59 A 15/2023– 77

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Marcely Uhříčkové a Mgr. Karla Ulíka ve věci navrhovatele: Ing. D. N. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Jiřím Nezhybou sídlem Údolní 567/33, 602 00 Brno proti odpůrkyni: obec Husinec sídlem U Radnice 64, 250 68 Husinec zastoupená advokátem Mgr. Martinem Dymáčkem, LL.M. sídlem Na Poříčí 1067/25, 110 00 Praha 1 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Husinec č. 1/2022, vydaného usnesením Zastupitelstva obce Husinec ze dne 28. 3. 2022, č. 3/3/2022, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – územní plán obce Husinec č. 1/2022, vydaný usnesením Zastupitelstva obce Husinec ze dne 28. 3. 2022, č. 3/3/2022 – se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší v rozsahu textového i grafického vymezení plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb), a to ve vztahu k pozemkům p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE, jehož součástí je stavba č. ev. XF, vše v k. ú.

X.

II. Ve zbývajícím rozsahu se návrh zamítá.

III. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 8 671 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah návrhu 1. Návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podaným dne 19. 4. 2023, se navrhovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadený územní plán“), a to v rozsahu, ve kterém byla v textové a grafické části jednak vymezena na pozemcích navrhovatele p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE se stavbou pro rodinnou rekreaci č. ev. XF, vše v k. ú. X, plocha RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb), a jednak stanovena pro pozemek navrhovatele p. č. XA v témže katastrálním území podmínka uzavřít dohodu o parcelaci ÚSDP 4.

2. Výše zmiňované pozemky (které náleží do společného jmění navrhovatele a jeho manželky) byly předchozím územním plánem z roku 2010 zařazeny do návrhové plochy SOZ4 s funkčním využitím pro smíšené obytné plochy s rodinnou rekreací v zeleni a bylo na ně dle navrhovatele možné umístit až 16 rodinných domů. Tato regulace byla převzata ze změny č. 4 územního plánu z roku 2000, na jejíchž pořizovacích nákladech se navrhovatel na základě smlouvy s odpůrkyní finančně podílel. Navrhovatel legitimně očekával, že pozemky budou do této plochy nadále zařazeny i napadeným územním plánem, a zamýšlel na nich postavit rodinné domy pro své rodinné příslušníky, což s odpůrkyní v roce 2019 probíral. Pro svůj záměr si nechal vypracovat také architektonickou studii, a tu odpůrkyni v roce 2021 zaslal. Odpůrkyně však nově zahrnula navrhovatelovy pozemky do ploch RN a své rozhodnutí dostatečně nezdůvodnila. Za hlavní využití plochy RN označila „rekreaci specifických forem“, aniž by vysvětlila, co se tímto termínem rozumí. Navrhovatel s takovou změnou nesouhlasil a brojil proti ní připomínkami i námitkami. Navrhovatel tvrdí, že odpůrkyně porušila zásadu kontinuity územního plánování a pozemky zařadila do plochy RN v rozporu s faktickým stavem území. Na navrhovatelových pozemcích se nachází ovocný sad a stavba pro rekreaci, kterou navrhovatel plánuje opravit a využívat. Totéž platí i pro oplocení, které napadený územní plán v ploše RN zakazuje. Napadený územní plán je též vnitřně rozporný, jelikož plochu Z10, která je zařazena do funkčního využití RN, zařazuje v textové i grafické části mezi plochy zastavitelné, ačkoli se jedná – na rozdíl od regulace dle předchozího územního plánu – přinejmenším fakticky o plochu nezastavitelnou, na níž mohou být umístěny pouze stavby dočasné a stavby umístitelné v nezastavěném území [to je dle navrhovatele ostatně patrné i z názvu plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb)].

3. Odpůrkyně na pozemky navrhovatele též fakticky umístila plochu veřejného prostranství, resp. veřejně přístupnou plochu, ačkoli pro to nebyly dány podmínky ani tomu neodpovídala situace v území. Své rozhodnutí dostatečně neodůvodnila. Původní návrh napadeného územního plánu vymezoval na navrhovatelových pozemcích plochu veřejného prostranství PP a předpokládal zřízení předkupního práva ve prospěch odpůrkyně. Napadený územní plán od této úpravy sice ustoupil, nicméně v textové části (str. 54) i v odůvodnění (str. 28) se nadále vyjadřuje o ploše Z10 tak, jako by se o veřejné prostranství jednalo. Bylo–li záměrem odpůrkyně vymezit na navrhovatelových pozemcích veřejnou rekreační plochu, pak bylo její povinností vymezit plochu jako veřejné prostranství. Protože to odpůrkyně neučinila, postupovala v rozporu se zákonem a zasáhla do práv navrhovatele, jemuž by zákon v případě využití soukromých pozemků jako veřejného prostranství či v případě jejich vyvlastnění přiznával náhradu (i ve formě nároku na vydání bezdůvodného obohacení). Napadený územní plán je co do vymezení veřejného prostranství vnitřně rozporný a zakládá právní nejistotu, neboť navrhovatel neví, jaký právní režim se s jeho pozemky pojí. Navrhovatelovy pozemky v minulosti nebyly a ani nyní nejsou veřejným prostranstvím, pro něž je typické, že musí být přístupné veřejnosti a sloužit veřejně prospěšnému účelu. Nestačí, aby takový prostor veřejnost užívala pouze živelně pro absenci překážek vstupu. Navíc je potřeba souhlas vlastníka (výslovný či konkludentní). Stávající způsob využívání pozemků navrhovatele těmto podmínkám nevyhovuje, neboť jeho pozemky slouží jako soukromý ovocný sad a vždy byly oploceny (byť oplocení je nyní ve špatném stavu, což vedlo k nepovolenému vnikání osob na pozemky a k vandalismu). Pozemky nejsou určeny k uspokojování potřeb občanů obce a navrhovatel nedal k jejich užívání veřejností souhlas. Odpůrkyní zamýšlený záměr tedy není realizovatelný. Výsledkem zařazení jeho pozemků mezi veřejné prostranství bude pouze bezdůvodné omezování navrhovatele v tom, aby své pozemky oplotil a využíval k jinému účelu.

4. Hlavní důvod pro změnu funkčního využití navrhovatelových pozemků má dle napadeného územního plánu spočívat v tom, že se na nich nachází významný krajinný prvek č. 26 V Močidlech. Navrhovatel tvrdí, že v roce 1994 byl jako významný krajinný prvek registrován starý ovocný sad, který je nyní zarostlý náletovými dřevinami a není udržovaný, a tedy oslabily důvody jeho ochrany. Již v roce 2010 nebyla jeho existence překážkou zastavitelnosti území, a tím spíše tomu tak není nyní. Navíc odpůrkyně nezdůvodnila, proč ohledně významného krajinného prvku změnila názor a proč je nyní třeba jej významněji chránit.

5. Za důvod pro změnu využití pozemků nelze dle navrhovatele považovat ani obecný požadavek na snížení kapacit pro bydlení v obci. Postup odpůrkyně, která se rozhodla právě u plochy Z10 změnit funkční využití a zařadit ji mezi plochy RN k veřejné rekreaci, nadto má navrhovatel za diskriminační. Tento názor blíže vysvětluje na základě srovnání s regulací ploch Z07, Z08, Z09, Z12 či Z13.

6. Ve vztahu k podmínce uzavření dohody o parcelaci ÚSDP 4 k pozemku p. č. XA navrhovatel uvádí, že tato podmínka nebyla v napadeném územním plánu přezkoumatelným a dostačujícím způsobem zdůvodněna. Lokalita Z09, v níž se pozemek p. č. XA nachází, je rozdělena mezi tři vlastníky, a tak existuje důvodná pochybnost, že k uzavření dohody o parcelaci v budoucnu dojde, a hrozí, že území bude dlouhodobě blokováno. Podmínka parcelace tak neúměrně zasahuje do vlastnického práva navrhovatele, jenž v území plánuje stavět.

7. Navrhovatel poukazuje též na to, že odpůrkyně do pasáže s vypořádáním připomínek ze společného jednání vůbec nezahrnula jeho připomínku ze dne 6. 8. 2019. Shora uvedenými návrhovými body by se podle něj měl soud zabývat i navzdory tomu, že navrhovatel nepodal v procesu přijímání napadeného územního plánu včasnou námitku, jelikož mu v tom bránily objektivní důvody, a to další vlna pandemie onemocnění Covid–19 a stav „pandemické pohotovosti“. Navrhovatel měl pouze omezenou možnost seznámit se s oznámením o konání veřejného projednání (které se navíc uskutečnilo jen v online formě), a proto námitky nepodal ve stanovené lhůtě. Jeho možnost podat včasné námitky navíc byla omezena i tím, že bydlí mimo obec Husinec. Procesní pasivita navrhovatele tak pramenila z objektivních okolností, které nemohl ovlivnit (v tomto kontextu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2015, č. j. 10 As 96/2014–62). Zásah do vlastnických práv navrhovatele nadto musel být odpůrkyni v době přípravy napadeného územního plánu zřejmý již z jim podaných připomínek, jakož i z toho, že fakticky vymezené veřejné prostranství navrhovateli znemožňuje oplocení jeho pozemků a plánovanou výstavbu. Protože se takový zásah blíží svou intenzitou vyvlastnění, byla by disproporcionalita zásahu důvodem pro zrušení napadeného územního plánu, i kdyby navrhovatel žádné námitky nevznesl. Podstatný obsah vyjádření odpůrkyně 8. Odpůrkyně s návrhem nesouhlasí a navrhuje jeho zamítnutí. Z napadeného územního plánu je podle ní zřejmé, že plocha Z10 je součástí zastavěného území obce, které je vymezeno jako plocha RN. Z napadeného územního plánu je seznatelné, že se jedná o plochu zastavitelnou, sloužící k různorodým rekreačním aktivitám bez trvalých staveb, která byla takto vymezena s ohledem na požadavek na snižování kapacit pro zástavbu v obci, přičemž se jednalo o vhodné řešení i s ohledem na blízkost lesa a zachování významného krajinného prvku V Močidlech. Předpokládá se zábor zemědělského půdního fondu o max. 10 % rozlohy plochy Z10, a tedy cca 10 % plochy může být zastavěno. Dle odpůrkyně se jedná o běžnou regulaci, která ve svém důsledku nečiní plochu Z10 nezastavitelnou. Napadený územní plán tak ani není vnitřně rozporný.

