59 A 1/2016 - 52

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Roučky a soudců JUDr. Petra Kuchynky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci navrhovatele: město Krásno, se sídlem Krásno, Radniční 1, zastoupeného Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem Frank Bold advokáti, s.r.o., se sídlem Brno, Údolní 33, proti odpůrci: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Karlovy Vary, Závodní 353/88, v řízení o návrhu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 15.12. 2015, čj. 1370/RR/15, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí odpůrce ze dne 15.12.2015, čj. 1370/RR/15 se zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen nahradit navrhovateli náklady řízení ve výši 13 228,- Kč, k rukám Mgr. Jiřího Nezhyby, do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Město Krásno podalo u Krajského soudu v Plzni žalobu proti rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje o zrušení části opatření obecné povahy - Územního plánu Krásno. Krajský úřad Karlovarského kraje tímto rozhodnutím ze dne 15.12.2015, čj. 1370/RR/15 přezkoumal podle ust. § 94 až 99 správního řádu územní plán Krásno, vydaný usnesením zastupitelstva města Krásno č. 6/8/2015 dne 7. 8. 2015 a podle § 97 odst. 3 ve vazbě na ust. § 174 odst. 2 správního řádu a územní plán Krásno zrušil v rozsahu části grafické části územního plánu, který je vymezen hranicemi stanoveného chráněného ložiskového území Horní Slavkov – Krásno – Čistá. Město Krásno konstatovalo, že zákonem ani judikaturou není doposud jednoznačně vyřešena otázka právní obrany proti rozhodnutí o přezkumu opatření obecné povahy podle § 174 odst. 2 správního řádu. Žalobce proto vyslovil názor, že výsledek zmíněného přezkumného řízení by měl být považován spíše za rozhodnutí podle § 67 správního řádu a tím pádem prostředkem obrany proti němu je logicky žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s.ř.s. Současně poukázal na odchylnou rozhodovací praxi některých senátů Nejvyššího správního soudu, podle kterých má výsledek zmíněného přezkumného řízení opět formu opatření obecné povahy a proti takovému je možno se bránit návrhem podle § 101a a násl. s.ř.s. Otázka účastenství v přezkumném řízení a možnosti právní obrany ve věci rozhodnutí o přezkumu opatření obecné povahy je předmětem aktuálního posouzení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. Rs 21/2015. Vzhledem k uvedené nejistotě a z opatrnosti proto žalobce podal žalobu hybridní povahy a navrhoval, aby ji soud projednal jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s.ř.s., eventuálně jako návrh na zrušení části opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s..ř.s. Žalobce dovozoval svoji aktivní legitimaci jednak z ust. § 65 odst. 1 s.ř.s. a konstatoval, že žalobcem je město Krásno, které pro regulaci svého katastrálního území schválilo a vydalo územní plán Krásno. Zrušením části územního plánu Krásno, nepochybně došlo ke zkrácení práv žalobce, neboť jde o značný zásah, který se týká jak samotného města, tak jeho občanů. Aktivní legitimaci městu Krásno jako navrhovateli zakládá i ust. § 101a odst. 1 s.ř.s., které přiznává právo podat návrh na zrušení opatření obecné povahy tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatření obecné povahy vydaným správním orgánem, zkrácen. Má-li rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje v přezkumném řízení mít povahu opatření obecné povahy, pak město Krásno, tentokrát jako navrhovatel tvrdí, že byl tímto zrušujícím opatřením obecné povahy na svých právech zkrácen. Žalobce vyslovil přesvědčení, že proto splňuje podmínky aktivní legitimace jak podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s.ř.s., tak k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a s.ř.s. Žalobce koncipoval projednávanou žalobu buď jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s.ř.s. a nebo jako návrh na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s.