeficient byl pro rok 2025 stanoven ve výši 2 a pro roky 2026 a následující ve výši 3. Pokud jde o výčet pozemků v přílohách č. 1 a 2, tak rozsah zůstal bez výraznějších změn. Úvodní (obecná) část odůvodnění napadeného OOP je prakticky shodná s odůvodněním návrhu (viz výše). Zbývající část odůvodnění napadeného OOP tvoří jednotlivá rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění.

40. Ve vztahu k Námitkám navrhovatelky, kterým odpůrce nevyhověl, se v odůvodnění napadeného OOP uvádí následující. K bodu 1) Námitek: „Předmětem návrhu opatření obecné povahy není uvedení postupu v případě, kdy do Rokycan přibude jiný maloobchodní prodejce, který splňuje podmínky zařazení do vymezených nemovitých věcí. Město Rokycany však hodlá i do budoucna pracovat s opatřením obecné povahy a případně vyhotovovat změny tohoto opatření obecné povahy. V případě vyhotovení změny mohou být přidány, ale i vyřazeny některé vybrané nemovité věci z příloh opatření obecné povahy“. K bodu 2 Námitek: „Město Rokycany uvedlo v rámci odpovědi […] ze dne 25. 4. 2024 […] pouze, že forma návrhu opatření obecné povahy byla použita na základě novelizace zákona o dani z nemovitých věcí, kde byl tento postup nově zaveden. Nicméně tam bylo také uvedeno, že město Rokycany přistoupilo k úpravě místních koeficientů k dani z nemovitých věcí také vzhledem k výsledku urbanisticko–ekonomické studie „Hodnocení udržitelného rozvoje města Rokycany“ a na základě tzv. konsolidačního balíčku. Odůvodnění výše koeficientu 5 pro nemovité věci vymezené přílohou č. 2 návrhu opatření obecné povahy bylo však uvedeno již v rámci odůvodnění návrhu opatření obecné povahy […]“ (odpůrce pouze odcitoval odůvodnění ke koeficientu 5 obsažené v návrhu napadeného OOP uvedené již výše – pozn. soudu). K bodu 3 Námitek: „Město Rokycany již od r. 2010 hospodaří s kladným výsledkem hospodaření, není tedy pravda, že má deficitní hospodaření. Nicméně výsledkem urbanisticko–ekonomické studie je i to, že pokud město Rokycany bude stejným způsobem hospodařit i nadále, nebude do 20 let možno ufinancovat provoz města, natož investice. Město Rokycany se rozhodlo přijmout některá opatření, která povedou ke zlepšení ekonomické situace města do budoucna. Výnos daně z nemovitých věcí je jednou z možností zajištění příjmů k financování rozvoje obce a nákladů spojených s udržování[m] a obnovou infrastruktury, majetku, jakož i s poskytováním služeb. Obec investicemi do veřejné infrastruktury zlepšuje podmínky mimo jiné i pro podnikání. Je samozřejmé, že město Rokycany využívá tedy možnosti zvýšení rozpočtových příjmů i formou zavádění místních koeficientů. Pozemky s obchodními plochami a parkovištěm uvedené v příloze č. 2 návrhu opatření obecné povahy jsou zatíženy maximálním koeficientem 5 (oproti nemovitým věcem vymezeným přílohou č. 1) zejména vzhledem k vysokým nárokům na vyšší ekologickou zátěž (mnohem větší provoz vozidel v širším centru města, do širšího centra města k těmto obchodním plochám zajíždí i mnoho obyvatel, kteří ve městě Rokycany nežijí, obchodní centra jsou v blízkosti bytové výstavby), zvýšená doprava a dopravní zácpy v širším centru města a tím i zvýšená prašnost. Byť některé nemovitosti vymezené přílohou č. 1 návrhu opatření obecné povahy jsou taktéž v širším centru města, tak k nim nezajíždí tak vysoké množství vozidel, jako k obchodním plochám. Zároveň většina vymezených nemovitých věcí v příloze č. 1 se nachází spíše v okrajových částech města Rokycany“. A k bodu 4 Námitek: „Výsledek Studie je zpracován expertní firmou. Město Rokycany v současné době žádné zahuštění města nerealizuje. Naopak je zadána studie zabývající se možností parkování ve městě Rokycany. V případě, že bude do budoucna docházet ke změnám, bude možné provádět i změny opatření obecné povahy a v rámci budoucích změn opatření obecné povahy může dojít k přidání, ale i vyřazení některých vybraných nemovitých věcí z příloh opatření obecné povahy. Navíc zákazníci obchodních ploch nejsou pouze obyvatelé města Rokycany, ale také obyvatelé z jiných měst a obcí, kteří k obchodním plochám do širšího centra Rokycan dojíždí motorovými vozidly a tím zvyšují ekologickou zátěž ve městě.“ (str. 5 a 6).

41. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách jiných subjektů vyplývá, že: (i) odpůrce byl postižen tzv. Vládním konsolidačním balíčkem, a proto se rozhodl jako jedno z opatření ke stabilizaci rozpočtových příjmů zavést místní koeficient pro vybrané skupiny nemovitostí (str. 3); (ii) odpůrce se rozhodl u nemovitých věcí v příloze č. 1 snížit pro rok 2025 koeficient na 2, a to vzhledem k většímu množství námitek, které byly zaměřeny na skokové navýšení koeficientu u těchto nemovitostí (str. 3); (iii) výnosy daně z nemovitých věcí jsou určeny i k financování rozvoje obce a budoucích investic (str. 5); (iv) důvody pro zavedení místního koeficientu u vybraných druhů nemovitých věcí jsou uvedeny již v odůvodnění návrhu opatření obecné povahy; zároveň tak město reaguje na výsledek urbanisticko–ekonomické studie „Hodnocení udržitelného rozvoje města Rokycany“ a na základě tzv. konsolidačního balíčku (str. 9); (v) výsledkem urbanisticko–ekonomické studie „Hodnocení udržitelného rozvoje města Rokycany“ je spíše zahuštění centra města, neboli nová výstavba bytových domů v centru města, nikoliv na jeho okrajích (str. 11); (vi) odpůrce je sám postižen tzv. konsolidačním balíčkem, ale i inflací a tzv. ekonomickou krizí; proto přistoupil k zavedení místního koeficientu (str. 10 a 13).