9. Z napadeného územního plánu je dále patrné, že plocha Z10 nebyla vymezena jako veřejné prostranství. Veřejná přístupnost je možná po dohodě s vlastníkem pozemků. Tím odpůrkyně reflektovala současný stav – charakter pozemků navrhovatele jako ploch přírodních s ovocným sadem, třebaže pozemky nejsou dlouhodobě takto využívány a nejsou udržované, s možností odpočinku a individuální rekreace. Nebude–li navrhovatel s veřejnou přístupností souhlasit, budou pozemky plnit funkci přírodních ploch (případně s ovocným sadem) i nadále, a to včetně možnosti individuální rekreace navrhovatele jako vlastníka pozemků. Veřejná přístupnost nemusí spočívat výhradně v užívání plochy jako veřejného prostranství, ale může být uskutečňována např. poskytováním rekreačních služeb veřejnosti. Odpůrkyně má za to, že plochu Z10 vymezila jako multifunkční a bude záležet na vůli navrhovatele, jakým způsobem bude pozemky v souladu s napadeným územním plánem využívat.

10. Významný krajinný prvek V Močidlech byl dle odpůrkyně vymezen vyhláškou ze dne 1. 6. 1994, č. j. 5/ŽP/93, a na ní navazujícím upřesněním z listopadu 1994 a byl popsán jako „ekologicky vyvážené údolí SV od obce Řež s výskytem vrstevnicových mezí, remízků (šípky, trnka, třešeň), enkláv travních společenstev a vřesoviště na okrajích lesa“. Právě vrstevnicové meze, enklávy travních společenstev a vřesoviště na okrajích lesa se vyskytují na pozemcích navrhovatele, což dokládá mj. biologické hodnocení z let 2015 a 2016. Přírodní prvky chráněné v rámci předmětného významného krajinného prvku tak bylo na místě zachovat. Tvrzení navrhovatele, že předmětem ochrany je stávající ovocný sad, naproti tomu není pravdivé. Zástavba v plochách Z09 a Z10 byla významně krácena z důvodu střetu s významným krajinným prvkem a byla nastavena kompromisně s ohledem na veřejný a soukromý zájem v návaznosti na okolní zástavbu. Plocha Z10 byla vymezena jako plocha rekreace bez trvalých staveb tak, aby nejzachovalejší část významného krajinného prvku byla zachována i do budoucna. Plocha Z09 byla vymezena k zastavění s ohledem na již existující i budoucí předpokládanou zástavbu a společně s plochami Z07, Z08 a Z11 bude tvořit severní okraj budoucího rozvoje obce, který uzavře okraj rodinné zástavby směrem k rekreačním plochám bez trvalých staveb u lesa. V rozsahu, v němž je významný krajinný prvek ještě zachován, se usiluje o kompromisní řešení, kdy část plochy napadený územní plán ponechává pro výstavbu a část plochy z možnosti zástavby vyjímá. Využití plochy Z10 k bydlení by navíc nelogicky vedlo k rozšíření ploch bydlení až za okraj zástavby – za rekreační plochu Z24. Toto řešení dle předchozího územního plánu bylo vyhodnoceno jako nevhodné z pohledu urbánního rozvoje sídla. Odpůrkyně tedy nepostupovala diskriminačně. Pozemky navrhovatele jsou nadto dle návrhu 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje součástí nadregionálního biocentra Údolí Vltava, což odpůrkyně rovněž zohlednila.

11. S názorem navrhovatele, že by změna funkčního využití jeho pozemků nebyla řádně a úplně zdůvodněna, odpůrkyně nesouhlasí. Poukazuje zejména na to, že napadený územní plán směřoval k omezení zastavitelnosti ploch, včetně plochy Z10, oproti původní koncepci, jakož i na další hlediska, která byla brána v potaz. Odpůrkyně také postupovala proporcionálně a nediskriminačně.

12. Ve vztahu k dohodě o parcelaci odpůrkyně uvádí, že plocha Z09 byla vymezena také jako plocha PRP 5 s prvky regulačního plánu. Cílem vypracování územní studie k ploše Z09 bylo prověřit vhodnou parcelaci plochy, kde zároveň rozsah veřejného prostranství nahrazuje plocha umístěná severně od pozemků. Z odůvodnění napadeného územního plánu vyplývá, že plocha Z09 původně umožňovala výstavbu až 22 rodinných domů. Vlastníci neučinili pro investiční přípravu plochy během 10 let žádné kroky směřující k jakémukoli využití (ani přípravu územní studie). Proto bylo nutné přesněji specifikovat podmínky na stavebních parcelách a předcházet nežádoucímu umísťování staveb v rámci pozemků, nežádoucím vzdálenostem od lesních pozemků, výškám objektů na okrajích zástavby, výškám plotových linií atp. Důvod pro zvolený postup tkvěl zejména v nalezení řešení, které bude mít urbanistickou kvalitu, bude vycházet z požadavků daných územním plánem a s nímž budou souhlasit všichni vlastníci. Nezbytnost dohody o parcelaci tak byla odůvodněna urbanistickými nároky lokality.

13. Odpůrkyně dále připomíná, že soudy by měly ke zrušení územních plánů obcí přistupovat jen výjimečně. Promeškání lhůty k podání námitek by podle ní mělo jít k tíži navrhovatele. Odpůrkyně se domnívá, že postupovala správně, pokud opožděné námitky neprojednala. Tvrzení týkající se pandemie Covid–19 pak pokládá za zcela účelové a nedůvodné. Přezkumu proporcionality napadeného územního plánu se navrhovatel nemůže dovolávat. Podstatný obsah repliky navrhovatele 14. Navrhovatel v replice poukazuje na to, že v ploše RN nelze stavět trvalé stavby kromě těch, jež jsou vyjmenovány v § 18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a oplocení vyjma dětských hřišť. Reálně tedy nelze hovořit o zastavitelnosti této plochy, když i § 18 odst. 5 stavebního zákona se vztahuje k nezastavěnému území. Takový způsob regulace plochy, formálně označené jako „plocha rekreace“, neodpovídá ani způsobu využití dle § 5 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), který předpokládá výstavbu trvalých staveb pro rekreaci. Napadený územní plán se dle navrhovatele na mnoha místech vyjadřuje o ploše Z10 jako o ploše sloužící k využití veřejností, aniž by takové využití podmínil souhlasem vlastníka pozemků. I kdyby však bylo veřejné využití navrhovatelových pozemků možné jen s jeho souhlasem, muselo být odpůrkyni zřejmé, že se jedná o využití nerealizovatelné, neboť jí byl znám záměr navrhovatele oplotit pozemky a využít je ke stavbě rodinných domů.

15. Významný krajinný prvek V Močidlech byl registrován v roce 1994, přičemž se jednalo o rozsáhlou oblast vymykající se obvyklému vymezení takového prvku. S ohledem na míru obecnosti je obtížné konkretizovat, co přesně má být na jednotlivých pozemcích chráněno. Navrhovatel považuje vyhlášku o registraci významného krajinného prvku za neurčitou a rozpornou s požadavky uvedenými v § 3 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 27. 4. 2004 (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Je podle něj otázkou, zda k vyhlášce vůbec lze přihlížet. Z vyhlášky ani z napadeného územního plánu nadto neplyne, kvůli ochraně které konkrétní složky významného krajinného prvku bylo omezeno navrhovatelovo vlastnické právo. Významný krajinný prvek navíc musel být zohledněn již v letech 2000 a 2010, kdy byly přijaty předchozí územní plány. K návrhům starých územních plánů, které umožňovaly výstavbu až 16 rodinných domů, se musel souhlasně vyjádřit orgán ochrany přírody a krajiny, a to navzdory existenci významného krajinného prvku. Dle § 4 odst. 4 stavebního zákona přitom je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem a navazující stanovisko může uplatňovat v téže věci jen na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko vydáno. Žádné takové skutečnosti nebyly zjištěny, což dle navrhovatele plyne z absence příslušné argumentace v napadeném územním plánu. Navrhovatel poukazuje také na princip kontinuity územního plánování a zdůrazňuje, že změna využití území musí být řádně zdůvodněna a musí vycházet z podstatné změny poměrů v území. Odkazuje také na rozhodnutí Městského úřadu Odolena Voda ze dne 10. 1. 2022, ze kterého podle něj plyne, že se na navrhovatelových pozemcích nenachází žádné specifické přírodní hodnoty. Odůvodnění napadeného územního plánu má navrhovatel v tomto ohledu za nedostatečné (zejména pokud jde o vysvětlení rozdílné regulace plochy Z10 oproti plochám Z09, Z11 či Z13, na nichž je významný krajinný prvek též vymezen). Samotná existence významného krajinného prvku dle navrhovatele ani nemůže být důvodem pro vyloučení výstavby jakýchkoli trvalých staveb pro bydlení.

16. Navrhovatel opakuje své přesvědčení, že námitky nepodal včas z omluvitelných důvodů. V procesu přijímání napadeného územního plánu nebyl pasivní, neboť již ve fázi společného jednání podal připomínku, a odpůrkyni navíc byl znám jeho záměr výstavby rodinných domů na ploše Z10, neboť jej navrhovatel projednával dne 22. 7. 2019 s tehdejší starostkou a místostarostou. Navrhovatel si nechal ke svému záměru vypracovat i architektonickou studii, kterou dne 28. 1. 2021 zaslal odpůrkyni. Navrhovatelovy výhrady k návrhu napadeného územního plánu tak odpůrkyni byly dobře známy.

