6 A 37/2021 – 53

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D. a JUDr. Naděždy Treschlové ve věci žalobce: T. P. N., st. příslušnost Vietnamská socialistická republika bytem X zastoupený advokátem JUDr. Hugem Körblem sídlem Hybernská 20, Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 3. 2021, č.j. MV–9749–4/SO–2021 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 9. 3. 2021, č.j. MV–9749–4/SO–2021, a rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 8. 12. 2020, č.j. OAM–47555–38/ZM–2019, se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15.342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce, JUDr. Huga Körbla, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalované (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 8. 12. 2020, č. j. OAM–47555–38/ZM–2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Tím bylo podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zamítnuta jeho žádost o zaměstnaneckou kartu. Důvodem byla skutečnost, že dle správních orgánů existuje jiná závažná překážka pobytu žalobce na území České republiky.

II. Rozhodnutí žalované

2. Žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatovala, že správní orgán I. stupně žádost žalobce zamítl z důvodu zjištění jiné závažné překážky pobytu žalobce na území, spočívající v tom, že žalobce by sice měl vykonávat zaměstnání na pracovní pozici uvedené v EVPM (Centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty), ale ve skutečnosti by nejspíše podle pokynů zaměstnavatele vykonával práci na jiné pozici v této evidenci neuvedené, tedy v rozporu se zaměstnaneckou kartou. Měla za to, že správní orgán I. stupně řádně zhodnotil, že konkrétní skutkové okolnosti tohoto případu lze subsumovat pod pojem „závažná překážka“ ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, přičemž žalovaná se s jeho závěrem ztotožnila. Odkázala přitom i na závěry vyslovené v rozsudcích správních soudů. Žalovaná zdůraznila, že v případě nejméně pěti stávajících zaměstnanců budoucího zaměstnavatele bylo zjištěno, že tito po celou dobu platnosti vydané zaměstnanecké karty vykonávají de facto práci na pracovní pozici „uklízeče“, čímž se dopouštějí výkonu nelegální práce, přičemž tato skutečnost je závažným porušením právních předpisů České republiky, intenzita jejich jednání, tj. resp. výkonu závislé činnosti v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, je vysoká.

3. Žalovaná uvedla, že k závěru o existenci jiné závažné překážky pobytu žalobce na území dospěl správní orgán I. stupně na základě protokolů o výpovědi zaměstnanců budoucího zaměstnavatele žalobce (součástí spisového materiálu učinil tři z nich), kteří u tohoto zaměstnavatele vykonávají pracovní činnost na téže pozici, jako by měl vykonávat žalobce, tj. na pozici „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby). Z výslechů těchto zaměstnanců vyplynulo, že pracují v obchodech s potravinami, kde především uklízejí a doplňují zboží do regálů. Žalovaná dále připomněla, že žádost o vydání zaměstnanecké karty lze podat pouze na pracovní pozici evidovanou v EVPM. Podle § 37a odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), lze přitom volné pracovní místo obsadit státním příslušníkem třetího státu teprve poté, co proběhne test trhu práce a až pokud nelze pracovní místo obsadit občanem České republiky nebo Evropské unie, přichází v úvahu možnost obsadit dané místo občanem třetí země. Pokud jsou výchozí podmínky diametrálně odlišné od podmínek, které jsou posléze obsahem pracovněprávního vztahu, pak test trhu práce nemůže splnit svůj účel a podstatu a dochází tak k jeho obcházení. Jedním z údajů vymezujících volné pracovní místo je charakteristika pracovního místa, tj. určení druhu práce.

4. Žalovaná dále zdůraznila, že informace u volného pracovního místa v EVPM nejsou zákonnou charakteristikou pracovní pozice „pomocný manipulační pracovník (kromě výroby)“, nejedná se o vymezení druhu práce ve smyslu § 37 zákona o zaměstnanosti, ale pouze o upřesňující informace ve smyslu poslední věty § 37 téhož zákona, jež stěží mohou být způsobilé rozšířit portfolio pracovních činností pozice „pomocného manipulačního pracovníka (kromě výroby)“. Správní orgán prvního stupně podle žalované dostatečně zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti tak, jak vyžaduje § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a nebylo tedy třeba doplňovat dokazování o výslech žalobce, statutárního orgánu zaměstnavatele či stávajících zaměstnanců. Žalovaná nadto souhlasila s názorem správního orgánu I. stupně, že je vysoce pravděpodobné, že by výpověď stávajících zaměstnanců budoucího zaměstnavatele žalobce byla ovlivněna znalostí situace dalších zaměstnanců, jimž zaměstnanecká karta prodloužena nebyla.

5. Žalovaná nepřisvědčila ani námitce přepjatého formalismu. K odkazům na jiná rozhodnutí správního orgánu I. stupně v obdobné věci, kdy byla žadatelům prodloužena doba platnosti zaměstnanecké karty ke stejnému zaměstnavateli a na stejnou pozici, kterou by případě zastával i žalobce, uvedla, že žalobce se nachází v odlišné situaci, neboť tito cizinci již na území pro zaměstnavatele pracovali. Naopak u žalobce takové rozhodnutí nemůže zasáhnout do jeho práv vážících se k území České republiky.

