59 A 3/2020 – 278

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jaroslava Škopka a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci navrhovatelé: a) J. B., nar. X, bytem X, b) Mgr. I. B., nar. X, bytem X, c) J. H., nar. X, bytem X, d) P. V., nar. X, bytem X, e) T. V., nar. X, bytem X, všichni zastoupeni Mgr. Jaromírem Rokuskem, advokátem, se sídlem Jiráskova 1343/2, 360 01 Karlovy Vary, proti odpůrkyni: Obec Pila, se sídlem Pila 97, 360 01 Pila, zastoupená Mgr. Pavlem Grünerem, advokátem, se sídlem Bělehradská 1094/4, 360 01 Karlovy Vary, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Pila, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Pila ze dne 19. 11. 2019, č. 04/05/19, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelé a) a b) jsou povinni uhradit odpůrkyni náklady řízení ve výši 10 744,80 Kč, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce odpůrkyně Mgr. Pavla Grünera, advokáta.

III. Navrhovatelé c) až e) jsou povinni uhradit odpůrkyni náklady řízení ve výši 16 117,20 Kč, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce odpůrkyně Mgr. Pavla Grünera, advokáta.

Odůvodnění

Předmět řízení 1. Zastupitelstvo obce Pila usnesením ze dne 19. 11. 2019, č. 04/05/19, schválilo opatření obecné povahy – Územní plán Pila (dále též jen „ÚP Pila“ nebo „napadené OOP“ nebo „územní plán“). Opatření obecné povahy – Územní plán Pila nabyl účinnosti dne 5. 12. 2019.

2. Návrhem datovaným a došlým soudu dne 20. 11. 2020 se navrhovatelé domáhali vydání tohoto rozsudku: Opatření obecné povahy – Územní plán Pila, schválený zastupitelstvem obce dne 19. 11. 2019, se v části týkající se pozemků parc. č. X, XA, XB, XC, XD, XE a XF v k. ú. x zrušuje.

3. V katastrálním území Pila jsou navrhovatelé ad a) a b) spoluvlastníky pozemků p. č. X, XA, XB, XC a XD a navrhovatelé ad c) – e) spoluvlastníky pozemků p. č. XE a XF.

4. Krajský soud v Plzni předesílá, že se tímto návrhem zabývá již podruhé. Jeho původní rozsudek ze dne ze dne 10. 2. 2021, č. j. 59 A 3/2020–167, byl ve vztahu k navrhovatelům a) – e) zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2023 č. j. 8 As 180/2021–49 (dále též jen „kasační rozsudek“), pro nevypořádání některých návrhových námitek. Pro přehlednost věci dlužno uvést, že v původním řízení návrh podali ještě dva navrhovatelé (pan J. R. a paní B. R.), ve vztahu k nimž ovšem NSS podanou kasační stížnost proti zamítavému výroku rozsudku Krajského soudu v Plzni zamítl, a jejich účast v řízení tak skončila.

5. Územní plán se podle § 43 odst. 4 věty čtvrté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „stavební zákon“), vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu.

6. Zastupitelstvo obce vydává územní plán v samostatné působnosti [§ 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona], odpůrcem v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je proto podle názoru z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Na tom nic nemění názor z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017–94, že „Vydává–li opatření obecné povahy orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti, je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí odpůrcem ve smyslu § 101a odst. 3 s. ř. s. tento orgán obce či kraje, nikoli samotná obec či samotný kraj.“ Obsah návrhu 7. Návrhové body jsou rozděleny na skutkové důvody [8 až 21] a právní hodnocení a judikatura [body 22 až 40].

8. V části Návrhové body – skutkové důvody navrhovatelé uvádějí, že proti návrhu ÚP Pila podali námitky: navrhovatelé ad a) a b) dne 4. 5. 2017 pod č. j. 4928–17 a navrhovatelé ad c) – e) dne 3. 5. 2017 pod č. j. 4906/SÚ/17.

9. V bodě 10 návrhu navrhovatelé ad a) a b) uvedli, že své námitky shrnuli do (parafrázováno) konstatování skutečnosti, že dotčené pozemky získali jako investici do budoucna, mimo jiné za účelem zabezpečení důstojného prožití stáří a úhrady s tím spojených potřeb. Navrhovatelé ad a) a b) tuto investici pečlivě zvažovali a pořídili ji zejména z těchto důvodů: Až do roku 2000 byla obec Pila součástí samosprávného celku Kolová, Háje, Pila, s obecním úřadem v Kolové. Již před rokem 1990 začal stoupat zájem o výstavbu rodinných domů v tomto územním celku a předmětné pozemky byly k výstavbě určeny. Na pozemcích byla umístěna hlavní kanalizační stoka s cca 6 šachtami, určenými k napojení budoucí výstavby na kanalizační síť. Dále tudy byla plánovaná komunikace, souběžná s páteřní komunikací, která měla zajistit prostupnost a dopravní obslužnost severozápadní části sídla pro integrovaný záchranný systém v případě havárie a uzavírky příslušného úseku páteřní komunikace. Toto dopravní řešení bylo promítnuto do ÚPO/94 i ÚPO/2006, kdy bylo dokonce vymezeno jako závazná část vyhlášky č. 1/2006. O tom, že by tato závazná část neměla být respektována, zastupitelstvo obce nikdy nejednalo. Před změnou územního plánu zpracovali navrhovatelé ad a) a b) studii, která celé námitkou dotčené území komplexně, v souladu s veřejnými zájmy, řeší a byli ve fázi postupu k dalšímu kroku realizace tohoto záměru. Napadenou změnou OOP jim bylo znemožněno vykonávat vlastnické právo v rozporu s principem proporcionality a principem legitimního očekávání, územní plán v této části obce byl zpracován v rozporu se zásadou kontinuity územního plánování.

10. V bodě 11 návrhu navrhovatelé ad c) až e) uvedli, že své námitky shrnuli do (parafrázováno) konstatování skutečnosti, že dotčené pozemky získali od svého dnes již zesnulého otce, který jakožto vlastník rodinného domu s pozemky doslova naproti dotčeným pozemkům měl zájem, aby jeho tři děti v budoucnu mohly vystavět své domy a žít na pozemcích z majetku rodiny a blízko svým rodičům a případným prodejem části z nich své bytové potřeby též financovat. Za účelem realizace tohoto záměru při poslední změně územního plánu zažádal o změnu charakteru užívání dotčených pozemků na zastavitelné a obec Pila mu za podmínky, že uhradí veškeré náklady vyvolané touto úpravou územního plánu, tuto úpravu územního plánu povolila. Poté, co navrhovatelé ad c) až e) získali tyto pozemky od svého otce, vystavěl na části těchto pozemků navrhovatel e) svůj rodinný dům, leč napadená změna OOP navrhovatelům ad c) až e) zabránila v další realizaci jejich záměru. Napadenou změnou OOP jim bylo znemožněno vykonávat vlastnické právo v rozporu s principem proporcionality.

11. V bodě 13 návrhu se uvádí, že námitky navrhovatelů ad a) a b) byly částečně odmítnuty s odůvodněním, že územní plán je zpracován v souladu s moderními požadavky na územní plánování, které se neustále vyvíjejí, že je navržen tak, aby byl v souladu s „veřejným zájmem na ochraně a rozvoji přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, včetně urbanistického a architektonického dědictví v tomto konkrétním území“, a že je ve veřejném zájmu vymezovat jen takové zastavitelné plochy, které „neznečitelní a neohrozí tuto urbanistickou hodnotu“. Dále vypořádání námitky navrhovatelů ad a) a b) konstatuje, že „Zadání uvádí požadavek na ochranu urbanistických (prostorových a kompozičních) hodnot, také na ochranu historické struktury původního sídla, urbanisticky hodnotné struktury a stop v krajině jako jsou izolované původní objekty pro bydlení obklopené loukami, paměti a rázu místa jako jsou stavby typické pro místní ráz (např. č. e. XG na p. č. XH …) a jejich polohu ve vztahu k nezastavěnému území – loukám“. Odmítnutí námitky týkající se ignorace územní studie jakožto územně plánovacího podkladu byla vypořádána naprosto irelevantním a nedůstojným způsobem s tím, že pořizovatel nemohl pořízení studie odmítnout a že ke studii nebyly přiloženy doklady o jejím projednání s dotčenými orgány a vlastníky inženýrských sítí. Toto tvrzení je účelové a nepravdivé. V zadání územní studie je projednání s dotčenými orgány a vlastníky technické infrastruktury dáno jednak jako jeden z jejích cílů a jednak jako požadavek na zpracování a obsah studie. Navrhovatelé ad a) a b) zcela jistě cíle a požadavky studie splnili, doklady o projednání předložili. Pořizovatel studii schválil dne 3. 10. 2017 a pod č. j. 65195863 byla následně zregistrována. Navrhovatelé ad a) a b) se rovněž neztotožňují s tvrzením, že v době projednávání návrhu ÚP nebylo v daném území vedeno žádné územní řízení. Naopak probíhalo řízení o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby „Retenční nádrž srážkových vod“ v akci ZTV Pila – rozvojová plocha 9 A 18, které po více než roce skončilo dne 31. 10. 2019 vydáním rozhodnutí o umístění stavby „Retenční nádrž srážkových vod“ č. j. 10594/SÚ/19. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 26. 11. 2019, tedy před účinností OOP.

12. V bodě 14 návrhu je uvedeno, že námitky navrhovatelů ad c) až e) byly zcela odmítnuty mimo jiné s odůvodněním, že „došlo k přehodnocení urbanistické koncepce rozvoje obce Pila“. Ohledně změny územního plánu v minulosti vypořádání námitky obsahuje odůvodnění, že „Deklarovaný závazek obce k zařazení pozemků podatelů rozvojových ploch byl splněn v roce 2006. Do dnešní doby nebyly tyto pozemky využity k jejich účelu.“ Obecněji pak vyznívá odůvodnění, že „všeobecně je navrhováno velké množství rozvojových ploch na úkor přírody“. Dále se odůvodnění vyjadřuje k námitce, že územní plán byl zpracován na základě autorského záměru, když na veřejném projednání výslovně architekt žalobcům na dotaz, proč navrhuje tuto změnu, odpověděl, že „jemu se to tak líbí“. Odůvodnění zamítnutí námitky pak konstatuje, že „výkon povolání autorizovaného architekta je nezávislou tvůrčí činností“. Další dílčí námitka spočívající v tom, že OOP navrhuje na jedné straně téže komunikace nově možnost rozšíření výstavby a na druhé straně téže komunikace přímo proti nové zástavbě naopak možnost výstavby nově zakazuje, je v OOP vypořádána s odůvodněním, že „Zastavitelná plocha Z6 se nachází na půdách II. třídy ochrany ZPF, které mají primárně sloužit pro zemědělskou činnost, proto byl rozsah zastavitelné plochy omezen oproti stávajícímu územnímu plánu na rozsah, který je z hlediska urbanistické koncepce odůvodnitelný.“ 13. V bodě 16 návrhu jsou citovány pro toto řízení podstatné části textové části ÚP Pila: pod písmenem a) ze strany 3 z rubriky 2. Základní koncepce rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot; pod písmenem b) ze strany 3 z rubriky 3. Urbanistická koncepce; pod písmenem c) ze strany 4 z rubriky 4. Koncepce veřejné infrastruktury; pod písmenem d) ze strany 7 z rubriky 5. Koncepce uspořádání krajiny; pod písmenem e) ze strany 3 odůvodnění z rubriky 2.

1. Vyhodnocení souladu s politikou územního rozvoje ČR; pod písmenem f) ze strany 6 odůvodnění; pod písmenem g) ze strany 13 odůvodnění z rubriky 2.

3. Vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování; pod písmenem h) ze strany 16 odůvodnění z rubriky 2.8.

3. Urbanistická koncepce a kompozice; pod písmenem i) ze strany 18 a 19 odůvodnění z rubriky 2.8.

3. Urbanistická koncepce a kompozice: pod písmenem j) ze strany 45 a 46 odůvodnění z rubriky 4. Zadání; pod písmenem k) ze strany 50 odůvodnění; pod písmenem l) ze strany 52 odůvodnění.

14. V bodě 17 návrhu navrhovatelé ad a) a b) k odůvodnění citovanému pod bodem 14 návrhu shrnují, že jejich zájmem v nakládání s vlastnickým právem k jejich pozemkům bylo zastavět je rodinnými domy, retenční nádrží za účelem zadržení vody v krajině a obslužnou místní komunikací, to vše na jižním svahu, v poslední volné proluce přiléhající k páteřní komunikaci v prostoru 02 U trafostanice. Tento jejich záměr je v souladu s citacemi pod písmeny a), b), c), f), g), h) a i) článku 14 návrhu, a tedy v souladu se zásadami a premisami, na nichž stojí nový územní plán. Skutečnost, že napadené OOP mění charakter pozemků ve vlastnictví navrhovatelů ad a) a b) na nezastavitelné, je naopak v rozporu s odůvodněním shora citovaným. Dále pak navrhovatelé ad a) a b) poukazují na skutečnost, že v případě požadavku na ochranu, paměti a rázu místa u objektu č. e. XG na p. č. XH a jeho polohu ve vztahu k nezastavěnému území – loukám nebyl v rubrice 4. Zadání nijak pregnantně formulován, navíc není uplatněn tak důsledně, jako u jiných, ve vypořádání námitek uvedených staveb (č. p. XCH na p. č. XI, č. p. XJ na p. č. XK). Objekt č. e. XG na p. č. XH patří do SJM pověřeného zastupitele a je jistě jen výrazem nezávislé tvůrčí činnosti autorizovaného architekta, že jeho pozemek, bezprostředně související se stavbou č. e. XG na parcele p. č. XH a s okolními loukami na západní straně sídla, je určen k zástavbě, stejně jako pozemky umístěné na severní straně stavby č. e. XG na parcele p. č. XH. V této souvislosti je velice nepravděpodobné, že vynětí pouze pozemků III. a IV. třídy ve vlastnictví navrhovatelů ad a) a b) ze zastavitelných ploch i za cenu, že severozápadní část sídla nebude dostatečně dopravně obslužná pro integrovaný záchranný systém, je jen výsledkem nezávislé tvůrčí činnost autorizovaného architekta. Jako diskriminační se pak jeví právě odůvodnění, že pozemky z majetku navrhovatelů ad a) a b) již nadále nebude možno zastavět, přestože se jedná o pozemky III. a IV. třídy ochrany, zatímco se na jiných pozemcích v téže lokalitě obce vyšší (II.) třídy ochrany dosud nezastavitelných zřizují nové rozvojové oblasti zastavitelné s odůvodněním, že (parafrázováno) „jinde v obci již horší pozemky k zastavění nejsou, proto je dán důvod na použití i takto cenné půdy“.

15. V bodě 18 návrhu navrhovatelé ad c) až e) k odůvodnění citovanému pod bodem 14 návrhu shrnují, že jejich zájmem v nakládání s vlastnickým právem k jejich pozemkům bylo zastavět je rodinnými domy umístěnými poblíž hlavní páteřní komunikace v lokalitě 05 – K letišti bezprostředně navazujícími na stávající zástavbu doplňující zástavbu na druhé straně této komunikace. Tento jejich záměr je v souladu s citacemi pod písmeny a), b), g) a i) článku 14 návrhu, a tedy v souladu se zásadami a premisami, na nichž stojí nový územní plán. Skutečnost, že napadené OOP mění charakter pozemků ve vlastnictví navrhovatelů ad c) až e) na nezastavitelné, je naopak v rozporu s odůvodněním shora citovaným. Jako diskriminační se pak jeví právě odůvodnění, že pozemky z majetku navrhovatelů ad c) až e) již nadále nebude možno zastavět, protože se jedná o pozemky II. třídy ochrany, zatímco se na jiných pozemcích v téže lokalitě obce a téže třídy ochrany dosud nezastavitelných zřizují nové rozvojové oblasti zastavitelné s odůvodněním, že (parafrázováno) „jinde v obci již horší pozemky k zastavění nejsou, proto je dán důvod na použití i takto cenné půdy“.

16. V části Návrhové body – právní hodnocení a judikatura navrhovatelé uvádějí, že nový územní plán může pozemky doposud určené pro zastavění označit jako plochu pro park, případně plochu pro zemědělské využití. Taková změna územního plánu bude pro vlastníka znamenat nejen to, že svůj pozemek již nebude moci využít pro stavbu rodinného domu, ale také výrazné snížení pozemkové renty. V případě, že zmíněný vlastník měl záměr na pozemku v rámci své podnikatelské činnosti vybudovat komplex rodinných domů a tyto následně prodat, dojde tím současně k zásahu do práva na podnikání.

17. Přestože nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02, hovoří pouze o omezení vlastnického práva zákonodárcem, dovodila judikatura Nejvyššího správního soudu, že omezení vlastnického práva je možné také územním plánem, a to dokonce způsobem přesahujícím „spravedlivou míru“, a bez souhlasu vlastníka. Nutno však dodat, že takový zásah musí být veden za účelem dosažení ústavně legitimních cílů za současného dodržení principu subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv (viz rozhodnutí ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).

18. Navrhovatelé mají za to, že v jejich případě není veřejný zájem na změnách, které jim znemožnily řádný výkon vlastnického práva, a že toto své právní hodnocení dostatečně prokázali v části Návrhové body – skutkové důvody.

19. Ohledně přezkumu územního plánu se zásadou proporcionality se namítá, že do vlastnických práv dotčených vlastníků lze územním plánem zasáhnout i v míře, kterou nelze spravedlivě požadovat po každém jiném vlastníku pozemku, avšak za dodržení principů proporcionality (zájem, který bude územním plánem sledován, musí převažovat nad zájmem dotčeného vlastníka, a zároveň nebude moci být dosaženo takového zájmu jiným způsobem) a minimalizace zásahu do práv (tedy v míře, která bude dotčeného vlastníka omezovat co nejméně). Plochy, jejichž způsob využití má sledovat zájem veřejnosti, je pořizovatel povinen vymezovat primárně na pozemcích obce. V případě, že taková plocha např. veřejného prostranství nebude moci být takto vymezena, musí pořizovatel postupovat tak, aby bylo co nejméně zasaženo do vlastnických práv dotčených subjektů. Dle názoru navrhovatelů by měl proto pořizovatel stanovovat tyto plochy tak, že budou vymezovány na pozemcích s nejnižší hodnotou. Nelze považovat za souladný s principem proporcionality postup, kdy došlo změnou způsobu využití pozemku ke snížení jeho pozemkové renty prakticky limitně k nule. S tím pak souvisí otázka poskytnutí náhrady za snížení hodnoty pozemku. Navrhovatelé tu odkazují na právní názor obsažený v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008–88, a ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009.

20. Ohledně porušení principu legitimního očekávání je v posuzovaném případě třeba zohlednit usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120 (body 47 až 52), z něhož plyne, že v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrkyní v daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou podle rozšířeného senátu dodrženy, pokud a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zásah je činěn v nezbytně nutné míře, c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a e) zásah je činěn s vyloučením libovůle. Navrhovatelé jsou toho názoru, že shora namítaný zásah do jejich Ústavou zaručeného práva vlastnického představuje porušení podmínek uvedených pod písmeny a), b), c) a d) a že není možno ani vyloučit, že je činěn za použití jisté míry libovůle a že napadené OOP bylo přijato pro ně diskriminačním způsobem.