ř.s. Soud při zkoumání podmínek řízení shledal, že napadené rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje podle rozdílné rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu může mít skutečně buď povahu rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s. anebo výsledné rozhodnutí vydané v daném v přezkumném řízení podle § 94 a násl. správního řádu může mít rovněž povahu opatření obecné povahy. Za této situace krajský soud usnesením ze dne 4. března 2016, čj. 59A 1/2016-18 řízení přerušil do doby pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci postoupené rozšířenému senátu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. října 2015, čj. 5As 85/2015-29. Usnesením ze dne 31. srpna 2016, čj. 59 A 1/2016-23 Krajský soud v Plzni oznámil pokračování v řízení, neboť odpadl důvod přerušení řízení, když Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu rozsudkem ze dne 27.7.2016, čj. 5 As 85/2015-36 a vyslovil se k právní povaze správního aktu, kterým se v přezkumném řízení provedeném podle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tento správní akt je třeba pokládat za opatření obecné povahy a dále konstatoval, že obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu, však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. července 2016, čj. 5 As 85/2015-36, dostupném na www.nssoud.cz). Žalobce uplatnil u krajského soudu žalobu hybridní povahy, což odpovídalo dosavadní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, která rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, podle § 94 a násl. správního řádu ve vazbě na ust. § 174 odst. 2 správního řádu, ve věci zrušení části opatření obecné povahy považovala buď za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s., nebo tatáž rozhodnutí považovala za opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. správního řádu. V důsledku této smíšené povahy uplatněné žaloby, event. návrhu, posuzoval soud podání žalobce ve dvou rovinách. Část žaloby, kterou se žalobce domáhal přezkumu rozhodnutí žalovaného, které označoval za rozhodnutí správního orgánu vydaného ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s., soud usnesením ze dne 27.10. 2016, čj. 59 A 1/2016-42 odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. jako návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou a současně deklaroval, že v řízení o návrhu navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy – rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 2015, čj. 1370/RR/15, se dále pokračuje. . II. Ve zbývající části, ve které se žalobce z pozice navrhovatele domáhal přezkumu rozhodnutí žalovaného jako opatření obecné povahy, krajský soud návrh projednal podle ust. § 101a a násl. s.ř.s. K návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí jako opatření obecné povahy, odpůrce v písemném vyjádření uváděl, že tvrzení navrhovatele jsou neopodstatněná a nepravdivá a navrhl zamítnutí návrhu. Konkrétně ke tvrzení navrhovatele, že postup odpůrce byl zatížen procesním pochybením, když neumožnil navrhovateli jako pořizovateli územního plánu na jedné straně a zároveň dotčené osobě na straně druhé, v průběhu přezkumného řízení se vyjádřit k jeho obsahu a k podstatě sporu, která se bytostně dotýká práv jeho samotného i práv jeho občanů, uváděl, že v přezkumném řízení o opatření obecné povahy nelze stanovit okruh účastníků řízení ve smyslu části druhé správního řádu, což znamená, že přezkumné řízení územního plánu je vedeno bez účastníků řízení. Navrhovatel měl možnost podat odvolání proti usnesení o zahájení přezkumného řízení územního plánu, avšak této možnosti nevyužil. Navrhovatel bez soudní ochrany nezůstal, neboť rozhodnutí odpůrce o zrušení části územního plánu lze napadnout návrhem na zrušení tohoto rozhodnutí podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., s. ř. s., což také učinil. Pro posouzení důvodnosti návrhu navrhovatele je podle názoru krajského soudu určující právní názor vyslovený rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v již citovaném rozsudku ze dne 27. července 2016, čj.5 As 85/2015-36. Tento soud se v důsledku vysloveného závěru, že obec, jejíž územní plán byl zrušen v přezkumném řízení provedeném podle § 174 odst. 2 správního řádu, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání, zabýval možnými procesními prostředky obrany obce, která zrušením územního plánu je citelně dotčena v oblasti ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu ve smyslu čl. 8 a čl. 100 Ústavy. V tomto směru Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „…ačkoliv obec neměla ani při vydávání a schvalování územního plánu postavení dotčené osoby, musí mít vzhledem k povaze zásahu výkonné moci do ústavně zaručeného práva na samosprávu, možnost aktivně do tohoto „řízení“ vstoupit a případně se proti tomuto zásahu státní moci bránit. Neznamená to však, že má natolik jiné či silnější postavení než např. vlastníci dotčených nemovitostí, a svědčí jí proto zvláštní privilegované postavení. Obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu přiznáno postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku. Dalším důvodem pro přiznání obci postavení dotčené osoby je to, že obci zpravidla svědčí řada věcných práv k nemovitostem na jejím