42. Společně s napadeným OOP zastupitelstvo odpůrce schválilo dne 24. 6. 2024 vydání obecně závazné vyhlášky, která s účinností od 1. 1. 2025 stanovila místní koeficient pro jednotlivé skupiny nemovitých věcí, a to konkrétně pro jednotlivé skupiny staveb a jednotek ve výši 1,5 s výjimkou zdanitelných staveb a jednotek pro podnikání v průmyslu, stavebnictví, dopravě, energetice nebo ostatní zemědělské výrobě, pro které platí pro rok 2025 koeficient 2 a pro rok 2026 a následující roky koeficient 3. VI.1 Pravomoc vydat napadené OOP 43. Soud se nejprve zabýval prvním návrhovým bodem, tedy zda odpůrce měl již v roce 2024 pravomoc vydat napadené OOP podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, které nabylo účinnosti až od 1. 1. 2025.

44. Podle § 12 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí (po novelizaci provedené zákonem č. 349/2023 Sb.) platí, že místní koeficient ve výši od 0,5 do 5,0, a to s přesností nejvýše na jedno desetinné místo, může obec stanovit a) obecně závaznou vyhláškou v případě místního koeficientu pro 1. obec, 2. jednotlivé katastrální území, 3. jednotlivý městský obvod nebo jednotlivou městskou část, 4. jednotlivou skupinu nemovitých věcí, nebo b) opatřením obecné povahy vydaným zastupitelstvem obce v případě místního koeficientu pro vymezené nemovité věci.

45. Zatímco celá novela provedená zákonem č. 349/2023 Sb. obecně nabyla účinnosti od 1. 1. 2024, tak několik jejích ustanovení nabyly účinnosti později. Mezi takové výjimky spadá i možnost stanovit místní koeficient opatřením obecné povahy obsažená v § 12 (čl. CXIV citovaného zákona), která se stala účinnou až od 1. 1. 2025. Naproti tomu úprava notifikační povinnosti obce v § 16b (podle které obec musí vydané opatření obecné povahy zaslat správci daně do 30. 6. roku bezprostředně předcházejícímu zdaňovacímu období, jinak se k takovému opatření nebude pro dané zdaňovací období přihlížet) byla účinná již od 1. 1. 2024.

46. V nyní projednávané věci zastupitelstvo odpůrce schválilo napadené OOP dne 24. 6. 2024, k vyvěšení došlo dne 27. 6. 2004, tudíž účinnosti nabylo dne 12. 7. 2024 (tj. patnáctým dnem po dni vyvěšení – srov. § 173 odst. 1 správního řádu). Je proto zřejmé, že napadené OOP bylo vydáno a mělo nabýt účinnosti ještě před tím, než nabylo účinnosti zákonné zmocnění dle § 12 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí umožňující obcím vydat opatření obecné povahy a tímto způsobem upravit místní koeficient daně z nemovitých věcí.

47. Navrhovatelka namítala, že nebylo–li zákonné zmocnění obce dle § 12 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí v roce 2024 ještě účinné, pak napadené OOP vydané již v roce 2024 bylo vydáno v rozporu s § 171 správního řádu, které stanoví, že podle části šesté správního řádu postupují orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy.

48. Shodný názor jako navrhovatelka zaujal Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 15. 4. 2025, č. j. 40 A 6/2024–49, přezkoumávající rovněž opatření obecné povahy stanovující místní koeficient daně z nemovitých věcí formou opatření obecné povahy vydaného v roce 2024 na základě zákonného zmocnění dle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Ovšem tento názor byl shledán ze strany Nejvyššího správního soudu nesprávným výše odkazovaným rozsudkem č. j. 1 Afs 82/2025–33. Nejvyšší správní soud v bodech [16] až [30] zmíněného rozsudku provedl podrobný výklad, přičemž konstatoval následující: „Ačkoliv zákonné zmocnění bylo v okamžiku přijetí napadeného opatření toliko platné a nikoliv účinné, neznamená to, že by nebyla dána pravomoc odpůrce takové opatření vydat. Napadené opatření za této situace mohlo i (formálně) nabýt účinnosti, avšak s ohledem na odloženou účinnost zmocňovacího zákonného ustanovení od 1. 1. 2025 nemohlo být do té doby aplikováno, nebylo vymahatelné a nijak nezasahovalo do práv a povinností jeho adresátů. K tomu mohlo dojít až ke dni 1. 1. 2025, kdy nabylo účinnosti zmocňovací ustanovení v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Takový výklad ostatně zcela odpovídá i samotné konstrukci této daně, jak ji kasační soud popsal výše. V takovém případě byl dodržen i princip výhrady zákona stanovený v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, resp. specificky pro oblast daní a poplatků v čl. 11 odst. 5 Listiny.“ (bod [24] cit. rozsudku). Ač Nejvyšší správní soud připustil, že zákonodárce nebyl příliš pečlivý při formulaci přezkoumávaných intertemporálních pravidel, neměl zásadní výkladové pochybnosti, na základě kterých by se mohla uplatnila zásada in dubio mitius. Proto dospěl k finálnímu závěru, že v jím přezkoumávaném případě zastupitelstvo obce mělo pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy.