III. Žaloba

6. Žalobce obecně přisvědčil žalované v tom, že nelegální práce může v konkrétním případě představovat jinou závažnou překážkou pobytu cizince v České republice, která je důvodem neudělení povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. S poukazem na judikaturu správních soudů však zdůrazňoval, že ne každé porušení je považováno za překážku pobytu – porušení pravidel o zaměstnávání cizinců musí být prokázáno ve vyšší intenzitě. Podle žalobce může správní orgán presumovat překážku pobytu u konkrétního cizince, je ovšem nutné rozlišovat situace, kdy správní orgán má konkrétní zkušenost s konkrétním cizincem a jeho předpoklad je tak spolehlivě odůvodněný, od situací, kdy k takové presumpci dojde správní orgán na základě jiných indicií, kdy důvody musejí být mnohem vážnější a mnohem lépe odůvodněné.

7. K otázce samotné nelegální práce žalobce předeslal, že se žalovaná nevypořádala se všemi vznesenými námitkami. Správní orgány podle žalobce neuvedly, na základě jakého právního předpisu posuzují práci jako nelegální; nemohly přitom podle žalobce dospět k závěru, že žalobce vykonává nelegální práci aktuálně, protože žalobce zatím ani v České republice není. K odkazu správních orgánů na případy žádostí o prodloužení zaměstnaneckých karet zaměstnanců stejného zaměstnavatele, žalobce uvedl, že v těchto případech vycházely správní orgány z definice nelegální práce uvedené v ustanovení § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti, jejíž použití je však podle žalobce i podle závěrů vyslovených Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 14. 11. 2013, č.j. 5 As 71/2013–241, vyloučeno při aplikaci zákona o pobytu cizinců. Žalobce rovněž namítl, že pro závěr o nelegální práci jeho kolegů, a tím spíše o potenciální nelegální práci žalobce jako zatím fakticky nepracujícího zaměstnance, nestačí pouhé pochybnosti správního orgánu, takový závěr musí být podle něj naopak prokazatelně zdůvodněn.

8. Žalobce v této souvislosti namítal, že § 91 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, dle něhož musí zaměstnavatel v žádosti o vydání povolení k zaměstnání uvést druh práce, nespecifikuje, jakým způsobem má být onen druh práce uveden. Okolnost, že formulář žádosti o vydání povolení k zaměstnání požaduje uvést druh práce za pomoci klasifikace CZ–ISCO (označení a číselný kód) a za pomoci klasifikace CZ–NACE, nemá mít dle žalobce pro hodnocení výkonu nelegální práce důsledky. Žalovaná odůvodňuje výkon nelegální práce na základě vyplněného údaje o druhu práce ve formuláři, kterýžto formulář odkazuje na klasifikaci určenou pro statistické účely, aniž by existoval zákon, který by ukládal vůbec takovýto formulář vyplňovat, resp. který by ukládal vyplňovat údaj o druhu práce podle předpisů určených pro statistické účely. Žalobce dále polemizoval se závazností popisu české verze systému CZ–ISCO s ohledem na popis klasifikace zaměstnání ze strany Mezinárodní organizace práce.

9. Vyjasnit je dle žalobce potřeba i to, jak velké musejí být rozdíly mezi faktickou prací a popisovanou prací, a jakým způsobem musejí být tyto rozdíly prokázány. Žalobce v této souvislosti uvedl, že jeho zaměstnavatel mívá kolem 25 zaměstnanců (aktuálně jen 10), kteří pro něho pracují v České republice od roku 2014, přičemž řádně splní své povinnosti. Své podnikání zaměřuje na pomocné práce v maloobchodech provozovaných především vietnamskou komunitou. Zaměstnanci podle žalobce dostávají při jejich práci od zaměstnavatele konkrétní pokyny, přičemž jejich činnosti zahrnují činnosti, které jsou nejvhodněji popsány právě v rámci zaměstnání „pomocný manipulační pracovník (kromě výroby)“. Správní orgány v tomto směru podle žalobce uzavřely, že 5 (nikoliv nejméně 5, jak se snaží tvrdit žalovaná) stávajících zaměstnanců vykonává nelegální práci, a proto jim neprodloužily platnost zaměstnanecké karty. Žalobce přitom poukazoval na to, že jde o pět zaměstnanců z celkových deseti; devět zaměstnanců pak žádalo o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, přičemž čtyřem byla zaměstnanecká karta prodloužena a pěti nikoliv. Zjištěno to bylo na základě pouhého výslechu, přičemž zaměstnanec při výslechu podle žalobce nezopakoval přesnou definici práce dle CZ–ISCO 9333, ale podal vlastní definici (navíc ještě transformovanou překladem), ve které uvedl, že doplňuje sortiment a uklízí, načež správní orgán „od stolu“ dospěl k tomu, že jde o jasnou nelegální práci.

10. Co se týče rozdílů mezi faktickou prací a prací dle popisu, žalobce uvedl, že o nelegální práci nejde, pokud je rozdíl mezi povolenou a faktickou prací pouze zanedbatelný a práce mají společné znaky; o nelegální práci jde, až když je rozdíl markantní, jak dle žalobce vyplývá z jích označených rozhodnutí. Žalobce s podrobným poukazem na popis pracovní náplně pozice „pomocný manipulační pracovník (kromě výroby)“ (CZ–ISCO 9333), resp. uklízeč a pomocník (CZ–ISCO 91), popis jejich pracovních úkolů a identifikaci příkladů zaměstnání spadajících pod tyto pozice, zdůraznil, že není v souladu s právem, aby správní orgány u jeho kolegů konstatovaly výkon nelegální práce, aniž by vůbec posuzovaly atributy údajné nelegální práce (rozsah, časové období, konkrétní úkoly, poměr úkolů mimo povolenou práci a podobně). Pro závěr o výkonu nelegální práce pak podle žalobce nestačí jeden protokol z výslechu, kde navíc není ani uvedeno, že by zaměstnanec vykonával konkrétní jinou práci, než má vykonávat dle popisu.