území, např. vlastnická práva k pozemkům či věcná předkupní práva vyplývající z § 101 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení má obec předkupní právo k pozemku určenému územním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu, veřejně prospěšné opatření nebo pro veřejné prostranství. Zrušením územního plánu předkupní právo zaniká. V takovém případě je obec zrušením územního plánu přímo dotčena na svých subjektivních právech. Ostatně postavení obcí a krajů, a to přímo jako účastníků řízení, se připouští i v případě sistace (pozastavení účinnosti) obecně závazných vyhlášek. Územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale rovněž ústavně zaručeným právem obcí a krajů, které může obec a kraj hájit nejen před obecnými soudy a Ústavním soudem, ale i před správními orgány v rámci výkonu veřejné správy. Jakkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem při jeho vydávání (např. veřejné projednání, apod.) S ohledem na skutečnost, že územní plán může být zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může obec účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné a ke zrušení územního plánu není zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu může také namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo veřejnému zájmu. Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení „přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního řádu). Jak již bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který může být výsledkem přezkumu dotčen. Zrušením územního plánu mohou být zasaženy i osoby, jejichž práv se vydání územního plánu dotýkalo a které postavení dotčených osob již měly. Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování připomínky či námitky. Takovým osobám musí být umožněno do „přezkumného řízení“ vstoupit a namítat, že ke zrušení územního plánu není žádný důvod, případně namítat, že zákonný důvod pro zrušení územního plánu je naopak dán. Osoby, které měly podle § 172 odst. 4 a 5 správního řádu procesní možnost uplatňovat svá práva v řízení o vydání územního plánu, by měly mít v „přezkumném řízení“ obdobné postavení, a to bez ohledu na to, zda svá práva v procesu vydávání územního plánu skutečně uplatnily. Je tomu tak proto, že při jeho přijímání nemusely mít proti tomuto územnímu plánu žádné výhrady, a proto ani aktivně v tomto procesu nevystupovaly, zatímco jeho zrušení se jich naopak může negativně dotknout. Právě proto, že vzhledem k povaze přezkoumávaného aktu není objektivně možné předem okruh takových osob stanovit, je na každé z nich, aby podle svého původního procesního postavení uplatnila proti návrhu výsledného aktu buď připomínku, nebo námitku. I pro dotčené osoby platí, že proti návrhu „rozhodnutí v přezkumném řízení“ mohou účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné (případně rozporné) a ke zrušení územního plánu není (je) zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu mohou obdobně jako obec namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která jim jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo by zrušení územního plánu odporovalo veřejnému zájmu. Dozorčí orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, o námitkách je povinen rozhodnout jednotlivě. Odůvodněné rozhodnutí o námitkách je součástí výsledného aktu (výsledku přezkumu, viz § 172 odst. 5 správního řádu). Výsledné „rozhodnutí o zrušení územního plánu“ oznámí dozorčí orgán postupem dle § 173 odst. 1 správního řádu a účinky nastanou za přiměřeného použití § 73 odst. 1 správního řádu jeho oznámením. Proti tomuto výsledku přezkoumání pak mohou dotčené osoby obdobně jako obec podat návrh na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s., pokud splňují podmínky pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vyloženy v judikatuře rozšířeného senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS), a to ve lhůtě počítané od okamžiku jeho oznámení. (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. července 2016, čj. 5 As 85/2015-36, dostupném na www.nssoud.cz). Při posuzování důvodnosti návrhu na zrušení části opatření obecné povahy soud vycházel z nesporných skutečností dokumentovaných obsahem správního spisu. Z těchto skutečností soud zjistil, že Krajský úřad Karlovarského kraje obdržel podnět Obvodního báňského úřadu pro území kraje Karlovarského ze dne 14.9.2015 k přezkoumání opatření obecné povahy, a to územního plánu Krásno, o jehož vydání rozhodlo zastupitelstvo města Krásno usnesením č. 6/8/2015 dne 7.8.2015. Toto opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 16.9.2015. Krajský úřad Karlovarského kraje s použitím vyžádaného spisového materiálu vážícího se k procesu pořízení a vydání územního plánu, usnesením ze dne 20.10.2015, čj. 1150/RR/15 z moci úřední podle § 96 odst. 1 správního řádu, ve vazbě na ust. § 174 odst. 2 správního řádu, oznámil zahájení řízení o přezkoumání územního plánu Krásno. Výsledkem provedeného přezkumu bylo napadené rozhodnutí ze dne 15.12.2015, čj. 1370/RR/15. Krajský soud konfrontoval procesní postup, který předcházel vydání napadeného rozhodnutí s právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem a shledal, že navrhovateli nebylo v průběhu přezkumného řízení přiznáno postavení dotčené osoby a nebyly tím vytvořeny podmínky k obraně proti zásahu do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu. Odpůrcem zvolený procesní postup proto představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Při posuzování důvodnosti návrhu soud vzal na zřetel, že v projednávaném případě přezkumné řízení bylo zahájeno z moci úřední dne 20. 10. 2015 a po jeho provedení bylo dne 15. 12. 2015 vydáno napadené rozhodnutí odpůrce o zrušení části opatření obecné povahy. Teprve až následně dne 27. 7. 2016 byl Nejvyšším správním soudem vynesen rozsudek s právním názorem rozšířeného senátu o právním postavení obce v přezkumném řízení vedeném podle § 94 až § 99 správního řádu ve spojení s § 174 odst. 2 správního řádu a o způsobu využití procesních nástrojů ke garantování procesní obrany obce v takto vedeném přezkumném řízení. Rozhodovací důvody soudu v projednávané věci a nalezené podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem tak vychází z právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem až dne 27.7.2016, což je v době následující po zahájení přezkumného řízení, a rovněž po vydání napadeného rozhodnutí. Přes tuto zjevnou časovou nesouslednost krajský soud aplikoval tento nový právní názor i na souzený případ, neboť neshledal, že by tímto postupem byla porušována zásada zákazu retroaktivity. Při tomto úsudku krajský soud vycházel z nálezu Ústavního soudu vydaného 12.12.2013 pod čj. III ÚS 3221/11 (dostupném na http://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud při řešení obdobné problematiky dospěl k závěru, že „… zákaz retroaktivity dopadá na postup všech orgánů veřejné moci, včetně moci zákonodárné a soudní, však tento zákaz v případě moci soudní nenalezne obecného uplatnění. Změna právního názoru vysloveného v soudních rozhodnutích materiálně vykazuje zpětný účinek, jenž stojí proti principu právní jistoty a důvěry jednotlivce v právo. Změna ustálené judikatury je za určitých materiálních a případně procesních podmínek, přípustná a nový právní názor zpravidla nalezne své uplatnění na všechny další kauzy, které soudy rozhodují.“ Soud proto aplikoval právní názor vyslovený rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36 i na projednávaný případ a shledal důvodnost tvrzení navrhovatele o nezákonném postupu odpůrce v přezkumném řízení, kdy navrhovateli, jako pořizovateli územního plánu na jedné straně a zároveň dotčené osobě na straně druhé, v průběhu přezkumného řízení nebylo umožněno vyjádřit se k jeho obsahu a bylo rozhodnuto zcela bez účasti tohoto subjektu. V tomto rozsahu byl návrh shledán důvodným a soud rozhodnutí odpůrce zrušil na podkladě ust. § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. pro vady řízení. Charakter a závažnost shledané vady řízení neumožňoval soudu posuzovat důvodnost dalších tvrzení navrhovatele o nezákonnosti rozhodnutí odpůrce ve věcné rovině. Na podkladě ust. § 101d odst. 2 s.ř.s. soud rozhodnutí odpůrce zrušil dnem, kdy tento vydaný rozsudek nabyde právní moci. Výrok o nákladech řízení vychází z ust. § 60 odst. 1 s.ř.s. a odpůrci, který nedosáhl v řízení procesního úspěchu ukládá povinnost nahradit navrhovateli náklady řízení v celkové výši 13.228,- Kč. Tyto náklady řízení jsou ve smyslu vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, představovány odměnou za právní zastoupení za 2 úkony (příprava a převzetí zastoupení) a sepis návrhu, každý ve výši 3.100,- Kč, 2 režijní paušály po 300,- Kč, když odměna právního zastoupení ve výši 6.800,- Kč byla navýšena o základní sazbu DPH a činí celkově 8.228,- Kč. Současně náklady řízení byly navýšeny o uhrazený soudní poplatek 5.000,- Kč, čímž dosahují celkové výše 13.228,- Kč. O návrhu rozhodl soud bez nařízení jednání při splnění zákonných podmínek plynoucích z ust. § 51 odst. 1 s.ř.s., kdy účastníci projevili souhlas s tímto způsobem projednání návrhu a současně s přihlédnutím k ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. tento postup rovněž umožňujícímu.