49. S ohledem na podobnost nyní projednávaného případu s případem řešeným Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 1 Afs 82/2025–33, pokud jde o podstatu této první návrhové námitky, a rovněž na skutečnost, že argumentace navrhovatelky neobsahuje žádný argument, který by posouzení kasačního soudu jakkoli zpochybňoval, soud nemá důvodu se od posouzení Nejvyššího správního soudu odchylovat. Proto ve vztahu k prvé návrhové námitce uzavírá, že odpůrce měl již v roce 2024 pravomoc vydat napadené OOP, které se ovšem stalo aplikovatelným až od 1. 1. 2025, kdy nastala (odložená) účinnost zmocňovacího ustanovení v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Napadené OOP tudíž nebylo vydáno v rozporu s § 171 správního řádu. První návrhový bod tak nebyl uplatněn důvodně. VI.2 Otázka přezkoumatelnosti napadeného OOP 50. Druhým sporným okruhem byla otázka přezkoumatelnosti napadeného OOP, neboť navrhovatelka namítala nepřezkoumatelnost OOP z důvodu nedostatečného odůvodnění, které spatřovala hned v několika rovinách. Podle navrhovatelky: (i) z odůvodnění napadeného OOP nevyplývá, že odpůrce provedl test proporcionality z hlediska jeho vhodnosti, potřebnosti a závažnosti; (ii) absentuje odůvodnění výše stanoveného koeficientu; (iii) není odůvodněno rozdílné zatížení nemovitých věcí v příloze č. 1 a 2 napadeného OOP, resp. nejsou u nich popsány rozdíly v povaze a intenzitě dopravní a ekologické zátěže; (iv) nedostatečné odůvodnění zamítnutí Námitek, zejména u tvrzení o zvýšené hustotě dopravy v dané části města, kde se nacházejí nemovité věci v příloze č. 2 napadeného OOP; (v) rozporuplnost odůvodnění v části týkající se poznatků plynoucích ze Studie. V replice pak k namítané nepřezkoumatelnosti navrhovatelka doplnila, že (vi) z odůvodnění napadeného OOP není zřejmé, zda jeho cílem bylo zatížit vyšší daní vlastníky pozemků, nebo vlastníky budov na takových pozemcích, což vždy nemusejí být stejné osoby; (vii) nepřezkoumatelná jsou stanovená kritéria pro výběr nemovitostí pro jejich zařazení do jednotlivých kategorií se zvýšenou daňovou zátěží.

51. Pokud jde o požadavky na odůvodnění opatření obecné povahy, soud nejprve poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2024, č. j. 9 As 68/2024–64, bod [36], kde je obsaženo následující shrnutí judikatury k této otázce: „Podle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah blíže určují některá další zákonná ustanovení (např. § 172 odst. 4 správního řádu, podle něhož se správní orgán musí v odůvodnění vypořádat s uplatněnými připomínkami, a to jako podkladem pro opatření obecné povahy, nebo § 172 odst. 5 správního řádu, podle něhož je součástí odůvodnění opatření obecné povahy rozhodnutí o námitkách, které musí navíc obsahovat vlastní odůvodnění), i u něj se však uplatní obecně vyžadované obsahové náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu). Nepřezkoumatelným by bylo opatření obecné povahy, v jehož odůvodnění by nebyly uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů (rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Odůvodnění opatření obecné povahy ovlivňují případné připomínky a námitky vznesené v průběhu řízení o návrhu opatření obecné povahy, vždy z něj ale musí být alespoň v nejobecnější rovině patrné záměry navrhovatele (srov. rozsudky NSS č. j. 6 Aos 3/2013–29, bod 19, nebo ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018–39, bod 24).“ (obdobně srov. rozsudek téhož soudu ze dne 30. 8. 2024, č. j. 6 As 367/2023–49, bod [28]).

52. To, že se právě zmíněné požadavky na odůvodnění uplatní i v případě opatření obecné povahy vydaného na základě zákonného zmocnění v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, Nejvyšší správní soud potvrdil v již odkazovaném rozsudku č. j. 1 Afs 82/2025–33, neboť v bodu [37] připomněl, že „vyšší daňové zatížení jen určitých nemovitostí s odůvodněním, že jde o kompenzaci negativních externalit, je zákonem aprobovaný cíl (nález pléna ÚS sp. zn. Pl. ÚS 24/23, bod 48). Nicméně stanovení koeficientu prostřednictvím opatření obecné povahy (bez odlišné zákonné úpravy) znamená, že tento akt musí splňovat všechny obecné požadavky“.

53. Ostatně požadavek na řádné odůvodnění opatření obecné povahy byl i jasně a explicitně vyjádřenou vůlí zákonodárce v důvodové zprávě k předmětné novelizaci zákona o dani z nemovitých věcí provedené zákonem č. 349/2023 Sb. V obecné části se k nové komplexní úpravě koeficientů daně z nemovitých věcí uvádí zejména následující: „Nad rámec výše uvedených možností stanovit místní koeficient obecně závaznou vyhláškou se nově zavádí možnost zavést místní koeficient pro libovolný, nediskriminačním a odůvodněným způsobem stanovený výčet nemovitých věcí opatřením obecné povahy. Důvodem zavedení tohoto nástroje pro účely stanovení místního koeficientu je umožnit obcím cíleněji reagovat na specifika svého území, která nelze zohlednit v rámci obecně závazných vyhlášek z toho důvodu, že by nebyl naplněn požadavek na jejich obecnost. Je však třeba zdůraznit, že obecně závazná vyhláška zůstává primárním nástrojem pro stanovení místních koeficientů a opatření obecné povahy je třeba chápat jako nástroj k němu subsidiární, jehož použití přichází v úvahu v situacích, kdy sledovaného cíle nelze dosáhnout při zachování určité míry obecnosti vymezením okruhu dotčených nemovitých věcí, která je pro vydání obecně závazného právního předpisu nezbytná. Příkladem může být relativně malá část území obce (zejména ve srovnání s katastrálními územími dané obce), kde je provozována průmyslová činnost, která výrazně ovlivňuje kvalitu životního prostředí či kvalitu života v obci. […] Dalšími protiváhami, které společně s uvedenými možnostmi obrany dotčených subjektů [tj. dle důvodové zprávy: (i) možnost uplatnění námitek a připomínek, které je nutné ze strany obce vypořádat, (ii) možnost soudního přezkumu § 101a a násl. s. ř. s. a (iii) možnost podání podnětu k zahájení přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu – pozn. soudu] eliminují rizika stanovení místního koeficientu diskriminačním způsobem či způsobem, který by upřednostňoval zájmy určitých skupin či jednotlivých subjektů, jsou jednak (i) samotný proces vydání opatření obecné povahy, který zajišťuje zpřístupnění jeho návrhu dotčeným subjektům a možnost se k návrhu vyjádřit prostřednictvím námitek či připomínek a ukládá obci navazující povinnost se s těmito námitkami a připomínkami stanoveným způsobem vypořádat (v případě námitek rozhodnout a v případě připomínek se s nimi vypořádat v rámci odůvodnění opatření obecné povahy), a současně (ii) požadavek na řádné odůvodnění vydávaného opatření obecné povahy, jehož součástí musí být též vypořádání připomínek a odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Uvedený proces je nadto zastřešen principy činnosti správních orgánů, které je tudíž nutné při vydání jakéhokoli opatření obecné povahy, včetně tohoto navrhovaného, respektovat a které představují další ze souboru záruk, které vylučují libovolné jednání obce při stanovení místního koeficientu. Mezi těmito principy je pak třeba zdůraznit především požadavek na proporcionalitu, soulad přijatého řešení s veřejným zájmem a zákaz diskriminace v rámci zákazu zneužití správního uvážení.“. Ve zvláštní části zmíněné důvodové zprávy (k bodu 58) se rovněž uvádí, že: „Opatření obecné povahy se vydává podle správního řádu s tím, že příslušným k jeho vydání bude zastupitelstvo obce. Obec se musí při zavádění tohoto místního koeficientu v odůvodnění opatření obecné povahy vypořádat s tím, že nejde o opatření diskriminační“.