17. Odůvodnění vztahující se k podmínce uzavřít dohodu o parcelaci má navrhovatel nadále za nedostatečné, povrchní a nepřezkoumatelné, neboť z něj není zřejmé, co činí zrovna z plochy Z09 lokalitu urbanisticky náročnou a vyžadující specifický přístup. Duplika odpůrkyně 18. Odpůrkyně ve svém dalším vyjádření konstatuje, že veřejné prostranství vzniká ex lege, a nikoli jeho vymezením v územním plánu, přičemž nutnost alespoň konkludentního souhlasu vlastníka příslušného pozemku je jednou z podmínek vzniku veřejného prostranství. Dále poukazuje na to, že požadavek kontinuity územního plánování nesmí znemožnit revizi stávajícího stavu, čímž se odpůrkyně řídila. Pandemii Covid–19 nelze dle odpůrkyně považovat samu o sobě za omluvitelný důvod pro nepodání námitek (pokud navrhovatel např. nebyl na umělé plicní ventilaci a nebojoval o život). Přezkumu proporcionality územního plánu se tak navrhovatel nemůže dovolávat. Podstatný obsah správního spisu 19. Navrhovatelovy pozemky p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE, jehož součástí je stavba pro rodinnou rekreaci č. ev. XF, vše v k. ú. X, byly předchozím územním plánem z roku 2010 zařazeny do zastavitelné „smíšené obytné plochy pro rodinnou rekreaci v zeleni“ SOZ4. Dle textové části územního plánu z roku 2010 bylo pro tuto plochu stanoveno hlavní využití pro objekty rodinné rekreace a samostatně stojící rodinné domy. Přípustné byly stavby zdravotnické a pro sociální péči, plochy pro sport, přírodní zeleň, obchody, služby, podnikání bez provozovny, doplňkové stavby k rodinným domům, technické vybavení, komunikace pěší a pro motorová vozidla, chov drobného zvířectva a středních a velkých hospodářských zvířat pro vlastní potřebu. Nepřípustné bylo jakékoli jiné využití než přípustné, zvláště provozovny pro výrobu a skladování a řadové domy. Dále byly pro plochy SOZ stanoveny podmínky prostorového využití a specificky ve vztahu k ploše SOZ4 (v rozvojové lokalitě 13) bylo určeno, že zde bude zástavba solitérními obytnými domy s max. dvěma byty s tím, že výměra parcely patřící jednomu majiteli bude činit min. 1 000 m2, minimální plocha zeleně bude představovat 70 % a pro plochu bude zpracována zastavovací studie (jejíž podmínky byly dále stanoveny). Z odůvodnění tohoto územního plánu je zjistitelné, že plocha SOZ4 byla převzata ze změny č. 4 územního plánu z roku 2000. Vyznačení pozemků navrhovatele v katastrální mapě Výřez z hlavního výkresu územního plánu 2010 ( mapa zanonymizována) ( výřez zanonymizován)

20. Dne 13. 4. 2015 zastupitelstvo odpůrkyně usnesením č. 6/3/2015 rozhodlo o pořízení nového územního plánu. K návrhu zadání ani k návrhu doplněného zadání tohoto územního plánu navrhovatel neuplatnil žádné připomínky.

21. Usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 1/1/2019 bylo doplněné zadání územního plánu schváleno společně s požadavkem na zpracování částí územního plánu s prvky regulačního plánu dle § 43 odst. 3 stavebního zákona. Ve schváleném zadání byl vyjádřen základní princip budoucího rozvoje obce spočívající v umírněném rozvoji obytných funkcí s provázáním na realizaci potřebné a související veřejné infrastruktury, a to nejen přímo v rozvojových lokalitách nové výstavby, ale i v původní a stabilizované zástavbě. Bylo určeno, že nový územní plán přímo a závazně podmíní realizaci obytné zástavby v rozvojových zastavitelných plochách investicemi do veřejné infrastruktury a k tomu využije dostupných nástrojů územního plánování. Dle zadání by měl nový územní plán spíše redukovat dříve vymezené a dosud nevyužité zastavitelné plochy nebo alespoň účinněji regulovat intenzitu jejich využití. Nutně mělo dojít k prověření vymezení zastavitelných ploch dle předchozího územního plánu ve všech okrajových polohách. Za nejdůležitější limit pro novou zástavbu bylo označeno nadregionální biocentrum NRBC 2001 Údolí Vltavy.

22. V dubnu 2019 byl vypracován návrh územního plánu pro společné jednání dle § 50 stavebního zákona. V něm byly navrhovatelovy pozemky p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE se stavbou č. ev. XF, jakož i podstatná část pozemku p. č. XA zařazeny do zastavitelné plochy Z10 s funkčním využitím RN – rekreace na přírodních plochách a zbylá část pozemku p. č. XA do zastavitelné plochy Z09 s funkčním využitím ZS – zeleň soukromá a vyhrazená a BI – bydlení v rodinných domech. Současně byl při hranici pozemku p. č. XA s pozemkem p. č. 237/2 vymezen návrhový průchod územím P8 a skrze pozemek p. č. XA měla být vedena dopravní infrastruktura (DS). Z grafické části návrhu nadto vyplynulo, že všechny navrhovatelovy pozemky leží uvnitř registrovaného významného krajinného prvku (jehož hranice prochází plochami Z10 i Z09 vně pozemky navrhovatele, což bylo v koordinačním výkresu vyznačeno fialovou čarou). Výřez z koordinačního výkresu návrhu územního plánu pro společné jednání ( výřez zanonymizován)

23. Dle návrhu výrokové části se v rámci celé plochy BI vymezené v rámci plochy Z09 (tedy nejen v té části, která zasahovala na pozemek navrhovatele p. č. XA) předpokládala výstavba osmi rodinných domů. Hlavní využití plochy RN mělo spočívat v rekreaci „specifických forem bez trvalých staveb“. Pro plochy ZS a BI v rámci plochy Z09 byla stanovena podmínka vypracovat územní studii (ÚS 4) s cílem prověřit vhodnou parcelaci těchto ploch s tím, že plocha RN nacházející se severně od plochy Z09 měla pro tento účel plnit rozsah veřejného prostranství. V návrhu odůvodnění bylo k plochám RN a Z10 uvedeno, že se jedná o zastavitelné „obecní louky pro různorodé rekreační programy bez trvalých staveb – velmi žádaná vybavenost obcí u jediného přístupného okraje lesa, údržba louky bez zemědělského efektu“. Kapacitní krácení výměry zastavitelné plochy nacházející se původně v oblasti nově vymezované plochy Z10 bylo obdobně odůvodněno „pro velmi srozumitelný a pohodlný nástup na obecní louky u lesa na Z10 – tedy pro veřejný zájem organizace parkové alejové průchodnosti do hloubky území s předpokladem silné frekvence i od bus zastávek“.

24. Navrhovatel uplatnil vůči návrhu pro společné jednání dne 6. 8. 2019 připomínku. V ní uvedl, že je vlastníkem pozemku p. č. XA (ovocného sadu), přičemž se jedná o soukromý pozemek jediného vlastníka pod celkovým oplocením (mimo míst poškozených vandalismem) bez povolení vstupu neoprávněných osob, tedy o oblast pro veřejnost uzavřenou a neprůchodnou. Konstatoval, že na základě jeho žádosti byla na ploše, vymezené územním plánem z roku 2010 jako SOZ4, povolena výstavba až 16 rodinných domů. Výstavbu rodinných domů navrhovatel plánuje, což sdělil i při osobním jednání se starostkou a místostarostou obce dne 22. 7. 2019, kdy ze strany zástupců obce zazněly požadavky týkající se nového územního plánu. Ty souvisely s obecnou snahou o snížení hustoty osídlení a zpomalení nárůstu obyvatel a dále s možností začlenit oblast do průchozího obchvatu obce. Navrhovatel konstatoval, že má zájem o výstavbu na svém pozemku při zohlednění požadavků obce. Požadoval umožnění výstavby alespoň osmi domů při zvýšení kvóty minimální velikosti parcel z 1 000 m2 například na 1 500 m2 a při současném ponechání průchodu v severní části podél hranice s pozemky ÚJV–Řež v šíři 3–4 m tak, aby byly splněny požadavky odpůrkyně.

25. V návrhu pro veřejné projednání dle § 52 stavebního zákona byly navrhovatelovy pozemky p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE se stavbou č. ev. XF i převážná část pozemku p. č. XA nadále zařazeny do zastavitelné plochy Z10 a současně do plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb). Zbylá část pozemku p. č. XA byla zařazena do zastavitelné plochy Z09 a do plochy BI – bydlení v rodinných domech – městské a příměstské a DS – dopravní infrastruktura (nikoli již zčásti i do plochy zeleně ZS) s tím, že pro plochu Z09 byly stanoveny zvláštní prostorové (výškové) regulativy. Výřez z koordinačního výkresu návrhu územního plánu pro veřejné projednání 26. Dle návrhu výrokové části měla plocha Z10 sloužit k rekreaci na přírodních plochách jako na obecních loukách po dohodě s majitelem. Hlavní využití plochy RN mělo spočívat v rekreaci „specifických forem“. Plocha Z10 byla tímto návrhem nově zařazena mezi veřejná prostranství (PP2) s předkupním právem pro odpůrkyni s odůvodněním, že jde o budoucí přírodní plochu pro volnočasové aktivity, jakož i o dlouhá léta nevyužívané území se složitou vlastnickou strukturou, jehož poloha je ideální pro využití k rekreačním aktivitám a na němž se nachází významný krajinný prvek VKP č. 26 V Močidlech, který by měl zůstat zachován. Na ploše BI vymezené v rámci plochy Z09 se předpokládala výstavba devíti rodinných domů. Plocha Z09 měla být jednou ze čtrnácti ploch s prvky regulačního plánu, konkrétně pro ni byly stanoveny regulativy PRP 5 upravující minimální velikost pozemku, výšku oplocení či výšku staveb. Dále měla pro plochu Z09 platit podmínka ÚSDP 4 stanovující povinnost vypracovat územní studii (s cílem prověřit vhodnou parcelaci a zapojitelnost dopravní a technické infrastruktury) a na ni navazující dohodu o parcelaci.

27. Veřejná vyhláška upozorňující na možnost seznámit se s obsahem návrhu pro veřejné projednání byla na úřední desce odpůrkyně vyvěšena od 1. 2. 2021 do 25. 3. 2021. Její součástí bylo též sdělení o tom, že se veřejné projednání uskuteční dne 25. 3. 2021 a že připomínky či námitky lze uplatnit do 1. 4. 2021. Navrhovatel se veřejného projednání nezúčastnil ani ve lhůtě neuplatnil námitky či připomínky.