11. Žalobce namítal, že u téhož zaměstnavatele dospěly správní orgány k závěru, že pět zaměstnanců vykonává nelegální práci, přičemž těchto pět zaměstnanců takový závěr napadlo správní žalobou. Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 26. 2. 2021, č.j. 77 A 110/2020–69, shledal závěr o nelegální práci protiprávním a dal za pravdu argumentům uváděným i žalobcem v nyní posuzované věci.

12. Žalobce nad rámec uvedeného konstatoval, že samo napadené rozhodnutí je při svých úvahách na str. 12 zcela zmatečné, neboť žalovaná staví na jedné straně zamítnutí na presumpci výkonu nelegální práce žalobce z důvodu údajné nelegální práce u pěti jiných zaměstnanců zaměstnavatele, přestože na straně druhé k jeho námitce, že u čtyř dalších zaměstnanců došlo k prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, žalovaná vysvětluje, že žalobce nemá odkazovat na jiné situace.

IV. Vyjádření žalované a replika žalobce

13. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě k námitkám poukazujícím na závěry vyslovené v rozsudku Krajského soudu v Plzni uvedla, že v napadeném rozhodnutí se k němu vyjádřila toliko obecně, neboť jí nebyl doručen a nebylo jí známo jeho odůvodnění. Žalovaná také setrvala na názoru, že v případě žalobce jiná závažná překážka jeho pobytu na území České republiky spočívá v důvodné obavě, že by podle pokynů zaměstnavatele vykonával práci na jiné pozici v evidenci EVPM neuvedené, tedy v rozporu se zaměstnaneckou kartou. V ostatním pak odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

14. Žalobce v replice ze dne 29. 5. 2021 setrval na své žalobní argumentaci, kterou v reakci na obsah vyjádření žalované v některých aspektech rozvedl.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

15. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

16. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání. Jednání přitom nenařizoval ani za účelem provedení navrhovaných důkazních prostředků, neboť dospěl k závěru o tom, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. oporu ve správním spisu, přičemž vyžaduje rozsáhlé a zásadní doplnění.

17. Podstatou sporu mezi účastníky je posouzení otázky, zda byly správní orgány s přihlédnutím k poznatkům o skutkových okolnostech posuzované věci oprávněny učinit závěr o existenci jiné závažné překážky dle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, a tedy zprostředkovaně existence důvodu zamítnutí žádosti žalobce.

18. Soud přitom předesílá, že již v nedávné době opakovaně řešil skutkově i právně obdobné případy, v nichž byly uplatněny i totožné žalobní námitky (srov. rozsudek ze dne 30. 6. 2021, č.j. 18 A 30/2021–63, a na něj navazující rozsudky ze dne 29. 9. 2021, č.j. 14 A 70/2021–41, a č.j. 14 A 73/2021–41, dále například rozsudky ze dne 28. 4. 2022 č.j. 9 A 40/2021–56, ze dne 7. 6. 2022 č.j. 3 A 39/2021–56, ze dne 3. 11. 2022 č.j. 6 A 35/2021–45). Ani v této věci nevidí soud žádný důvod, proč se od již vyslovených závěrů odchylovat, a proto v dalším odůvodnění z těchto závěrů vychází.

19. Soud připomíná, že podle § 46 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá z důvodů uvedených v § 56 tohoto zákona, s výjimkou uvedenou v § 56 odst. 1 písm. f) téhož zákona.

20. Podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců přitom platí, že dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3 téhož zákona, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.

21. Podle § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti je nelegální prací práce vykonávaná cizincem v rozporu se zaměstnaneckou kartou.

22. Mezi účastníky není sporu o tom, že nelegální práce může v konkrétním případě představovat jinou závažnou překážku pobytu cizince v České republice, která je důvodem neudělení povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty. Žalobce nečinil tento závěr sporným, nicméně dle jeho názoru jinou závažnou překážkou není každé porušení, resp. každá nelegální práce, nýbrž musí jít o případy porušení chráněných zájmů spíše vyšší intenzity.

23. Správní soudy v minulosti opakovaně potvrdily, že pojem jiná závažná překážka pobytu je neurčitým právním pojmem, který umožňuje správním orgánům podřadit pod něj různé situace. Soudy přitom ustáleně judikují, že pojem jiné závažné překážky nelze vykládat tak, že zahrnuje jakékoliv pochybení či protiprávní jednání cizince, neboť zahrnuje pouze takové protiprávní jednání, které představuje skutečně závažnou překážku dalšího pobytu na území. Musí tedy jít o jednání natolik závažné, že další prodloužení či vydání nového povolení neumožňuje (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2019, č.j. 5 Azs 166/2019–27). Takovým závažným pochybením či protiprávním jednáním přitom může být podle ustálené judikatorní praxe rovněž jednání spočívající v porušování právních předpisů nebo jejich obcházení, a to včetně výkonu nelegální práce.