21. Ohledně posouzení souladu napadeného OOP s principem kontinuity územního plánování se namítá, že objekty č. e. XG na p. č. XH, č. p. XCH na p. č. XI a č. p. XJ na p. č. XK nebyly nikdy vymezeny jako chráněné objekty, ani civilizační hodnoty v území, předchozími územními plány, které byly řádně na všech úrovních projednány a schváleny, nikdy nebyly z tohoto hlediska napadeny. Lze tedy vycházet z předpokladu, že vždy územní plány zcela jistě zabezpečovaly soulad přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území i bez zvláštní ochrany citovaných nemovitostí. V rozporu se zásadou kontinuity územního plánování byl však jako významný civilizační prvek v krajině, hodný ochrany, označen objekt č. e. na p. č. XH, a to bez bližšího zdůvodnění, přestože zrušením závazné části vyhlášky č. 01/2006 nebyl naplněn cíl vytvářet v území podmínky pro zajištění civilní ochrany (prostupnost severozápadní části sídla pro integrovaný záchranný systém). Pozemky navrhovatelů ad a) a b) – zastavitelné pozemky v přímém kontaktu s páteřní komunikací – se musí odvodňovat. Stávající meliorace je nevyhovující, proto byla v území (citovaná územní studie) navržena retenční nádrž místo svodu do kanalizace na pozemcích umístěné. Ani toto řešení nebylo akceptováno a napadené OOP ani vypořádání námitek navrhovatelů ad a) a b) při tvorbě OOP neobsahují odůvodnění, proč tomu tak je.

22. K předvídatelné obraně odpůrkyně, že by se v případě zrušení napadeného OOP v navrženém rozsahu mohlo jednat o nepřiměřený zásah moci soudní do práva na samosprávu, navrhovatelé odkazují na nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 655/17. Navrhovatelé tento nález hodnotí tak, že pokud je rozhodnutím soudu, po náležitém dokazování a dání možnosti oběma stranám sporu se k věci dostatečně vyjádřit a svá stanoviska obhájit, změněn územní plán v dílčí části (zde konkrétně v tom, že se všem navrhovatelům ponechá nezměněná možnost výkonu jejich vlastnického práva k nemovitostem) a toto rozhodnutí soudu nebude mít žádný další vliv na život obce a i takto změněný územní plán umožní jak běžné fungování obce, tak ve středně a dlouhodobém horizontu zdravý a harmonický rozvoj obce, nemůže se jednat o protiústavní zásah do zaručeného práva na samosprávu.

23. Navrhovatelé jsou v souladu s předchozími tvrzeními přesvědčeni, že napadené OOP trpí vadou nezákonnosti pro porušení principu proporcionality vedoucí k protiústavnímu zásahu do výkonu jejich vlastnického práva. Rovněž tak byl u navrhovatelů ad a) až e) porušen princip jejich legitimního očekávání, když pokud se týče navrhovatelů ad a) a b) již před započetím procesu změny územního plánu probíhaly práce směřující k realizaci jejich záměru a pokud se týče navrhovatelů ad c) až e) to byla dokonce sama odpůrkyně, která jim v relativně nedávné minulosti k jejich žádosti a na jejich náklady umožnila změnu územního plánu tak, aby mohli realizovat zamýšleným způsobem výkon vlastnického práva, a potom to byla opět odpůrkyně, která bez existence dostatečně závažného důvodu tuto situaci změnila a zamýšlenému výkonu vlastnického práva protiprávně brání.

24. V dalším se odkazuje na úplné znění návrhových bodů. Vyjádření odpůrkyně k návrhu 25. Ve vyjádření k návrhu odpůrkyně k zásahům do vlastnického práva ve formě územních plánů odkázala především na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS.

26. Ze stručné rekapitulace a z odůvodnění ÚP Pila vyplývá, že napadené OOP bylo přijato na základě zákona a je tak splněn první předpoklad pro omezení vlastnického práva navrhovatelů.

27. K namítanému porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahů odpůrkyně konstatovala, že způsob výběru ploch k zastavění odpovídal požadavkům vyplývajícím z územně analytických podkladů, zejména byla vyhodnocována míra přípravy k jejich využití (vydaná rozhodnutí, zavedené inženýrské sítě, fáze výstavby), a že k výběru konkrétních ploch docházelo na základě takových zásad, jako je využití veřejné infrastruktury, upřednostnění rozvoje uvnitř zastavěného území a rozvoj funkce tradičních center. V obecné rovině bylo zastavěné území pečlivě vymezeno, vyhodnocena míra jeho využití, vymezeny plochy přestavby a vymezeny zastavitelné plochy a navržena urbanistická koncepce územního plánu, která chrání urbanistické hodnoty (obraz sídla, urbánní strukturu, významné urbánní prostory, kulturní historické hodnoty, historické struktury a hodnoty, paměť a ráz místa a objekty výlučné a důležité pro strukturu osídlení). Konkrétní zastavitelné plochy stanovené územním plánem byly vymezeny tak, aby přímo navazovaly na zastavěné území obce a zásadně se přimykaly ke stávajícím komunikacím, bez ohledu na jejich charakter. Tímto způsobem se navržené plochy nestávají bariérou mezi zastavěným územím obce a krajinou v podobě zemědělských nebo lesních ploch. Zároveň zůstává zachována průchodnost územím po stávajících nebo nově navržených cestách.

28. Odpůrkyně změnila způsob využití plochy ze zastavěné na nezastavěnou u 7 oblastí vymezených předchozím územním plánem, které se nacházejí po celém obvodu obce. Tímto postupem byla nejvíce dotčena samotná obec, neboť se jedná o pozemky s největší výměrou v jejím vlastnictví nebo o pozemky, o jejichž převod do vlastnictví mohla požádat. Odpůrkyně dále vymezila jako nezastavitelné 5 oblastí, na nichž se nacházejí pozemky v soukromém vlastnictví. Tímto postupem tak nebyly dotčeny zájmy pouze navrhovatelů ad a) až e), nýbrž i dalších soukromých vlastníků. Vždy se jednalo o pozemky, které neměly bezprostřední návaznost s páteřní osou rozvoje obce a které dosud nebyly dotčeny územním nebo stavebním rozhodnutím umožňujícím výstavbu nového objektu bydlení. Nediskriminační přístup je zřejmý z přístupu k řešení námitek dalších dotčených osob, které byly taktéž zamítnuty s obdobným odůvodněním, jako námitky navrhovatelů (viz námitky doručené dne 22. 3. 2017 pod č. j. 3197/SÚ/17 a dne 2. 5. 2017 pod č. j. 4786/SÚ/17). Navrhovatelé jako vlastníci pozemků nejsou napadeným OOP zkráceni na svých právech, neboť schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není napadeným OOP ani zčásti vyloučeno (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17).

29. K namítanému porušení principu proporcionality odpůrkyně uvedla, že OOP je zpracován na základě cílů a úkolů územního plánování stanovených v § 18 a 19 stavebního zákona, ve kterých je kladen důraz na ochranu krajiny a nezastavěného území se zachováním principů udržitelného rozvoje a s ohledem na potřebu odstranění urbanistických závad. Na základě vývoje řešeného území došlo mimo jiné k přehodnocení urbanistické koncepce rozvoje obce Pila. Byly stanoveny hlavní směry rozvoje a priorit obce v různých oblastech. V územním plánu jsou zastavitelné (rozvojové) plochy vymezené vždy v přiměřené velikosti a v návaznosti na stávající urbanistickou strukturu a pouze v celkové rozloze, která vychází z vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch zpracovaného dle metodického pokynu Ministerstva pro místní rozvoj, Ústavu územního rozvoje, ze srpna 2008 po odečtení rozlohy ploch přestavbě v zastavěném území obce.

30. K namítanému porušení principu legitimního očekávání navrhovatelů odpůrkyně poukázala na to, že nikomu nemůže svědčit legitimní očekávání, že by jednou přijatý územní plán nemohl být nikdy v budoucnu měněn a že by obec nikdy více nemohla reagovat na změny poměrů v území či potřeb obyvatel či na nedostatky stávající úpravy. Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009–76). OOP reaguje na nový přístup k ochraně životního prostředí, krajiny a půdy a na potřebu vytvořit ucelená centra v rámci obce včetně zastavění proluk a je založen na reálném předpokladu potřeb obyvatel obce na zastavěné plochy v závislosti na růstu počtu obyvatel v čase. Oproti přechozímu územnímu plánu s nadhodnocenými požadavky byly zohledněny skutečné cíle a potřeby. Byly tak modifikovány předpoklady, na nichž byl založen předchozí územní plán. Z odůvodnění OOP vyplývá, že ke změnám došlo vymezením nových zastavitelných ploch, a to ve vazbě na vyhodnocení účelného využití zastavěného území při současné redukci zastavitelných ploch vymezených předchozí územně plánovací dokumentací. Konkrétní zastavitelné plochy byly vymezeny tak, aby přímo navazovaly na zastavěné území obce a zásadně se přimykaly ke stávajícím komunikacím, bez ohledu na jejich charakter.

31. K bodu 14 návrhu odpůrkyně uvedla, že samotný OOP je nově založen na zastavění stávajících proluk, aby došlo ke scelení dílčích fragmentů do souvislých center, čímž je naplněn cíl územního plánování dle § 18 stavebního zákona v podobě vytváření předpokladů pro soudržnost společenství obyvatel, který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generace budoucí. OOP nevylučuje, aby v budoucnu po zastavění stávajících proluk byla plocha změněna v zastavitelnou plochu. Krajský úřad Karlovarského kraje vydal souhlas se záborem 1,7067 ha zemědělské půdy zařazené do II. a III. třídy ochrany v lokalitě Z4.

32. K bodu 15 návrhu se odpůrkyně vyjádřila tak, že pozemek p. č. XL dotčený navrhovanou místní komunikací byl dotčen i v předchozím územním plánu. Uvedená komunikace je návrhem obsluhy zastavitelných ploch Z1 a Z2 a plochy přestavby P1 dopravní a technickou infrastrukturou na základě cílů a úkolů územního plánování (zastavitelnost proluk a navázání na již zastavěné plochy). Uvedeným postupem nemohlo dojít k omezení vlastnického práva navrhovatelů, neboť toto již bylo omezeno na základě předchozího územního plánu.

33. K bodu 17 návrhu odpůrkyně uvedl, že z grafické části OOP vyplývá, že část pozemků navrhovatelů ad a) a b) byla zařazena do oblasti Z1 a Z2, jako zastavitelné plochy, jejíž hranice probíhá dle jednotlivých lomových bodů. Snížení rozsahu zastavitelné plochy odpovídá výše uvedenému přijatému koncepčnímu řešení zohledňujícímu rozvoj bydlení a ochranu zemědělského půdního fondu. Jak uvedli samotní navrhovatelé ad a) a b), v případě jejich pozemků se jednalo o původní rozvojové plochy, které byly zatíženy veřejnou zelení a veřejným parkovištěm, takže potenciální kupci neměli zaručený přístup z hlavní obecní komunikace. Navrhovatelé před vydáním OOP nezahájili řízení, které by je opravňovalo na jejich pozemcích stavět, a sami na nich žádnou faktickou stavební činnost nevykonávali s výjimkou retenční nádrže, která takový záměr nedokládá. Naopak jejich částečným zařazením do zastavitelné plochy se zvyšuje využitelnost dotčených pozemků p. č. X, XC a XN v k.ú. X.

34. K bodu 18 návrhu se odpůrkyně vyjádřila tak, že z grafické části OOP je zřejmé, že lokalita 05 – K letišti je oddělena prolukou od lokality 06 – K Telenci. Tvrzení, že uvedené území bezprostředně navazuje na lokalitu 05 – K letišti, tak není přiléhavé. Schválené funkční využití pozemků p. č. XE a XF odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.

35. K dosud nezmíněným skutkovým tvrzením odpůrkyně uvedla, že samotné OOP je koncipováno tak, že v budoucnu není vyloučeno, aby po zastavění stávajících proluk mohl být změněn účel využití zbývající části pozemku navrhovatelů ad a) až e) na zastavitelnou plochu. V případě navrhovatelů ad a) a b) převažuje veřejný zájem na rozvoji obce nad soukromým zájmem navrhovatelů a zároveň vlastnické právo uvedených navrhovatelů nebylo dotčeno v potřebné intenzitě, která by převýšila dosud nerealizovaný soukromý zájem nad zájmem veřejným. Ostatně navrhovatelé nejsou nositeli ochrany veřejného zájmu a není tak pro toto řízení rozhodující, zda v rámci OOP dochází ke vzniku střetu jednotlivých komponent veřejného zájmu. Napadené OOP představuje zcela nový územní plán, u něhož není dána povinnost přebírat funkční využití pozemků ze starého územního plánu. Takový výklad by ad absurdum znamenal nemožnost provedení jakýchkoliv změn v území, a to i přesto, že by se situace v území změnila, popřípadě by byly zjištěny zásadní skutečnosti. Náklady související se změnou využití pozemků na zastavěné mají svůj význam až při vlastní realizaci konkrétních záměrů v území, nikoliv v procesu územního plánování.

36. V dalším se odkazuje na úplné znění vyjádření odpůrkyně k návrhu. Prvé jednání ve věci 37. Při jednání před soudem dne 10. 2. 2021 účastníci řízení (jejich zástupci) zopakovali, upřesnili a rozšířili argumentace obsažené v jejich písemných podáních, tj. návrhu na zahájení řízení a vyjádření odpůrkyně k němu.

38. Skutečnosti týkající se ÚP Pila byly zjišťovány jednak ze spisové dokumentace k němu předložené odpůrkyní a jednak z jeho digitalizované podoby dostupné na oficiálních stránkách obce Pila na adrese: Územní plán obce – Oficiální stránky obce Pila (obec–pila.cz).

39. Předseda senátu připomněl zástupcům účastníků řízení, že prokazovat je třeba skutečnosti pro řízení relevantní a mezi účastníky sporné. „Návrh na provedení důkazu musí být nejen dostatečně konkrétní, ale také musí být jednoznačně a srozumitelně spojen se spornou skutečností, k jejímuž objasnění by měl navrhovaný důkaz přispět (důkazní relevance, důkazní hodnota).“ (Lukáš Potěšil a kol.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges 2014, str. 459).

40. V průběhu jednání se pozornost soustředila rovněž na námitky navrhovatelů proti návrhu územního plánu a jejich vypořádání v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy – Územního plánu Pila [jedná se námitky navrhovatelů ad a) a b), které došly dne 4. 5. 2017 a byly zapsány pod č. j. 4928–17 a které došly dne 9. 7. 2019 a byly zapsány pod č. j. 8788/SÚ/19 a námitky navrhovatelů ad c) až e), které došly dne 3. 5. 2017 a byly zapsány pod č. j. 4906/SÚ/17.

41. Soud z důvodu nadbytečnosti neprovedl účastnické výslechy navrhovatelů ad a) až e) (mimo jiné k prokázání skutečností v návrhových bodech 15–17) ani svědecký výslech Ing. L. V. (k prokázání skutečností pod návrhovým bodem 16).

42. Soud považuje za pro posouzení věci redundantní prokazovat, zda starosta obce jako soukromá osoba i s členy své domácnosti v minulosti opakovaně i přes deklarovaný nesouhlas navrhovatelů ad a) a b) vstupoval na jejich pozemky a používal je jako přístupovou cestu ke svému obydlí a zda starosta obce navrhovateli e) při osobní návštěvě v průběhu zpracování OOP v přítomnosti jeho matky sdělil doslova „Buď rád, že Tvůj dům už stojí, protože kdyby nestál, tak nepostavíš ani Ty.“ 43. Jelikož judikatura a literatura zpravidla mají význam ne pro skutková zjištění, nýbrž pro právní posouzení, nepředstavují předmět dokazování.

44. Soud z důvodu nadbytečnosti neprovedl ani svědecké výslechy MgA. P. W., autorizovaného architekta, a Ing. G. L., zpracovatele OOP na Úřadu územního plánování Magistrátu města Karlovy Vary (k tomu, že nedošlo ke svévolnému zastavování vybraných ploch).

45. Starosta obce Mgr. Stanislav Hoffman objasnil a listinami doložil shody a rozdíly mezi novým Územním plánem Pila z roku 2019 a předchozím Územním plánem obce Pila z roku 2006.

46. V dalším se odkazuje na zvukový záznam jednání, který je nedílnou součástí soudního spisu 59A 3/2020. Závěry rozsudku ze dne 10. 2. 2021 47. Ve svém rozsudku ze dne 10. 2. 2021, č. j. 59 A 3/2020–167, dospěl Krajský soud v Plzni k těmto závěrům: „Řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je upraveno zejména v dílu 7 hlavy II části třetí s. ř. s.

48. Podle § 101a odst. 1 věty prvé s. ř. s. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

49. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. Návrh kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Obsahuje–li návrh tyto náležitosti, nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body. Navrhovatel může kdykoli za řízení návrhové body omezit.

50. Podle § 101d odst. 1 s. ř. s. Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.

51. K tomuto ustanovení odborná literatura zdůraznila: „Předmětné ustanovení bylo změněno velkou novelou SŘS s účinností od 1. 1. 2012. Do té doby platilo, že soud při přezkumu opatření obecné povahy či jeho části není vázán důvody návrhu. Přezkum opatření obecné povahy tedy byl částečně možný i ex offo. Nynější právní úprava počítá s přísnějším promítnutím dispoziční zásady a soud je tak vázán při přezkumu rozsahem i důvody návrhu, podobně jako je tomu u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, č.j. 2 Aos 1/2013–138).“ (Lukáš Potěšil a kol.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges 2014, str. 954).

52. Pro obsahové náležitosti žalobních bodů a tedy i návrhových bodů platí tento názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu: „Správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační; od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního aktu. Proto také, jak výše uvedeno, musí vymezení žalobního bodu – a setrvání na těchto mezích i v dalších fázích řízení – garantovat zásadu rovnosti účastníků řízení; stanoví tak i žalovanému meze jeho obrany, tedy to, k čemu se má vyjádřit a k čemu má předložit protiargumenty. Jestliže žalobní bod těmto požadavkům vyhovuje, je projednání způsobilý v té míře obecnosti, v níž je formulován, a případně – v mezích této formulace – v průběhu řízení dále doplněn. K tomu je ale třeba dodat, že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod – byť i vyhovující – obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ (rozsudek ze dne 24. 8. 2010, č.j. 4 As 3/2008–78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS).

53. Proti návrhu územního plánu podali navrhovatelé námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona: námitky navrhovatelů a) a b) došly dne 4. 5. 2017 a byly zapsány pod č.j. 4928–17 a došly dne 9. 7. 2019 a byly zapsány pod č.j. 8788/SÚ/19 a námitky navrhovatelů c) až e) došly dne 3. 5. 2017 a byly zapsány pod č.j. 4906/SÚ/17.

54. K tomu soud konstatuje, že vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení mohou podat námitky proti návrhu územního plánu (§ 52 odst. 2 stavebního zákona). O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 věta třetí a pátá správního řádu).

55. K odůvodnění rozhodnutí o námitkách zaujal Nejvyšší správní soud zejména tyto názory: „V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010 – 54, čtvrtý senát ke kvalitě odůvodnění rozhodnutí o námitkách v rámci projednání návrhu opatření obecné povahy uvedl, že „zcela nepochybně je zde nárok navrhovatele na to, aby se zastupitelstvo námitkou navrhovatele řádně zabývalo, rozhodlo o ní a uvedlo důvody jejího zamítnutí, podklady, které k zamítnutí výroku vedly, a úvahy, kterými se řídilo při jejich hodnocení.“ V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010 – 24, dospěl druhý senát k závěru, že rozhodnutí o námitkách naplňuje formální znaky správního rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách proto musí splňovat požadavky kladené na odůvodnění jakéhokoli jiného správního rozhodnutí v souladu s § 68 odst. 3 správního řádu. Podle tohoto ustanovení odůvodnění rozhodnutí musí obsahovat důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.“ (rozsudek ze dne 24. 3. 2016, č.j. 2 As 295/2015–83).