28. V návrhu pro opakované veřejné projednání nedošlo, pokud jde o plochy vymezené na pozemcích navrhovatele, k významným změnám, neboť na nich nadále byly vymezeny plochy Z10 a RN i plochy Z09 a BI i DS. Plocha Z10 však již nadále nebyla (v textové ani grafické části) zařazena mezi veřejná prostranství.

29. Veřejná vyhláška upozorňující na možnost seznámit se s obsahem návrhu pro opakované veřejné projednání byla na úřední desce odpůrkyně vyvěšena od 18. 10. 2021 do 3. 11. 2021. Její součástí bylo sdělení o tom, že se opakované veřejné projednání uskuteční dne 25. 11. 2021 a že připomínky či námitky lze uplatnit do 2. 12. 2021, jakož i informace o tom, že předmětem opakovaného veřejného projednání budou pouze úpravy výrokové části učiněné po prvním veřejném projednání a že námitky či připomínky směřujícím proti řešení, které již bylo zveřejněno a které se nezměnilo, nebudou vypořádány. Navrhovatel se ani opakovaného veřejného projednání nezúčastnil a ve lhůtě neuplatnil žádné námitky či připomínky směřující proti upravenému návrhu.

30. Zastupitelstvo odpůrkyně dne 28. 3. 2022 usnesením č. 3/3/2022 vydalo napadený územní plán, který nabyl účinnosti dne 22. 4. 2022.

31. Grafická část napadeného územního plánu se ve vztahu k pozemkům navrhovatele již nezměnila. Navrhovatelovy pozemky p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE se stavbou č. ev. XF i převážná část pozemku p. č. XA zůstaly zařazeny v zastavitelné ploše Z10 a současně v ploše RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb). Zbylá část pozemku p. č. XA byla zařazena do zastavitelné plochy Z09 a do plochy BI – bydlení v rodinných domech – městské a příměstské a DS – dopravní infrastruktura (shodně viz výše uvedený výřez z koordinačního výkresu návrhu územního plánu pro veřejné projednání). Žádný z pozemků navrhovatele nebyl zařazen mezi veřejná prostranství.

32. Dle textové části výroku napadeného územního plánu byla celková urbanistická koncepce postavena mj. na většinovém respektování počtu rozvojových ploch z předchozího územního plánu a současně na korekci (odůvodněném zmenšení) jejich rozsahu. Napadený územní plán vymezuje tři nová veřejná prostranství a na větších rozvojových plochách, kde je vyžadováno vypracování územních studií, vyžaduje vymezení nových veřejných prostranství. Územní plán také respektuje všechny prvky ochrany přírody a krajiny včetně šesti významných krajinných prvků. Plochy Z09 i Z10 byly dle kapitoly 3 textové části výroku řazeny mezi zastavitelné. V rámci plochy Z09 byly vymezeny plochy BI a DS, přičemž v rámci celé plochy BI byla stanovena nepřekročitelná kapacita plochy o rozsahu devíti rodinných domů a současně pro ni byly nadále stanoveny podmínky ÚSDP 4 a PRP 5. V ploše Z10 byla vymezena plocha RN. Ve vztahu k sídelní zeleni bylo v podkapitole 3.1 mj. konstatováno, že napadený územní plán navrhuje „rozvoj ploch rekreačních na přírodních plochách RN“, a současně v této podkapitole byla do tabulky týkající se druhové skladby parkové veřejné zeleně zařazena plocha Z10 (RN), u níž bylo v kolonce s předpokládaným využitím uvedeno: „rekreace na přírodních plochách, veřejná přístupnost pouze po dohodě s vlastníkem pozemku“. Dle podkapitoly 4.4 týkající se koncepce veřejných prostranství „další veřejná prostranství se předpokládají v zastavitelných plochách, pro které se určuje prověření územními studiemi, viz kapitola 12. Zde je úkolem územní studie stanovit polohu a výměru veřejných prostranství podle podmínek stanovených v tabulce vymezení územních studií a jejich cílů (rozsah vymezen diferencovaně nad rámec §7 vyhl. č. 501/2006 Sb.).“ 33. V kapitole 6 textové části výroku upravující podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití byly předně pod písm. A) definovány některé z pojmů užívaných v této kapitole (např. rodinný dům, venkovské bydlení, nerušící výroba či specifické formy bydlení); pojem „rekreace specifických forem“ zde však vysvětlen nebyl. Hlavní využití plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb) bylo nadále vymezeno jako „rekreace specifických forem“, mezi přípustné využití byly zařazeny „stavby dočasné a mobilní pro obsluhu plochy“, konkrétně: „sezónní a krátkodobá rekreační využití, kynologická cvičiště, horolezecké stěny, pěší, cyklistické a turistické cesty, informační systém, mobiliář, altány, pergoly, terasy, veřejná tábořiště, přírodní koupaliště, rekreační louky, dětská hřiště do výměry 400 m2, přímo související technická a dopravní infrastruktura, proretenční opatření“. V podmínkách prostorového uspořádání bylo uvedeno: „pozemky bez trvalých staveb s výjimkou §18(5) SZ“. Oplocení povoleno nebylo s výjimkou oplocení dětských hřišť. Parkování nebylo umožněno a údaj o maximální výšce staveb a minimálním procentu zastavění pozemku nebyl uveden (resp. zde byl uveden znak „–“ stejně jako např. u ploch W – plochy vodní a vodohospodářské, NZ – plochy zemědělské nebo NSp – plochy smíšené nezastavěného území). Dle kapitoly 6.4 byla plocha Z09 nadále zařazena mezi plochy s prvky regulačního plánu a byly pro ni stanoveny regulativy PRP 5, podle nichž měla být splněna také podmínka ÚSDP 4 s tím, že „rozsah veřejného prostranství plní plocha RN severně, není třeba vymezovat“ (viz podkapitola 6.4.2).

34. Dle kapitoly 11 textové části výroku týkající se vymezení ploch, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno dohodou o parcelaci, byla mezi takové zařazena i plocha ÚSDP 4, přičemž zde bylo pouze uvedeno, že: „dohody o parcelaci musí navazovat na pořízení příslušné územní studie a schválení její využitelnosti pořizovatelem. Rozhodování o změnách v území je podmíněno pořízením územní studie, u některých též dohodou o parcelaci. Podmínka pořízení územní studie může zaniknout pouze marným uplynutím lhůty pro její pořízení, v takovém případě však nezaniká podmínka dohody o parcelaci. Součástí každé dohody o parcelaci je mj. povinné vypořádání vymezení veřejného prostranství dle §7 vyhlášky č. 501/2006 Sb., pokud v kartách PRP v části 6.4.2 tohoto ÚP není stanoveno jinak.“ Kapitola 12 pak vymezuje plochy a koridory, ve kterých je rozhodování v území podmíněno zpracováním územní studie, stanovuje podmínky pro její pořízení a lhůty, přičemž ve vztahu k plochám s podmínkou ÚSDP 4 se zde uvádí: „prověřit vhodnou parcelaci BI, kde rozsah veřejného prostranství nahrazuje plocha RN v severní návaznosti (Z 10). Dále prověřit zapojitelnost dopravní a technické infrastruktury“ (zdůrazněno pořizovatelem napadeného územního plánu, nikoli soudem). Pro všechny územní studie jsou zde stanoveny požadavky týkající se obsahu jejich zadání a dále lhůta pro jejich pořízení, schválení a vložení do evidence územně plánovací činnosti.

35. Dle samotného odůvodnění napadený územní plán posiluje ochranu významného krajinného prvku č. 26 V Močidlech vymezením plochy Z10 bez trvalých staveb; tuto lokalitu v území zachovává. Ve vztahu k požadavkům na vytvoření koncepce veřejných prostranství a veřejné zeleně a na vytvoření a zlepšení podmínek pro každodenní sport a rekreaci se v odůvodnění (na str. 29) konstatuje, že veřejné prostranství se předpokládá na ploše Z10 směrem k lesu a že se na téže ploše předpokládá veřejně přístupná plocha pro volnočasové aktivity bez staveb. K ploše Z10 je v odůvodnění též uvedeno (rovněž na str. 29), že se jedná o plochu pro veřejnou rekreaci na přírodních plochách. Zástavba na plochách Z09 a Z10 je dle odůvodnění (str. 30) významně krácena z důvodu střetu s funkční částí významného krajinného prvku V Močidlech a nastavena je kompromisně s ohledem na veřejný a soukromý zájem a v návaznosti na okolní zástavbu. Návrhem plochy pro rekreaci na přírodních plochách RN v ploše Z10 má být dle odůvodnění naplněn požadavek na zvýšení ekologické stability území (str. 32). Mezi plochy s prvky regulačního plánu byly dle odůvodnění zařazeny rozvojové/zastavitelné plochy, přičemž konkrétně pro plochu PRP 5 dle odůvodnění dosud nebyla vypracována územní studie ani provedena parcelace (str. 35); k ploše RN se zde konstatuje, že plní rozsah veřejného prostranství a že vznikla při krácení zastavitelné plochy.

36. V rámci zdůvodnění záborů zemědělského půdního fondu se v odůvodnění napadeného územního plánu dále uvádí, že: „zastavitelnou plochu rekreace (v rozsahu 0,17 ha; 1,7% záborů) představuje jediný zábor Z 10 – jedná se o volnočasový areál zařazený mezi zastavitelné plochy z důvodu umístění v zastavěném území, ale charakterem jde o rekreační aktivity na přírodních plochách bez trvalých staveb. Zábor ZPF je tedy bilancován odhadem na max. úroveň 10% rozsahu plochy. Plocha bude sloužit veřejnosti“ (str. 38). K celkové koncepci uspořádání krajiny se v odůvodnění také konstatuje, že významný krajinný prvek V Močidlech atakuje stávající i navrhovanou výstavbu, a proto byla vymezena plocha Z10 jako plocha pro rekreace bez trvalých staveb tak, aby „nejzachovalejší část tohoto VKP zasahující do zastavěného území obce zůstala zachována i do budoucna a nedošlo k její zástavbě. Naopak plocha Z 09 je v návrhu vymezena k zastavění i přes zásah do daného VKP, nicméně se jedná o plochu, která navazuje na již existující i budoucí předpokládanou zástavbu (plocha Z 08). Zároveň jde o určitý kompromis s vlastníky daných nemovitostí tak, aby byl vyvážen soukromý a veřejný zájem“ (str. 42–43). Vymezení plochy Z10 jako zastavitelné je odůvodňováno také tím, že jde o „rekreační plochy pro různorodé rekreační aktivity bez trvalých staveb, vymezeno jako součást požadavku na snižování kapacit pro zástavbu v obci, vhodné vymezení i s ohledem na blízkost lesa a zachovalé přírodní prvky v rámci VKP č. 26 V Močidlech“ (str. 45). Plochy Z10 a RN jsou zmiňovány i v návrhu systému sídelní zeleně jako „plochy, které jsou nově určeny k rekreaci bez staveb, centrum venkovních aktivit, možnost mobilních a dočasných staveb“ (str. 48). Průchod P8 dle odůvodnění patří mezi průchody zástavbou do krajiny (str. 49). Zařazení ploch s prvky regulačního plánu bylo zdůvodněno „potřebou přesněji specifikovat podmínky na stavebních parcelách a předcházet tak nežádoucímu umisťování staveb v rámci pozemku, nežádoucím vzdálenostem od lesních pozemků, případným nežádoucím výškám objektů na okrajích zástavby, výškám plotových linií atd. Rovněž jsou stanoveny podmínky pro střechy a ploty zástavby a zvláštní podmíněnosti např. ve vztahu výstavby objektů až po realizaci komunikací se sítěmi“ (str. 57).