24. Žalobci je ovšem třeba přisvědčit, že nikoliv každé porušení § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti musí být automaticky považováno za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č.j. 9 Azs 66/2019–41, či ze dne 8. 8. 2019, č.j. 9 Azs 167/2019–29). Nejvyšší správní soud v tomto směru zdůrazňuje, že je „třeba hodnotit intenzitu a závažnost jednání cizince v kontextu skutkových okolností daného případu“ (rozsudek ze dne 21. 10. 2020, č.j. 6 Azs 275/2019–43). Dle výše připomínaného rozsudku kasačního soudu ze dne 16. 9. 2019, č.j. 5 Azs 166/2019–27, musí jít „o jednání natolik závažné, že další prodloužení či vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu neumožňuje“ (pozn. zvýraznění doplněno Městským soudem v Praze). Na obdobných východiscích přitom stojí i žalobcem připomínané rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019, č.j. 9 Azs 235/2019–33, či ze dne 28. 11. 2019, č.j. 10 Azs 98/2019–32.

25. Žalobce tedy správně připomíná, že (i.) výkon nelegální práce, resp. porušování předpisů v oblasti zaměstnanosti může za určitých okolností představovat jinou závažnou překážku ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, (ii.) že je v obdobných případech vždy třeba důsledně hodnotit intenzitu a závažnost jednání cizince v kontextu skutkových okolností daného případu, a konečně (iii.) pro závěr o existenci jiné závažné překážky musí jít o případ spíše vyšší intenzity a závažnosti protiprávního jednání.

26. Dle judikatury je jinou závažnou překážkou rovněž situace, kdy cizinec dlouhodobě vykonával závislou práci bez platného povolení k zaměstnání. Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v tomto směru setrvale stojí např. na stanovisku, že „hypotézu v § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jiná závažná překážka pobytu cizince na území) nenaplní jakýkoliv nelegální výkon závislé práce, ale jen výkon práce dlouhodobý“ (rozsudek ze dne 9. 10. 2019, č.j. 10 Azs 250/2019–25). Tato dlouhodobost je převážně spojována s dobou dvou let či delší (viz rozsudky ze dne 20. 2. 2019, č.j. 6 Azs 7/2019–19, ze dne 16. 5. 2018, č.j. 10 Azs 197/2017–53, ze dne 3. 7. 2018, č.j. 6 Azs 178/2018–24, ze dne 3. 12. 2020, č.j. 1 Azs 399/2020–33). Na druhé straně v jiném rozhodnutí kasační soud nepovažoval za nijak excesivní závěry krajského soudu, který uzavřel, že pro naplnění podmínek § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců postačí výkon nelegální práce v délce osmi měsíců, resp. čtyř a půl měsíců překrývajících se s dobou, pro kterou mu bylo pobytové oprávnění uděleno (rozsudek ze dne 31. 3. 2021, č.j. 8 Azs 196/2020–49). Správní soudy také akcentují, že správní orgán si po řádném zjištění doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával, musí ujasnit poměr nelegální práce cizince ve vztahu k jeho legální činnosti, zejména musí zvážit rozsah práce, kterou cizinec činí legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně, a to rozsah časový, ale i rozsah odměny, kterou cizinec za obojí získal (srov. shora odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2019, č.j. 10 Azs 250/2019–25).

27. Rozhodovací praxe správních soudů rovněž v minulosti opakovaně označila za podstatné, zda cizinec vedle výkonu nelegální práce plnil, či neplnil účel svého pobytu. Pokud jde o plnění účelu pobytu, které správní orgán I. stupně rovněž zpochybnil (jakkoli pouze bez jakéhokoli bližšího vysvětlení neplnění účelu pobytu spojil se závěrem o výkonu nelegální práce), soud k otázce vztahu existence jiné závažné překážky pobytu na území a plnění účelu pobytu alespoň stručně připomíná, že správní orgány jistě musí při posuzování žádosti přihlížet též k tomu, zda cizinec jím deklarovaný účel pobytu náležitě využívá. Četná judikatura přitom dospěla k jednoznačnému závěru, že právě řádné neplnění účelu předchozího pobytu může představovat jinou závažnou překážku pobytu na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Také pro posouzení, zda cizinec porušil podmínku plnění účelu pobytu, je přitom nutné posoudit konkrétní skutkové okolnosti, zejména rozsah období, kdy tento účel nebyl plněn, a důvody tohoto neplnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, č.j. 3 As 15/2012–29). Nikoli každé neplnění účelu pobytu tedy automaticky znamená existenci závažné překážky pobytu.

28. Právě uvedená východiska soud považuje za relevantní i v případě nyní posuzované věci. Dle soudu nebyl závěr o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající v obavě z výkonu nelegální práce (případně neplnění účelu pobytu) ze strany žalobce učiněn na podkladě skutkových poznatků týkajících se jednání samotného žalobce. Správní orgány tento závěr dovodily z jednání budoucího zaměstnavatele žalobce a několika osob, které pro něj měly v minulosti vykonávat pracovní činnosti na obdobné pracovní pozici.