54. Pokud jde o dílčí námitku absence odůvodnění stanovené výše koeficientu, pak ta důvodná není. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Afs 82/2025–33, bod [45], konstatoval, že odůvodnění toho, proč obec zvolila v zákonem umožněném rozptylu od 0,5 do 5 právě určitou výši koeficientu, opatření obecné povahy obsahovat nemusí. Poukázal přitom na judikaturu Ústavního soudu, podle které soudům nepřísluší v daňových otázkách hledat věcně správné, žádoucí či optimální řešení v daňových věcech, a to i z pohledu samotné výše daně (sazby daně). Podle Nejvyššího správního soudu není úkolem správních soudů kontrolovat, zda zvolená výše koeficientu je správná, dostatečná či optimální. Soud neshledal žádného důvodu, pro který by se měl od uvedeného posouzení kasačního soudu, které bylo založeno na judikatuře Ústavního soudu, jakkoli odchylovat. Pro úplnost soud dodává, že limit v podobě korektivu rdousícího efektu je v případě navrhovatelky v nyní projednávané věci (s ohledem na výši koeficientu a očekávané zvýšení daňového zatížení) prakticky vyloučen, navíc ani nebyl navrhovatelkou namítán.

55. Nedůvodná je i dílčí námitka o nejasnosti napadeného OOP v tom, zda cílem bylo zatížit vyšší daní vlastníky pozemků, nebo vlastníky budov na takových pozemcích. Z napadeného OOP vyplývá, že stanovený místní koeficient se bude týkat jak pozemků uvedených v přílohách č. 1 a 2, tak i zdanitelných staveb nebo zdanitelných jednotek, popřípadě jejich souhrnů, umístěných na pozemcích v přílohách č. 1 a 2 (viz výroková část i odůvodnění na str. 2 napadeného OOP). Kdo je poplatníkem daně z nemovitých věcí stanoví § 8 zákona o daních z nemovitých věcí.

56. Naproti tomu soud považuje za důvodnou námitku, že v odůvodnění napadeného OOP nebyla přezkoumatelně stanovena kritéria pro výběr nemovitostí pro jejich zařazení do jednotlivých kategorií se zvýšenou daňovou zátěží. Byť tuto námitku navrhovatelka jednoznačně formulovala až v replice, soud se jí zabýval, neboť posouzení této otázky bylo nezbytné pro přezkum napadeného opatření obecné povahy v mezích ostatních včasně a řádně uplatněných návrhových bodů, mezi kterými byly jak námitka nepřezkoumatelnosti napadeného OOP pro neprovedení testu proporcionality a z hlediska posouzení rozdílného zatížení nemovitých věcí v přílohách č. 1 a 2, tak i námitky směřující do vlastního posouzení napadeného OOP z hlediska proporcionality a nediskriminace, resp. zákazu svévole.

57. Soud předesílá, že si je vědom ustálené judikatury, podle které nelze mít na obce přehnané požadavky z hlediska odůvodnění opatření obecné povahy, resp. že soudy mají při přezkumu opatření obecné povahy postupovat zdrženlivě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2025, č. j. 8 As 2/2025–39, body [28] a [32] nebo nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Naproti tomu však stojí již výše zmíněný požadavek na řádné odůvodnění opatření obecné povahy. Požadavek řádného odůvodnění byl navíc zákonodárcem explicitně akcentován právě v případě nově zaváděného oprávnění obce stanovit místní koeficient daně z nemovitých věcí formou opatření obecně povahy uvalujícího odlišné (zpravidla vyšší) daňové zatížení na vybrané nemovité věci oproti ostatním nemovitým věcem nacházejícím se na území téže obce. Zákonodárce vycházel ze subsidiarity zavedení místního koeficientu formou opatření obecné povahy (oproti standardní formě obecně závazné vyhlášky), jehož použití přichází v úvahu v situacích, kdy sledovaného cíle nelze dosáhnout při zachování určité míry obecnosti vymezením okruhu dotčených nemovitých věcí (tj. obecně závaznou vyhláškou), ale je třeba provést výčet konkrétních nemovitých věcí. A právě z povahy opatření obecné povahy, které míří na konkrétní vybrané nemovité věci, plyne, že jeho odůvodnění musí být více konkrétní než odůvodnění o stanovení místního koeficientu obecně závaznou vyhláškou, která vymezuje okruh dotčených nemovitých věcí obecněji, neboť míří buď na všechny nemovité věci v celé obci (případně celém katastrálním území nebo městském obvodu či městské části), anebo na jednotlivou skupinu nemovitých věcí (srov. § 12 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí).