37. Dohody o parcelaci dle odůvodnění napadeného územního plánu musí navazovat na pořízení příslušné územní studie a schválení její využitelnosti pořizovatelem. Rozhodování o změnách v území je podmíněno jak pořízením územní studie, tak dohodou o parcelaci. Podmínka pořízení územní studie může zaniknout pouze marným uplynutím lhůty pro její pořízení, v takovém případě však nezaniká podmínka dohody o parcelaci. Součástí každé dohody o parcelaci přitom musí být mj. povinné vypořádání vymezení veřejného prostranství, pokud v části 6.4.2 napadeného územního plánu není stanoveno jinak. Použití obou nástrojů, tj. územní studie i dohody o parcelaci, se „opírá o argument, že jde v podstatě o dohodu o parcelaci, ke které je nutný souhlas všech vlastníků (potvrzení jejich shody o záměru jako celku, nové parcelaci, dělbě nákladů i zisku) a současně že by mělo jít o řešení, které bude mít i svoji urbanistickou kvalitu, protože ho zpracuje autorizovaný architekt (zpracovatel územní studie) a bude vycházet z požadavků na ÚS daných územním plánem. Dohody o parcelaci ve spojení s územní studií tak jsou odůvodněny urbanistickými nároky lokality, silněji potvrzují shodu nad kvalitou záměru a jeho následnou realizací bez časového omezení“ (str. 60). Přímo ve vztahu k podmínce ÚSDP 4 se pak konstatuje, že „jde o plochu, která vyžaduje optimální prověření zastavitelnosti s ohledem na napojení na okolní zástavbu a navazující plochu Z 10“ (str. 60). Konečně se v odůvodnění ve vztahu k plochám Z09 a Z10 konstatuje, že u nich dochází k největšímu přímému krácení zastavitelnosti (str. 63) a že tato původně jediná plocha umožňovala výstavbu až 22 rodinných domů, přičemž vlastníci těchto ploch neučinili pro investiční přípravu během cca 10 let žádné kroky směřující k jejich využití, tedy ani přípravu územní studie. Navíc se jedná o plochu na hranici lesa, kde zadání doporučovalo případná krácení zastavitelných ploch, a plochu nacházející se v zachovalé části významného krajinného prvku V Močidlech. „V rozsahu, ve kterém je VKP ještě zachován, usiluje Návrh ÚP o kompromisní řešení, kdy část plochy ponechává určenou pro výstavbu (navazující na již existující výstavbu na východu a rozvojovou plochu Z 08 ze západu) a druhou část plochy (blíže k lesu, a tedy z hlediska ochrany přírody cennější) z možnosti zástavby vyjímá (Z 10). Celá východní část plochy Z 10 se navíc týká ploch za rekreačními objekty (Z 24), tedy zcela nelogicky by využití této plochy k bydlení šlo více na okraj zástavby než rekreační výstavba. Tuto situaci z původní koncepce (spolu s mixem využití bydlení a individuální rekreace) lze hodnotit jako naprosto nevhodné řešení z pohledu urbánního rozvoje sídla, proto je zde navrhována redukce“ (str. 64).

38. V pasáži odůvodnění napadeného územního plánu věnované vypořádání námitek a připomínek odpůrkyně k připomínce navrhovatele vznesené k návrhu územního plánu ke společnému jednání (pod poř. č. S–921) uvedla, že lze připustit velmi omezený rozsah obytné zástavby pro maximálně šest rodinných domů o velikosti pozemku cca 1 000 m2 v prostoru mezi pozemky p. č. 233/1 a p. č. 237/2 a v pásu severně od nich (kde byla v dosavadním návrhu plocha ZS) s tím, že zbytek bude zařazen do plochy RN. Žádná jiná připomínka či námitka navrhovatele nebyla v této pasáži zmíněna, a tedy ani vypořádávána. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 39. Soud předně ověřil, že návrh byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.) a osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že návrh na zrušení opatření obecné povahy založený na vlastnictví nemovitosti ve společném jmění manželů je oprávněn podat byť i jen jeden z manželů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, publikovaný pod č. 2266/2011 Sb. NSS), není překážkou projednatelnosti návrhu to, že se k němu nepřipojila navrhovatelova manželka. Jelikož návrh obsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), přistoupil soud k věcnému přezkumu napadeného územního plánu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

40. Protože soud zrušil napadený územní plán pro jeho nepřezkoumatelnost podle § 101b odst. 4 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nebylo třeba ve věci nařizovat jednání, a to ani za účelem dokazování. Soud považoval za nadbytečné provádět jakékoli dokazování nad rámec předloženého správního spisu, přičemž k samotnému seznámení se s obsahem správního spisu jednání není třeba nařizovat. Posouzení věci krajským soudem 41. Na úvod soud připomíná, že podle dřívější judikatury vycházející ze znění s. ř. s. účinného do 31. 12. 2011, které nezakotvovalo zásadu vázanosti důvody návrhu, aplikoval soud vždy kompletní algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou. Tento algoritmus soudního přezkumu spočíval v pěti krocích: za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS). S účinností od 1. 1. 2012 však došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Podle stávající právní úpravy je soud při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu, což ve svém důsledku znamená, že soud bude aplikovat všechny kroky algoritmu pouze tehdy, pokud je navrhovatel všechny zahrne do návrhových bodů.

42. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010–116, publikovaném pod č. 2215/2011 Sb. NSS, dovodil, že v případě prvních dvou kroků algoritmu – pravomoci a působnosti správního orgánu – je nerozhodné, zda navrhovatel uplatnil námitky či připomínky ve fázi předcházející přijetí opatření obecné povahy. U zbývajících tří kroků algoritmu nelze podle rozšířeného senátu stanovit obecné a jednoduché pravidlo o vztahu mezi neuplatněním námitky a výsledkem řízení před soudem, nýbrž tato skutečnost a její důvody musí být hodnoceny přísně podle okolností konkrétní věci. Podstatná je pak úvaha vyjádřená v bodě 32 citovaného usnesení, která zní: „pokud účastník, brojící proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého řešení, anebo proti neproporčním důsledkům, které plynou z opatření obecné povahy (třetí až pátý problémový okruh algoritmu), mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili (vigilantibus iura)“. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu výslovně připustil omezení citovaného závěru pro případ předchozí objektivní nemožnosti podat námitky, což aprobovala i pozdější judikatura (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2015, č. j. 10 As 96/2014–62).

43. Ve vztahu k pátému kroku algoritmu přezkumu se judikatura ustálila na názoru, že proporcionalita přijatého řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl–li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit odpůrce v průběhu pořizování opatření obecné povahy (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, nebo ze dne 29. 1. 2020, č. j. 1 As 177/2019–23). Výjimkou z tohoto pravidla, kromě existence objektivních okolností, pro které byl navrhovatel ve správním řízení procesně pasivní, je i případ, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012–31, nebo již zmiňovaný rozsudek č. j. 1 As 177/2019–23).

44. Vycházeje ze shora uvedeného soud shledal, že návrh je v části týkající se vymezení rekreační plochy RN na navrhovatelových pozemcích důvodný.

45. V souzené věci není sporu o tom, že navrhovatel uplatnil v procesu přijímání napadeného územního plánu včas pouze připomínky ze dne 6. 8. 2019, a nikoli námitky, ohledně nichž navrhovatel uvádí, že je podal až po lhůtě z důvodu pandemie Covid–19, která mu znemožnila se o termínu veřejného projednání dozvědět a námitky včas podat.

46. Podle § 52 odst. 3 stavebního zákona může nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou. Dotčené orgány a krajský úřad jako nadřízený orgán uplatní ve stejné lhůtě stanoviska k částem řešení, které byly od společného jednání (§ 50) změněny. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží. Dotčené osoby oprávněné k podání námitek musí být na tuto skutečnost upozorněny.