56. Současně je nutno respektovat korigující názor Ústavního soudu: „Požadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“ (nález ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

57. Podle názoru zdejšího soudu je na místě zohledňovat to, jak podatel své námitky zformuluje a jakým způsobem a na jaké úrovni argumentuje. S tím by měla korespondovat odpověď toho, kdo je povinen se námitkami jako podkladem pro opatření obecné povahy zabývat. V případě toliko obecné argumentace lze podle soudu vystačit s obecnou odpovědí. V případě skutkově a právně propracované argumentace se pochopitelně vyžaduje skutkově a právně propracovaná odpověď. Je tu tedy třeba vzít v úvahu námitky navrhovatelů, jejich vypořádání odpůrcem a relaci mezi námitkami a jejich vypořádáním.

58. Odpověď na neakceptovanou námitku je pak nutno hledat jak v samotném odůvodnění jejího zamítnutí, tak v obecnějších částech územního plánu. Územní plán představuje celek, kde nejde jenom o to, co je bezprostředně uvedeno u vyhodnocení jednotlivých námitek, ale i o to, jaké jsou vazby na jiné části textu či výkresů. Obvykle bývají relevantní dvě skutečnosti. Za prvé je to úroveň argumentace v námitce, tj. zda zavazuje či nezavazuje veřejnou správu k samostatné podrobné protiargumentaci. Za druhé je to územní plán jako celek, tj. zda se v něm nalézá dostatek seznatelných informací, proč byl učiněn závěr, že námitku je třeba zamítnout. Důvody zamítnutí námitky je tak třeba spatřovat v těchto konsekvencích; v takto vymezeném kontextu lze potom posuzovat, zda se navrhovatelům dostalo dostatečně odůvodněné odpovědi na jejich podání.

59. Argumentace navrhovatelů a) a b) je obsažena v bodech 10, 13 a 17 návrhu.

60. V ÚP Pila je toliko částečné vyhovění námitce ze dne 4. 5. 2017, č.j. 4928–17, kterou podali navrhovatelé a) a b), odůvodněno velice podrobně.

61. Nevyhovění námitce ze dne 9. 7. 2019, č.j. 8788/SÚ/19, kterou podali navrhovatelé a) a b), je v ÚP Pila pak odůvodněno zejména tím, že požadavky na koncepci rozvoje obce se během doby stále vyvíjejí a je zcela přirozené, že se neshodují s koncepčním řešením platného Územního plánu obce Pila (dále jen „ÚPO“). Stávající ÚPO nabyl účinnosti v roce 2006. V době projednávání návrhu ÚP nebyly tyto plochy využité a ani nebylo vedeno žádné územní řízení. Na základě snahy dodržet původní tvar obce a na základě skutečnosti nevyužívaných rozvojových ploch byly tyto plochy redukovány. Vzhledem k tomu, že pořizovateli ÚP nepřísluší předjímat, jaká bude konečná podoba pořizované územně plánovací dokumentace, a ani to, kdy bude tato dokumentace vydána, nemohl tak odmítnout pořídit územní studii na rozvojovou plochu č. 9 vedenou ve stávajícím ÚPO. Studie pořizovaná na část rozvojové plochy č. 9 „prověřuje možnost rozsahu zastavitelnosti území, v souladu s jeho funkčním využitím a s přihlédnutím k požadavkům vlastníků pozemků“. Studie navrhuje parcelaci, způsob zástavby a napojení území na technickou a dopravní infrastrukturu v souladu s platnou územně plánovací dokumentací, a to zejména z hlediska kapacity. Ke studii nebyly doloženy doklady o jejím projednání s vlastníky technické infrastruktury ani s příslušnými dotčenými orgány. Nelze tak potvrdit, že byla studie s nimi projednána. Úřad územního plánování schválil možnost využití studie v souladu s platným ÚPO a nechal jí registrovat v registru územních studií na portálu Ústavu územního plánování. Je také nutné upřesnit mylné informace uvedené v námitce. Stávající pozemky nejsou zasíťovány pro novou výstavbu. Pouze je přes ně vedena kanalizační stoka zajišťující odvod odpadních vod z části obce označené v novém ÚP jako lokalita č. 05 – K Letišti. Vodovodní řad se nachází pouze při hranici lokality a zajišťuje přívod vody ke stávajícím objektům, nikoli k rozvojové ploše č.

9. Je nutné také uvést, že podatelé nepřišli o celou rozvojovou plochu. V návrhu ÚP je pro plochu Z1 navrhováno 5 RD a pro plochu Z2 také 5 RD. To znamená, že ve vlastnictví podatele je v novém ÚP vymezena rozvojová plocha pro cca 6 – 7 RD. Při navrhované koncepci rozvoje obce došlo k redukci prakticky všech rozvojových ploch. V rámci námitek podaných v předchozím veřejném projednání byla propočítána možnost přiznat všem podatelům námitek plochu na maximálně 1 RD. Dle názoru úřadu územního plánováni nedošlo na základě této skutečnosti k omezení vlastnických práv podatelů způsobem přesahujícím spravedlivou míru. Zásah do práv byl minimalizován, jelikož po nabytí účinnosti nového ÚP budou moci podatelé zrealizovat 6 – 7 staveb RD.

62. K tomu soud zdůrazňuje, že navrhovatelé a) a b) vlastní v obci Pila větší počet pozemků, přičemž některé z nich, o nichž se v návrhu nezmiňují, jsou i podle ÚP Pila zastavitelné, kdežto jiné, o něž se v návrhu jedná, byly novým územním plánem zařazeny mezi nezastavitelné.

63. K tomu se v částečném vyhovění námitce ze dne 4. 5. 2017, č.j. 4928–17, mimo jiné uvádí, že pozemky parc. č. X, XA, XB, XC a XD dotčené námitkou se nacházejí v severozápadní části obce, západně od lokality 01 – U Pilské hospody, severně od lokality 02 – U trafostanice a jižně od lokality 05 – K letišti. Na pozemcích parc. č. XL, XM a přibližně polovině parc. č. XC byla vymezena zastavitelná plocha Z1 a na pozemcích parc. č. XN, XO, XP a malé části XA byla vymezena zastavitelná plocha Z2. Návrhem územního plánu vytvořená rezerva 8527 m2 z výpočtu ve Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch byla využita pro rozšíření vymezených rozvojových zastavitelných ploch na základě podaných námitek, a to pro vymezené rozvojové plochy Z2, Z8 a Z10. Tato rozšíření splňovala požadavky na ochranu veřejných zájmů (na ochraně zemědělského půdního fondu – nacházely se na půdách III. a V. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, nebyly dotčeny jinými limity, plochy jsou napojitelné na stávající nebo územním plánem navrhovanou dopravní a technickou infrastrukturu a umožňovaly to prostorové možnosti v každém konkrétním místě tak, aby byla stále sledována základní koncepce rozvoje obce a urbanistická koncepce vymezená v návrhu územního plánu). Námitce tedy bylo na základě výše uvedeného částečně vyhověno rozšířením rozvojové zastavitelné plochy na ještě únosnou míru.

64. Současně je v částečném vyhovění námitce ze dne 4. 5. 2017, č.j. 4928–17, mimo jiné uvedeno, že dojde–li k zásahu do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených práv, je na místě přistoupit k testu proporcionality. Test proporcionality, který dlouhodobě užívá český Ústavní soud, stojí na třech pilířích. Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou soupeřících zájmů. V případě území dotčeného námitkou zde stojí proti sobě veřejný zájem obce na ochraně a rozvoji jejích urbanistických a krajinných hodnot (a veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu) a na straně druhé soukromé vlastnické právo podatelů námitky. Z hlediska prvního kritéria vhodnosti se považuje zvolený institut (územní plán a jeho základní koncepce rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot a urbanistickou koncepce, včetně urbanistické kompozice, vymezení ploch s rozdílným způsobem využití, zastavitelných ploch a ploch přestavby) za jednoznačně vhodný pro dosažení zvoleného cíle (vytvoření ochrany a rozvoje urbanistických a krajinných hodnot území obce). Z hlediska druhého kritéria potřebnosti se považuje zvolený institut za potřebný. Neexistuje jiné opatření umožňující dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkající se základních práv a svobod. Z hlediska třetího kritéria porovnání závažnosti obou soupeřících základních práv se považuje veřejný zájem obce na ochraně a rozvoji jejích hodnot a ochranu zemědělského půdního fondu za závažnější než soukromý zájem na zastavění konkrétních pozemků podatele námitky. V dotčeném území podatelů námitky byly v návrhu územního plánu vymezeny zastavitelné plochy, a tudíž jejich soukromé vlastnické právo předmět vlastnictví zhodnocovat (výstavbou rodinných domků) je na této části umožněno.

65. I z této dílčí rekapitulace je zřejmé, že pořizovatel si byl vědom svých povinností při odůvodňování rozhodnutí o uplatněných námitkách. Rozhodnutí, jímž bylo částečně vyhověno námitce ze dne 4. 5. 2017, č.j. 4928–17, a rozhodnutí, jímž nebylo vyhověno námitce ze dne 9. 7. 2019, č.j. 8788/SÚ/19, jsou řádně odůvodněna. Odpůrce zásah do práv navrhovatelů v rozhodnutích o námitkách náležitě odůvodnil. Odpůrcem uvedené důvody jsou samy o sobě přiměřené (proporcionální) zásahu do práv. Z kontextu je patrné, že tyto důvody nejsou vůči dotčeným osobám diskriminační. Odpůrce důvody funkčního zařazení pozemků navrhovatelů v odůvodnění rozhodnutí o námitkách jasně předestřel. Z odůvodnění částečného vyhovění námitce v roce 2017 a nevyhovění námitce v roce 2019 je seznatelné, proč správní orgán považuje námitky dotčených osob za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané dotčenými osobami za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č,j, 4 As 58/2005–65).

66. Územní studie je podle § 25 stavebního zákona jedním z územně plánovacích podkladů, který podle § 30 odst. 1 téhož zákona navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné infrastruktury, územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí. Pokud pořizovatel tento postup při územním plánování využije, „smyslem územní studie je prověřit možnost využití konkrétního řešeného území k účelu předpokládanému územním plánem“, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č.j. 1 As 50/2020–46. Závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, č.j. 1 Ao 2/2009–86, že územní studie nemá sloužit k nahrazení úkolů územně plánovací dokumentace, je tedy nutné chápat tak, že v případě, že pořízení územní studie následuje po vydání územního plánu dle § 43 odst. 2 stavebního zákona, nemá jí být teprve prověřováno, zda je vhodné použít plochu ke způsobu využití vymezenému územním plánem, ale má už hledat konkrétní řešení pro jeho naplnění, přičemž už během územního plánování bylo ověřeno, že je dané využití vhodné. Obecně platí, že samotná územní studie nemá právně závaznou povahu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, č.j. 3 As 263/2015–38, nebo ze dne 24. 3. 2016, č.j. 2 As 295/2015–83). I pokud tedy byla pořízena, nemusí se jí navržené řešení území bezpodmínečně realizovat. V případě, že jejím pořízením došlo ke konkretizaci územního plánu, nicméně vystupuje do popředí její role podkladu pro rozhodování v území, již lze dovodit z § 25 stavebního zákona; v případech podle § 43 odst. 2 téhož zákona je ostatně její pořízení podmínkou pro rozhodování v území. Jak shrnuje odborná literatura: „Pořízená územní studie se po schválení možnosti jejího využití pořizovatelem a vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti stává právně nezávazným, ale neopomenutelným podkladem pro pořizování územně plánovací dokumentace (nebo jejích změn) a pro rozhodování v území.“ (FIALOVÁ, E. § 43 [Charakter, účel a obsah územního plánu]. In: MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2018, s. 228). Pro svoji nezávaznou povahu tedy sama územní studie nepředstavuje zásah do vlastnického práva k pozemkům či stavbám, jichž se týká. Tyto účinky však může získat zprostředkovaně, pokud se její obsah stane obsahem závazného územního plánu (jde–li o územní studii pořizovanou před územním plánem), nebo pokud podle jejího řešení postupuje správní orgán při rozhodování o umístění záměrů v území (jde–li o územní studii pořizovanou po územním plánu), a tím ji uskutečňuje.

67. Z tohoto přehledu plyne, že územní studie vztahující se k dosavadnímu územnímu plánu není překážkou změn zařazení pozemků nebo jiných změn v novém územním plánu.

68. V době projednávání návrhu územního plánu bylo vedeno toliko řízení o vydání rozhodnutí o umístění stavby „Retenční nádrž srážkových vod“ v akci ZTV Pila – rozvojová plocha 9 A 18. Územní plán Pila byl schválen Zastupitelstvem obce Pila dne 19. 11. 2019 a stal se účinným dne 5. 12. 2019. Rozhodnutí o umístění stavby „Retenční nádrž srážkových vod“ bylo po více než roce vydáno dne 31. 10. 2019 a nabylo právní moci dne 26. 11. 2019.

69. Výtka, že jako diskriminační se jeví právě odůvodnění, že pozemky z majetku navrhovatelů a) a b) již nadále nebude možno zastavět, přestože se jedná o pozemky III. a IV. třídy ochrany, zatímco se na jiných pozemcích v téže lokalitě obce vyšší (II.) třídy ochrany dosud nezastavitelných zřizují nové rozvojové oblasti zastavitelné s odůvodněním, že (parafrázováno) „jinde v obci již horší pozemky k zastavění nejsou, proto je dán důvod na použití i takto cenné půdy“, není dostatečně konkrétní (a tudíž přezkoumatelná).

70. Za této situace se soud ztotožňuje s vyjádřením odpůrce, že z grafické části OOP vyplývá, že část pozemků navrhovatelů a) a b) byla zařazena do oblasti Z1 a Z2 jako zastavitelné plochy, jejíž hranice probíhá dle jednotlivých lomových bodů. Snížení rozsahu zastavitelné plochy odpovídá výše uvedenému přijatému koncepčnímu řešení zohledňujícímu rozvoj bydlení a ochranu zemědělského půdního fondu. V případě pozemků navrhovatelů a) a b) se jednalo o původní rozvojové plochy, které byly zatíženy veřejnou zelení a veřejným parkovištěm, takže potenciální kupci neměli zaručený přístup z hlavní obecní komunikace. Navrhovatelé před vydáním OOP nezahájili řízení, které by je opravňovalo na jejich pozemcích stavět, a sami na nich žádnou faktickou stavební činnost nevykonávali s výjimkou retenční nádrže, která takový záměr nedokládá. Naopak jejich částečným zařazením do zastavitelné plochy se zvyšuje využitelnost dotčených pozemků parc. č. X, XC a XN v k.ú. X.

71. Argumentace navrhovatelů c) až e) je obsažena v bodech 11, 14 a 18 návrhu.

72. Nevyhovění námitce ze dne 3. 5. 2017, č.j. 4906/SÚ/17, kterou podali navrhovatelé c) až e), je v ÚP Pila odůvodněno zejména tím, že deklarovaný závazek obce k zařazení pozemků podatelů do rozvojových ploch byl splněn v roce 2006. Do dnešní doby nebyly tyto pozemky využity k jejich účelu. Při navrhování koncepce rozvoje obce bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že převážná část pozemků uvedených v námitce (cca 86 %) je ve II. třídě ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“). Jedná se o půdu velmi kvalitní se zvýšenou ochranou. Úkolem územního plánování je ochrana všech státem chráněných zájmů, které by mohly být uplatněním územního plánu dotčeny. Ochranu ZPF řeší zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, který v § 4 odst. 3 uvádí: „Zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.“ Nově zastavitelné plochy v územním plánu jsou navrženy na konkrétních místech v území obce. V každém konkrétním místě se mohou nacházet jiné kombinace limitů a hodnot v území, jiné stávající využití území, jiná prostorová územní situace, tudíž každá vymezovaná či nevymezená zastavitelná plocha má jiné předpoklady nebo omezení pro rozvoj. Teprve na základě vyhodnocení podmínek v každé konkrétní lokalitě došlo k vymezení či nevymezení zastavitelné plochy. Stávající územní plán byl zpracován za jiných zákonných podmínek a jiným autorem. Nelze tudíž mimo jiné očekávat, že jednotlivé zastavitelné plochy budou obkresleny do nového územního plánu, ani nelze očekávat, že v případě přísnějších pravidel či kontrole zásahu do nezastavěného území se v každé původní rozvojové lokalitě dle stávajícího platného územního plánu odejme procentuálně stejné množství zastavitelné plochy. Každá plocha musí být vyhodnocena zvlášť na základě limitů a hodnot v dané lokalitě. Pozemky parc. č. XE a XF se nacházejí na severním konci obce u hlavní komunikace poblíž lokalit 05 – K letišti a 06 – K Telenci. Lokalita 06 – K Telenci je tvořena zástavbou podél vedlejší komunikace kolmé na hlavní komunikaci v obci, která vede dále východním směrem do údolí přítoku Teleneckého potoka k roztroušeným lokalitám v krajině 15 – Telenec, 16 – Pod hupem a 17 – Zbořeniště pod hupem. Lokalitu 05 – K letišti tvoří nepravidelná řádková zástavba podél dvou vedlejších komunikací kolmých na hlavní komunikaci v obci a podél prodloužení těchto vedlejších komunikací. V lokalitě 05 – K letišti se nachází také zástavba podél západní strany hlavní komunikace. Navržená zastavitelná plocha Z4 leží západně od hlavni komunikace a svojí polohou navazuje severně na zastavěnou lokalitu 05 – K letišti. V části této zastavitelné plochy Z4, která navazuje na hlavní komunikaci v obci, bylo vydáno povolení stavby a tato stavba byla v průběhu prací na územním plánu i zrealizována. Z důvodu vydaného povolení byla právě severní část zastavitelné plochy Z4 zařazena do zastavitelných ploch i v tomto novém územním plánu. Navržená zastavitelná plocha Z6 leží východně od hlavní komunikace. Zakládá prostor pro vznik dalších objektů podél hlavní komunikace a také pro vznik kolmé vedlejší komunikace na hlavní komunikaci, která bude obsluhovat případné nové objekty v nejvýchodnější částí plochy Z6 a ploše přestavby P9, která leží v lokalitě 06 – K Telenci. V této lokalitě 06 – K Telenci jsou pozemky za jednotlivými objekty poměrně dlouhé a vzniká tak možnost zastavění těchto pozemků i v zadní části, jak se již děje např. na pozemcích parc. č. XR (XS) a XT (XU). V části zastavitelné plochy Z6 u hlavní komunikace vzniká prostor pro novou výstavbu na pozemcích XQ, XE a XV. Zastavitelná plocha Z6 se nachází na půdách II. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, které mají primárně sloužit pro zemědělskou činnost, proto byl rozsah této plochy v návrhu územního plánu omezen oproti stávajícímu platnému územnímu plánu na rozsah mezi zastavěnou parcelou parc. č. XW a parc. č. XX a lokalitou 06 – K Telenci, který je z hlediska urbanistické kompozice odůvodnitelný. V námitce zmiňované jiné zastavitelné plochy Z1, Z2, Z4 a Z8 leží většinou na pozemcích III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu a je tedy jiný přístup v návrhu územního plánu k těmto zastavitelným plochám oprávněný. Další rozšíření zastavitelných ploch na půdu II. třídy ochrany zemědělského půdního fondu však není s ohledem na veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu a výpočet Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch, které je součástí odůvodnění územního plánu, v současné době do naplnění kapacit zastavitelných ploch v územním plánu možný. Volná plocha do limitu výpočtu byla přiřazena zastavitelným plochám na půdách V. a III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu.