29. Žalobce přitom připouští, že jinou závažnou překážku pobytu by bylo možné shledat i na základě okolností, které nemají původ v jednání samotného cizince a mohou být do značné míry nezávislé na jeho vůli. Rovněž podle městského soudu může jinou závažnou překážku za určitých podmínek představovat situace, kdy je obava z výkonu nelegální práce, resp. neplnění účelu pobytu, dovozována z poznatků týkajících se dřívějšího chování budoucího zaměstnavatele cizince. Existence jiné závažné překážky může být fakticky dovozena i z jednání na vůli cizince nezávislého, majícího příčinu v (protiprávním) jednání osoby, která má být nastávajícím zaměstnavatelem cizince podle obsahu žádosti o zaměstnaneckou kartu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, č.j. 4 Azs 248/2017–37).

30. V takových případech však musí správní orgány důsledně uvážit, zda existuje dostatečné množství důkazů o tom, že porušování předpisů ze strany zaměstnavatele je natolik závažné a vykazuje takovou intenzitu, že zakládá jinou závažnou překážku pobytu. Městský soud přitom z dále vyložených důvodů přisvědčuje žalobci, že v nyní posuzované věci správní orgány těmto požadavkům prozatím nedostály.

31. Dle správního orgánu I. stupně měl být žalobce podle žádosti o vydání zaměstnanecké karty a pracovní smlouvy, která byla v řízení předložena, zaměstnán na volném pracovním místě jako pomocný manipulační dělník, přičemž by měl vykonávat práci na pracovní pozici vymezené pomocí klasifikace CZ–ISCO jako „Pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“ (CZ–ISCO 9333). Správní orgán I. stupně přitom své závěry o existenci jiné závažné překážky pobytu na území fakticky opřel toliko o zjištění, že „uvedený zaměstnavatel ve skutečnosti své zaměstnance zaměstnává nikoliv jako pomocné manipulační pracovníky, ale jako úklidové pracovníky, tedy pracují v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou“ (str. 3 prvostupňového rozhodnutí). Správní orgán I. stupně uvedenou obavu odůvodnil toliko tím, že „v řízeních o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty bylo vyslechnuto celkem 5 stávajících zaměstnanců družstva Clean Masters, kterým byla zaměstnanecká karta vydána na výkon práce na pracovní pozici vymezené pomocí klasifikace VZ–ISCO takto: „Pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) (9333)“ s místem výkonu práce v Praze. Jedná se tedy o shodnou pracovní pozici jako v případě účastníka řízení. Z předmětných výpovědí jednoznačně vyplynulo, že tito zaměstnanci družstva Clean Masters vykonávají práci uklízečů, uklízí obchody s potravinami, kde kromě uklízení ještě doplňují zboží do regálů. Při práci uklízeče používají rukavice, vysavač, smeták, hadr na utírání a nejrůznější čisticí prostředky. Všem těmto cizincům však správní orgán vydal zaměstnaneckou kartu na pracovní pozici vymezenou pomocí klasifikace CZ–ISCO takto: „Pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) (9333)“. Správní orgán na důkaz toho alespoň tři protokoly sepsané o výpovědích těchto zaměstnanců učinil součástí spisového materiálu…“. Zdůraznil, že „práce uklízeče ovšem dle klasifikace CZ–ISCO spadá do jiné skupiny prací nazvané „uklízeči a pomocníci (91)“. Tito pracovníci mají v domácnostech, hotelích, kancelářích, nemocnicích a jiných zařízeních vykonávat činnosti, jako jsou zametání, vysávání, mytí a leštění podlah, nábytku a jiných předmětů; pečovat o prádlo a stlát postele, mýt vozidla a okna, ručně prát a žehlit. Z uvedeného je jednoznačně patrno, že provádění úklidových prací je svým charakterem odlišnou činností od prací, které by měl vykonávat pomocný manipulační pracovník, respektive ji nelze podřadit či zahrnout do okruhu pracovních činností, které vykonává pomocný manipulační pracovník. Z toho vyplývá, že zaměstnavatel svým stávajícím zaměstnancům přiděluje práci odlišnou od práce pomocného manipulačního pracovníka, pro kterou jim byla zaměstnanecká karta vydána“ (str. 3 prvostupňového rozhodnutí).

32. Na základě právě uvedeného správní orgán I. stupně dovodil, že existuje tudíž důvodné podezření, že podobně se tento zaměstnavatel bude chovat i k žalobci, tedy přidělovat mu jiné pracovní úkoly, než které spadají do rozsahu pracovní činnosti manipulačních pracovníků. Tedy v podstatě účastníci řízení zaměstnávat úklidovými pracemi.

33. Správní orgán I. stupně pak na str. 5 prvostupňového rozhodnutí uzavřel, že se zřetelem k tomu, že budoucí zaměstnavatel své stávající zaměstnance zaměstnává na jiných pracovních pozicích, tj. v rozporu se zaměstnaneckou kartou, lze „důvodně předpokládat, že stejným způsobem by zaměstnával po příjezdu na území i další cizince, kteří teprve žádají o vydání zaměstnanecké karty za účelem výkonu práce na stejně vymezené pracovní místo. Tedy v případě vydání zaměstnanecké karty by neplnili účel povoleného pobytu, tedy nevykonávali práci na volné pracovní pozici uvedené v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. Navíc by šlo o výkon práce nelegální…“ Žalovaná se pak i přes odvolací námitky žalobce s uvedenými závěry správního orgánu I. stupně ztotožnila.

34. Městský soud v Praze je shodně jako žalobce přesvědčen, že závěry správních orgánů o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající v popsané obavě z výkonu nelegální práce, založené na zjištěních stran údajného výkonu práce jinými zaměstnanci zaměstnavatele žalobce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, nemají prozatím dostatečnou oporu v obsahu správního spisu a vyžadují v případě, že na nich žalovaná v dalším řízení bude chtít setrvat, zásadní a rozsáhlé doplnění.

35. Obecně sice platí, že správní řízení vyvolal žalobce sám svou žádostí a v takovém případě ho tížilo jak břemeno tvrzení, tak břemeno důkazní; žalobce však v řízení v nezbytném rozsahu svou povinnost tvrzení a důkazní splnil (správní orgány mu v uvedeném směru ani ničeho nevytýkají). Současně však nelze pominout ani to, že při zjišťování skutkového stavu věci musí správní orgány postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy vyjádřenou v ustanovení § 3 správního řádu tak, „aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2“. Jsou to tedy obecně správní orgány, kdo jsou povinny ex offo zjistit stav věci prostý důvodných pochybností, aniž by se při tom omezovaly na tvrzení žalobce coby účastníka řízení.

36. Tak je tomu zvlášť v nyní posuzované věci, kdy bylo na správních orgánech, aby v případě, kdy své rozhodnutí nestaví na poznatcích týkajících se samotného chování žalobce, nýbrž osoby od žalobce odlišné (případného budoucího zaměstnavatele žalobce), poukázaly na takové okolnosti (a důkazně podložily jejich existenci tak, aby měly jejich závěry jednoznačnou oporu ve správním spisu), které by svědčily o tom, že uvedená osoba se v minulosti dopustila natolik závažného porušování předpisů v oblasti zaměstnanosti, že s ohledem na jeho četnost a charakter nelze legitimně usuzovat o tom, že by tomu mělo být v případě žalobce jinak. Pouze v takovém případě by bylo možné si představit, že by jejich závěry dovozující existenci jiné závažné překážky pobytu žalobce na území mohly obstát.

37. Správní orgán I. stupně ani žalovaná však uvedeným požadavkům nedostály, neboť se omezily na reflexi okolností, jež však nejen svým rozsahem, ale ani svou kvalitou jako opora pro přijaté závěry nepostačují.

38. Soud v souvislosti s žalobními námitkami zpochybňujícími dostatečnost posouzení rozdílů mezi zaměstnanci fakticky vykonávanou prací a prací dle popisu pracovní pozice, ze správního spisu ověřil, že závěry správních orgánů jsou postaveny toliko na obsahu tří protokolů zachycujících výpovědi účastníků jiných správních řízení vedených o žádostech těchto osob o prodloužení doby platnosti jejich zaměstnanecké karty, které byly zaměstnávány u téhož zaměstnavatele. Správní orgán I. stupně i žalovaná shodně poukázaly na celkem 5 takových případů, přičemž do správního spisu založily toliko tři protokoly o výslechu těchto osob. Konkrétně jde o protokoly ze dne 3. 2. 2020, č.j. OAM–33205–11/ZM–2019, č.j. OAM–51740–11/ZM–2019 a č.j. OAM–34839–11/ZM–2019.

39. Z předmětných protokolů je přitom dle přesvědčení soudu zjevné toliko to, že všichni tři žadatelé potvrdili, že pokud jde o charakter vykonávaných pracovních činností, vykonávají úklidové práce a doplňují zboží do regálů. Všichni tři účastníci uvedených řízení tedy v rámci výslechů shodně potvrdili, že pro uvedeného zaměstnavatele vykonávají oba předmětné druhy pracovních činností. Soud přitom zdůrazňuje a považuje za významné, že správní spis neobsahuje žádné jiné podklady či důkazní prostředky, které by snad podporovaly skutkový závěr správního orgánu I. stupně o tom, že vykonávají (toliko) práci uklízečů, spadajících do jiné skupiny prací a svým charakterem dle správního orgánu I. stupně neodpovídajícím činnostem vykonávaným pomocným manipulačním pracovníkem.

40. Přestože by v obecné rovině mohla zjištění o tom, že jiní zaměstnanci zaměstnavatele vykonávali jiné činnosti, než ty, ve vztahu k nimž jim byla udělena zaměstnanecká karta, zakládat důvodnou obavu z pokračování protiprávního jednání zaměstnavatele a zprostředkovaně pak zakládat obavu z výkonu nelegální práce jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele, poznatky správních orgánů v projednávané věci nejsou dostačující pro závěr o jiné závažné překážce pobytu na straně žalobce.

41. Především je třeba upozornit, že z předmětných protokolů ještě prima facie nikterak nevyplývá, že by se v uvedených případech skutečně jednalo materiálně o výkon jiné práce, než ve vztahu k níž byla těmto cizincům vydána zaměstnanecká karta, a zejména o nelegální práci, jak je pojímána v žalobcem připomínaných rozhodnutích správních soudů.

42. Soud souhlasí se žalobní námitkou, že správní orgány nemohou uzavřít, že se v konkrétním případě jedná o výkon nelegální práce, aniž by vůbec posuzovaly atributy údajné nelegální práce, tedy především rozsah, časové období, konkrétní pracovní úkoly, poměr úkolů mimo povolenou práci a podobně. Správní orgány žádné takové závěry a k nim směřující úvahy součástí správního spisu v nyní posuzované věci neučinily, s danými otázkami se přitom nijak nevypořádaly ani v odůvodnění prvostupňového či napadeného rozhodnutí. Dále uvedené úvahy soudu přitom svědčí pro závěr, že se uvedenými okolnostmi uspokojivě nezabývaly ani v řízeních vedených o předmětných žádostech těchto jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele (srov. níže).

43. Zvláště významnou se přitom jeví být okolnost, že uvedené skutkové poznatky plynoucí z předmětných protokolů o výsleších naopak podporují závěr, že cizinci mohli ve skutečnosti vykonávat práci, která by svým zaměřením pracovní pozici pomocných manipulačních pracovníků odpovídala. Žalobce správně zdůraznil, že ze sdělení Českého statistického úřadu č. 206/2010 Sb., o zavedení Klasifikace zaměstnání (CZ–ISCO), vyplývá, že pracovní pozice pomocných manipulačních pracovníků (kromě výroby) (9333) je dále vnitřně členěna, přičemž jednou z jejích subkategorií je pracovní pozice pomocných manipulačních pracovníků obchodního provozu (93333). Sama správními orgány tolik akcentovaná klasifikace CZ–ISCO přitom předpokládá, že naposledy uvedená pracovní pozice manipulačních pracovníků obchodního provozu zahrnuje mj. pracovní činnosti spočívající v čištění zařízení prodejních prostor a okolí prodejny a doplňování výrobků a zboží.

44. Přesto správní orgán I. stupně od uvedeného odhlédl a odůvodnění prvostupňového rozhodnutí založil na závěru, že uvedení cizinci vykonávali úklidové práce, jež pod pozici pomocných manipulačních pracovníků nespadají. Jakkoli reflektoval, že cizinci v rámci výslechů potvrdili, že vykonávají kromě úklidu rovněž činnosti spočívající v doplňování zboží do regálů, své navazující meritorní posouzení již založil toliko na výkonu úklidových činností a od druhé činnosti odhlédl. Učinil tak přesto, že skutkové poznatky plynoucí z těchto výpovědí naopak mohly podporovat stanovisko žalobce o tom, že činnosti vykonávané uvedenými osobami spadaly svou povahou pod shora popsané bližší vymezení pracovní pozice (subkategorie) pomocného manipulačního pracovníka obchodního provozu.

45. Sama žalovaná pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí připustila nejen to, že zjištění správního orgánu I. stupně se týká toliko části zaměstnanců tohoto zaměstnavatele (k tomu viz dále), ale také sama výslovně uvedla, že se „popis jednotlivých pracovních pozic charakterizovaných v CZ–ISCO do značné míry překrývá (viz zmocněnou zástupkyní uvedená pozice CZ–ISCO 93333, tj. „pomocný manipulační pracovník obchodního provozu“)“, přičemž bez dalšího zdůvodnění uzavřela, že „minimálně část zaměstnanců budoucího zaměstnavatele zařazených na shodné pracovní pozici vykonávala především úklidové práce, které však nejsou hlavní charakteristikou dané pracovní pozice“. Uvedenou úvahu však nelze považovat v žádném případě za adekvátní reakci na odvolací námitku žalobce, který namítal právě to, že v rámci kategorie pomocných manipulačních pracovníků předpokládá klasifikace zaměstnání CZ–ISCO rovněž i subkategorii pomocných manipulačních pracovníků obchodního provozu (93333), přičemž výslovně zdůraznil, že jde o povolání, které dle popisu přesně vyhovuje tomu, co má žadatel v práci vykonávat (přitom shodně jako v podané žalobě poukazoval na to, že uvedené zařazení zvolil po konzultaci s pracovníky příslušného orgánu veřejné moci). Pokud přitom žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že předmětní cizinci „pracovní náplň pomocného manipulačního pracovníka (kromě výroby) nevykonávali, neboť vykonávali toliko úklid v obchodech či ve skladech, popř. doplňovali zboží do regálů. Úklid a doplňování zboží však nejsou činnostmi uvedenými v úkolech, které by měli provádět „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)““, ve svých závěrech fakticky zcela odhlédla od vymezení činností předpokládaných klasifikací zaměstnání pro jednu ze subkategorií této kategorie, tedy pro pomocné manipulační pracovníky obchodního provozu. Závěr žalované, že předmětné osoby vykonávaly především úklidové práce, pak postrádá oporu ve správním spisu, jehož součástí jsou toliko shora předestřené protokoly, z nichž však vyplývá, že uvedené osoby kromě úklidu vykonávaly rovněž činnosti spočívající v doplňování zboží, aniž by přitom zachycený obsah jejich výpovědí, popř. jiný podklad ve správním spisu umožňoval opodstatněně učinit závěr o tom, že tyto osoby ve skutečnosti žádné jiné než úklidové práce neprováděly.

46. Soudu tak nezbývá, než učinit dílčí závěr, že poznatky, o něž správní orgány stanovisko o existenci jiné závažné překážky pobytu žalobce na území opírají, tedy zjištění týkající se jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele, ještě bez dalšího nesvědčí o tom, že by se uvedený zaměstnavatel dopouštěl v daných souvislostech porušování právních předpisů na úseku zaměstnanosti a zprostředkovaně porušování předpisů upravujících pobyt cizinců na území na základě zaměstnanecké karty, natožpak aby podporovaly závěr o závažném, rozsáhlém a intenzivním porušování zákonem chráněných zájmů.

47. Závěry žalované dále oslabuje žalobcem připomínaný rozsudek Krajského soudu v Plzni, kterým bylo zrušeno rozhodnutí vydané žalovanou právě v jednom ze tří případů řízení o žádostech cizinců o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty vydané cizincům, jejichž výpověďmi správní orgány v nynější věci argumentovaly. Krajský soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č.j. 77 A 110/2020–69, vytkl žalované obdobné nedostatky, na něž výše poukázal i Městský soud v Praze. Z úřední činnosti ke přitom Městskému soudu v Praze známo, že zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Plzni byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2022, č.j. 4 Azs 91/2021–40. Obdobně jako v případě řešeném krajským soudem přitom platí, že správní orgány ani v posuzovaném případě dostatečně nezjistily skutkový stav věci v rozsahu potřebném pro svá rozhodnutí a jejich rozhodnutí fakticky postrádají dostatečnou oporu ve správním spisu.

48. Žalovaná pak v napadeném rozhodnutí rovněž marginalizovala význam zjištění týkajících se dalších zaměstnanců téhož zaměstnavatele, kterým byla doba platnosti zaměstnanecké karty ve vztahu ke stejné pracovní pozici za obdobného skutkového a právního vztahu prodloužena. Žalovaná se fakticky omezila toliko na citaci obecných závěrů z rozhodovací praxe k problematice legitimního očekávání založeného správní praxí, přičemž toliko uvedla, že je lze vztáhnout na uvedený případ. Jedinou její věcnou reakci na námitku, že v jiných čtyřech případech žádosti dalších zaměstnanců téhož zaměstnavatele bylo žádostem o prodloužení doby platnosti zaměstnanecký karet vyhověno, však představovala úvaha, že nejde o ustálenou praxi, neboť právě v případě řízení o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty (jejichž výslechy se staly stěžejním podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí), byly jejich žádosti shodně zamítnuty. Ani takovou reakci na odvolací námitky nelze považovat za adekvátní, dostatečnou a náležitě reflektující podstatu argumentace žalobce. Bylo na žalované, aby v reakci na odvolací argumentaci přezkoumatelným způsobem vyložila důvody, pro které bylo v jiných případech rozhodnuto opačně. Za adekvátní sdělení takových důvodů pro odlišné posouzení přitom nelze považovat závěr žalované, že „účastník řízení se nachází v odlišné situaci, než cizinci, kterým již byla zaměstnanecká karta vydána a kteří na území pro zaměstnavatele pracovali….“. Bylo úlohou žalované, aby přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, proč v situaci, kdy v některých případech jiných zaměstnanců pracujících pro téhož zaměstnavatele na stejné pracovní pozici byla doba platnosti zaměstnaneckých karet prodloužena (a jiná závažná překážka spočívající v obavě z výkonu nelegální práce tedy nebyla shledána), usuzuje, že případ žalobce je nutno posoudit odlišným způsobem.

49. S přihlédnutím k zásadě, podle níž je třeba obě správní rozhodnutí pro účely soudního přezkumu ve smyslu ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu posuzovat jako jeden celek, soud v daném směru neodhlédl od toho, že správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí poukázal na skutečnosti, jimiž odůvodňoval odlišné meritorní závěry vyslovené v různých řízeních týkajících se zaměstnanců téhož zaměstnavatele. Soud se však této otázce nekonzistence správní praxe žalované samostatně dále nevěnoval, neboť by její posouzení nebylo způsobilé ničeho změnit na tom, že závěry správních orgánů o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající v popsané obavě z výkonu nelegální práce, založené na zjištěních stran údajného výkonu práce jinými zaměstnanci zaměstnavatele žalobce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, nemají prozatím dostatečnou oporu v obsahu správního spisu a vyžadují v případě, že na nich žalovaná v dalším řízení bude chtít setrvat, zásadní doplnění.

50. Pro úplnost pak soud podotýká, že žalobce v podané žalobě výslovně nevznášel námitky proti tomu, jak bylo naloženo s jeho důkazními návrhy vznesenými v průběhu správního řízení. Soud se proto těmito otázkami a způsobu, jakým správní orgány neprovedení navrhovaných důkazních prostředků odůvodnily, v tomto řízení nezabýval. Stejně tak se pak pro předčasnost nezabýval dalšími žalobcem vznesenými námitkami, neboť nelze vyloučit, že správní orgány po doplnění skutkových poznatků své závěry přehodnotí, revidují či jinak pozmění.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

51. Na základě všech shora uvedených skutečností soud napadené i prvostupňové rozhodnutí, jež bylo zatíženo shodnou vadou, zrušil pro vady uvedené v § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (§ 78 odst. 1 a 3 s. ř. s.) a současně vyslovil, že věc se vrací žalované k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

52. V něm bude žalovaná vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), přičemž zohlední závěry vyslovené soudem výše v bodech 23–50 odůvodnění tohoto rozsudku.

53. Výrok II. o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. V řízení úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, a proto mu soud přiznal právo na náhradu nákladů za právní zastoupení spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3.000 Kč, odměně za 3 úkony (§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení, podání žaloby, replika) právní služby v částce 3.100 Kč za jeden úkon, celkem 9.300 Kč (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.) a náhradu hotových výdajů za tři úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 900 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky). Zástupce žalobce je plátcem DPH. Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobci k rukám jejího zástupce celkem 15.342 Kč.