47. Navrhovatel nerozporuje, že vyhláška oznamující veřejné projednání napadeného územního plánu byla řádně zveřejněna včetně poučení o podmínkách, za nichž lze uplatnit námitky. Tyto skutečnosti též plynou z předloženého správního spisu. Navrhovatel má však za to, že námitky neuplatnil včas z objektivních omluvitelných důvodů. Soud však s navrhovatelem nesouhlasí. Pandemii Covid–19 sice lze obecně považovat za zásah vyšší moci, který mohl ovlivnit řadu právních vztahů, ale zároveň ji nelze považovat za automatickou omluvu či výmluvu pro neplnění smluvních nebo zákonných povinností, resp. jako je tomu v tomto případě, pro neuplatnění práva v zákonem stanovené propadné lhůtě. Navrhovatel argumentuje pouze obecně existencí pandemie, ale neuvádí žádné další výjimečné okolnosti, které by jemu osobně ze závažných důvodů bránily v podání námitek. Již samotná skutečnost, že desítky jiných vlastníků byly schopny podat námitky ve stanovené lhůtě (pořizovatel zaevidoval celkem 51 námitek), svědčí o tom, že pandemie Covid–19 sama o sobě nemůže být důvodem, pro který by měl být právě navrhovatel zvýhodněn oproti ostatním. Navrhovatelem uváděná skutečnost, že bydlí mimo obec Husinec, je bez významu, neboť je zcela běžné, že vlastníky dotčených pozemků jsou osoby s pobytem mimo danou obec, přičemž stejná lhůta platí pro všechny. To, že navrhovatel nebydlí v obci Husinec, kde vlastní nemovitosti, je jeho rozhodnutím a navrhovatel je musel učinit s vědomím všech důsledků z toho pramenících, včetně rizika, že nebude mít dostatečné a včasné informace o dění v obci. V tomto kontextu lze poukázat rovněž na to, že řada z vlastníků, kteří námitky podali včas, měla bydliště mimo obec Husinec (namátkově viz námitky poř. č. N13, N25 či N50). Navrhovatel se s veřejnou vyhláškou se sdělením o datu konání veřejného projednání a se lhůtou pro podání námitek a připomínek nadto mohl seznámit také prostřednictvím vzdáleného přístupu k úřední desce odpůrkyně (§ 26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Konečně je třeba poukázat na to, že navrhovatel si byl vědom toho, že odpůrkyně přistoupila k pořízení nového územního plánu, neboť k návrhu ke společnému jednání podal připomínku, a tedy měl být bdělý a kontrolovat úřední desku odpůrkyně (fyzicky či vzdáleně) ohledně prací na územním plánu. Jak již zdejší soud konstatoval v související věci v rozsudku ze dne 22. 2. 2023, č. j. 54 A 100/2022–84, „[p]rominutí zmeškání lhůty pro podání námitek by mělo být vyhrazeno jen pro skutečně vážné a řádně důkazně podložené případy a jen při dodržení zákonem předpokládaných podmínek (označení a doložení vážné překážky, dodržení 15denní lhůty po odpadnutí překážky a připojení zmeškaného úkonu)“. O takovou situaci však v této věci nejde již proto, že se nejedná o vážný a řádně důkazně podložený případ. Odpůrkyně proto nepochybila, pokud navrhovatelovy opožděné námitky nezmínila v pasáži odůvodnění napadeného územního plánu věnující se vypořádání námitek a nepřihlížela k nim. Vytýká–li navrhovatel odpůrkyni, že do napadeného územního plánu nezahrnula jeho připomínku ze dne 6. 8. 2019, pak se jedná o výtku zcela lichou, jelikož odpůrkyně se k této připomínce (poř. č. S–921) vyjádřila (viz rekapitulaci správního spisu v odst. 38 tohoto rozsudku).

48. Navrhovateli nelze dát za pravdu ani v tom, že by regulace týkající se jeho pozemků byla srovnatelná s vyvlastněním (ve smyslu rozsudku č. j. 7 Aos 4/2012–31). Napadený územní plán neumožňuje vyvlastnění pozemků navrhovatele ani k nim podle § 101 stavebního zákona nezřizuje předkupní právo obce. Na pozemcích navrhovatele nebylo vymezeno veřejné prostranství (byť navrhovatel argumentuje tím, že se tak fakticky stalo), a i kdyby ano, tak stavební zákon vyvlastnění za účelem zřízení veřejného prostranství neumožňuje, jelikož § 170 odst. 1 písm. a) takový zásah připouští jen v souvislosti s veřejně prospěšnou stavbou dopravní a technické infrastruktury. Přestože napadený územní plán na několika místech předpokládá, že v ploše Z10 vznikne veřejné prostranství, veřejně přípustná plocha pro volnočasové aktivity či veřejná plocha pro rekreaci na přírodních plochách (viz rekapitulaci správního spisu v odst. 35 a 36 tohoto rozsudku), nemění to nic na tom, že navrhovatelovy pozemky jsou v jeho soukromém vlastnictví (resp. ve společném jmění manželů) a že bez jeho souhlasu na nich veřejné prostranství ani rekreační zóna přístupná pro veřejnost vzniknout nemůže, byť je navrhovatel tím, že odpůrkyně na jeho pozemcích vymezila plochu RN, omezen ve způsobu užívání pozemků. Takové omezení však není srovnatelné s vyvlastněním, neboť k odnětí navrhovatelova vlastnického práva nedochází právně ani fakticky.

49. Protože tedy navrhovatel neuplatnil vůči návrhu napadeného územního plánu (tj. návrhu k veřejnému projednání) včas námitky, což on sám nezpochybňuje, přičemž jeho procesní pasivita nebyla zapříčiněna objektivními omluvitelnými okolnostmi a zásah do jeho vlastnického práva ani nedosahuje intenzity blížící se vyvlastnění nemovitostí, nemůže být předmětem soudního přezkumu proporcionalita přijatého řešení. Soud proto v tomto soudním řízení nemůže sám vážit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny, včetně významného krajinného prvku V Močidlech či nadregionálního biocentra Údolí Vltavy, oproti soukromému zájmu navrhovatele a posuzovat (v mezích návrhových bodů), zda odpůrkyní zvolené řešení, která na pozemcích navrhovatele vymezila zčásti plochu Z09 (s funkčním využitím BI a DS) a zčásti plochu Z10 (s funkčním využitím RN), a s tím spojený zásah do práv navrhovatele byl vhodný, potřebný a úměrný, a nemůže tedy ani zvláště zkoumat, zda byl opřen o legitimní a zákonné cíle a činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Odpůrkyni pak nelze ani vytýkat, pokud se otázkou proporcionality řešení týkajícího se navrhovatelových pozemků zvláště nezabývala, když sám navrhovatel k tomu nezavdal svou procesní pasivitou důvod.

50. Pro posouzení kvality odůvodnění napadeného územního plánu tento závěr znamená snížení nároků kladených na jeho obsah, pokud jde o regulaci ploch vymezených na navrhovatelových pozemcích (oproti situaci, kdy by navrhovatel včas vznesl námitky). Absence námitek vlastníka pozemku však neznamená, že by nebylo třeba změnu regulativů a funkčního využití plochy vůbec odůvodňovat a že by pořizovatel územního plánu či jeho změny mohl s územím nakládat zcela libovolně bez zřetele ke zjevné vůli vlastníků pozemků (přiměřeně srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 21. 6. 2021, č. j. 73 A 6/2020–218, byť se týkal změny územního plánu, potvrzený rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2023, č. j. 3 As 368/2021–113). Zůstane–li dotčený vlastník bez objektivních důvodů zcela pasivní, pak je nutno klást na odůvodnění nižší nároky a postačí, je–li z odůvodnění alespoň v nejobecnější rovině patrná představa o záměrech zpracovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018–39). Sama obecnost odůvodnění nemůže být při předcházející procesní pasivitě navrhovatele důvodem pro zrušení opatření. To však neplatí, nedává–li odůvodnění o záměrech zpracovatele jasnou představu ani v nejobecnější rovině, a fakticky tak zcela chybí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015–53, nebo ze dne 23. 3. 2023, č. j. 9 As 49/2021–39). Obdobně pak dle zdejšího soudu platí, že pokud sice územní plán obsahuje odůvodnění změny regulativů a funkčního využití plochy, avšak jedná se o odůvodnění vnitřně rozporné, nejasné a nepřesné, z něhož jeho adresát není s to jednoznačně seznat, jaká pravidla se ve vztahu k jeho pozemku uplatní, pak je rovněž dán důvod pro zrušení příslušné nepřezkoumatelné části územního plánu, a to i na základě návrhu procesně pasivního vlastníka.

51. V souzené věci byly navrhovatelovy pozemky nemalé výměry, které tvoří majoritní část nové plochy Z10 s funkčním využitím RN, napadeným územním plánem přeřazeny ze zastavitelného území do území fakticky nezastavitelného (čemuž se soud bude dále věnovat) a z plochy určené pro zástavbu soukromými objekty rodinné rekreace a samostatně stojícími rodinnými domy do plochy s předpokládaným veřejným využíváním, tj. ke změně pro vlastníka zjevně velmi podstatné a současně značně diskontinuální (diametrálně odlišné oproti regulaci dle předchozího územního plánu). Taková změna přitom musí být v územním plánu řádně (třeba i stručně, ale především jasně a výstižně) vysvětlena a odůvodněna, neboť v souladu s principem právní jistoty má každý, tedy i navrhovatel, právo znát důvody změn, jež se ho dotýkají.

52. Zastavitelnou plochu stavební zákon definuje v § 2 odst. 1 písm. j) jako plochu vymezenou k zastavění v územním plánu, zásadách územního rozvoje nebo územním rozvojovém plánu.

53. Napadený územní plán řadí plochu Z10 s funkčním využitím RN mezi zastavitelné plochy (srov. např. koordinační výkres, podkapitolu 3.1 textové části výroku obsahující výčet a vymezení zastavitelných ploch nebo str. 38 odůvodnění napadeného územního plánu, kde se o ní píše jako o zastavitelné ploše rekreace bez trvalých staveb), avšak současně na ni v textové části odkazuje i jako na plochu, která k zastavění určena není [viz např. str. 64 odůvodnění napadeného územního plánu, kde se uvádí, že územní plán cílí na kompromisní řešení, v rámci kterého „druhou část plochy (blíže k lesu, a tedy z hlediska ochrany přírody cennější) z možnosti zástavby vyjímá (Z 10)“; nebo také vypořádání námitky poř. č. N04 manželů Bastlových, kteří neúspěšně navrhovali část plochy Z10 přeřadit do plochy s využitím OV: „takové rozšíření by bylo na úkor plochy Z10 – rekreace na přírodních plochách, která je vymezena jako plocha nezastavitelná, což odpovídá bodu 1.3.1. zadání územního plánu (požadavek na vytváření ploch zeleně s možností využití pro nenáročné formy krátkodobé rekreace), resp. bodu 1.3.3. zadání územního plánu (vymezování ploch zeleně s cílem ‚zvýšit ekologickou stabilitu území návrhem provázané sídelní a krajinné zeleně s uplatněním její doprovodné, izolační a rekreační funkce‘)]“.