73. K tomu soud uvádí, že odpůrce zásah do práv navrhovatelů v rozhodnutí o námitkách podrobně odůvodnil. Bylo by tedy možno zkoumat, zda je zvolené řešení přiměřené a zda nedochází ke svévolným rozdílům v zacházení se srovnatelnými pozemky v řešeném území. K takovému přezkumu by však bylo třeba propracované argumentace navrhovatelů. Výtka, že napadenou změnou OOP jim bylo znemožněno vykonávat vlastnické právo v rozporu s principem proporcionality, je zcela obecná. Vzhledem k podrobnému odůvodnění zamítnutí námitek je obdobně obecná (a tudíž nepřezkoumatelná) i výtka, že záměr navrhovatelů je v souladu s citacemi pod písmeny a), b), g) a i) článku 14 návrhu, a tedy v souladu se zásadami a premisami, na nichž stojí nový územní plán, kdežto skutečnost, že napadené OOP mění charakter pozemků v jejich vlastnictví na nezastavitelné, je naopak v rozporu s odůvodněním shora citovaným. Dostatečně konkrétní (a tudíž přezkoumatelnou) není ani výtka, že jako diskriminační se jeví právě odůvodnění, že pozemky z majetku navrhovatelů c) až e) již nadále nebude možno zastavět, protože se jedná o pozemky II. třídy ochrany, zatímco se na jiných pozemcích v téže lokalitě obce a téže třídy ochrany dosud nezastavitelných zřizují nové rozvojové oblasti zastavitelné s odůvodněním, že (parafrázováno) „jinde v obci již horší pozemky k zastavění nejsou, proto je dán důvod na použití i takto cenné půdy“.

74. Část návrhu pod body 22 až 40 je označena jako Návrhové body – právní hodnocení a judikatura.

75. K tomu soud uvádí, že si je vědom toho, že Nejvyšší správní soud vymezil postup soudu při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části takto: „Algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§ 101d odst. 1 a 2 s. ř. s.) spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č.j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS).

76. Navrhovatelé se dovolávají usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS. K zásadě subsidiarity a minimalizace zásahu ovšem není na místě se z tohoto usnesení omezit toliko na IV. právní větu, ale je nutno přidat alespoň V. a VI. právní větu: „IV. Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). V. Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou–li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady. VI. Shledá–li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny).“ 77. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009–120, neantikvovalo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č.j. 2 Ao 2/2007–73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS: „Ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo–li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“ 78. Navrhovatelé namítají, že není veřejný zájem na změnách, které jim znemožňují řádný výkon vlastnického práva.

79. K poměřování zájmů se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 10. 7. 2020, č.j. 5 As 66/2019–41, takto: „

29. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že obecně v procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu daného územního celku. […]

30. Jinými slovy, přijetím územního plánu či jeho změny dochází prakticky vždy k určitému dotčení na vlastnickém právu soukromých osob, neboť vymezení určité plochy pro určitý účel s sebou nese nemožnost změnit stávající využití nemovitosti pro jiný než územním plánem plánovaný účel. Úkolem soudu v rámci přezkumu zásahu do práv stěžovatele je proto, za splnění dalších podmínek, zjistit, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem.“ 80. K tomu soud uvádí, že v ÚP Pila je zřetelně deklarován veřejný zájem na změně: nový přístup k ochraně životního prostředí, krajiny a půdy a potřeba vytvořit ucelená centra v rámci obce včetně zastavění proluk a respekt k reálnému předpokladu potřeb obyvatel obce na zastavěné plochy v závislosti na růstu počtu obyvatel v čase. Při splnění podmínek změně zařazení pozemků nebrání ani to, že vlastník svůj pozemek již nebude moci využít pro stavbu rodinného domu a že dojde k výraznému snížení pozemkové renty, resp. že vlastník nebude moci (v plném rozsahu) uskutečnit svůj záměr na pozemku v rámci své podnikatelské činnosti vybudovat komplex rodinných domů a tyto následně prodat.

81. Navrhovatelé namítají porušení princip proporcionality.

82. K přezkoumávání proporcionality řešení se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 18. 4. 2019, č.j. 9 As 65/2019–29, takto: „

18. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky. Po soudu není možné požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, ze dne 3. 12. 2014, č. j. 7 As 186/2014 – 48, ze dne 30. 1. 2018, č. j. 2 As 315/2015 – 113, ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018 – 39, nebo ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 As 366/2017 – 60). […] [21] […] Pokud dotčená osoba dle § 52 odst. 2 stavebního zákona podá proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, v nichž zpochybňuje navrhované řešení s poukazem na zásah do konkrétních práv či chráněných zájmů, je na odpůrci, aby zásah do těchto práv v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Tyto důvody musí být samy o sobě přiměřené (proporcionální) zásahu do práv, a to bez ohledu na skutečnost, zda dotčená osoba v námitkách výslovně pojem „přiměřenost“ použila či nikoliv. Stejně tak je nepřípustné, aby tyto důvody byly vůči dotčené osobě diskriminační. Nejedná se přitom o situaci, kdy by měl soud hodnotit otázky, ke kterým se odpůrce v procesu územního plánu nevyjádřil. Odpůrce důvody funkčního zařazení pozemků stěžovatelky v odůvodnění rozhodnutí o námitkách předestřel. Právě ve vztahu k těmto důvodům je třeba zkoumat, zda je zvolené řešení přiměřené a zda nedochází ke svévolným rozdílům v zacházení se srovnatelnými pozemky v řešeném území.“ 83. K tomu soud uvádí, že není pochyb o tom, že pokud je konkrétní pozemek stávajícím územním plánem regulován jako zastavitelná plocha a novým územním plánem jako jiná než zastavitelná plocha, jedná se o zásah do práv vlastníka dotčeného pozemku. Ve shodě s navrhovateli má soud za to, že takový zásah by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č.j. 1 Ao 4/2011–42). Proporcionalita v tomto smyslu představuje vážení přiměřenosti územní regulace vůči právům dotčených subjektů. V daném případě ovšem odpůrce důvody funkčního zařazení pozemků navrhovatelů v odůvodnění rozhodnutí o námitkách předestřel způsobem dostatečným. Z těchto odůvodnění je zřejmé, že zájem, který je územním plánem sledován, převažuje nad zájmem dotčených vlastníků a zároveň takového zájmu není možno dosáhnout jiným vhodným způsobem. Plochy, jejichž způsob využití má sledovat zájem veřejnosti, byly proporcionálně vymezeny na pozemcích více vlastníků včetně pozemků obce. Při respektování veřejného zájmu bylo postupováno tak, aby bylo co nejméně zasaženo do vlastnických práv dotčených subjektů. Hodnota pozemků nemohla být jediným kritériem ke změně jejich zařazení. Snížení pozemkové renty je nutným následkem změny způsobu využití pozemků. Je třeba oponovat názoru navrhovatelů, že náhrada za snížení hodnoty pozemků je věcí samotného územního plánu (viz § 102 stavebního zákona).

84. Naproti tomu soud v tomto ohledu akceptuje vyjádření odpůrce, že OOP je zpracován na základě cílů a úkolů územního plánování stanovených v § 18 a 19 stavebního zákona, ve kterých je kladen důraz na ochranu krajiny a nezastavěného území se zachováním principů udržitelného rozvoje a s ohledem na potřebu odstranění urbanistických závad. Na základě vývoje řešeného území došlo mimo jiné k přehodnocení urbanistické koncepce rozvoje obce Pila. Byly stanoveny hlavní směry rozvoje a priorit obce v různých oblastech. V územním plánu jsou zastavitelné (rozvojové) plochy vymezené vždy v přiměřené velikosti a v návaznosti na stávající urbanistickou strukturu a pouze v celkové rozloze, která vychází z vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch.

85. Navrhovatelé namítají porušení principu legitimního očekávání.

86. K obsahu tohoto principu se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze 27. 4. 2017, č.j. 4 As 86/2016–42, v němž uvedl, že „je v judikatuře soudů České republiky v čele s Ústavním soudem uznáván jako součást souboru základních principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), jakkoli jeho obsah a projevy – zejména v oboru práva ústavního v jurisprudenci Ústavního soudu – nelze označit za ustálené (blíže viz LANGÁŠEK, T. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. In Sborník z konference PF MU Dny práva 2008). Pro účely posouzení lze poznamenat, že tento princip je v oboru správního práva úzce spojen s principy ochrany právní jistoty, spravedlivosti a předvídatelnosti aktů veřejné moci a důvěry v ně a s principem zákazu libovůle [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. června 2015, N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb., podle kterého: „[p]ro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání).“]. V různých obdobách se uplatňuje ve správním právu téměř všech členských zemí Evropské unie, například v podobě britského konceptu protection of procedural and substantive legitimate expectations či německého Vertrauenschutz, a jakožto obecný právní princip je vlastní též právu Evropské unie (srov. např. CRAIG, P., DE BÚRCA, G. EU Law. Text, Cases and Materials. Sixth Edition. Oxford University Press 2015, s. 558, citujíce SCHONBERG S. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford University Press 2000, LENAERTS and VAN NUFFEL: Constitutional Law of the European Union. Sweet and Maxwell Ltd., 2005, str. 714, Wyatt and Dashwood´s European Union Law. Sweet and Maxwell Ltd., 2006, str. 244 a n.; viz též komparativní zmínka v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. července 2010, N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.). Ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy. V českých právních předpisech se výslovně o ochraně legitimního očekávání sice nehovoří, tento princip je však základem některých specifických forem činnosti veřejné správy, např. v podobě institutu závazného posouzení podle § 132 a násl. daňového řádu, a promítá se též do základních zásad činnosti správních orgánů (např. povinnost šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy adresátů veřejné správy v § 2 odst. 3 správního řádu, povinnost dbát o to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly v § 2 odst. 4 správního řádu, povinnost poskytnout přiměřené poučení o právech a povinnostech a uvědomit o úkonech, které správní orgán hodlá učinit v § 4 odst. 2 a 3 správního řádu a takto je v soudní judikatuře nalézán a uplatňován.“ 87. I pokud by soud, tak jako navrhovatelé, v podstatě ztotožnil princip legitimního očekávání se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu, nemohl by navrhovatelům přitakat v tom, že předmětný zásah tím, že představuje porušení podmínek, že zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, že je činěn v nezbytně nutné míře, že je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli a že je činěn nediskriminačním způsobem, a že není možno ani vyloučit, že je činěn za použití jisté míry libovůle a že napadené OOP bylo přijato pro ně diskriminačním způsobem, atakuje jejich legitimní očekávání, neboť z výše uvedeného vymezení principu legitimního očekávání je zřejmé, že ani dosavadní zařazení pozemků do určité plochy nemůže založit takovéto právem chráněné očekávání, neboť se nejedná o kvalifikovanou činnost veřejné správy v podobě ustálené praxe, výkladu právních předpisů, veřejně deklarovanou politiku, interní výkladovou či aplikační směrnici či závazné a kvalifikované ujištění o právu či procesním postupu, kdy pro futuro nemůže dojít ke změně.

88. Naproti tomu soud v tomto ohledu akceptuje vyjádření odpůrce, že nikomu nemůže svědčit legitimní očekávání, že by jednou přijatý územní plán nemohl být nikdy v budoucnu měněn a že by obec nikdy více nemohla reagovat na změny poměrů v území či potřeb obyvatel či na nedostatky stávající úpravy. OOP reaguje na nový přístup k ochraně životního prostředí, krajiny a půdy a na potřebu vytvořit ucelená centra v rámci obce včetně zastavění proluk a je založen na reálném předpokladu potřeb obyvatel obce na zastavěné plochy v závislosti na růstu počtu obyvatel v čase. Oproti přechozímu územnímu plánu s nadhodnocenými požadavky byly zohledněny skutečné cíle a potřeby. Byly tak modifikovány předpoklady, na nichž byl založen předchozí územní plán. Z odůvodnění OOP vyplývá, že ke změnám došlo vymezením nových zastavitelných ploch, a to ve vazbě na vyhodnocení účelného využití zastavěného území při současné redukci zastavitelných ploch vymezených předchozí územně plánovací dokumentací. Konkrétní zastavitelné plochy byly vymezeny tak, aby přímo navazovaly na zastavěné území obce a zásadně se přimykaly ke stávajícím komunikacím, bez ohledu na jejich charakter.

89. Navrhovatelé namítají porušení principu kontinuity územního plánování.

90. K tomu soud konstatuje, že nový územní plán by měl respektovat určitou kontinuitu. Zároveň je ovšem příležitostí pro přehodnocení dosavadního stavu. Změny v území mohou být pro některé dotčené osoby změnami k horšímu. Kdyby něco takového mělo být vyloučeno, musely by postupy v územním plánování být nastaveny jinak. Omezení vlastnického práva ke zrušení územního plánu nebo jeho části ještě nestačí. K tomu by muselo přistoupit něco podstatně závažnějšího – a to exces v územním plánování a/nebo nedodržení zákonných mantinelů.

91. K pátému kroku algoritmu se Nejvyšší správní soud ve vztahu k územním plánům vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 8. 2011, č.j. 1 Ao 4/2011–42, takto: „

31. Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje rovnováhu, kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených orgánů, vlastníků pozemků a staveb i sousedních obcí. Cílem je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů při harmonickém využití území. Takový kompromis může nabýt celé řady podob a konkrétní volba využití určitého území reflektuje i aktuální politickou vůli v orgánech obce. Ke stávajícímu způsobu využití dotčených pozemků musí orgány samospráv z povahy věci přihlížet v souladu se zásadou legitimního očekávání, vzhledem k územnímu a společenskému vývoji však nelze očekávat absolutní neměnnost poměrů.

32. Nejvyšší správní soud zároveň s odkazem na svou ustálenou judikaturu podotýká, že k otázce přiměřenosti v pátém kroku algoritmu je třeba k soudnímu přezkumu přistupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu, což inherentně obsahuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ v zákonem vymezených mantinelech. Územní plánování však na druhé straně představuje natolik závažný zásah do vlastnických a jiných majetkových práv, že se Nejvyšší správní soud nemůže zříct svého úkolu a je povinen bdít nad zjevnými excesy a extrémní zásahy do ústavních práv jednotlivce. Naplňuje tak svou přirozenou roli ochránce práv v celém komplikovaném procesu a dbá na to, aby případný zásah byl v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahu.“ 92. Ve výrokové části ÚP Pila se v kapitole 2 „Základní koncepce rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot“ uvádí: V zastavování území bude podpořeno zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace vedoucí středem obce z jihu na sever.

93. V odůvodnění ÚP Pila se v kapitole 2.3 „Vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování“ uvádí: Územní plán koordinuje zájmy soukromé a veřejné především návrhem jen nejnutnějších zastavitelných (rozvojových) ploch v rozsahu umožňujícím výstavbu pro nezbytný rozvoj obce, který však respektuje jedinečné přírodní hodnoty řešeného území.

94. V odůvodnění ÚP Pila se v kapitole 2.8.3 „Urbanistická koncepce, včetně urbanistické kompozice, vymezení ploch s rozdílným způsobem využití, zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně“ uvádí: Urbanistická koncepce navrženého územního plánu se vyrovnává s růstem a scelováním jednotlivých dříve nespojitých center původního urbanismu obce. Za hlavní motiv koncepce svého návrhu určuje páteřní komunikaci osídlení jižního svahu, čímž legitimizuje uvedený prostor jako „páteř“ neboli základní kostru obce s třemi ohnisky hlavních veřejných prostorů. Hlavní páteřní komunikace s navazující stávající i navrhovanou zástavbou je doplněna o plochy určené k zastavění, které principiálně navazují na stávající urbanistickou strukturu.

95. V odůvodnění ÚP Pila se v kapitole 2.8.6 „Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití? uvádí: Při předpokladu, že základní urbanistickou (prostorovou a kompoziční) hodnotou zastavěného území Pila je nepravidelná lineární (řádková) zástavba, která je charakteristická podélným tvarem vesnice, kde se zástavba obvykle přidržuje k trase komunikace, je v souladu s veřejným zájmem na ochraně a rozvoji přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, včetně urbanistického a architektonického dědictví, v toto konkrétním území vymezovat jen přiměřeně velké zastavitelné plochy, které neznečitelní a neohrozí tuto urbanistickou hodnotu.

96. Z uvedeného je zřejmé, že Zastupitelstvo obce Pila stanovilo jako jednu z hlavních zásad územního plánu, aby zastavitelné plochy, které se vymezují jen v nejnutnějším rozsahu, přímo navazovaly na zastavěné území obce a zásadně se přimykaly ke stávajícím komunikacím.

97. Při úvahách, zda by bylo možno jako zastavitelné ponechat i pozemky navrhovatelů, je si třeba uvědomit výše uvedené limity soudního přezkumu. V naší zemi se vychází z dělby moci, tj. z toho, že je nežádoucí, aby se jednotlivé sféry v rámci dělby moci překrývaly, nezákonně do sebe zasahovaly apod. Jinak řečeno, judikatura, která se touto otázkou zabývá na úrovni Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu říká, že ve vztahu k územním plánům je tu soudní ochrana, ale ta soudní ochrana je zejména ve vztahu k excesům v územním plánování a nedodržení zákonných mantinelů. V jiných případech by se měla soudní moc řídit určitou zdrženlivostí, tzn. neporučníkovat, nezasahovat do veřejné správy nad míru, která vyplývá ze zákonů. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných a věcně správných aktů územní samosprávy by přitom byly porušením ústavně zakotvené dělby moci. V daném případě se vlastně sporuje konkrétní volba využití určitého území. Soud tu však nepřezkoumává, zda se došlo k optimálnímu řešení (uvnitř zákonných mantinelů). Aby bylo možno shledat důvodnost návrhu, bylo by nutno konkrétně a přesvědčivě tvrdit a prokázat, že to, co bylo připraveno pořizovatelem a schváleno zastupitelstvem obce, bylo skutečně excesem a/nebo nedodržením zákonných mantinelů. Podle názoru soudu však v mezích podaného návrhu nic takového takto tvrzeno (natož prokázáno) nebylo, a proto se soud neztotožňuje s tím, že by tu došlo k rozporu napadeného OOP se soudní judikaturou stanovenými kritérii vhodnosti, potřebnosti, minimalizace zásahů a proporcionality v užším smyslu.

98. Pro úplnost soud dodává, že při rozhodování stávající věci nelze brát v úvahu vyjádření odpůrce, že v budoucnu není vyloučeno, aby po zastavění stávajících proluk mohl být změněn účel využití zbývající části pozemku navrhovatelů a) až e) na zastavitelnou plochu, a že jako zjednodušující až liché je nutno odmítnout vyjádření odpůrce, že navrhovatelé nejsou nositeli ochrany veřejného zájmu a není tak pro toto řízení rozhodující, zda v rámci OOP dochází ke vznik střetu jednotlivých komponent veřejného zájmu.

99. Jelikož návrh na zrušení části ÚP Pila nebyl shledán důvodným, soud jej podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.“ Závazný právní názor Nejvyššího správního soudu 100. Ke kasační stížnosti navrhovatelů rozhodl NSS svým rozsudkem ze dne 25. 4. 2023 č. j. 8 As 180/2021–49, k závěru, že se Krajský soud v Plzni nevyjádřil k některým uplatněným návrhovým námitkám. Tyto v kasačním rozsudku identifikoval takto: 101. „

24. Stěžovatelé dále namítají, že se krajský soud nevypořádal s námitkou porušení principu zákazu libovůle. Tu spojují s tím, že územní plán byl veden osobním zájmem starosty, a nikoliv zájmem veřejným. Tato námitka je důvodná. Stěžovatelé a) a b) v návrhu namítli, že motivem pro změnu územního plánu mohlo být to, že pozemek parc. č. 223, na němž se nachází stavební objekt č. ev. 5, je ve společném jmění starosty odpůrkyně a jeho manželky. Byla–li by zaplněna stavební proluka, namísto výhledu do louky by se v budoucnu dívali na nově vzniklou zástavbu osmi rodinných domů na těchto loukách. Krajský soud v bodě 44 napadeného rozsudku pouze uvedl, že je pro posouzení návrhu zbytečné se zabývat tím, zda starosta se členy své domácnosti vstupuje na pozemky stěžovatelů a) a b) a zda stěžovateli e) při osobní návštěvě v průběhu zpracování územního plánu sdělil „Buď rád, že Tvůj dům už stojí, protože kdyby nestál, tak nepostavíš ani Ty.“. Nezabýval se však tím, zda důvodem zařazení části pozemků stěžovatelů a) a b) do zemědělské plochy nebylo to, aby byl pozemek parc. č. 223 chráněn před visuálním smogem, jak v návrhu namítli stěžovatelé a) a b). Tím zatížil napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. 102.