58. Důvod je přitom zřejmý, a to dát v případě zavedení místního koeficientu opatřením obecné povahy dotčeným subjektům možnost se bránit případnému svévolnému či diskriminačnímu jednání obce (zastupitelstva), která selektivně provede výběr dotčených nemovitých věcí a zatíží je vyšším místním koeficientem. A aby tento legitimní důvod obrany dotčených subjektů mohl být naplněn, je třeba trvat na tom, aby již návrh opatření obecné povahy byl náležitě odůvodněn, zejména z hlediska určitosti a transparentnosti rozhodných kritérií pro zařazení vybraných nemovitých věcí do vyšší daňové zátěže oproti nemovitým věcem ostatním. Od určitosti odůvodnění zveřejněného návrhu opatření obecné povahy se totiž odvíjí i možnost dotčených osob vznášet námitky a připomínky, které je pak obec povinna vypořádat (resp. o nich rozhodnout), zpravidla v rámci odůvodnění posléze vydaného opatření obecné povahy. Takové odůvodnění schváleného opatření obecné povahy pak podléhá soudnímu přezkumu.

59. V nyní projednávané věci soud v návrhu napadeného OOP postrádá jednoznačné a přezkoumatelné vymezení rozhodných kritérií pro zařazení pozemků do jednotlivých dvou skupin, pro které byl stanoven vyšší a diferencovaný místní koeficient.

60. Z návrhu napadeného OOP (jak již soud uvedl výše, obecná část odůvodnění napadeného OOP je prakticky totožná, odůvodnění se liší až v tom, že byla doplněna rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění) vyplývá, že odpůrce vymezil dvě skupiny pozemků, které se rozhodl zatížit zvýšeným místním koeficientem, a to (i) početnou skupinu pozemků obsažených v příloze č. 1, které chtěl původně zatížit koeficientem 3 (v odůvodnění se dokonce hovoří o koeficientu 3,5; v napadeném OOP nakonec byl stanoven koeficient 3 pro rok 2026 a následující roky, resp. pro rok 2025 koeficientem 2), a (ii) menší skupinu pozemků (celkem 15), které chtěl zatížit a posléze i zatížil koeficientem 5. Ze strohého a jen obecně formulovaného odůvodnění tohoto návrhu lze dovodit dvě základní kritéria pro zařazení vybraných nemovitých věcí do dvou skupin s různou výší místního koeficientu. První lze označit jako funkční vymezení ploch, do nichž vybrané nemovité věci patří, a druhý jako zvýšenou ekologickou a dopravní zátěž, kterou vybrané nemovité věci mají způsobovat.

61. Pokud jde o prvé kritérium, zařazení do skupiny pozemků v příloze č. 1 je odůvodněno tím, že se jedná o pozemky nacházející se „v plochách pro průmyslovou výrobu a sklady“ a také pozemky „v některých plochách pro komerční zařízení“ a „v dalších plochách stanovených platným územním plánem města Rokycany“, které mají obdobný charakter, jako plochy pro průmyslovou výrobu. Dále je doplněno, že se „jedná převážně o nemovitosti určené pro výrobu, skladování, technické služby, servis a prodej, manipulační plochy a plochy s převažujícím komerčním charakterem či další specifické formy, jako jsou např. výrobní služby, skladování apod.“. Naproti tomu skupina pozemků v příloze č. 2 je vymezena tak, že se jedná o pozemky, „na nichž jsou umístěny velké obchodní plochy a plochy parkovišť, které jsou nezbytné pro provoz obchodních ploch těchto obchodních ploch“.

62. Z právě uvedeného je patrné, že odůvodnění napadeného OOP i jeho návrhu neobsahuje jednoznačné vymezení pozemků, které mají být do této skupiny zařazeny, neboť u ploch pro komerční zařízení se má jednat pouze o „některé“ (blíže neurčené) plochy, přičemž ani navazující „upřesnění“ není určité, protože výčet je toliko demonstrativní (jedná se „převážně“ o tam zmíněné typy funkčního určení nemovitostí). U skupiny pozemků v příloze č. 2 pak není blíže vyjasněno, co se rozumí „velkými obchodními plochami“, přičemž i velké obchodní plochy jsou nepochybně plochami pro komerční zařízení, resp. jsou funkčně určeny k prodeji. Soud neopominul, že součástí správního spisu je výše zmíněná odpověď odpůrce z 23. 4. 2024 na dotazy navrhovatelky, ve které odpůrce uvádí, že při zařazení pozemků do přílohy č. 2 se vycházelo z pozemků, na nichž jsou provozovány supermarkety či velkoplošná prodejna drogerie se zastavěnou plochou převyšující 1 000 m2 a parkoviště s minimálně 40 parkovacími místy, ovšem to nic nemění na skutečnosti, že takové upřesnění nebylo ani součástí odůvodnění návrhu napadeného OOP a posléze ani odůvodnění samotného napadeného OOP, včetně jeho části vypořádávající námitky navrhovatelky. Navíc ani ze správního spisu nevyplývá žádný podkladový materiál či údaje, resp. data, kterými by byla odůvodněna stanovená hranice zastavěné plochy převyšující 1 000 m2 a parkoviště s minimálně 40 parkovacími místy.

63. Takto obecně formulované a blíže neodůvodněné kritérium funkčního využití ploch samo o sobě nemůže obstát, neboť neumožňuje přezkoumat, zda zvolené řešení obstojí z hlediska proporcionality, zejména zda je zásah do ústavně zaručených práv dotčených subjektů (vlastnického práva a práva na podnikání) činěn v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, a rovněž neobstojí ani z hlediska posouzení, zda byl výběr pozemků proveden nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.