54. Zároveň je plocha RN (jakožto jedna z ploch s rozdílným způsobem využití ve smyslu § 3 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb.) již dle svého názvu plochou, jež k zastavění vymezena není, neboť se jedná o plochu „pro rekreaci na přírodních plochách (bez staveb)“. Jaké má být přesně její hlavní využití, není z napadeného územního plánu seznatelné, neboť termín „rekreace specifických forem“, který je užit pro vymezení hlavního využití této plochy, v něm vůbec není definován ani jinak specifikován. Ačkoli se jedná o termín, který bývá – jak je soudu známo z jeho rozhodovací činnosti – v územních plánech pravidelně užíván v názvu ploch pro rekreaci, jeho použití v rámci vymezení hlavního využití plochy pro rekreaci je neobvyklé a z důvodu absence bližší definice zakládá dílčí nepřezkoumatelnost napadeného územního plánu, neboť není zřejmé, k čemu přesně by měla plocha RN především sloužit a zda je v rámci hlavního využití vůbec možné v této ploše vybudovat nějaké stavby (a jaké). I při odhlédnutí od tohoto nedostatku je nicméně z regulativů stanovených pro plochu RN patrné, že k zastavění určena není a o zastavitelnou plochu se fakticky nejedná, když i v podmínkách jejího prostorového uspořádání je uvedeno: „pozemky bez trvalých staveb s výjimkou § 18 (5) SZ“, přičemž odkazovaný § 18 odst. 5 stavebního zákona určuje, jaké stavby lze umisťovat v nezastavěném území. Že plocha RN nemá být zastavěna, je patrné rovněž z toho, že u ní vůbec není regulována maximální výška staveb a minimální procento zastavění pozemku [tento údaj je proškrtnut, stejně jako je tomu např. i u plochy vodní a vodohospodářské (W) nebo plochy smíšeného nezastavěného území (NSp)]. V rámci přípustného využití pak jsou v ploše RN povoleny pouze „stavby dočasné a mobilní pro obsluhu plochy“, přičemž zde dále taxativně uvedený výčet konkrétních přípustných staveb je dokonce užší než výčet dle § 18 odst. 5 stavebního zákona (který na rozdíl od napadeného územního plánu nevylučuje některé trvalé stavby či oplocení).

55. S ohledem na shora uvedené tak soud dává navrhovateli za pravdu v tom, že napadený územní plán je vnitřně rozporný, a tedy nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pokud jde o úpravu zastavitelnosti plochy Z10 s funkčním využitím RN. Ačkoli odpůrkyně v napadeném územním plánu deklarovala, že plochu Z10 vymezuje jako zastavitelnou (byť jinými, výše citovanými pasážemi textové části toto tvrzení sama popřela), tak regulativy jejího funkčního využití na ni dopadajícími ji upravila jako nezastavitelnou. Soud má tento postup navíc za svévolný, neboť z napadeného územního plánu se jeví, že se nejednalo pouze o jakési nedopatření odpůrkyně, nýbrž skutečně o záměr vymezit plochu Z10 formálně vzato jako zastavitelnou, jako tomu bylo v předchozím územním plánu, ale fakticky jako plochu, která zastavěna nebude. To je patrné např. z pasáže týkající se záboru zemědělského půdního fondu na str. 38 odůvodnění napadeného územního plánu, kde odpůrkyně uvedla, že jde o zastavitelnou plochu rekreace – volnočasový areál zařazený mezi zastavitelné plochy z důvodu umístění v zastavěném území, ale charakterem jde o rekreační aktivity na přírodních plochách bez trvalých staveb, kde zábor zemědělského půdního fondu bude činit max. 10 % rozsahu plochy. Jakkoli soudu v tomto řízení pro pasivitu navrhovatele v procesu přijímání napadeného územního plánu nepřísluší přezkoumávat přiměřenost řešení, podle něhož plocha Z10 s ohledem na regulativy plochy RN nově fakticky není určená k zastavění, nemůže aprobovat vnitřně rozpornou úpravu zastavitelnosti této plochy, když povinností odpůrkyně bylo – i při absenci námitek – přijmout jasnou a srozumitelnou úpravu.

56. Napadený územní plán původně v návrhu pro společné jednání vycházel z toho, že se v ploše Z10 nachází „obecní louky pro různorodé rekreační programy“, byť se o obecní louky (přinejmenším v rozsahu, v jakém byla plocha Z10 vymezena na pozemcích navrhovatele) nejednalo. V návrhu pro veřejné projednání pak – zřejmě v reakci na navrhovatelovy připomínky – byla plocha Z10 zařazena mezi veřejná prostranství s předkupním právem obce s odůvodněním, že jde o „budoucí přírodní plochu pro volnočasové aktivity“ s ideální polohou k rekreačním aktivitám (což koresponduje s řešením, kterého se odpůrkyně v území patrně snažila docílit, tj. aby se soukromé pozemky do budoucna staly obecními či veřejným prostranstvím a sloužily veřejnosti). Finální řešení pak je postaveno na tom, že plocha Z10 sice není zařazena mezi veřejná prostranství, avšak funkci veřejného prostranství přinejmenším pro účely vypracování územní studie pro sousední pozemky plní, a současně je v napadeném územním plánu opakovaně označována za (předpokládanou) „veřejně přístupnou plochu pro volnočasové aktivity“, plochu „pro veřejnou rekreaci na přírodních plochách“ či za existující „volnočasový areál“ nebo „centrum venkovních aktivit“. Pokud napadený územní plán pozemky v ploše Z10 považuje za rekreační prostory přístupné veřejnosti a sloužící k obecnému užívání bez ohledu na to, že patří soukromému vlastníku, a nikoli obci [srov. definici veřejného prostranství dle § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů] a z tohoto důvodu pro ně volí funkční využití RN, pak se musí vyrovnat s tím, zda se ex lege jedná o veřejné prostranství nebo zda jde o návrhovou plochu veřejného prostranství a přizpůsobit tomu svůj obsah, včetně odůvodnění přijatého řešení. To však napadený územní plán nečiní a na straně jedné zařazuje plochu Z10 (RN) mezi parkovou veřejnou zeleň s tím, že veřejná přístupnost je možná pouze po dohodě s vlastníkem pozemku (viz podkapitola 3.1 textové části výroku), a na straně druhé ji řadí bez dalšího mezi veřejnosti již přístupnou plochu či mezi do budoucna předpokládané veřejné prostranství, čímž navrhovatele coby vlastníka pozemků v ploše Z10 vystavuje značné nejistotě, neboť z napadeného územního plánu není seznatelné, zda a proč ji považuje za existující veřejné prostranství.

57. Z odůvodnění napadeného územního plánu přitom lze vysledovat, že pozemky byly zařazeny do plochy RN právě s ohledem na jejich nynější či do budoucna předpokládané využívání k veřejné rekreaci. Odpůrkyně s nimi tedy zjevně nadále zacházela jako s „obecními loukami“, resp. jako s veřejným prostranstvím (stejně jako v předchozích návrzích) a nereflektovala, že jimi ve skutečnosti nejsou (resp. nezdůvodnila opak). Takový přístup koliduje s tím, že se jednalo převážně o pozemky soukromého vlastníka, který s jejich veřejným užíváním nesouhlasí (ve svých připomínkách navrhovatel konstatoval, že má zájem o výstavbu rodinných domů na pozemku p. č. XA). Je to přitom právě navrhovatel, jehož pozemky tvoří převážnou část plochy Z10 a který přinejmenším co do výměry mohl být nejvíce dotčen tím, že napadený územní plán stanovil diametrálně odlišné funkční využití pozemků v této ploše oproti předchozímu územním plánu, z čehož pramenila povinnost odpůrkyně vzít při tvorbě a odůvodňování napadeného územního plánu jeho pozici v potaz a vysvětlit provedené změny přesně, jasně a určitě tak, aby i navrhovatel mohl zjistit, z jakého důvodu byly provedeny a že se nejednalo o zneužití práva či svévoli (v tomto kontextu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015–83, ze dne 12. 5. 2023, č. j. 3 As 368/2021–113, nebo opakovaně citovaný rozsudek téhož soudu č. j. 1 As 177/2019–23). Na druhou stranu neuplatnil–li navrhovatel ve fázi veřejného projednání návrhu územního plánu námitky, odpůrkyně mohla oprávněně vycházet z toho, že již na svých připomínkách netrvá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 114/2019–49, bod 57), zejména když oproti verzi návrhu ke společnému jednání rozšířila rozsah zastavitelnosti navrhovatelových pozemků přeřazením plochy ZS do ploch BI.

58. Soud uznává, že územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou, a proto je žádoucí, aby se pořizovatel územního plánu snažil respektovat územní plány předchozí. Odpůrkyně nicméně má pravdu v tom, že požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu, jelikož nelze přehlížet ani protichůdný princip dynamiky územního plánování, jenž požaduje reagovat na aktuální podněty a potřeby, stejně jako na případnou korekci případné dřívější chybné či nevyvážené územně plánovací regulace. Vymezení určitých regulativů proto do budoucna nevylučuje možnost jejich změny, když opačný přístup by znamenal vyprázdnění práva obce regulovat rozvoj zástavby na svém území (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2022, č. j. 10 As 175/2022–90). Změna, která vede k diskontinuitě v územním plánování, však musí být řádně odůvodněna (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2022, č. j. 7 As 6/2020–36), čemuž odpůrkyně v této věci nedostála. Soud totiž v napadeném územním plánu nenalezl žádné srozumitelné vysvětlení, proč odpůrkyně ve vztahu k pozemkům spadajícím do plochy Z10 s funkčním využitím RN dle všeho dospěla k závěru, že jsou již za současného stavu součástí veřejných prostranství. Soud přitom zdůrazňuje, že takové důvody s ohledem na procesní pasivitu navrhovatele nebylo nutné uvádět přímo ve vztahu k jeho pozemkům, ale postačovalo by uvedení esenciálních hájitelných důvodů ve vztahu k ploše Z10 jako celku.