25. Krajský soud se rovněž nevypořádal s námitkami stěžovatelů a) až e) ohledně splnění východisek pro zastavitelnost jejich pozemků podle územního plánu. Stěžovatelé a) a b) v bodě 17 a 20 návrhu namítli, že územní plán mění jejich pozemky na nezastavitelné, přestože se v souladu s jimi konkrétně uvedenými východisky územního plánu (odkazem nesprávně na bod 14, nicméně zjevně na bod 16 návrhu) nachází v poslední volné proluce přiléhající k páteřní komunikaci v lokalitě 02 U trafostanice. Stěžovatelé c) až e) v bodě 18 návrhu namítli, že územní plán mění jejich pozemky na nezastavitelné, přestože se v souladu s jimi konkrétně uvedenými východisky územního plánu nachází poblíž hlavní páteřní komunikace v lokalitě 05 K letišti a navazují na stávající zástavbu, která doplňuje zástavbu na druhé straně komunikace. Stěžovatelé zároveň v bodě 16 návrhu uvedli konkrétní východiska územního plánu, ze kterých mj. vyplývá, že bude podpořeno zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace středem obce z jihu na sever, že hlavní osa osídlení podél páteřní komunikace bude doplněna o plochy určené k zastavění rodinnými domy městského a příměstského charakteru, že bude upřednostněn rozvoj uvnitř zastavěného území, že se v lokalitě 02 U trafostanice potenciál rozvoje naskýtá v dostavbě proluk a v potvrzení uličního prostoru páteřní komunikace a že v lokalitě 05 K letišti potenciál území spočívá v doplnění o novou uliční síť, přičemž nově budované objekty budou situovány v přední části pozemku poblíž páteřní komunikace. Krajský soud se proto měl zabývat tím, zda pozemky stěžovatelů a) až e) tato východiska splňují a zda případně není územní plán nezákonný, jestliže tyto pozemky i přesto nezahrnul do zastavitelných ploch. To však krajský soud neučinil. Jde–li o pozemky stěžovatelů a) a b), v bodě 73 napadeného rozsudku se zabýval pouze tím, zda snížení rozsahu zastavitelné plochy odpovídá koncepčnímu řešení územního plánu, jež zohledňuje rozvoj bydlení a ochranu zemědělského půdního fondu. Nezabýval se však již tím, že stěžovatelé a) a b) namítli, že jejich pozemky jsou v proluce přiléhající k páteřní komunikaci. Jde–li o pozemky stěžovatelů c) až e), krajský soud toliko uvedl, že jejich výtka, podle které je jejich záměr „v souladu s citacemi pod písmeny a), b), g) a i) článku 14 návrhu, a tedy v souladu se zásadami a premisami, na nichž stojí nový územní plán“, je obecná a nepřezkoumatelná. Z výše uvedeného však vyplývá, že námitka stěžovatelů c) až e) spočívala v tom, že jejich pozemky navazují na zastavěné území a že se přimykají k páteřní komunikaci. Tím se však krajský soud nezabýval, přestože šlo o projednatelnou námitku. Krajský soud se tak opomněl zabývat výše uvedenými námitkami. Tím zatížil napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. (…) 103.

35. Krajský soud tak nesprávně posoudil otázku projednatelnosti výše uvedeného návrhového bodu. Tím zatížil napadený rozsudek vadou nezákonnosti, pro kterou je namístě jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Bude na krajském soudu, aby se jako první namítanou diskriminací zabýval. Nejvyšší správní soud se proto tvrzenými důvody diskriminace v kasační stížnosti nyní nemohl pro předčasnost zabývat. Nejvyšší správní soud však dodává, že tento důvod nezákonnosti napadeného rozsudku se vztahuje pouze ke stěžovatelům a) až e). Stěžovatelé f) a g) obdobnou námitku v návrhu ani v kasační stížnosti neuplatnili (viz bod [57] níže).“ Vyjádření navrhovatelů ke kasačnímu rozsudku NSS 104. V dalším průběhu řízení soud účastníky vyzval, aby se, mají–li o to zájem, k závěrům kasačního rozsudku vyjádřili.

105. Navrhovatelé ve svém podání ze dne 30. 5. 2023 uvedli, že jim není z územně plánovací dokumentace ani z územně plánovacích podkladů známo, že by zachování zastavitelnosti jejich pozemků, zejména pak podle územní studie, jakkoli ohrozilo hodnoty sousedních nemovitostí či dokonce prostředí.

106. Pouze při vypořádání námitek navrhovatelů ad a) a b) zaznělo, že omezením zastavitelnosti pozemků v jejich vlastnictví byla poskytnuta ochrana stopám v krajině, jako jsou izolované původní objekty pro bydlení obklopené loukami, paměti a rázu místa jako jsou stavby typické pro místní ráz, např. objekt č. e. XG na pozemku p. č. XH.

107. Tento objekt však není izolovaným objektem obklopeným loukami, ani není objektem typickým pro místní ráz jako např. objekt č. p. XCH na pozemku p. č. XI, není objektem výlučným a důležitým pro strukturu osídlení. O tom svědčí i skutečnost, že objekt nemá žádný byt, není připojen na kanalizaci ani vodovod a vlastník tohoto rekreačního objektu je trvale bytem v Pile v domě XY, který je umístěn v lokalitě 19 Samoty – ostatní osídlení. Funkční využití této lokality je v územním plánu odůvodněno tak, že představuje samostatná stavení na hranici správního území obce stojící v krajině, kde se nepočítá s žádným potenciálem rozvoje. Důležité pro tuto lokalitu je nespojení s okolním rozrůstajícím se osídlením a zachování lokality jako místa v krajině samostatně stojícího útvaru.

108. S téměř stejnou argumentací byla objektu č. e. XG na pozemku p. č. XH poskytnuta ochrana v podobě omezení zastavitelnosti pozemků navrhovatelů, zatímco jiné pozemky těsně sousedící na západní a severní straně zastavitelné zůstaly. Navrhovatelé podotkli, že rekreační objekt č. e. XG na pozemku p. č. XH, tak i západně umístěné pozemky přiléhající k pozemku p. č. XH je ve vlastnictví určeného zastupitele, který se aktivně podílel na při tvorbě a schvalování územního plánu. Navrhovatelé mají za to, že se v předmětné části územního plánu plně odrazily soukromé zájmy určeného zastupitele.

109. Navrhovatelé dále uvedli, že při přijímání územního plánu došlo k porušení základních zásad správního řízení, a to šetřit práva nabytá v dobré víře, když navrhovatelé očekávali, že jim bude umožněn výkon jejich vlastnických práv v úplném rozsahu. Dále odpůrkyně při pořizování územního plánu nedbala, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. Vyjmutí pozemků navrhovatelů nebylo odůvodněno veřejným zájmem, ale vychází toliko z osobního zájmu určeného zastupitele či jeho osobní animozity vůči navrhovatelům.

110. Odpůrkyně dále nepostupovala tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, když veřejný zájem na poskytnutí ochrany stopám v krajině jako jsou izolované původní objekty pro bydlení obklopené loukami, paměti a rázu místa jako jsou stavby typické pro místní ráz, např. objekt č. e. XG na pozemku p. č. XH, není nijak odůvodněn vyjma osamělosti stavby.

111. Navrhovatelé jsou diskriminováni územním plánem tím, že jejich pozemky mají stejnou nebo nižší třídu ochrany půdního fondu jako parcely, které se v totožných lokalitách nově zařazují mezi zastavitelné plochy přesto, že parcely navrhovatelů splňují i ostatní východiska územního plánu, zejména o zastavění zbývajících proluk u páteřní komunikace.

112. Pozemky navrhovatelů ad a) a b) umožňují doplnění plochy k zastavění podél páteřní komunikace v lokalitě 01 – U Pilské hospody. Nové zařazení pozemků navrhovatelů ad a) a b) je v rozporu s východisky územního plánu.

113. Pozemky navrhovatelů, které se nacházejí uvnitř zastavěného území, splňují kritérium uvedené v bodě 2. 1. odůvodnění územního plánu, dle nějž je kritérium při rozhodování a posuzování záměrů na změny ve všech rozvojových oblastech a osách rozvoj bydlení při upřednostnění rozvoje uvnitř zastavěného území.

114. Část urbanistické koncepce, podle níž hlavní motiv koncepce určuje páteřní komunikace, naplňují pozemky navrhovatelů, neboť případné zastavění umožní posílení koncepce páteřní komunikace a defragmentaci osídlení.

115. Pozemky navrhovatelů ad a) a b) tvoří poslední volnou proluku u páteřní komunikace v lokalitě 02 – U trafostanice a na své hranici se všemi sousedními pozemky vyjma pozemků na jihozápadní hraně přímo navazují na stávající nebo nově povolenou zástavbu.

116. Kritéria územního plánu na situování u komunikace s možností umístit půdorysnou stopu nově budovaných objektů kolmo nebo rovnoběžně ke komunikaci splňují pozemky navrhovatelů ad c) – e).

117. Nové zařazení pozemků navrhovatelů ad c) – e) do nezastavitelných pozemků je v rozporu s východisky územního plánu, neboť nechává volnou mezeru mezi zástavbou mezi lokalitami 05 – K letišti a 06 – K Telenci.

118. Je diskriminační vůči navrhovatelům, že jejich pozemky nebude možné zastavět, přestože se jedná o pozemky buď II., III. nebo IV. třídy ochrany, zatímco na jiných pozemcích v téže lokalitě stejné nebo vyšší třídy ochrany jsou zřizovány nové rozvojové zastavitelné oblasti. Konkrétně se nově vymezuje zastavitelná plocha územím přímo sousedícím s pozemky navrhovatelů ad c) – e) na parcelách p. č. XZ a XAA a v lokalitě Z4 K letišti na parcele p. č. XAB, tato lokalita je prakticky totožná s umístěním pozemků navrhovatelů ad c) – e). Vyjádření odpůrkyně 119. Navrhovatelé ad a) a b) opomíjí, že při zpracování územního plánu bylo nutné postupovat v souladu s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací vydanou krajem a v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Jedná se o přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví, které jsou ve veřejném zájmu předmětem ochrany v územním plánování. V daném místě jsou kulturně–historické hodnoty představovány pamětí a rázem místa, a to stavbou typickou pro místní ráz, např. č. e. XG na pozemku p. č. XH, přičemž se jedná o objekty pro bydlení, hrázděné i omítnuté, většinou podélného půdorysu se sedlovou střechou přetaženou na 1 stranu.

120. Navrhovatelé zužují přijetí opatření obecné povahy na realizaci soukromých zájmů skrze pověřeného zastupitele, a přitom pomíjejí, že opatření obecné povahy muselo být přijato rozhodnutím kolektivního orgánu – zastupitelstva. Nejedná se tak o autoritativní rozhodování jedné osoby. Pokud by územní plán byl veden výlučně osobním zájmem, nebyly by mezi zastavitelné plochy zařazeny pozemky bezprostředně sousedící s pozemkem p. č. XH na jeho jižní a severní straně.

121. Námitka navrhovatelů ad a) a b), že územní plán mění jejich pozemky na nezastavitelné, je ryze tendenční z důvodu jejího vztažení na všechny pozemky. Navrhovatelé ad a) a b) opomíjejí, že některé pozemky nebo jejich části jsou v rozsahu uvedené proluky zařazeny do zastavitelných ploch. Konkrétně se jedná o pozemky p. č. XL, XM, přibližně polovina pozemku p. č. XN, pozemky p. č. XN, XO, XP a z malé části p. č. XA. Zastavitelné plochy jsou na severozápadní straně ohraničené lomovými body vedenými v linii zastavěného území obce. Přesahem těchto lomových bodů by naopak došlo k rozšíření zastavitelného území mimo stávající zastavěné území obce v rozporu s limity ve využití území.

122. Navrhovatelé ad c) – e) obdobně uvádí, že územní plán mění jejich pozemky na nezastavitelné, přestože se nachází poblíž hlavní páteřní komunikace v lokalitě 05 – K Letišti a navazují na stávající zástavbu, která doplňuje zástavbu na druhé straně komunikace. Celý pozemek p. č. XF však nebyl zastavitelný i dle předchozího územního plánu, stejně jako pozemek p. č. XE, který byl zčásti nezastavitelný. U obou pozemků je z katastrální mapy evidentní, že se nenachází v proluce, ale za hranicí zastavěného území obce. Před pozemky navrhovatelů ad c) – e) se ještě nachází zastavitelná plocha Z6 představující proluku, jejíž zastavení má přednost pro její bližší vzdálenost k centru obce a zároveň je popřen argument, že pozemky navazují na stávající zástavbu.

123. Pozemek p. č. XE má výměru 18 709 m2 a pozemek p. č. XF má výměru 7 267 m2. Průměrná výměra pozemku určeného k zastavění pro účely bydlení v rodinných domech a bydlení individuálního v rodinných domech činí nejvýše 200 m2. Pokud by došlo k rozdělení pozemků navrhovatelů ad c) – e) za účelem bydlení, je možné dopravně obsloužit výlučně pozemky bezprostředně sousedící na západní straně s páteřní komunikací a částečně z jihu s komunikací vedlejší. U zbývající části dosud nebyla vytvořena uliční síť. Zastavění části pozemků vzdálenější od páteřní komunikace popírá navrhovateli uváděné východisko zahuštění zástavby podél páteřní komunikace.

124. Navrhovatelé si účelově vybírají pouze to které východisko, které se sice vztahuje k dané lokalitě, ale nevypořádávají se s dalšími východisky, které jsou v rozporu se zařazením jejich pozemků do zastavitelných ploch nebo argumentují východisky pro jiné lokality.

125. Odpůrkyně v ostatním odkázala na svá předchozí vyjádření, zejména, že v územním plánu jsou zastavitelné plochy vymezené vždy v přiměřené velikosti a v návaznosti na stávající urbanistickou strukturu a pouze v celkové rozloze, která vychází z vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch zpracovaného dle metodického pokynu Ministerstva pro místní rozvoj ze srpna 2008 po odečtení rozlohy ploch k přestavbě v zastavěném území obce. Odpůrkyně změnila způsob využití plochy ze zastavěné na nezastavěnou u 7 oblastí vymezených předchozím územním plánem, které se nacházejí po celém obvodu obce v duchu koncepce nového územního plánu.

126. Odpůrkyně dále vymezila jako nezastavitelné 5 oblastí, na nichž se nachází pozemky v soukromém vlastnictví. Tímto postupem nebyly dotčeny pouze zájmy navrhovatelů, nýbrž i dalších soukromých vlastníků. Vždy se přitom jednalo o pozemky, které neměly bezprostřední návaznost s páteřní osou rozvoje odpůrkyně a které dosud nebyly dotčeny územním nebo stavebním rozhodnutím umožňujícím výstavbu nového objektu bydlení. Druhé jednání ve věci 127. Soud ve věci konal dne 2. 8. 2023 jednání. Zúčastnil se ho zástupce navrhovatelů, advokát Mgr. Jaromír Rokusek, zástupce odpůrkyně, advokát Mgr. Pavel Grüner, a rovněž starosta odpůrkyně, Mgr. Stanislav Hoffman. Zástupce navrhovatelů odkázal ve svém vystoupení na písemná podání, která ve věci učinil, a shrnul některé argumenty. Upozornil, že navrhovatelé ad c) – e) již v průběhu přípravy územního plánu podávali námitku, v níž se domáhali kompromisního řešení, v jehož rámci by byla zastavitelná jen část jejich pozemků, jež se přimyká hlavní pozemní komunikaci, a to jen v omezené šíři, aby se na pozemcích dal zbudovat dům a zahrada. Vznikl by tak zastavitelný pás, který by vedl až k autobusové točně. Toto řešení, které by podle jeho názoru jak akceptovalo východiska územního plánu, tak i zájmy navrhovatelů, však nebylo přijato. V případě navrhovatelů ad a) a b) zdůraznil, že zastavitelnost jejich pozemků v celém rozsahu by sloužila k vyplnění proluk. Připomněl, že tito navrhovatelé mají podezření, že se v jejich případě jedná o projev partikulárních zájmů, byť jde jen o podpůrný argument. Zástupce odpůrkyně rovněž odkázal na svá písemná podání a vyloučil, že by byl validní argument navrhovatelů, podle nichž si starosta odpůrkyně mínil úpravou zastavitelnosti pozemků navrhovatelů ad a) a b) zachovat výhled do nezastavěných luk. Ani v současné době není z domu č. e. XG jakýkoli výhled, brání mu vzrostlá vegetace na jeho vlastním pozemku. Ve vztahu k navrhovatelům ad c) – e) pak konstatoval, že vymezení zastavitelnosti jejich pozemku, byť i jen částečné, by odporovalo východiskům územního plánu a snaze zamezit rozrůstání obce do krajiny. Mezi současnou zástavbou a jejich pozemky je navíc t. č. volná proluka, případná zástavba by tedy ani nenavazovala na současnou zástavbu.

128. Soud ve věci provedl dokazování, a to snímkem letecké mapy obce Pila (dostupné na www.mapy.cz) a hlavním výkresem napadeného územního plánu. Zástupce navrhovatelů nad těmito podklady demonstroval své argumenty ve prospěch zastavitelnosti pozemků navrhovatelů. Upozornil přitom na to, že ačkoliv navrhovatelům ad c) – e) bylo znemožněno stavět, na pozemcích ležících přes komunikaci naproti, je stavět dovoleno a dokonce se již zde nachází zástavba. Tím je podle jeho názoru vyloučen argument o snaze zabránit dalšímu rozrůstání zástavby do krajiny. Zastavitelnost pozemků těchto navrhovatelů by tak pouze zrcadlově doplnila stávající zástavbu. Zástupce odpůrkyně sdělil, že tomu tak není, neboť dané stavby již měly v době přípravy územního plánu vydaná veřejnoprávní povolení, což územní plán respektoval. To je jediný důvod, proč byly tyto pozemky vymezeny jako zastavitelné.

129. Naopak soud neprovedl navrhovaný důkaz ohledáním příslušných pozemků, slyšením svědků H. V. a J. R. a slyšením účastníka řízení T. V. Neprovedl pak ani důkaz územním plánem a třemi fotografiemi aktuálního výhledu z domu č. e. XG, které navrhovala odpůrkyně. Ohledání soud považoval za nadbytečné, neboť dospěl k závěru, že návrhové body navrhovatelů je schopen posoudit na podkladě obsahu správního spisu a leteckých snímků obce, které k důkazu provedeny byly. Nebylo tak nutné zvyšovat náklady řízení a zatěžovat účastníky řízení realizací ohledání. Svědecké výslechy a účastnickou výpověď soud neprovedl, neboť směřovaly k prokázání rozhovoru, v němž měl starosta odpůrkyně panu T. V. sdělit, ať je rád, že už svůj dům postavil, protože jinak by ho nepostavil, neboť tato skutečnost nemohla rozhodnutí soudu ovlivnit. I kdyby vyšlo najevo, že takový výrok zazněl, nelze z něj nijak dovodit, že by byl územní plán připravován s cílem poškodit navrhovatele ad c) – e). Jelikož soud nezjistil, že by napadený územní plán jevil známky toho, že byl výsledkem libovůle starosty odpůrkyně, nebylo nutné ani prokazovat jeho vztah k daným navrhovatelům. Pokud pak měly z těchto výpovědí vyjít najevo skutečnosti, pro které si objekt č. e. XG nezasluhuje tu míru ochrany, která je mu územním plánem poskytována, postrádal soud dostatečné skutkové vymezení těchto skutečností. Ani k nim tedy nemohly být tyto výpovědi provedeny. Důkaz územním plánem soud neprovedl, neboť ten je součástí správního spisu a jím se v soudním řízení správním důkaz neprovádí. Důkaz třemi fotografiemi aktuálního výhledu z domu č. e. XG soud neprováděl, neboť jej shledal nadbytečným. I kdyby z něj vyplynulo, že t. č. z tohoto objektu není pro vzrostlou vegetaci žádný výhled, ještě to neznamená, že tato vegetace nemůže být kdykoli odstraněna a výhled zpřístupněn. Takový důkaz by proto sám o sobě nemohl stačit k rozptýlení podezření, že si starosta odpůrkyně nemínil úpravou územního plánu zachovat možnost takového výhledu. Takové podezření se však neprokázalo, a proto je ani nebylo třeba důkazně vyvracet.

130. V závěrečných návrzích zástupci obou účastníků krátce shrnuli svá stanoviska a učinili příslušné procesní návrhy. Starosta odpůrkyně sdělil, že územní plán nebyl připravován v osobním zaujetí proti navrhovatelům. Územní plán vznikal od roku 2011, tedy přes tři volební období, na jeho přípravě byla zainteresována celá řada zastupitelů a zúčastněných orgánů. Objekt č. e. XG pořídil v roce 2001 a tehdy byly všechny pozemky kolem něj zastavitelné, což plně akceptoval a nikdy se nesnažil jejich zastavitelnost jakkoli zkomplikovat. Posouzení věci soudem 131. Navrhovatelé ad a) a b) ve svém návrhu namítli porušení principu zákazu libovůle. Podle jejich názoru se tak stalo ve vztahu k osobnímu zájmu starosty odpůrkyně coby vlastníka (spolu s jeho manželkou) pozemku p. č. XH, na kterém se nachází stavební objekt č. e. XG. Byla–li by zaplněna stavební proluka, namísto výhledu do louky by se v budoucnu dívali na nově vzniklou zástavbu osmi rodinných domů na těchto loukách.

132. Problematika nastolená tímto návrhovým bodem byla předmětem třetí námitky navrhovatelů uplatněné v průběhu pořizování napadeného územního plánu dne 4. 5. 2017 související se zmenšením zastavitelné plochy na jejich pozemcích. V odůvodnění vypořádání této námitky se mj. uvádí (citováno přesně, včetně interpunkčních nedostatků): „Zadání územního plánu výslovně uvádí požadavek prověřit navržené (dosud nevyužité) rozvojové zastavitelné plochy ve stávajícím územním plánu i nově vzniklé požadavky na využití ploch pro nový územní plán z hlediska maximálního využití zastavěného území. Dále zasání uvádí požadavek na ochranu výše popisovaných urbanistických (prostorových a kompozičních) hodnot, také na ochranu rozvoj historické struktury původního sídla, urbanistické hodnotné struktury a stop v krajině jako jsou izolované původní objekty pro bydlení obklopené loukami, paměti a rázu místa jako jsou stavby typické pro místní ráz (např. č.e. XG na p. č. XH, č.p. XCH na p. č. XI, č.p. XJ na p.č. XK a jejich polohu ve vztahu k nezastavěnému území–loukám) a také zadání uvádí požadavek na zachování charakteru venkovského zastavění, tj. nepravidelného řádkového zastavění jednotlivých objektů nebo jejich skupin a zachování charakteru historické kulturní krajiny.“ 133. V návrhu na zrušení části územního plánu obce Pila pak navrhovatelé ad a) a b) tvrdí, že objekt č. e. XG na pozemku p. č. XH není izolovaným objektem výlučným a důležitým pro strukturu osídlení. O tom má podle jejich názoru svědčit ta skutečnost, že objekt nemá žádný byt, není připojen na kanalizaci ani na vodovod, jeho vlastník, tj. starosta odpůrkyně a určený zastupitel působící při přípravě územního plánu) je trvale bytem v Pile XY v lokalitě Samoty, v níž územní plán nepočítá s žádným potenciálem rozvoje. Dále navrhovatelé poukázali, že objektu č. e. XG na pozemku p. č. XH byla poskytnuta ochrana v podobě omezení zastavitelnosti jejich pozemků, zatímco jiné pozemky přimykající se k p. č. XH na západní a severní straně zastavitelnými zůstaly. Ty jsou rovněž ve vlastnictví starosty odpůrkyně a určeného zastupitele. Z toho navrhovatelé dovozují, že v předmětné části územního plánu se plně odrazily jeho soukromé zájmy. Ve svém podání ze dne 30. 5. 2023 navrhovatelé doplnili, že neexistuje veřejný zájem na ochraně objektu č. e. XG na pozemku p. č. XH, protože se nejedná o izolovaný původní objekt pro bydlení obklopený loukami, ale o objekt, který je již nyní obklopen zástavbou a napadený územní plán jej také obklopuje zástavbou, a to ze tří stran, přičemž zachovává výhled z této nemovitosti jižním směrem, což je výlučně zájmem jeho vlastníka.

134. Soud k tomuto návrhovému bodu konstatuje, že navrhovatelé své tvrzení o možné libovůli starosty odpůrkyně, jenž v procesu přípravy územního plánu obce Pila vystupoval v postavení určeného zastupitele, a tato jeho role se následně měla zhmotnit v omezení zastavitelnosti jejich pozemků, nijak nedokládají. Formulace příslušného návrhového bodu v původním návrhu je velmi vágní (zejména pokud jde o pasáž, v níž hovoří o nedostatku pregnantní formulace požadavku na ochranu objektu č. e. XG na p. č. XH v rubrice 4 zadání územního plánu, resp. že není uplatněn tak důsledně jako u jiných, ve vypořádání námitek uvedených staveb, když navrhovatelé žádnou takovou stavbu nezmiňují). Ani v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není soud oprávněn za navrhovatele jejich návrhové body, případně argumentaci, o niž se opírají, jakkoli domýšlet či vlastní činností dotvářet. Tím by opustil svou roli „nezúčastněného třetího“, a porušil tak rovnost procesních stran. Soudu není zřejmé, co přesně mají navrhovatelé na mysli, když hovoří o nedostatku pregnantní formulace požadavku na ochranu objektu č. e. XG, respektive o míře důslednosti uplatnění požadavku na jeho ochranu ve srovnání s jinými objekty, jež byly jmenovány ve vypořádání předmětné námitky. Ze zadání územního plánu Pila ze dne 10. 7. 2013, jež bylo schváleno usnesením zastupitelstva odpůrkyně dne 29. 7. 2013, se naopak podává, že požadavek na ochranu objektu č. e. XG nacházejícího se na pozemku p. č. XH je uveden v části A1 (str. 9) coby součást požadavků na ochranu a rozvoj hodnot území coby stavba typická pro místní ráz, a to vedle objektů nacházejících na jiných místech obce (pozemky p. č. XI, XAC, XK, XAD, XAE, XAF, XAG, XAH, XAGH, XAI, XAJ, XAK). Tyto objekty jsou popsány takto: „jedná se o objekty pro bydlení, hrázděné i omítnuté, většinou podélného půdorysu se sedlovou střechou přetaženou na jednu stranu“). Z toho je patrné, že důvody, od nichž je v zadání územního plánu odvozován zájem na ochraně objektu č. e. XG, se do značné míry míjejí s výtkami, které vůči jeho ochraně naopak navrhovatelé směřují. To znamená, že navrhovatelé s těmito důvody nepolemizují, nepokoušejí se je vyvracet, ale uvádějí jiná hlediska, podle nichž si snad naopak objekt č. e. XG ochranu nezaslouží. Soudu však v této souvislosti není jasné, proč by právě otázky, zda je objekt napojen na kanalizaci či vodovod, zda je v něm vymezený byt, zda jde o dům aktuálně někým fakticky obývaný atp., měly mít jakýkoli přímý dopad na potřebu chránit objekt, jenž má představovat stavbu typickou pro místní ráz.

135. K vypořádání tedy zůstává nesporné gros tohoto návrhového bodu, které také identifikoval Nejvyšší správní soud ve svém kasačním rozsudku na konci odstavce 24. Totiž námitka, podle níž mohl být důvodem zařazení části pozemků navrhovatelů do zemědělské plochy zájem vlastníka pozemku p. č. XH (tedy starosty odpůrkyně) ochránit jej před vizuálním smogem.

136. Soud pro takové podezření neshledal žádný relevantní podklad. Především je třeba uvést, že nezastavitelnými se stala toliko část pozemků navrhovatelů; byly na nich totiž vymezeny zastavitelné plochy Z1 a Z2. Ty jsou určeny jako plocha bydlení pro rodinné domy městské a příměstské (zastavitelná plocha Z1) a plocha pro rodinné domy venkovské (Z2). Vymezení hranic těchto zastavitelných ploch prostřednictvím příslušných lomových bodů je zdůvodněno tím, že zastavitelná plocha Z1 navazuje přímo na páteřní komunikaci, přičemž jeden z hlavních konceptů celého územního plánu je právě posílení zástavby navazující na páteřní komunikaci. Zastavitelná plocha Z2 pak jižním směrem navazuje na stávající zástavbu. Uvádí–li přitom textová část územního plánu, že takto vymezená plocha Z2 „doplňuje základní urbanistickou strukturu a tvoří hranici mezi sídlem a okolní krajinou“, nelze tomu nic vytknout, neboť tato skutečnost plně odpovídá hlavnímu výkresu územního plánu. Z toho plyne, že hranice těchto zastavitelných ploch nebyly stanoveny nahodile, ale jejich vymezení je věcně odůvodněno. Jinými slovy řečeno: způsob, kterým jsou tyto zastavitelné plochy vymezeny, nijak nepodporuje tvrzení navrhovatelů o tom, že byly vymezeny na základě libovůle či snah starosty odpůrkyně zachovat výhled ze svého pozemku p. č. XH.

137. Pokud přesto navrhovatelé zpochybňují hodnotu objektu č. e. XG coby typického pro místní ráz, nijak tento svůj názor nepodkládají a ostatně ani nevysvětlují prostřednictvím způsobilých skutkových tvrzení, jež by se snad mohla stát předmětem dokazování. Spokojují se tak s tvrzeními, v nichž si ovšem sami často odporují. Na jedné straně tvrdí, že tento objekt není obklopen loukami, ale zástavbou (podání ze dne 30. 5. 2023, str. 3, čl. 237 soudního spisu), přesto současně také tvrdí, že je to až napadený územní plán, který jej obklopuje zástavbou (tamtéž). Dále tvrdí, že objekt není obklopený loukami, přitom ovšem sami na jiném místě svého návrhu hovoří o tom, že prostřednictvím vymezení nezastavitelné zemědělské plochy na části jejich pozemků si chtěl starosta odpůrkyně zachovat výhled na nezastavěné „louky o ploše 22 000 m2“ (str. 7 bod 20 návrhu, čl. 4 soudního spisu). Současně ovšem uvádějí, že starosta odpůrkyně tento dům fakticky neobývá, protože bydlí v lokalitě Samoty (vyjádření zástupce navrhovatelů ze dne 30. 5. 2023 str. 3), takže jeho zájem na zachování konkrétní podoby výhledu je již tím spíše sporný. Navrhovatelé sice rovněž hovoří o tom, že tento objekt neodpovídá typickému místnímu rázu. Tento svůj závěr ale o nic konkrétního neopírají a nijak jej ani nevysvětlují. Nepolemizují tedy ani s vymezením, které pro tento druh objektů nabízí územní plán a jež je citováno shora.

138. Přisvědčit pak možno není argumentu, podle něhož jsou územním plánem vymezeny zastavitelné plochy kolem objektu č. e. XG, a to na pozemcích vlastněných starostou odpůrkyně, což odporuje smyslu ochrany daného objektu. Pozemek p. č. XH je již v současné době zastavěný (právě objektem č. e. XG) a nedávalo by smysl jej nově vymezovat jako nezastavitelný. Ačkoliv to pak navrhovatelé netvrdí konkrétně, svou námitkou zřejmě míří i na zastavitelnou plochu Z5 v lokalitě 05 – K letišti. Ta částečně sousedí s pozemkem p. č. XH. Ani v případě této zastavitelné plochy ovšem neobstojí tvrzení, že za jejím vymezením stála libovůle. Textová část územního plánu k této ploše (a plochám Z2, Z4 a Z6 vymezeným ve stejné lokalitě) uvádí, že jejich potenciál spočívá v urbanistickém rozšíření sídla, dotvoření a zkvalitnění stávajícího veřejného prostoru obce s tím, že půdorysná stopa nově budovaných objektů bude svojí delší stranou umístěna kolmo nebo rovnoběžně ke komunikaci. Tato zastavitelná plocha tedy byla rovněž vymezena zcela v logice východisek územního plánu.

139. Soud tedy v návrhu nenalezl oporu pro podezření navrhovatelů, podle nichž bylo vymezení zastavitelných ploch Z1 a Z2 výsledkem libovůle a zájmu starosty odpůrkyně zachovat výhled z objektu č. e. XG na volná luka. Toto tvrzení navrhovatelů tak zůstalo v rovině spekulace, o níž ostatně sami navrhovatelé hovoří (bod 20 návrhu).

140. Nejvyšší správní soud ve svém kasačním rozsudku dále zavázal Krajský soud v Plzni k tomu, aby vypořádal námitku navrhovatelů, podle níž vymezení nezastavitelných ploch na jejich pozemcích odporuje konkrétním východiskům územního plánu odpůrkyně.

141. Konkrétně v případě navrhovatelů ad a) a b) se jedná o to, že jejich pozemky byly změněny na nezastavitelné, ačkoliv se nachází v poslední volné proluce přiléhající k páteřní komunikaci v lokalitě 02 U trafostanice a splňují tak navrhovateli citovaná východiska územního plánu, jmenovitě podpoření zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace středem obce z jihu na sever, rozvoj současných ohnisek osídlení (do jednoho z nichž, tj. U Pilské hospody, jejich pozemky spadají), přičemž tato hlavní osa osídlení má být doplněna o plochy určené k zastavění rodinnými domy městského a příměstského charakteru, zajištění místní dopravní obslužnosti sítí místních komunikací, které budou zachovány a zlepšovány, upřednostnění rozvoje uvnitř zastavěného území a předcházení prostorové segregaci a fragmentaci krajiny, doplnění stávající urbanistické struktury obce, koncepce, v jejímž rámci je určena páteřní komunikace coby „páteře“ s tím, že přechodná oblast mezi volnou krajinou a zastavěným územím bude určovat prostor s navrhovaným charakterem zástavby bližší původnímu osídlení a konečně se záměrem intenzivnějšího zastavění oblasti 01 – U Pilské hospody a v oblasti 02 – U trafostanice pak se zastavěním proluk a potvrzení uličního prostoru páteřní komunikace.

142. Soud konstatuje, že tento návrhový bod uplatněný navrhovateli ad a) a b) je formulován poněkud zavádějícím způsobem, neboť přehlíží podstatnou okolnost záležející v tom, že změna atributu zastavitelnosti se netýká všech pozemků, které navrhovatelé v dané lokalitě vlastní. Jinak řečeno, navrhovatelé polemizují s úpravou obsaženou v územním plánu paušálně, aniž by přihlíželi k tomu, že části jejich pozemků v daných lokalitách se jejich námitky vůbec nemohou týkat, neboť na nich byly naopak vytvořeny zastavitelné plochy Z1 a Z2. Jak už soud přitom uvedl výše, u každé z těchto ploch byl přitom zvolen jiný charakter možné zástavby: plocha Z1 je určena jako plocha bydlení pro rodinné domy městské a příměstské, plocha Z2 pak jako plocha pro rodinné domy venkovské. Jak tedy správně podotýká odpůrkyně, týká se to pozemků ve vlastnictví navrhovatelů p. č. XL, XM a částečně i XC (zařazených do zóny Z1) a dále pozemků p. č. XN, XO, XP a z menší části i pozemku p. č. XA (zařazených do zóny Z2).

143. Proto s ohledem na to, že návrhový bod je formulován takto obecně (námitky se neupínají ke konkrétním pozemkům navrhovatelů, u nichž by byly tvrzeny specifické důvody, pro které měl být ten či onen pozemek snad zařazen do některé ze zastavitelných ploch, případně snad vůbec neměl být měněn na nezastavitelný), nezbývá soudu než jej vypořádat rovněž v obecnější rovině. Tento postup plně odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu vztahujícího se na žalobní body v řízení o žalobě proti rozhodnutí a podle názoru zdejšího soudu není důvod tyto závěry neaplikovat v řízení o návrhu na zrušení opatření obecní povahy a jeho části (v rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78 se uvádí: „míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod, byť i vyhovující, obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“).

144. Lze tedy uvést, že navrhovatelé mají pravdu, pokud poukazují na to, že jejich pozemky odpovídají konkrétně jimi citovaným východiskům napadeného územního plánu, konkrétně jimi uvedeným v části 16 návrhu pod písmeny a), b), f), g), h) a i) [naopak soud v této souvislosti neshledal relevantním argument písmenem c), neboť ten se týká koncepce veřejné infrastruktury a navrhovatelé zřejmě narážejí na byvší záměr vytvořit na jejich pozemcích novou komunikaci souběžnou s páteřní komunikací, o němž hovoří ve svém návrhu; tato otázka se však netýká přímo problematiky zastavitelnosti jejich pozemků, kterou se má nyní krajský soud podle závazného právního závěru kasačního rozsudku NSS zabývat, a proto ji lze nyní ponechat stranou]. Je však nutno současně vytknout před pomyslnou závorku, že se tyto závěry vztahují toliko na některé jejich pozemky, respektive jejich části. Některé pozemky vlastněné navrhovateli ad a) a b) jsou pohledem měřítka územního plánování poměrně rozsáhlé (např. pozemek p. č. XC), a již proto je obtížně představitelné, že by mohla být jejich zastavitelnost zachována v plné šíři, aby naopak východiska územního plánu porušena nebyla (ať už jde o východiska jmenovaná samotnými navrhovateli, nebo i ta, na která ve svém návrhu nepamatují). Má–li tak kupříkladu dojít ke zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace středem obce z jihu na sever, jak poukazují navrhovatelé v části 16 svého návrhu pod písmenem a), pak z toho plyne, že naopak směrem od této hlavní osy musí docházet k rozvolnění zástavby až ke stanovení nezastavitelnosti. Jinak by nebylo možno požadavek zintenzivnění zástavby realizovat, když by se fakticky zástavba mohla volně „rozlévat“ po celé šíři navrhovateli vlastněných pozemků (např. již zmíněný pozemek p. č. XC), což by zase naopak odporovalo východisku jmenovanému navrhovateli pod písm. f) apod.

145. Při argumentaci východisky územního plánu je třeba přihlédnout k tomu, že se jedná o zásady formulované v různé míře abstraktnosti. Podle toho je také třeba k nim přistupovat a vykládat je v jejich vzájemném kontextu; teprve poté je možné kvalifikovaně zhodnotit, zda vymezení té které nezastavitelné či naopak zastavitelné plochy východiskům napadeného územního plánu odporuje či nikoli. Není tedy možné z palety obecných východisek víceméně arbitrárně vybírat jen ta, která zrovna podporují zájem navrhovatelů, a pomíjet ta, která mu současně nesvědčí, či jsou ve vztahu k němu indiferentní. Je to právě potřeba komplexního přístupu, ve které se zrcadlí fakt, že v procesu územního plánování dochází k vážení řady různých (často odlišných nebo dokonce protichůdných) zájmů soukromých (individuálních či skupinových) i veřejných. Výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování stanovených zásad je politickou úvahou konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje výkon práva na samosprávu daného územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103). Nejvyšší správní soud poukázal ve své judikatuře i na to, že při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace se řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Ke zrušení opatření obecné povahy či jeho části by měl proto soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a samotného opatření alespoň v relevantní části.

146. Soud má za to, že v obecné rovině není možno návrhovému bodu přisvědčit již proto, že na některých pozemcích navrhovatelů (či jejich částech) byly vytvořeny zastavitelné plochy Z1 a Z2. Je přitom patrné, že právě vymezení těchto ploch, stejně jako určení způsobu jejich zastavitelnosti plně respektuje východiska napadeného územního plánu, jak je navrhovatelé citují. Z hlavního výkresu napadeného územního plánu se podává, že zastavitelná plocha Z1 byla vymezena právě tak, aby zaplnila dosavadní proluku nacházející se při páteřní komunikaci a současně navazovala na hranici stávající zástavby na své jižní a severozápadní straně. Současně však brání tomu, aby se zástavba rozšiřovala mimo tento pomyslný rámec, což by již znamenalo rozšiřování zástavby do v současné době nezastavěných oblastí. Obdobně lze argumentovat i ve vztahu k ploše Z2, která viditelně navazuje na stávající zástavbu na severní, východní i jižní straně a vytváří tak prostor pro její doplnění a eventuální dotvoření urbanistické struktury, nicméně brání šíření další zástavby do volné krajiny. Rovněž tím, jaký charakter zástavby je na těchto zastavitelných plochách povolen, jsou naplňována východiska napadeného územního plánu. Je–li plocha Z1 vymezena jako plocha bydlení pro rodinné domy městské a příměstské, je tím naplňován zájem územního plánu vyjádřený jako „potvrzení centrálního veřejného prostoru“ se „zvýšenou intenzitou zastavění“ (k tomu srovnej odůvodnění napadeného územního plánu na straně 17). Vymezení zóny Z2 coby plochy pro rodinné domy venkovské pak reflektuje skutečnost, že se tato zóna již nepřimyká k páteřní komunikaci, ale doplňuje stávající, již méně intenzivní zástavbu spíše venkovského charakteru. Tím je zajištěn zájem obsažený v napadeném územním plánu jako doplnění základní urbanistické struktury tvořící hranici mezi sídlem a okolní krajinou (k tomu rovněž srovnej odůvodnění napadeného územního plánu na straně 17).

147. Jinými slovy řečeno, soud neshledal, že by vymezení zastavitelných ploch Z1 a Z2 na částech pozemků vlastněných navrhovateli (a k nim odpovídající vymezení nezastavitelnosti částí těchto pozemků) došlo k porušení východisek napadeného územního plánu. Navrhovatelé ad a) a b) svou námitku formulovali značně obecně, přičemž vůbec nepřihlédli k tomu, že části jejich pozemků nebyly vymezeny jako nezastavitelné. Naopak na nich byly vymezeny zastavitelné plochy Z1 a Z2, které svým vymezením a určením slouží k naplnění východisek napadeného územního plánu. Plná zastavitelnost pozemků navrhovatelů by naopak naplnění těchto východisek zmařila. Soud neshledal ani navrhovateli tvrzený rozpor ve vypořádání jejich námitky ve vztahu k objektu č. e. XG. Jak už soud shora uvedl, plošné vymezení obou zastavitelných ploch Z1 a Z2 je vedeno logikou východisek napadeného územního plánu. Soud ani neshledal žádné indicie, které by podporovaly podezření navrhovatelů o tom, že byly tyto plochy vymezeny skutečně prostřednictvím „nezávislého tvůrčího záměru“ architekta a nikoli snad proto, že stavba na č. e. XG je ve vlastnictví starosty odpůrkyně.

148. Tuto námitku navrhovatelů ad a) a b) proto soud nepovažuje za důvodnou.

149. Dále se soud zabýval obdobným návrhovým bodem ve vztahu k navrhovatelům ad c) až e). Ve svém kasačním rozsudku NSS uvedl, že tito navrhovatelé poukázali na to, že územní plán mění jejich pozemky na nezastavitelné, přestože se v souladu s jimi konkrétně citovanými východisky územního plánu nachází poblíž hlavní páteřní komunikace v lokalitě 05 – K letišti a navazují na stávající zástavbu, která doplňuje zástavbu na druhé straně komunikace. Podle navrhovateli citovaných východisek územního plánu přitom mělo dojít ke zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace středem obce z jihu na sever, že hlavní osa osídlení podél páteřní komunikace bude doplněna o plochy určené k zastavění rodinnými domy městského a příměstského charakteru, že bude upřednostněn rozvoj uvnitř zastavěného území, že se v lokalitě 05 – K letišti nabízí potenciál spočívající v doplnění o novou uliční síť, přičemž nově budované objekty budou situovány v přední části pozemku poblíž páteřní komunikace.

150. Ze správního spisu soud zjistil, že navrhovatelé ad c) až e) ve své námitce proti návrhu napadeného územního plánu ze dne 3. 5. 2017 tvrdí jeho neproporcionalitu, neboť jimi vlastněné pozemky (p. č. XE a XF) přiléhají k páteřní komunikaci procházející obcí, a to z její pravé strany viděno severním směrem a končí komunikací tzv. autobusové točny. Na levé straně této komunikace v dotčeném prostoru stojí několik rodinných domů, a to jak historicky existujících, tak i zcela nově vybudovaných či vystavěných v posledních letech či dokonce dostavovaných v době projednávání návrhu územního plánu. Navrhovatelé se proto cítí znevýhodněni, pokud „jejich“ strana silnice by neměla být možná k zastavění ale protější strana ano. Dále ve své námitce navrhovatelé konstatovali, že by tímto návrhem byli dotčeni takřka na 100 % svého majetku, kdežto u jiných vlastníků nemovitostí v obci by důsledkem úprav bylo zasažení nižší. Podle navrhovatelů nemusela být příslušná část územního plánu vypracována na základě věcného posouzení, ale jakéhosi „autorského záměru“ architekta a jeho představy hezké obce, ale nelze vyloučit ani libovůli zpracovatele či zadavatele. Navrhovatelé také nabídli svou představu řešení: vytvoření zastavitelné plochy v podobě pásu od páteřní komunikace v šířce 50 m; zbytek jejich pozemků by byl zařazen do zóny nezastavitelné zemědělské půdy. Došlo by tak k napojení obytných zón Z6 a Z4 za současného splynutí se stávající obytnou zónou 05 – K letišti a 06 – K Telenci; obytná část obce by tvořila postupně se zužující souvislý zastavěný pás podél páteřní komunikace a umocní venkovský ráz sídla. Současně zůstane zachován postupný a nenásilný přechod mezi výstavbou způsobenou člověkem– komunikace, domy, oplocení uceleným přírodním celkem– lesní porost, a to při zachování dostatečného přechodového území v podobě zahrádek ukončených oplocením s následnou loukou o šířce 70 – 100 m plynule přes lokální biokoridor 06 přecházející v souvislý lesní porost.

151. Námitce nebylo vyhověno. Odpůrkyně odkázala obecně na úpravu úkolů a cílů územního plánování a na skutečnost, že pozemky navrhovatelů jsou zemědělskou půdou II. třídy ochrany, přičemž podle § 4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu platí: „Zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.“ Zpracovatel územního plánu tedy postupoval v souladu s veřejným zájmem. Ve vypořádání námitky se dále uvádí, že v každém konkrétním místě se mohou nacházet jiné kombinace limitů a hodnot v území, jiné stávající využití území, jiná prostorová územní situace, tudíž každá vymezovaná či nevymezená zastavitelná plocha má jiné předpoklady pro omezení rozvoj. Nelze očekávat, že jednotlivé zastavitelné plochy budou obkresleny do nového územního plánu, ale ani nelze očekávat, že v případě přísnějších pravidel či kontrole zásahu do nezastavěného území se v každé původní rozvojové lokalitě dle stávajícího platného územního plánu odejme procentuálně stejné množství zastavitelné plochy. Každá plocha musí být vyhodnocena zvlášť na základě limitů a hodnot v dané lokalitě. „Pozemky p. č. XE a XF dotčené námitkou se nacházejí na severním konci obce u hlavní komunikace poblíž lokalit 05–K letišti a 06– K Telenci. Lokalita 06– K Telenci je tvořena zástavbou podél vedlejší komunikace kolmé na hlavní komunikaci v obci, která vede dále východním směrem do údolí přítoku Teleneckého potoka k roztroušeným lokalitám v krajině 15–Telenec, 16–Pod hupem a 17–Zbořeniště pod hupem. Lokalitu 05– K letišti tvoří nepravidelná řádková zástavba podél dvou vedlejších komunikací kolmých na hlavní komunikaci v obci a podél prodloužení těchto vedlejších komunikací. V lokalitě 05– K letišti se nachází také zástavba podél západní strany hlavní komunikace. Navržená zastavitelná plocha Z4 leží západně od hlavní komunikace a svojí polohou navazuje severně na zastavěnou lokalitu 05–KJ letišti. V části této zastavitelné plochy Z4, která navazuje na hlavní komunikaci v obci, bylo vydáno povolení stavby a tato stavba byla v průběhu prací na územním plánu i zrealizována. Z důvodu vydaného povolení byla právě severní část zastavitelné plochy Z4 zařazena do zastavitelných ploch i v tomto novém územním plánu. Navržená zastavitelná plocha Z6 leží východně od hlavní komunikace. Zakládá prostor pro vznik dalších objektů podél hlavní komunikace a také pro vznik kolmé vedlejší komunikace na hlavní komunikaci, která bude obsluhovat případné nové objekty v nejvýchodnější části plochy Z6 a ploše přestavby P9, která leží v lokalitě 06–K Telenci. V této lokalitě 06–K Telenci jsou pozemky za jednotlivými objekty poměrně dlouhé a vzniká tak možnost zastavění těchto pozemků i v zadní části, jak se již děje např. na pozemcích p. č. XR (XS) a XT (XU). V části zastavitelné plochy Z6 u hlavní komunikace vzniká prostor pro novou výstavba na pozemcích XQ, XE a XV. Zastavitelná plocha Z6 se nachází na půdách II. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, které mají primárně sloužit pro zemědělskou činnost, proto byl rozsah této plochy v návrhu územního plánu omezen oproti stávajícímu platnému územnímu plánu na rozsah mezi zastavěnou parcelou p. č. XW a p. č. XX a lokalitou 06–K Telenci, který je z hlediska urbanistické kompozice odůvodnitelný. V námitce zmiňované jiné zastavitelné plochy Z1, Z2, Z4 a Z8 leží většinou na pozemcích III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, a je tedy jiný přístup v návrhu územního plánu k těmto zastavitelným plochám oprávněný. Další rozšíření zastavitelných ploch na půdu II. třídy ochrany zemědělského půdního fondu však není s ohledem na veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu a výpočet Vyhodnocení účelného využití zastavitelných ploch, které je součástí Odůvodnění územního plánu, v současné době do naplnění kapacit zastavitelných ploch v územním plánu možný. Volná plocha do limitu výpočtu byla přiřazena zastavitelným plochám na půdách V. a III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu.“ 152. Tato obsáhlá citace z odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelů ad c) – e) je podstatná pro věcné posouzení problematiky nezařazení jejich pozemků do zastavitelné zóny, resp. jejich zahrnutí do nezastavitelné zóny (viz níže v tomto rozsudku). V tuto chvíli lze přinejmenším konstatovat, že z daného odůvodnění je patrné, že ani tato regulace nebyla přijata na základě libovůle, bez jakýchkoli věcných argumentů či bez zvážení relevantních okolností vztahujících se k příslušné lokalitě.

153. Podstata nyní řešeného návrhového bodu však tkví v otázce, zda pozemky navrhovatelů ad c) – e) splňují jimi v části 16 návrhu citovaná východiska územního plánu, resp. zda územní plán není nezákonný, pokud přesto nezahrnul dané pozemky do zastavitelných ploch. Z návrhu se přitom podává, že navrhovatelé ad c) – e) označili na podporu svých tvrzení východiska územního plánu, jež rekapitulovali v návrhu v části 16 pod písmeny a), b), g) a i). V nich je proklamováno, že bude podpořeno zintenzivnění zástavby kolem současné hlavní osy komunikace středem obce z jihu na sever [písm. a)], že hlavní osa osídlení (páteřní komunikace) bude doplněna o plochy určené k zastavění rodinnými domy městského a příměstského charakteru, čímž vzroste hustota zastavění jádra obce a potvrdí se její pozice i význam tří ohnisek jako veřejných prostorů v rámci celé urbanistické struktury [písm. b)], že koncepce územního plánu preferuje především doplnění stávající urbanistické struktury obce a koordinuje zájmy soukromé a veřejné především návrhem jen nejnutnějších zastavitelných ploch v rozsahu umožňující výstavbu pro nezbytný rozvoj obce [písm. g)] a konečně že z urbanistické koncepce a kompozice lokality 05 – K letišti plyne, že její potenciál spočívá v doplnění o novou uliční síť umožňující napojení nových zastavitelných ploch; k lokalitě se přimykají zastavitelné plochy Z2, Z4, Z5 a Z6; v případě lokality 06 – K Telenci potenciál spočívá v urbanistickém rozšíření sídla; nově budované objekty mají být situovány v přední části pozemku poblíž komunikace [písm. i)].

154. V případě pozemků navrhovatelů ad c) – e) je patrné, že na ně plně dopadá zájem na zintenzivnění zástavby kolem hlavní osy osídlení obce Pila, neboť tyto pozemky k této komunikaci přímo přiléhají. Východisko citované pod bodem b) je už ovšem formulováno natolik obecně, že nelze uzavřít, že by právě z něj měli navrhovatelé ad c) – e) benefitovat. Pomyslným hlavním „leitomotivem“ urbanistické koncepce napadeného územního plánu je koncentrace osídlení podél hlavní komunikace s upřednostněním zástavby jádra obce (srov. odůvodnění územního plánu na str. 3 a 16), což se ostatně výslovně konstatuje i v samotném navrhovateli citovaném východisku pod písmenem b). Územní plán přitom identifikuje v současné době existující tři ohniska osídlení v obci Pila: „Křižovatka se silnicí III/2086 (patrně myšleno III/2087, pozn. soudu) od Rybničné s autobusovou zastávkou, prostor obecního úřadu s prodejnou potravin a prostor u Pilské hospody (srov. územní plán na str. 3). Z pohledu na hlavní výkres napadeného územního plánu je přitom zřejmé, že pozemky navrhovatelů ad c) – e) do žádného z těchto ohnisek nespadají a nelze je považovat ani za pozemky tvořící jádro obce, na němž by měla být zvýšena hustota zástavby. Nacházejí se totiž na samotném severním okraji obce, a to navíc až za dosud převážně nezastavěnou (byť napadeným územním plánem coby zastavitelnou vymezenou) plochou Z6, která sama je již vymezena vně v současnosti zastavěného území obce, k němuž se ovšem alespoň přimyká (k tomu srov. odůvodnění územního plánu str. 22); pozemky těchto navrhovatelů tedy nenavazují na v současnosti zastavěné území obce. Jejich zahrnutí do zastavitelné zóny proto nelze z pohledu východiska napadeného územního plánu citovaného navrhovateli pod písm. b) považovat za odůvodněné, neboť by nemohlo sloužit záměru posílit význam tří ohnisek zástavby v rámci celé urbanistické koncepce obce. Naopak; tím, že se tu jedná o dosud nezastavená území na samém konci obce, která navíc ani sama nenavazují na současná zastavěná území obce, by určení jejich zastavitelnosti bylo spíše možno chápat jako projev toho, vůči čemu se napadený územní plán vymezuje, totiž „tendenci rozbíhat se a rozvolňovat se do volné krajiny“ (srov. odůvodnění územního plánu na str. 16).

155. Totožný závěr je pak nutno učinit i ve vztahu k východisku, které navrhovatelé citují pod písm. g), neboť je zřejmé, že zahrnutí pozemků navrhovatelů ad c) – e) do zastavitelné plochy nemůže sloužit k doplnění stávající urbanistické struktury obce, když by ji naopak rozšířilo severním směrem, čímž by ji fakticky dále rozvolnilo. Současně toto východisko výslovně hovoří o tom, že zastavitelné plochy jsou navrhovány jen v nejnutnějším rozsahu nezbytném pro rozvoj obce. Navrhovatelé ovšem nijak neodůvodňují, že zahrnutí právě jejich pozemků do zastavitelné zóny z tohoto pohledu odpovídá nejnutnějšímu rozsahu nutnému pro rozvoj obce. Jejich argumentace se naopak soustředí na toliko jejich soukromý zájem na možné budoucí výstavbě rodinných domů členů rodiny na pozemcích získaných od jejich předků. To je samozřejmě pochopitelný a dobře srozumitelný záměr navrhovatelů; při zpochybnění úpravy územního plánu optikou východiska uvedeného samotnými navrhovateli pod písm. g), tedy optikou selektivně vybranou samotnými navrhovateli, však soud postrádá v argumentaci navrhovatelů prvek veřejného zájmu, když toto východisko explicitně hovoří o koordinaci zájmu soukromého a veřejného.

156. Konečně, pokud jde o argumentaci východiskem citovaným navrhovateli pod písm. i), ani ta podle názoru soudu nemůže odůvodnit nezákonnost napadeného územního plánu. Pozemky navrhovatelů totiž nejsou součástí ani lokality 06 – K Telenci, ani lokality 05 – K letišti. Je–li pak územním plánem reglementován konkrétní rozvoj uvedených lokalit, nelze automaticky předpokládat, že by i pozemky nacházející se vně těchto lokalit měly být rozvíjeny ve stejném či obdobném duchu. Pokud by takový předpoklad platil, vyprázdnil by se zájem obce na koncentraci zástavby.

157. Shora uvedené je tedy možno shrnout tak, že z hlediska v návrhu uplatněné argumentace lze souhlasit toliko s tím, že pozemky navrhovatelů se přimykají k hlavní pozemní komunikaci, která má dle východisek napadeného územního plánu skutečně plnit roli hlavní osy rozvoje obce. Hodnoceno izolovaně pouze hlediskem tohoto zájmu by skutečně pozemky navrhovatelů měly být rovněž součástí zastavitelné plochy. Navrhovatelé ovšem přehlížejí, že regulace provedená napadeným územním plánem nevychází pouze z jednoho hlediska či k naplnění jednoho konkrétního zájmu, ale že územní plán je pomyslnou výslednicí celé řady leckdy i proti sobě působících záměrů, cílů, zájmů a východisek. Z toho důvodu není možno zpochybňovat přijatou regulaci s ohledem na jeden konkrétní zájem a jeho pozici tak absolutizovat. Jinak by bylo možno cestou správního soudnictví obejít celý proces přípravy územního plánu a prosazovat své partikulární zájmy prostřednictvím řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Vydání územního plánu by se tak v posledku stalo zhola nemožným, neboť každý, jehož zájmy byly územním plánem dotčeny, by mohl docílit zrušení příslušné části územního plánu.

158. Ani tento návrhový bod proto není důvodný.

159. Konečně se soud zabýval tvrzenou diskriminací navrhovatelů. NSS ve svém kasačním rozsudku dospěl k závěru, že příslušná námitka, podle které je diskriminační, že jejich pozemky již nebude možné zastavět, přestože se jedná o pozemky buď II. [navrhovatelé ad c) – e)], nebo III. a IV. třídy ochrany [navrhovatelé ad a) a b)], zatímco se na jiných pozemcích v téže lokalitě stejné nebo vyšší třídy ochrany zřizují nové rozvojové zastavitelné oblasti, je dostatečně konkrétní. NSS uvedl, že „stěžovatelé dovozují z odůvodnění územního plánu, že odpůrkyně nevymezila další rozvojové zastavitelné lokality z důvodu, že již není možné zvolit žádné místo na půdách nižší třídy ochrany, přičemž zastavitelnou plochu Z6 vymezila i na půdách II. třídy ochrany. Zároveň namítají, že pozemky stěžovatelů (tj. navrhovatelů, pozn. soudu) a) a b) mají III. a IV. třídu ochrany a pozemky stěžovatelů c) až e) II. třídu ochrany a že přiléhají k páteřní komunikaci. Není je však možné zastavět, přestože se na jiných pozemcích v téže lokalitě stejné nebo vyšší třídy ochrany zřizují nové rozvojové zastavitelné oblasti.“ 160. Odůvodnění územního plánu k otázce ochrany půd na pozemcích, na kterých byly vymezeny zastavitelné plochy, uvádí následující (str. 52; interpunkční pochybení opravena): „Všechny zastavitelné plochy pro rozvoj bydlení a navazující dopravní a technické infrastruktury v obci jsou z hlediska tříd přednosti ochrany zemědělského půdního fondu vymezeny v plochách především III. a V. třídy ochrany. Výjimku tvoří zastavitelná rozvojová plocha k Z4 v lokalitě K letišti, kde zhruba polovina plochy leží ve II. třídě ochrany zemědělského půdního fondu, a plocha Z6 v lokalitě K letišti, kde většina plochy leží ve II. třídě ochrany zemědělského půdního fondu. Zastavitelná plocha Z4 je jichž zastavěná stavbou rodinného domu (plocha byla součástí stávajícího územního plánu). Část plochy Z6 již byla také zastavěna a je již součástí zastavěného území. Ostatní nezastavěná část plochy Z6 byla z urbanistických důvodů začleněna do zastavitelných ploch, protože zaplní mezeru mezi již zastavěnou částí a stávajícím zastavěným územím v lokalitě 06–K Telenci (plocha byla také součástí stávajícího územního plánu). Toto řešení bylo zvoleno přesto, že větší část plochy leží na půdách II. třídy ochrany. Po důkladném vyhodnocení vztahů zastavěného území a páteřní struktury dopravní infrastruktury ve formě místních komunikací v obci bylo zjištěno, že pro umístění dalších rozvojových zastavitelných lokalit, které by byly v přímé vazbě na fungující místní komunikace, již není možné zvolit žádné místo na půdách nižší třídy ochrany. Všechna volná místa podél hlavní komunikace již byla zahrnuta do ploch přestavby v zastavěném území nebo do rozvojových zastavitelných ploch, stále však nebylo dosaženo potřebného rozsahu zastavitelných ploch /viz Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch). Lokalita Z6 byla, stejně jako lokalita Z4, také vybrána, protože v její severní části již bylo započato s výstavbou dle stávajícího územního plánu, a tudíž již byla plocha zemědělského půdního fondu na východní straně od hlavní komunikace narušena. Navrhovaná zastavitelná plocha Z6 tak vyplní místo mezi již realizovaným rodinným domem a stávající zástavbou v lokalitě 06–K Telenci. Součástí zastavitelné lokality Z6 je navržena nová místní komunikace, která bude obsluhovat zadní stranu poměrně dlouhých pozemků lokality 06–K Telenci (po hraně mezi zastavěným územím a zastavitelnou plochou – částečně již vyježděná cesta), ve které budou také vedeny nové inženýrské sítě, které budou obsluhovat jak zastavěné území 06–K Telenci i zastavitelnou plochu Z6. Tímto řešením bylo umožněno vymezení plochy přestavby P9 v zastavěném území v lokalitě 06–K Telenci v zadní části pozemků, a bylo tak uchráněno 2025 m2 dalších záborů zemědělského půdního fondu v nezastavěném území. Lokalita Z6 je tedy vymezena po důkladném zvážení pouze v takovém rozsahu, aby vyplnila mezeru mezi již zastavěným územím a biokoridorem podél lesa a byla v co největší míře využita stávající dopravní i technická infrastruktura a nově budovaná infrastruktura v rozvojové lokalitě pomohla zlepšit napojení stávajícího zastavěného území na dopravní a technickou infrastrukturu. Vymezením zastavitelné lokality Z6 nebude nijak narušena organizace zemědělského půdního fondu (ta již byla narušena výstavbou rodinného domu a vymezením zastavitelné lokality Z6 bude naopak hranice obce zacelena), nebude narušena síť zemědělských komunikací, byla navržena k odnětí jen nejnutnější plocha. Jiné řešení by znamenalo rozšiřovat zastavěné (zastavitelné) území jinými směry, a to jedině směry podél méně hlavních místních komunikací, které kapacitně nedostačují, a zatěžovat tak obec budováním další sítě dopravní a technické infrastruktury. (…) Oproti stávajícímu územnímu plánu byla zastavitelná plocha v této lokalitě Z6 zmenšena a nepřesahuje již na sever za již realizovaný rodinný dům. Také byly zastavitelné plochy na půdách II. třídy ochrany vymezeny jen v nezbytné míře a v daleko menším rozsahu než ve stávajícím územním plánu, a to jen lokalitách Z4 a Z6, kde již byla započata výstavba (1,44 ha oproti 4,48 ha).“ 161. Pro přehlednost věci soud podotýká, že podle § 3 odst. 5 věta prvá zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále též jen „zákon o ochraně zemědělského půdního fondu“) se zemědělská půda podle kvality rozděluje do 5 tříd ochrany zemědělského půdního fondu vymezených prováděcím právním předpisem. Tímto právním předpisem je vyhláška č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany. Dle § 4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu: „Zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.“ Podle § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu pak: „Aby ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.“ 162. Z citované právní úpravy vyplývá, že zemědělská půda I. a II. třídy ochrany požívá zvýšené ochrany, která pochopitelně musí být v intencích této úpravy reflektována i v procesu územního plánování. Z toho důvodu platí povinnost při územním plánování navrhnout a zdůvodnit řešení, které je při zohlednění ochrany zemědělského půdního fondu nejvýhodnější z hlediska případně kolidujících veřejných zájmů.

163. Jak je ze shora podané citace odůvodnění územního plánu týkající se vymezení zastavitelné plochy Z6 patrné, obec Pila těmto nárokům dostála (soud v tomto směru nepřehlédl, že kvalita příslušné části odůvodnění byla reakcí na stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu – Krajského úřadu Karlovarského kraje, který se vymezil vůči původnímu způsobu zdůvodnění vymezení zastavitelné plochy Z6 s ohledem na ochranu zemědělského půdního fondu). Je třeba totiž mít na paměti, že při pořizování územního plánu nelze vycházet toliko z kategorizace třídy ochrany zemědělského půdního fondu příslušných pozemků. Jak plyne z rekapitulované právní úpravy, jedná se nepochybně o hledisko významné, ale i ono podléhá posouzení optikou kolidujících veřejných zájmů. Z toho plyne, že sama skutečnost, že konkrétní pozemek spadá do vyšší třídy ochrany zemědělského půdního fondu, ještě automaticky bez dalšího neznamená, že na něm nemůže být vymezena zastavitelná plocha. Územní plán však musí obsahovat relevantní úvahu, jaké skutečnosti vedly jeho pořizovatele k závěru, že je konkrétní zastavitelnou plochu nutno vymezit právě tak, jak je vymezena.

164. Z odůvodnění územního plánu je přitom patrné, že jde–li o ochranu zemědělského půdního fondu, byly všechny zastavitelné plochy vymezeny na pozemcích spadajících do III. a V. třídy ochrany. Jediné výjimky představují zastavitelné plochy Z4 a Z6. Soud již výše připomněl východiska, která vedla odpůrkyni k vymezení zastavitelné plochy Z6, a ta jsou zřejmá i z rekapitulované části odůvodnění územního plánu. Podle názoru krajského soudu je evidentní, že se jedná o hlediska, která plně respektují východiska územního plánu, a jsou proto v kontextu, v němž se přezkum územních plánů ve správním soudnictví provádí, akceptovatelná. Jedná se zejména o zájem o koncentraci zástavby v obci nejen ve směru hlavní pozemní komunikace, ale i „dostředivě“ ve směru ke třem hlavním ohniskům zástavby. Bylo přitom přihlédnuto k tomu, že část této zastavitelné plochy již byla zastavěna rodinným domem a zbytek plochy tak zaplní mezeru mezi již zastavěnou částí a stávajícím zastavěným územím v lokalitě 06 – K Telenci. Zohledněna byla vazba na fungující místní komunikace a jejich kapacitu. Zvolené řešení pak zabránilo případným dalším záborům hodnotné zemědělské půdy.

165. Soud je přesvědčen, že za takové situace nemůže obstát námitka navrhovatelů ad ad c) – e), podle níž se cítí diskriminováni, neboť i oni disponují pozemky II. třídy ochrany, ty však byly zařazeny do nezastavitelné plochy. Je tomu tak proto, že navrhovatelé svou optiku zužují právě pouze na porovnání příslušné třídy ochrany půd. Jak ale plyne ze shora citované právní úpravy, kategorizace ochrany půd představuje pouze jedno z hledisek, ke kterému je při přípravě územního plánu třeba přihlížet. Zcela jistě pak zahrnutí konkrétních pozemků II. třídy ochrany do zastavitelné plochy nemůže samo o sobě odůvodnit nutnost zařadit do ní i všechny další pozemky těšící se takové míře ochrany. Takový postup by byl z hlediska zájmu na ochraně zemědělského půdního fondu zcela protismyslný. Soud má za to, že odpůrkyně řádně vysvětlila, z jakého důvodu přistoupil k vymezení zastavitelné plochy Z6 příslušným způsobem, což ostatně plyne ze shora podaného odůvodnění tohoto rozsudku ve vztahu k předchozí námitce navrhovatelů ad c) – e). Tato hlediska přitom vylučují, že by za nezahrnutím pozemků navrhovatelů měla stát nepřípustná diskriminace.

166. Ve věci nelze shledat ani diskriminaci související s tím, že pozemky na druhé straně páteřní komunikace (tedy pohledem navrhovatelů „naproti“) jsou částečně zastavěné a je na nich vymezena zastavitelná zóna Z4. Jak už bylo navrhovatelům osvětleno ve vypořádání jejich námitky citovaném pod bodem 72 tohoto rozsudku, jedná se o reflexi již vydaných povolení dle stavebního zákona. Zóna Z4 také navazuje na již stávající zástavbu, na rozdíl od pozemků navrhovatelů.

167. Pokud pak jde o situaci navrhovatelů ad a) – b), ani ve vztahu k nim není možno dovodit, že by se stali terčem diskriminace. Jak už soud uvedl při vypořádání jejich ostatních námitek, na jejich pozemcích byly vymezeny zastavitelné plochy Z1 a Z2. Tyto plochy leží většinou na pozemcích III. třídy ochrany zemědělského půdního fondu, tedy jen o stupeň nižším než je tomu v případě namítaných pozemků navrhovatelů ad c) – e). Právě to je ostatně jedním z důvodů, proč nebylo žádoucí zahrnout do zastavitelných ploch Z1 a Z2 pozemky těchto navrhovatelů celé, ale jen v těch částech, kde je to odůvodněno i dalšími hledisky, jak byla zmíněna výše. V případě těchto navrhovatelů navíc byly zmíněné zastavitelné plochy Z1 a Z2 vymezeny právě tak, že se k hlavní komunikaci přimykají, neobstojí tedy argument [který použili navrhovatelé ad c) – e)], že zastavitelné plochy nebyly vymezeny na jejich pozemcích, které se přimykají k hlavní pozemní komunikaci. Mezi situací navrhovatelů ad a) – b) a situací navrhovatelů ad c) – e) je totiž podstatný rozdíl: zatímco zájem na vymezení zastavitelných ploch Z1 a Z2 je odůvodněn i jinými hledisky než pouhým sousedstvím dotčených pozemků (či jejich částí) a hlavní komunikací [prostřednictvím zastavění ploch Z1 a Z2 totiž zejména dojde k oné územním plánem žádoucí koncentraci zástavby v jednom z vymezených ohnisek osídlení (konkrétně oblasti 01– U Pilské hospody)], takové možnosti vymezení zastavitelné plochy na pozemcích navrhovatelů ad c) – e) nenabízí. Jak už na to bylo výše poukázáno, jedná se totiž o pozemky nacházející se na samém severním okraji obce, které ani nenavazují na stávající zástavbu. Tím je i uspokojivě odůvodněn fakt, že na pozemcích navrhovatelů ad a) – b) byly alespoň v jejich části zastavitelné plochy vymezeny, na pozemcích navrhovatelů ad c) – e) k tomu nedošlo.

168. Soud tedy neshledal v postupu odpůrkyně ani navrhovateli tvrzenou diskriminaci.

169. Na závěr tohoto rozsudku soud připomíná, že územní plánování je součástí výkonu práva na samosprávu, které je zakotveno v čl. 100 odst. 1 Ústavy. Jakýkoli zásah soudní moci do územního plánu tedy nevyhnutelně představuje i zásah do práva na samosprávu, a již proto je třeba limity takového postupu stanovit přesně a přísně. Extenzivní zásahy soudní moci do výkonu práva na samosprávu nelze připustit již z hlediska zachování dělby moci ve státě. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Nejvyšší správní soud se proto při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Ke zrušení opatření obecné povahy by měl soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.

170. Soud se nezabýval námitkou vad ve správním řízení, již NSS konstatoval, že jde o námitkou opožděnou z hlediska koncentrace návrhových bodů ve smyslu § 101b odst. 2 věta druhá s. ř. s. Závěr a náklady řízení 171. Soud dospěl k závěru, že návrh navrhovatelů ke zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Pila, schváleného usnesením zastupitelstva obce Pila ze dne 19. 11. 2019, č. j. 04/05/19, není důvodný, výrokem I. tohoto rozsudku tak tento návrh zamítl.

172. Výrokem II. a III. tohoto rozsudku pak soud rozhodl o náhradě nákladů řízení. Při rozhodování o nákladech řízení se soud vyšel z § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl–li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ Účastníkem, který měl ve věci plný procesní úspěch, je odpůrkyně, neboť návrh žalobců byl zamítnut.

173. Soud zprvu přistoupil k úvaze, zda odpůrkyni, jakožto obci, přiznat náhradu nákladu řízení ve světle ustálené judikatury, podle níž obci jako straně řízení nenáleží náhrada nákladů řízení spočívající v advokátním zastoupení v případě, kdy se jedná o běžný spor spojený s jejími veřejnoprávními povinnostmi. Soud však přihlédl k tomu, že odpůrkyně je malou obcí s cca 500 obyvateli, která není dostatečně personálně vybavena k hájení svých zájmů v řízení o návrhu na zrušení svého územního plánu. Územní plánování je vysoce specializovanou činností, která vyžaduje odborné kompetence nejen při vlastní realizaci, ale i při obhajobě přijatého územního plánu ve správním soudnictví. Projednávanou věc je navíc možno považovat za komplikovanou, s větším počtem účastníků uplatňujících různé skutkové i právní argumenty. Nejedná se tak o spor, ve kterém by bylo podle názoru soudu možno důvodně očekávat, že odpůrkyně bude schopna náležitě hájit své zájmy před správním soudem nezastoupena. Její náklady spojené se zastoupením advokátem tak soud považoval za důvodně vynaložené.

174. Přiznaná náhrada nákladů řízení je tvořena odměnou za právní zastoupení za celkem 5 úkonů právní služby a za jeden úkon, za nějž přísluší náhrada ve výši jedné poloviny, přičemž sazba za náhrady za jeden úkon právní služby činí 3 100 Kč. Soud přiznal náhradu nákladů za následující úkony právní služby: příprava a převzetí právního zastoupení dle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“), vyjádření k návrhu na zrušení části územního plánu podle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, účast na jednání dne 10. 2. 2021 podle § 11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu, účast na vyhlášení rozhodnutí dne 10. 2. 2021 podle § 11 odst. 2 písm. f) advokátního tarifu, vyjádření k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu podle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu a účast na jednání dne 2. 8. 2023. Celková odměna za právní zastoupení činí 17 050 Kč. Odpůrkyně má právo také na paušální náhradu hotových výdajů, a to ke každému úkonu právní služby ve výši po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, tedy celkem 1 800 Kč.

175. Odpůrkyni náleží i náhrada za cestovné jejího zástupce k oběma jednáním soudu v této věci. Pokud jde o prvé jednání (výpočet se řídí vyhláškou č. 589/2020 Sb.): celková vzdálenost Karlovy Vary – Plzeň a zpět činí 169 km. Zástupce odpůrkyně k cestě užil automobil s průměrnou spotřebou 6,7 l motorové nafty na 100 km. Cestovní výdaje za uvedenou cestu představují součet náhrady za spotřebované pohonné hmoty: 6,7 x 1,69 x 27,20 = 307,99 Kč a základní náhrady (amortizace): 169 x 4,40 = 743,60 Kč, celkem tedy 1 051,59 Kč, po zaokrouhlení 1 052 Kč. Čas strávený na cestě byl zástupce odpůrkyně uplatněn ve výši 5 započatých půlhodin po 100 Kč [14 odst. 1 písm. a), odst. 3 advokátního tarifu], celkem 500 Kč. Celková částka náhrady za cestovné na jednání dne 10. 2. 2021 činí 1 552 Kč.

176. K dopravě na druhé jednání soudu konané dne 2. 8. 2023 užil zástupce odpůrkyně automobil s průměrnou spotřebou 7,2 l motorové nafty na 100 km, přičemž opět absolvoval cestu z Karlových Varů do Plzně o vzdálenosti 169 km. Oproti cestovnému na první jednání je v tomto případě třeba postupovat při výpočtu již podle vyhlášky č. 467/2022 Sb. Náhrada za spotřebované pohonné hmoty činí: 7,2 x 1,69 x 34,40 = 418,58 Kč a základní náhrada (amortizace) činí: 169 x 5,2 = 878,80 Kč. Společně cestovní výdaje činí 1 297,38 Kč, po zaokrouhlení 1 298 Kč. Čas strávený na cestě byl zástupce odpůrkyně uplatněn ve výši 5 půlhodin po 100 Kč [14 odst. 1 písm. a), odst. 3 advokátního tarifu], celkem 500 Kč. Celková částka náhrady za cestovné na jednání dne 3. 8. 2023 činí 1 798 Kč.

177. Jelikož je zástupce odpůrkyně plátce daně z přidané hodnoty, byla odměna zástupce za poskytnuté úkony právní služby, náhradu hotových výdajů a cestovné navýšena o daň z přidané hodnoty ve výši 21 %, tedy o 4 662 Kč. Celková náhrada nákladů řízení tak činí 26 862 Kč.

178. Jelikož povinnost náhrady nákladů řízení nesou neúspěšní účastníci rovným dílem, na každého z pěti navrhovatelů připadá povinnost nahradit náklady řízení ve výši 5 372,40 Kč. Proto soud výrokem II. tohoto rozsudku rozhodl, že navrhovatelé ad a) a b) mají povinnost nahradit náklady řízení ve výši 10 744,80 Kč a výrokem III. tohoto rozsudku pak, že navrhovatelé ad c) – e) mají povinnost nahradit náklady řízení ve výši 16 117,20 Kč.

179. Soud odpůrkyni nepřiznal náhradu nákladů za úkony právní služby spočívající v poradách se svým zástupcem ve dnech 23. 12. 2020, 9. 2. 2021 a 17. 5. 2023, společně i s cestovními náhradami zástupce na tyto porady z Karlových Varů do obce Pila, neboť soud je ani podle příslušných záznamů z jednání, které zástupce odpůrkyně předložil, nemůže vyhodnotit coby důvodně vynaložené.

180. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo navrhovatelům určeno platební místo podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a stanovena přiměřená lhůta podle § 160 odst. 1 části věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalované tuto platbu realizovat).

Poučení

Předmět řízení Obsah návrhu Vyjádření odpůrkyně k návrhu Prvé jednání ve věci Závěry rozsudku ze dne 10. 2. 2021 Závazný právní názor Nejvyššího správního soudu Vyjádření navrhovatelů ke kasačnímu rozsudku NSS Vyjádření odpůrkyně Druhé jednání ve věci Posouzení věci soudem Závěr a náklady řízení