64. Pokud jde o druhé kritérium, které lze dovodit z odůvodnění napadeného OOP, tak ani to není řádně odůvodněno a u soudu navíc vyvolává pochybnosti, zda se jedná o kritérium skutečné a nikoli jen zástupné.

65. Zařazení vybraných pozemků do přílohy č. 1 je odůvodněno tím, že „vzhledem k charakteru užití těchto ploch dochází v území, kde jsou tyto nemovitosti umístěny, k zvýšeným požadavkům na dopravní a technickou infrastrukturu a ke zvýšené ekologické zátěži.“. Naproti tomu je zařazení vybraných pozemků do přílohy č. 2 odůvodněno tím, že se jedná o pozemky „nacházející se v širším centru města, jejichž provozování značně zatěžuje hustotu provozu v širším centru města, má zvýšené nároky na parkování a tím i na opotřebení komunikací a vyšší ekologickou zátěž spojenou s vyšší hustotou provozu“. V části odůvodnění napadeného OOP, ve které odpůrce odůvodňoval zamítnutí Námitek navrhovatelky, je rozdílná výše místního koeficientu pro jednotlivé skupiny pozemků odůvodněna „mnohem větším provozem vozidel v širším centru města“, resp. že „do širšího centra města k těmto obchodním plochám zajíždí i mnoho obyvatel, kteří ve městě Rokycany nežijí, obchodní centra jsou v blízkosti bytové výstavby“. Současně samotný odpůrce připouští, že některé nemovitosti zařazené v příloze č. 1 jsou také v širším centru města, ale dodává, že „k nim nezajíždí tak vysoké množství vozidel, jako k obchodním plochám“. Jiné odůvodnění k rozdílnému zatížení mezi skupinami pozemků v příloze č. 1 a 2 ani v návrhu ani v samotném napadeném OOP obsaženo není.

66. Je tak patrné, že podle odpůrce obě skupiny mají mít společné to, že jsou zdrojem „zvýšené ekologické zátěže“, která ovšem není blíže specifikována, v čem má být ekologická zátěž u jednotlivých skupin odlišná. U nemovitostí v příloze č. 2 se sice hovoří o zvýšené prašnosti, ovšem tou je v odůvodnění napadeného OOP rovněž argumentováno v rámci vypořádání námitek proti zařazení některých nemovitých věcí do přílohy č. 1 (viz str. 10 napadeného OOP). Byť se nejeví jako příliš pravděpodobné, že provozování supermarketu s potravinami či drogerií bude působit větší ekologickou zátěž pro obyvatele města velikosti odpůrce než provoz průmyslových, výrobních či skladovacích areálů, nelze to a priori vyloučit. Ovšem pak je nutné, aby takové negativní vlivy na životní prostředí ve městě, mají–li být důvodem pro rozdílnou výši místního koeficientu zdanění, byly v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy dostatečně určitě popsány (ovšem k tomu v případě napadeného OOP nedošlo). Jinak nelze přezkoumat, zda při odpůrcem provedeném rozdělení nemovitých věcí byl dodržen princip rovného zacházení, resp. zda nedošlo ke svévolnému jednání, a rovněž zda je přijaté řešení zasahující do ústavně garantovaných práv dotčených subjektů proporcionální.

67. Dále soud uvádí, že (co do samotné podstaty) nevidí zásadního rozdílu mezi zvýšenými požadavky na dopravní a technickou infrastrukturu (skupina pozemků v příloze č. 1) a zatížením hustoty provozu v širším centru města a zvýšenými nároky na parkování a tím i na opotřebení komunikací (skupina pozemků v příloze č. 1). Jak již bylo uvedeno výše, samotný odpůrce připouští, že i do přílohy č. 1 byly zařazeny pozemky nacházející se v širším centru města. Odpůrce sice argumentuje, že k nim nezajíždí tak vysoké množství vozidel, jako k obchodním plochám, ovšem blíže to neodůvodňuje, ať již srovnávacími daty či údaji nebo alespoň odkazem na konkrétní podkladové materiály. Takové materiály pak nejsou ani součástí správního spisu předloženého soudu. V něm je založena pouze výše zmíněná Studie (odpůrcem opakovaně označovaná jako urbanisticko–ekonomická), na kterou poukazovala navrhovatelka v Námitkách (konkrétně argumentovala doporučením k dalšímu zahuštění města). Ovšem odpůrce závěry Studie v tomto směru odmítl s odůvodněním, že na ni odkazoval pouze v obecné rovině, že její výsledky (společně s tzv. konsolidačním balíčkem) vedly k úpravě místních koeficientů k dani z nemovitých věcí. Na tomto místě soud upozorňuje, že odpůrce s účinností od 1. 1. 2025 zavedl místní koeficient nejen napadeným OOP, ale již zmíněnou obecně závaznou vyhláškou schválenou rovněž dne 24. 6. 2024. Není přitom patrné, v jaké části má Studie odůvodnit stanovení místního koeficientu obecně závaznou vyhláškou a v jaké části koeficient stanovený napadeným OOP.

68. Dále pak odpůrce v odůvodnění napadeného OOP výslovně uvedl, že teprve „je zadána studie zabývající se možností parkování ve městě Rokycany“ (str. 6 napadeného OOP), tudíž ani deklarovaný důvod v podobě zvýšených nároků na parkování není ničím podložený. Soud postrádá konkrétní a hodnověrně podložené údaje o tom, že kapacita parkoviště navrhovatelky u jejího supermarketu je nedostatečná a že její zákazníci parkují v přilehlém okolí, a to v takovém rozsahu, že by se jednalo o negativní externalitu dopadající na místní občany.

69. Rovněž odůvodnění opotřebením komunikací nemůže v takto obecné rovině ve vztahu k Pozemkům obstát. Mezi účastníky řízení není sporu, že Nemovitosti navrhovatelky přiléhají k hlavní komunikaci spojující město Rokycany s dálnicí D5. Z veřejně dostupných zdrojů (katastr nemovitostí přístupný na internetové adrese https://nahlizenidokn.cuzk.gov.cz/ a portál Ředitelství silnic a dálnic dostupný na internetové adrese https://geoportal.rsd.cz/web/) vyplývá, že touto hlavní komunikací je silnice II. třídy č.

605. Podle § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, platí, že vlastníkem silnic II. a III. třídy kraj, na jehož území se silnice nacházejí, zatímco obec je vlastníkem místních komunikací nacházejících se na jejím území. Podle odst. 3 téhož zákonné ustanovení vlastník dálnice, silnice nebo místní komunikace je povinen vykonávat její správu zahrnující zejména její pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy, přičemž výkon správy může vlastník zajišťovat prostřednictvím jím zřízeného či založeného správce (za podmínky, že je vůči takovému správci vlastník po celou dobu výkonu správy ovládající osobou). Je tudíž zřejmé, že v případě silnice č. 605 odpůrce není vlastníkem této pozemní komunikace, a proto ani není povinen vykonávat její údržbu a opravy.

70. S ohledem na právě uvedené soud konstatuje, že z odůvodnění napadeného OOP nevyplývají konkrétní racionální a ospravedlnitelné důvody, které by odůvodnily zavedení místního koeficientu v maximální možné výši pouze pro určitou, nepříliš velkou, skupinu vybraných nemovitých věcí, mezi které patří i Nemovitosti navrhovatelky. V obecné rovině lze říci, že negativní externality zcela nepochybně mohou být takovým racionálním a ospravedlnitelným důvodem, ovšem příslušné opatření obecné povahy takové externality musí jednoznačně vymezit a jejich aplikaci v daném případě konkrétně odůvodnit, aby bylo možné přezkoumat, že zvolení řešení je proporcionální a že vybrané nemovité věci nebyly do skupiny nemovitostí se zvýšeným místním koeficientem zařazeny libovolně, resp. diskriminačně.

71. V případě napadeného OOP výše zmíněná obecnost při vymezení rozhodných kritérií ve spojení s rozporuplnostmi odůvodnění v popisu cílů a motivů odpůrce pro zavedení místního koeficientu vůči vybraným nemovitým věcem, resp. jejich diferenciace do dvou skupin s rozdílnou výší koeficientu, působí dojmem, že tvrzené negativní externality mohou být, byť i v části, zástupným důvodem. Ostatně i v některých výše citovaných a zvýrazněných částech odůvodnění napadeného OOP (resp. jeho návrhu) odpůrce opakovaně zmiňuje negativní dopady tzv. konsolidačního balíčku (který mimo jiné přinesl změnu v rozdělení příjmů z daně z nemovitých věcí ve prospěch státního rozpočtu, na úkor obecních rozpočtů) a nutnost jejich sanace, ovšem naproti tomu se jako důvod pro zařazení vybraných nemovitostí do jedné ze dvou skupin zvýšeného místního koeficientu (a v případě jedné skupiny koeficientu v maximální možné výši) uvádí pouze negativní externality, navíc formulované velmi obecně.

72. Přitom ani snahu o vylepšení hospodaření obce nelze a priori a bez přistoupení dalších okolností odmítnout s tím, že se nejedná o rozumný a legitimní důvod pro zavedení místního koeficientu daně z nemovitých věcí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2025, č. j. 2 Afs 171/2024–78, bod [26]). Ovšem v odůvodnění dotčeného opatření obecné povahy musí být takový skutečný důvod jednoznačně vyjádřen a současně musí být takové řešení náležitě odůvodněno, aby jej bylo možno podrobit testu proporcionality a aby bylo možné posoudit, že obec nejednala svévolně a diskriminačně vůči vlastníkům vybraných nemovitostí.

73. Soud zdůrazňuje, že jeho finální závěr v nyní projednávané věci není takový, že by výše zmíněné negativní externality nemohly odůvodnit zatížení vybraných nemovitých věcí vyšším místním koeficientem. Jak již bylo uvedeno výše, dle judikatury, kterou soud nijak nezpochybňuje, vyšší daňové zatížení jen určitých nemovitostí s odůvodněním, že jde o kompenzaci negativních externalit, je zákonem aprobovaný cíl. Ovšem v nyní projednávané věci soud shledal napadené OOP nepřezkoumatelným, neboť postrádá dostatečné odůvodnění, na základě kterého by bylo možné přezkoumat, zda Nemovitosti navrhovatelky byly důvodně a legitimně zařazeny do skupiny nemovitostí zatížených nejvyšším přípustným místním koeficientem odůvodněným generováním popsaných negativních externalit.

74. Soud přisvědčil i dílčí námitce navrhovatelky, že odpůrce nedostatečně vypořádal její Námitky. Lze připustit, že Námitky byly stručné a obecněji formulované, ovšem navrhovatelce to nelze klást k tíži, neboť odůvodnění návrhu napadeného OOP bylo strohé, obecně formulované a bez konkrétních úvah či podkladových materiálů (s výjimkou Studie, ke které se navrhovatelka v Námitkách vyjádřila). Přesto Námitky obsahují zárodky jak námitky neprovedení testu proporcionality, tak i námitky diskriminační povahy místního koeficientu vůči navrhovatelce. Následné odůvodnění zamítnutí Námitek, jež tvoří součást odůvodnění napadeného OOP, pouze v obecné rovině opakuje důvody pro rozdělení vybraných nemovitých věcí do přílohy č. 1 a 2, které bylo obsaženo v úvodní (obecné) části odůvodnění napadeného OOP, aniž by obsahovalo konkrétní úvahy, na základě kterých by bylo lze označit námitky navrhovatelky za nedůvodné. Takové odůvodnění neobstojí.

75. Soud v dané souvislosti poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2025, č. j. 2 As 112/2024–40, bod [14], dle kterého: „Rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (viz § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) a podkladem pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy. […] Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými provedenými důkazy za vyvrácené (srov. např. usnesení NSS ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010–24, č. 2244/2011 Sb. NSS, a rozsudky NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS, bod 154, a ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008–62). Smyslem rozhodnutí o námitkách je zajistit, aby vlastníci pozemků obdrželi na své věcné argumenty relevantní odpověď naplňující výše shrnuté požadavky (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 8. 2023, č. j. 9 As 105/2023–41, bod 26). Důvody pro zvolené řešení lze však hledat v různých částech územního plánu, v dokumentech, na které odkazuje, ba lze je dovodit i ze správního spisu (srov. Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 894–895)“.

76. Jak již bylo uvedeno výše, soud v nyní projednávané věci konkrétní a fakticky podložené důvody pro odpůrcem zvolené řešení v podobě zatížení pouze některých vybraných nemovitých věcí maximálním možným koeficientem 5 nenalezl ani v odůvodnění napadeného OOP, ani ve správním spisu.

77. Soud rovněž souhlasí s tím, že z odůvodnění napadeného OOP nevyplývá, zda odpůrce skutečně provedl test proporcionality zvoleného řešení, a rovněž odpůrce neobjasnil důvody, pro které by rozdílné zacházení s vlastníky nemovitých věcí zařazených do přílohy č. 1 a 2 nemělo být výsledkem libovůle a v konečném důsledku i diskriminační ve vztahu k vlastníkům nemovitých věcí zařazených do přílohy č. 2, vůči nimž směřuje koeficient 5 (zatímco ti zařazení v příloze č. 1 jsou zatížení koeficientem 3, resp. v roce 2025 dokonce jen koeficientem 2). Pokud odpůrce argumentoval, že součástí správního spisu je materiál, ze kterého vyplývá, že dvě jeho pracovnice v únoru 2024 provedly posouzení proporcionality vydání napadeného OOP, pak skutečnost je taková, že v odůvodnění OOP o tom není žádné zmínky. Navíc i zmíněné posouzení pracovnic odpůrce je zjevně nedostatečné, neboť se jedná o velmi obecné formulace bez jakékoli opory v konkrétních výchozích údajích a vstupních datech a rovněž tam není zmíněn jediný podkladový materiál. Jde toliko o obecné úvahy a ničím nepodložená konstatování, nikoli o komplexní posouzení proporcionality zvoleného řešení.

78. Lze tedy uzavřít, že soud napadené OOP shledal nepřezkoumatelným hned z několika dílčích důvodů. VI.3 Zbývající návrhové námitky 79. Pokud jde o zbývající dva okruhy návrhových námitek, tedy neprovedení testu proporcionality a diskriminační charakter zavedení místního koeficientu v maximální možné výši 5, tak odpůrce k nim namítal, že nebyly uplatněny v Námitkách. Jak již bylo uvedeno výše, soud zárodek těchto námitek v Námitkách nalezl, přičemž by bylo třeba rovněž zohlednit, že navrhovatelka v rámci obrany svých práv v době pořizování napadeného OOP byla limitována strohostí a neurčitostí odůvodnění návrhu napadeného OOP. Navrhovatelka nebyla v procesu pořizování napadeného OOP pasivní, tudíž jí nic nebránilo, aby v předmětném návrhu namítala vady napadeného OOP spočívající v jeho neproporcionalitě a diskriminačních charakteru.

80. Soud ovšem k přezkumu těchto námitek nepřistoupil, neboť mu v tom bránila nepřezkoumatelnost napadeného OOP spočívající ve výše popsaných nedostatcích odůvodnění.

VII. Rozhodnutí soudu

81. Vzhledem k tomu, že soud shledal předmětný návrh navrhovatelky na zrušení napadeného OOP důvodným pro jeho nepřezkoumatelnost (§ 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s.), výrokem I. jej zrušil, a to dnem právní moci rozsudku (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).

82. Jelikož zjištěné vady napadeného OOP spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatečné odůvodnění, a to hned v několika směrech, zatěžují napadené OOP v celém rozsahu, musel soud přistoupit ke zrušení napadeného OOP v celém rozsahu, nikoli pouze jeho části ve vztahu k Nemovitostem navrhovatelky.

VIII. Náklady řízení

83. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu nákladů ten účastník, který byl v řízení plně úspěšný. V tomto řízení byla plně procesně úspěšná navrhovatelka a náleží jí proto náhrada nákladů řízení v celkové výši 23 404 Kč.

84. Soud za účelně vynaložené náklady, které byly nezbytné k dosažení úspěchu navrhovatelky v řízení, předně považoval zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Dále pak se jedná o náklady navrhovatelky na její právní zastoupení, které soud určil podle obsahu soudního spisu a s přihlédnutím k vyčíslení navrhovatelky následovně. Navrhovatelce náleží náhrada za tři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Těmito úkony jsou (i) převzetí zastoupení, (ii) sepis návrhu a (iii) sepis repliky. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu činí výše odměny za jeden úkon právní služby 4 620 Kč (3 x 4 620 = 13 860 Kč). Náhradu hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu tvoří 450 Kč za každý úkon (3 x 450 = 1 350 Kč). Soud dále přiznal z odměny advokáta navrhovatelky DPH z celkové částky odměny a náhrad, tj. 3 194 Kč (21 % z částky 15 210 Kč), neboť advokát navrhovatelky je plátcem DPH. Celkem tedy náklady na právní zastoupení navrhovatelky činily 18 404 Kč.

85. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo odpůrci určeno platební místo podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“) ve spojení s § 64 s. ř. s. Lhůta k plnění nákladů řízení byla stanovena podle § 160 odst. 1 in fine o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. s přihlédnutím k možnostem odpůrce tuto platbu realizovat.

Poučení

I. Vymezení věci II. Návrh na zrušení napadeného OOP III. Vyjádření odpůrce k návrhu IV. Replika navrhovatelky V. Průběh řízení VI. Posouzení věci soudem VI.1 Pravomoc vydat napadené OOP VI.2 Otázka přezkoumatelnosti napadeného OOP VI.3 Zbývající návrhové námitky VII. Rozhodnutí soudu VIII. Náklady řízení