59. Soud tedy s ohledem na výše uvedené shledal důvod pro zrušení napadeného územního plánu pro nepřezkoumatelnost podle § 101b odst. 4 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. v rozsahu textového i grafického vymezení plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb), a to ve vztahu k navrhovatelovým pozemkům p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE, jehož součástí je stavba č. ev. XF, vše v k. ú. X, neboť regulativy stanovené pro plochu RN odporují tomu, že plocha Z10 byla na mnoha místech napadeného územního plánu proklamována jako zastavitelná, a jelikož napadený územní plán srozumitelně nevysvětluje, proč bylo s pozemky spadajícími do ploch Z10 nakládáno, jako by byly stávajícím veřejným prostranstvím (tento druhý důvod by však sám o sobě ke zrušení napadeného územního plánu nedostačoval, neboť mezi vymezením veřejných prostranství jako stávajících či návrhových není z hlediska výsledného omezení vlastnického práva navrhovatele žádný rozdíl). Soud dodává, že byl vázán petitem návrhu a nemohl z úřední povinnosti přistoupit i ke zrušení dalších potenciálně problematických pasáží napadeného územního plánu, ohledně nichž v rámci právního posouzení shledal jejich nepřezkoumatelnost, pokud to sám navrhovatel nepožadoval (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 49/2021–39, týkající se vázanosti soudu petitem návrhu a nemožnosti rozšiřovat návrh na včas nenapadené části územního plánu, i kdyby původní návrh již obsahoval návrhové důvody k takto rozšířenému petitu). Proto soud nezrušil napadený územní plán co do vnitřně rozporných pasáží o (ne)zastavitelnosti plochy Z10 či o její veřejné přístupnosti.

60. V rozsahu, v němž napadený územní plán v textové a grafické části stanovuje ve vztahu k pozemku navrhovatele p. č. XA podmínku uzavřít dohodu o parcelaci, soud naproti tomu neshledal návrh důvodným.

61. Navrhovatel argumentuje tím, že podmínka ohledně uzavření dohody o parcelaci nebyla k pozemku p. č. XA dostatečně zdůvodněna a že stanovení této podmínky obecně bývá problematické a zdlouhavé, pokud soubor dotčených pozemků nevlastní pouze jedna osoba, pročež má navrhovatel za to, že v důsledku takto stanovené podmínky bude neúměrně zkrácen na svém vlastnickém právu.

62. Podle § 43 odst. 2 věty první stavebního zákona lze v územním plánu vymezit plochu nebo koridor, v němž je rozhodování o změnách v území podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, které budou dotčeny navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem a souhlas s rozdělením nákladů a prospěchů spojených s jeho realizací (tj. dohodou o parcelaci), zpracováním územní studie nebo vydáním regulačního plánu.

63. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 9. 2020, č. j. 5 As 194/2019–32, smysl dohody o parcelaci směřuje k uspořádání soukromoprávních (vlastnických a jiných) vztahů a může významně napomoci realizaci plánované výstavby podrobným řešením možného využití zastavitelného území. Je také pravdou, že k uzavření dohody o parcelaci je potřebný souhlas všech dotčených vlastníků s plánovaným záměrem v území, což územní studie nevyžaduje (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 295/2015–83). Zatímco smyslem územní studie je prověřit možnost využití konkrétního řešeného území k účelu předpokládanému územním plánem, využití institutu dohody o parcelaci je namístě v situaci, kdy území není z územně plánovacího hlediska, co se týče požadovaného využití (zejména půjde o zastavění), problematické. Jedná se o svým způsobem „technické“ řešení budoucího uspořádání území tak, aby bylo uspořádáno rozumně a náklady a přínosy nové zástavby včetně potřebné infrastruktury byly spravedlivě rozděleny mezi vlastníky dotčených pozemků. Ze stavebního zákona přitom nevyplývá, že by bylo vyloučeno v průběhu územního plánování použít oba zmíněné instituty. Z povahy věci lze však dovodit, že prvotním by mělo být prověření využití k danému účelu (včetně případných omezení vyplývajících z obsahu územní studie) a až poté může následovat dohoda vlastníků o konkrétní podobě zástavby (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 1 As 50/2020–46, nebo ze dne 31. 1. 2023, č. j. 5 As 340/2020–34).

64. Vycházeje ze shora uvedeného soud navrhovateli nedal ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného územního plánu v části týkající se dohody o parcelaci za pravdu. Navrhovatel cituje pouze některé z relevantních pasáží napadeného územního plánu, jiné však pomíjí. Již v zadání územního plánu bylo stanoveno, že rozvoj obytných ploch bude provázán s vybudováním potřebné a související infrastruktury a že realizace obytné zástavby v rozvojových zastavitelných plochách bude za užití dostupných nástrojů územního plánování podmíněna investicemi do veřejné infrastruktury. Ve vztahu k ploše Z09 pak byla v napadeném územním plánu stanovena podmínka ÚSDP 4 požadující, aby byla vypracována územní studie a na ni navazující dohoda o parcelaci. Podmínka ÚSDP 4 byla konkrétně ve vztahu k ploše Z09, resp. PRP 5 odůvodněna tím, že se jedná o rozvojovou zastavitelnou plochu (kteréžto byly napadeným územním plánem souhrnně zařazeny mezi plochy s prvky regulačního plánu), u které dosud nebyla vypracována územní studie ani provedena parcelace. Absence těchto dvou nástrojů a fakt, že plocha Z09 byla plochou zastavitelnou (ale dosud nezastavěnou), tak byly hlavním, srozumitelným důvodem pro formulaci podmínky ÚSDP 4. Současně bylo též vysvětleno, že použití obou nástrojů sleduje zájem na tom, aby výsledné řešení mělo i svou urbanistickou kvalitu a aby se vlastníci shodli mj. i na dělbě nákladů a zisků, přičemž přímo ve vztahu k podmínce ÚSDP 4 bylo uvedeno, že její stanovení bylo motivováno optimálním prověřením zastavitelnosti s ohledem na napojení na okolní zástavbu i na navazující plochu Z10. Takové zdůvodnění, které lze ve vztahu k nutnosti uzavřít dohodu o parcelaci, již navrhovatel zpochybňuje, spatřovat v zájmu na tom, aby se vlastníci shodli na novém rozvržení území zejména ohledně umístění veřejné infrastruktury a na dělbě nákladů a zisků, soud považuje za daných okolností, kdy navrhovatel v procesu přijímání napadeného územního plánu neuplatnil vůči předmětné podmínce námitky, za dostačující a přezkoumatelné.

65. Navrhovatelovu obecnou argumentaci, že stanovení podmínky uzavřít dohodu o parcelaci je u souborů pozemků nevlastněných jednou osobou problematické a zdlouhavé, pak má soud za nedůvodnou. Požadavek uzavřít dohodu o parcelaci již ze své podstaty předpokládá, že v dotčeném území jsou pozemky více vlastníků, kteří se na řešení mají shodnout. Naopak, byl–li by v dotčeném území jediný vlastník, neměla by taková podmínka žádný význam. Samotná skutečnost, že je v dotčeném území více vlastníků, tak je předpokladem pro stanovení této podmínky, nikoli její překážkou, jak naznačuje navrhovatel. Ve vágním tvrzení navrhovatele, že byl stanovením podmínky zasažen na svém vlastnickém právu, neboť v území plánuje stavět, soud též neshledal zrušovací důvod. Takové tvrzení směřuje vůči proporcionalitě zvoleného řešení. Přezkumu proporcionality se však navrhovatel vzhledem ke své procesní pasivitě nemůže dovolávat, a navíc tak činí natolik obecně, že soudu není zřejmé, v čem konkrétně by podmínka uzavřít dohodu o parcelaci měla být nepřiměřená. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 66. Vzhledem k výše uvedenému soud shledal návrh důvodným v části týkající se vymezení plochy RN – rekreace na přírodních plochách (bez staveb) na pozemcích navrhovatele p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD a p. č. st. XE, jehož součástí je stavba č. ev. XF, vše v k. ú. X, a proto v tomto rozsahu napadený územní plán I. výrokem tohoto rozsudku podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. zrušil v jeho grafické i textové části, a to dnem právní moci tohoto rozsudku. Soud naopak shledal návrh nedůvodným v části týkající se stanovení podmínky uzavřít ve vztahu k pozemku p. č. XA v k. ú. X dohodu o parcelaci, a proto jej v tomto rozsahu II. výrokem zamítl podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s.

67. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Navrhovatel napadl dva regulatorní prvky, přičemž úspěšný byl ohledně prvého z nich a neúspěšný ohledně druhého. Míru procesního úspěchu však nelze stanovit prostým matematickým výpočtem (úspěch 1 : neúspěch 1), ale také z hlediska významu jednotlivých prvků. Ústavní soud ostatně zdůraznil, že ani rozhodování o nákladech řízení nesmí být jen mechanickým posuzováním výsledků sporu bez komplexního zhodnocení rozhodnutí v meritu věci. Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení má být zřejmým a logickým ukončením celého soudního řízení (např. nález ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. I. ÚS 613/18). Za významnější z napadených regulatorních prvků soud považoval vymezení plochy RN na pozemcích navrhovatele, o čemž ostatně svědčí také prostor, který mu navrhovatel věnoval v návrhu na zahájení soudního řízení (ve srovnání s prostorem věnovaným dohodě o parcelaci). Při zohlednění významnosti napadených prvků soud považoval navrhovatele za úspěšného co do tří čtvrtin a neúspěšného co do jedné čtvrtiny. Při odečtení neúspěchu od úspěchu tak navrhovatel má nárok na náhradu poloviny z účelně vynaložených nákladů.

68. Náklady navrhovatele sestávaly ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 5 000 Kč a z odměny advokáta, kterou tvoří odměna za tři úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení, návrh a replika) podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“) a tři paušální částky po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Protože advokátní kancelář, v jejímž rámci zástupce navrhovatele poskytuje právní služby, je plátkyní daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna o náhradu ve výši 2 142 Kč za tuto daň. Celkem tak náklady řízení navrhovatele dosahují částky 17 342 Kč, z čehož jedna polovina činí 8 671 Kč. Tuto částku je odpůrkyně povinna zaplatit navrhovateli do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to dle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitého na základě § 64 s. ř. s., k rukám jeho zástupce.

Poučení

Vymezení věci a obsah návrhu Podstatný obsah vyjádření odpůrkyně Podstatný obsah repliky navrhovatele Duplika odpůrkyně Podstatný obsah správního spisu Výřez z koordinačního výkresu návrhu územního plánu pro společné jednání Výřez z koordinačního výkresu návrhu územního plánu pro veřejné projednání Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Posouzení věci krajským soudem Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení