9A 40/2021 – 56

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň Mgr. Ing. Silvie Svobodové a JUDr. Ivanky Havlíkové ve věci žalobce: D. T. N. státní příslušnost X v ČR bytem X zastoupený advokátem JUDr. Hugem Körblem sídlem Hybernská 20, 110 00 Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1643/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 3. 2021, č. j. MV–10697–6/SO–2021, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 17. 3. 2021, č. j. MV–10697–6/SO–2021, a rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 8. 12. 2020, č. j. OAM–47545–38/ZM–2019, se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu náklady řízení ve výši 13 200 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce JUDr. Huga Körbla, advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobce se žalobou podanou dne 30. 3. 2021 domáhal u Městského soudu v Praze přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 17. 3. 2021, č. j. MV–10697–6/SO–2021 (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále též „OAM“ nebo „správní orgán I. stupně“) ze dne 8. 12. 2020, č. j. OAM–47545–38/ZM–2019 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty, a to z důvodu zjištění jiné závažné překážky pobytu žalobce na území.

II. Průběh řízení před správním orgánem a napadené rozhodnutí

2. Žalobce podal žádost o vydání zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu v Hanoji dne 11. 7. 2019 (dále jen „žádost“). Žádost mu byla nejprve zamítnuta správním orgánem I. stupně s odůvodněním, že žalobcův pobyt za účelem zaměstnání na pracovní pozici uvedené v žádosti není v zájmu České republiky. K uvedenému dospěl správní orgán I. stupně na základě několika dokumentů – utajovaných informací (materiály vypracované správním orgánem I. stupně a Národní centrálou proti organizovanému zločinu SKPV) ve spojení s usnesením vlády České republiky č. 474 ze dne 18. 7. 2018.

3. Poté, co první zamítavé rozhodnutí zrušila k žalobcově odvolání žalovaná, doplnil správní orgán I. stupně zdůvodnění zamítnutí žádosti o další dokument utajovaný ve stupni „důvěrné“ vypracovaný Národní centrálou proti organizovanému zločinu. Ani druhé zamítavé rozhodnutí správního orgánu I. stupně však v odvolacím řízení před žalovanou neobstálo. Ta mimo jiné konstatovala, že jsou dokumenty příliš obecné na to, aby z nich bylo možno dovozovat důvody pro nevyhovění žádosti v individuálním případě.

4. Před vydáním v pořadí již třetího zamítavého rozhodnutí založil správní orgán I. stupně do spisu protokoly z výslechů tří stávajících zaměstnanců družstva Clean Masters (dále jen „zaměstnavatel“), ke kterému měl žalobce taktéž nastoupit do zaměstnání na základě zaměstnanecké karty, o jejíž vydání usiloval. Těmto zaměstnancům byla dříve vydána zaměstnanecká karta pro obdobnou pracovní pozici, na kterou měl nastoupit žalobce. Zaměstnáni byli jako „Pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“, což je pozice uvedená v rámci klasifikace CZ–ISCO pod č. 9333. Výslechy byly provedeny a zaznamenány v rámci správních řízení, ve kterých žalobce nevystupoval jako účastník řízení. Součástí spisu byla dále pracovní smlouva uzavřená dne 3. 7. 2019 mezi zaměstnavatelem a žalobcem pro pracovní pozici „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“ s místem výkonu práce Praha, dále číslo volného pracovního místa evidovaného v Centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty (dále jen „EVPM“), na které měl žalobce nastoupit k zaměstnavateli na pracovní pozici „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“. Dále správní orgán I. stupně učinil součástí spisu výpis z veřejně dostupné databáze „CZ–ISCO Klasifikace zaměstnání ISCO“, který obsahuje charakteristiky pracovních pozic „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“ (č. 9333) a dále „uklízeči a pomocníci“ (č. 91).

5. Z protokolů z výslechů zaměstnanců správní orgán I. stupně dovodil, že tito „vykonávají práci uklízečů, uklízí obchody s potravinami, kde kromě uklízení ještě doplňují zboží do regálů. Při práci uklízeče používají rukavice, vysavač, smeták, hadr na utírání, a nejrůznější čisticí prostředky.“ Dále učinil závěr, že „zaměstnavatel ve skutečnosti své zaměstnance zaměstnává nikoliv jako pomocné manipulační pracovníky, ale jako úklidové pracovníky, tedy pracují v rozporu se zaměstnaneckou kartou. Existuje tedy důvodné podezření, že podobně se tento zaměstnavatel bude chovat i k účastníku řízení (…). Tedy v podstatě účastníka řízení zaměstnávat úklidovými pracemi.“ Podle správního orgánu I. stupně se lze domnívat, že zaměstnavatel pro své stávající zaměstnance nemá práci pomocného manipulačního technika, tím pádem ji dost možná nebude mít ani pro žalobce.

6. Správní orgán I. stupně dále odmítl důkazy navrhované žalobcem, a to výslech dalších zaměstnanců zaměstnavatele, kterým zaměstnanecká karta prodloužena byla, dále výslech (zástupce) zaměstnavatele a žalobce jakožto účastníka řízení. Výpověď dalších zaměstnanců označil za účelovou, protože jejich výslechy byly provedeny až po první pětici zaměstnanců. Další zaměstnanci tak měli „dostatečný čas uzpůsobit ve vlastním zájmu svoji výpověď, neboť v opačném případě by byla jejich žádost zamítnuta ze stejných důvodů (…). Totéž by bylo ostatně i v zájmu zaměstnavatele.“ 7. Na základě výše uvedeného konstatoval správní orgán I. stupně, že je dán důvodný předpoklad, že žalobce nebude plnit účel, za kterým mu měla být zaměstnanecká karta vydána, což zakládá závažnou překážku ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Proto rozhodl tak, že žalobcovu žádost opět zamítl.

8. Napadeným rozhodnutím žalovaná postup správního orgánu I. stupně potvrdila. Zdůraznila, že žádost o vydání zaměstnanecké karty lze podat pouze na pracovní pozici evidovanou v Centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty („EVPM“) a dokladem o účelu pobytu je pracovní smlouva. Podle § 37a odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) lze volné pracovní místo obsadit státním příslušníkem třetího státu teprve poté, co se jej po určitou dobu, konkrétně 30 dnů, nepodařilo obsadit českým občanem nebo občanem Evropské unie. Tedy poté, co proběhl test trhu práce. Testování trhu práce je základem pro to, aby volné místo mohlo být do EVPM zařazeno. Test tak chrání český trh práce. K tomu žalovaná citovala rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, č. j. 4 Azs 2/2016 – 31: „Vydání zaměstnanecké karty podle § 42g zákona o pobytu cizinců je však podmíněno situací na trhu práce. Přitom je zjevné, že takovou situaci lze hodnotit pouze ve vztahu k určitému místu a k určité pracovní pozici.“ Z výslechu zaměstnanců zaměstnavatele vyplynulo, že tito vykonávali činnost uvedenou pod kódem CZ–ISCO 91127 uklízeči prodejních prostor, popř. univerzální 91129 ostatní uklízeči a pomocníci. Na takovou pracovní pozici však test trhu práce neproběhl, přičemž lze důvodně předpokládat, že stejnou práci by vykonával i žalobce, pokud by mu byla zaměstnanecká karta vydána.

9. V napadeném rozhodnutí žalovaná dále uvedla, že upřesňující informaci „Musí umět vientamsky, předem nutně kontaktovat. Úklidové práce a dále práce při manipulaci se zbožím. Zaměstnavatel poskytuje úklidové služby a správu zásob ve skladu nejčastěji vietnamským klientům“ nepovažuje za zákonnou charakteristiku pracovní pozice pomocný manipulační pracovník (kromě výroby) (CZ–ISCO 9333). Nejedná se o vymezení druhu práce ve smyslu § 37 zákona o zaměstnanosti, nýbrž o upřesňující informaci dle věty poslední téhož ustanovení, která není způsobilá rozšířit druh práce, na který se provádí test trhu práce. Zopakovala, že dlouhodobý pobyt cizince na území na základě duální zaměstnanecké karty je neoddělitelně spojen právě s pracovní pozicí uvedenou v EVPM, na kterou byla karta vydána. Pokud na této pracovní pozici její držitel nepracuje, respektive vykonává jinou pracovní činnost na jiné pracovní pozici, vykonává tuto práci nelegálně.

10. Správní orgán I. stupně podle žalované dostatečně zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti tak, jak vyžaduje § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a dokazování tedy nebylo třeba doplňovat o výslech žalobce, statutárního orgánu zaměstnavatele či stávajících zaměstnanců.

11. Žalovaná nepřisvědčila ani námitce přepjatého formalismu. K odkazům na jiná rozhodnutí správního orgánu I. stupně v obdobné věci, kdy byla žadatelům prodloužena doba platnosti zaměstnanecké karty ke stejnému zaměstnavateli a na stejnou pozici, kterou by měl v případě vyhovění jeho žádosti zastávat i žalobce, pak žalovaná odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006–132, publikované pod č. 1915/2009 Sb. NSS, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 3. 2018, sp. zn. 30 A 158/2016, s tím, že zde uvedený právní názor lze vztáhnout na nyní projednávaný případ. Dle žalované je podstatné, že se žalobce nachází v odlišné situaci, než cizinci, kterým již byla zaměstnanecká karta vydána a kteří na území pro zaměstnavatele pracovali. V případě těchto cizinců bylo posuzováno jejich konkrétní jednání a jednotlivé případy se svými okolnostmi (například obsahem výpovědi) lišily, zatímco u žalobce je závažná překážka jeho pobytu spatřována v jednání zaměstnavatele, který části svých zaměstnanců umožnil výkon práce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou. Žalobce rovněž na území České republiky dosud nepobývá a rozhodnutí o nevydání zaměstnanecké karty tak nezasahuje do jeho práv vážících se k území České republiky.

12. K doplnění odvolání žalovaná konstatovala, že se seznámila s dosud neodůvodněným rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 2. 2021, sp. zn. 77 A 110/2020, kterým soud zrušil rozhodnutí žalované ze dne 16. 7. 2020, č. j. MV–84934–4/SO–2020, a věc vrátil žalované k novému projednání, a uvedla, že z uvedeného rozsudku nejsou zřejmé důvody, pro které soud takto postupoval, a proto nelze – právě z důvodu absence odůvodnění předmětného rozsudku – k němu v této fázi řízení jakkoliv přihlédnout. Rozsudek se nadto podle žalované vztahuje pouze k jednomu z podkladových rozhodnutí.

III. Žaloba

13. Podle žalobce žalovaná nesprávně vyložila pojem jiné závažné překážky pobytu cizince na území v § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Právní hodnocení nemá oporu ve zjištěném skutkovém stavu. Správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav a porušily žalobcova procesní práva. Žalobce dále žalované vytkl přepjatý formalismus a poukázal na své přesvědčení, že skutečným důvodem zamítnutí žádosti byl patrně jiný zákonem nepředpokládaný důvod, než jaký stojí uveden v napadeném rozhodnutí.

14. Žalobce rozporuje závěr žalované, že zaměstnanci zaměstnavatele vykonávají či vykonávali nelegální práci. V tomto ohledu se žalovaná nevypořádala se všemi žalobcovými námitkami. Žalovaná předně neuvedla, na základě jakého právního předpisu považuje práci za nelegální. Zákon o pobytu cizinců nelegální práci vůbec nedefinuje. Pokud žalovaná vycházela z definice nelegální práce obsažené v § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, pak postupovala chybně. Použití této definice v cizineckých věcech totiž jednoznačně vyloučil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2013 č. j. 5 As 71/2013 – 24.

15. Žalobce souhlasí se žalovanou, že výkon nelegální práce může být jinou překážkou pobytu ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Avšak nikoliv každé porušení předpisů pro zaměstnávání cizinců, respektive ne každá nelegální práce zakládá takovou překážku. Na straně 13 žaloby žalobce uvádí příklady judikátů k pojmu nelegální práce, ze kterých plyne, že porušení předpisů o zaměstnávání cizinců musí dosahovat velmi vysoké intenzity, aby z něj bylo možno usuzovat, že jde o nelegální práci. Například by musel být rozdíl mezi deklarovanou a skutečně vykonávanou prací naprosto markantní, muselo by jít o zcela jiný druh práce. Velmi důležité je také zkoumat, v jakém rozsahu je nelegální práce vykonávána, jak velký podíl pracovních úkolů tvoří údajně nepovolená pracovní činnost. Takové úvahy však v napadeném rozhodnutí i prvostupňovém rozhodnutí úplně chybí. Žalobce tedy namítá, že pro závěr o nelegální práci jeho potenciálních kolegů nestačí pouhé pochybnosti správních orgánů. Totéž platí tím spíše pro závěr o žalobcově (potenciální) nelegální práci. Závěr o výkonu nelegální práce musí být podle žalobce jasně a prokazatelně zdůvodněn, podložen a postaven najisto.

16. Žalobce zpochybňuje právní relevanci klasifikace CZ–ISCO ve vztahu k napadenému rozhodnutí. Klasifikace zaměstnání CZ–ISCO byla vytvořena pro statistické účely. Povinnost zaměstnavatele uvést v žádosti o vydání povolení k zaměstnání druh práce vychází z § 91 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Ani toto ustanovení, ani jiná část zákona o zaměstnanosti, ani zákon o pobytu cizinců nepředepisuje charakterizovat druh práce pomocí klasifikací CZ–IZCO a CZ–NACE. Požadavek vychází z formuláře Ministerstva práce a sociálních věcí, který v příslušné kolonce pouze odkazuje na stránky Českého statistického úřadu. Podle žalobce však nelze vyžadovat používání tiskopisů, které si vytvořil úřad sám z vlastní iniciativy, pokud jejich užití není předepsáno zákonem. Nadto žalobce upozorňuje, že s výběrem kódu výrazně pomáhají příslušní pracovníci veřejné správy na úřadech. Reálně jsou to tito pracovníci, kdo na základě slovního popisu práce klientem doporučí uvést do formuláře konkrétní kód, který popsanému druhu práce nejlépe odpovídá. Z uvedených důvodů se žalobce nedomnívá, že lze z pouhého nepřesného uvedení kódu, jehož právní relevance je sporná, učinit závěr o výkonu nelegální práce, natož z něj vyvozovat důsledky pro žalobcovo oprávnění k pobytu na území České republiky.

17. Žalobce dále nesouhlasí s tím, jak správní orgány presumují, že žalobce bude vykonávat v České republice nelegální práci. Žalobce do České republiky dosud neodcestoval, správní orgány tak s ním nemají žádnou zkušenost a ve svých rozhodnutích vycházejí čistě z výpovědí třetích osob, které byly pořízeny v rámci jiných správních řízení a k osobě žalobce se ani přímo nevztahují. Podle žalobce sice je obecně přípustné, aby správní orgány presumovaly překážku pobytu cizince z dalších indicií, mimo dosavadní chování cizince. V takových případech však musí být závěr o překážce mnohem lépe zdůvodněn. Odkaz na protokol o výslechu, ve kterém jiný zaměstnanec pouze nezopakoval přesnou definici práce dle CZ–ISCO 9333, ale podal vlastní definici (navíc proměněnou překladem), k prokázání nelegální práce nestačí. Žalovaná nepostupovala v souladu se zásadou materiální pravdy, nezjistila skutkový stav tak, aby o něm nebyly pochybnosti.

18. Napadené rozhodnutí stojí na závěru, že pět zaměstnanců zaměstnavatele vykonává nelegální práci. Tito se proti tomuto závěru (respektive proti neprodloužení zaměstnanecké karty) bránili správní žalobou. Žalobce upozorňuje, že v jednom případě již dal soud výše uvedeným argumentům žalobce za pravdu. Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 26. 2. 2021, č. j. 77 A 110/3030 – 69 (dále jen „rozsudek Krajského soudu v Plzni“) shledal závěr o nelegální práci protiprávním. Podle žalobce tak bylo prokázáno, že zamítnutí jeho žádosti postrádá zákonný důvod.

19. Žalobce dále upozorňuje, že si napadené rozhodnutí protiřečí. Na jedné straně zamítnutí žádosti staví na presumpci výkonu nelegální práce žalobce z důvodu údajné nelegální práce u jiných 5 zaměstnanců zaměstnavatele. Zároveň na straně druhé k žalobcově námitce, že u 4 dalších zaměstnanců došlo k prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, žalovaná vysvětluje, že žalobce nemá odkazovat na jiné situace. To činí napadené rozhodnutí zmatečným.

20. Žalobce k prokázání svých tvrzení navrhuje předvolat několik svědků, především svých kolegů – zaměstnanců zaměstnavatele, dále také statutární orgán zaměstnavatele.

IV. Vyjádření žalované k žalobě

21. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě ze dne 11. 6. 2021 navrhla zamítnutí žaloby. K námitkám poukazujícím na závěry vyslovené v rozsudku Krajského soudu v Plzni uvedla, že se k němu vyjádřila v napadeném rozhodnutí toliko obecně, neboť jí nebyl doručen a nebylo jí známo jeho odůvodnění.

22. Žalovaná setrvala na názoru, že v případě žalobce jiná závažná překážka jeho pobytu na území České republiky spočívá v tom, že žalobce by sice měl na území České republiky podle předložené pracovní smlouvy vykonávat zaměstnání na pracovní pozici pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) (CZ–ISCO 9333), evidované v EVPM, avšak je důvodná obava, že by podle pokynů zaměstnavatele vykonával reálně práci na jiné pozici v této evidenci neuvedené, tedy v rozporu se zaměstnaneckou kartou. Kromě výkonu nelegální práce by pak podle žalované neplnil účel svého pobytu na území České republiky. K tomu žalovaná poukázala mimo jiné na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 Azs 7/2019 – 19.

23. K namítané rozpornosti argumentace vztahující se k odvolací námitce, že části zaměstnanců byly zaměstnanecké karty prodlouženy, žalovaná odkázala na závěry vyslovené na straně 13 napadeného rozhodnutí, kde zdůraznila odlišnost situace žalobce a zaměstnanců již pobývajících na území České republiky.

24. K námitce použití zástupného důvodu pro zamítnutí žádosti žalobce odkázala žalovaná na v napadeném rozhodnutí uvedené konstatování, že správní orgán I. stupně naplnil požadavek individuálního přístupu, jak mu žalovaná uložila ve svém předchozím zrušujícím rozhodnutí.

V. Replika žalobce

25. Žalobce v replice k vyjádření žalované setrval na své žalobní argumentaci, kterou místy rozvedl. Nad její rámec zdůraznil širší souvislosti zamítnutí žádosti. Zmínil zavedení kvót na počty žádostí o pobyt podávaných z Vietnamu, které získávání pobytových oprávnění značně znesnadňují. To dle žalobce ilustruje přístup České republiky k některým skupinám cizinců, do které patří i žalobce. Nemůže se zbavit dojmu, že se u něj i u jeho stávajících kolegů Ministerstvo vnitra České republiky setrvale snaží najít způsob, jak mu i jeho kolegům znemožnit pobyt v České republice.

26. Dále žalobce upozornil, že se jednotlivé kategorie pracovních pozic dle CZ–ISCO do značné míry překrývají. To platí i pro kategorie pomocný manipulační pracovník (kromě výroby) (CZ–ISCO 9333) a uklízeč a pomocník (CZ–ISCO 91). Do pracovní náplně pomocného manipulačního pracovníka (kromě výroby) totiž patří i úklidové práce. Právě tato kategorie nejlépe odpovídá pracovní pozici, kterou hodlal žalobce obsadit, spočívající zejména ve výpomoci ve vietnamských večerkách (doplňování zboží a úklid). Pokud by tato pozice byla klasifikována jako uklízeč, pak by zaměstnanec nemohl konat práce jako balení a manipulace se zbožím, což by bylo zjevně nelogické. Nadto žalobce zdůraznil, že jeho zaměstnavatel zvolil označení CZ–ISCO 9333 pro danou pracovní pozici proto, že mu to doporučil úřad práce. Pokud by mu úřad doporučil označit jinou pozici (uklízeč), pak by označil tuto pozici. V zájmu zaměstnavatele bylo především to, aby u něj zaměstnanci pracovali legálně.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

27. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal na základě skutkového i právního stavu v době vydání rozhodnutí správního orgánu a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů/dále jen “s. ř. s.”/), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti.

28. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání. Jednání přitom nenařizoval ani za účelem provedení navrhovaných důkazních prostředků, neboť dospěl z dále uvedených důvodů k závěru o tom, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. oporu ve správním spisu, přičemž vyžaduje rozsáhlé a zásadní doplnění.

29. V posuzované věci zamítl správní orgán I. stupně prvostupňovým rozhodnutím s odkazem na § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty z důvodu zjištění jiné závažné překážky pobytu žalobce na území. Jiná závažná překážka měla dle závěrů správního orgánu I. stupně, aprobovaných žalovanou, spočívat v tom, že žalobce „by sice měl na území dle předložené pracovní smlouvy vykonávat zaměstnání na pracovní pozici uvedené v EVPM, ale ve skutečnosti by nejspíše podle pokynů zaměstnavatele vykonával práci na jiné pozici v této evidenci neuvedené, tedy v rozporu se zaměstnaneckou kartou. Kromě výkonu nelegální práce by pak zejména neplnil účel svého pobytu na území.“ 30. Podstatou sporu mezi účastníky je posouzení otázky, zda byly správní orgány na daném skutkovém půdorysu a s přihlédnutím ke kvantitě a kvalitě poznatků o skutkových okolnostech posuzované věci oprávněny učinit závěr o existenci takové jiné závažné překážky a zprostředkovaně i o existenci důvodu zamítnutí žádosti žalobce.

31. Soud předesílá, že podle § 46 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá z důvodů uvedených v § 56 tohoto zákona, s výjimkou uvedenou v § 56 odst. 1 písm. f) téhož zákona.

32. Podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců platí, že dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3 téhož zákona, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.

33. Podle § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti je nelegální prací mj. práce vykonávaná cizincem v rozporu se zaměstnaneckou kartou.

34. Mezi účastníky není sporu o tom, že nelegální práce může v konkrétním případě představovat jinou závažnou překážku pobytu cizince v České republice, která je důvodem neudělení povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Žalobce nečinil tento závěr v rámci žalobní argumentace uvedené pod bodem IV.1 žaloby sporným, přičemž v obecné rovině akcentoval, že jinou závažnou překážku není s to založit každé porušení, resp. každá nelegální práce, nýbrž musí jít o případy porušení chráněných zájmů spíše vyšší intenzity.

35. Se zřetelem k tomu, že mezi účastníky není v daném směru sporu, soud shrnuje, že správní soudy v minulosti opakovaně potvrdily, že pojem jiná závažná překážka pobytu je neurčitým právním pojmem, který správním orgánům umožňuje podřadit pod něj různé situace. Soudy přitom ustáleně judikují, že pojem jiné závažné překážky nelze vykládat tak, že zahrnuje jakékoliv pochybení či protiprávní jednání cizince, neboť se může jednat pouze o takové protiprávní jednání, které představuje skutečně závažnou překážku dalšího pobytu na území. Musí tedy jít o jednání natolik závažné, že další prodloužení či vydání nového povolení neumožňuje (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2019, č. j. 5 Azs 166/2019–27). Takovým závažným pochybením či protiprávním jednáním přitom může podle ustálené judikatorní praxe rovněž být jednání spočívající v porušování právních předpisů nebo jejich obcházení, a to včetně výkonu nelegální práce.

36. Žalobci je třeba přisvědčit, že nikoliv každé porušení § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti musí být automaticky považováno za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019–41, či ze dne 8. 8. 2019, č. j. 9 Azs 167/2019–29). Nejvyšší správní soud v tomto směru zdůrazňuje, že „judikatura Nejvyššího správního soudu setrvává na názoru, že jednání cizince, které naplňuje znaky porušování právních předpisů nebo jejich obcházení (včetně výkonu nelegální práce) je jedním z primárních ukazatelů, že by zde mohla nastat závažná překážka pobytu na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Vždy je však třeba hodnotit intenzitu a závažnost jednání cizince v kontextu skutkových okolností daného případu“ (rozsudek ze dne 21. 10. 2020, č. j. 6 Azs 275/2019–43). Dle výše připomínaného rozsudku kasačního soudu ze dne 16. 9. 2019, č. j. 5 Azs 166/2019–27, musí jít „o jednání natolik závažné, že další prodloužení či vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu neumožňuje“. Na obdobných východiscích přitom stojí i žalobcem připomínané rozsudky kasačního soudu ze dne 23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 235/2019–33, či ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019–32.

37. Žalobce tedy správně připomíná, že (i.) výkon nelegální práce, resp. porušování předpisů v oblasti zaměstnanosti může za určitých okolností představovat jinou závažnou překážku ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, (ii.) v obdobných případech je vždy třeba důsledně hodnotit intenzitu a závažnost jednání cizince v kontextu skutkových okolností daného případu, a (iii.) pro závěr o existenci jiné závažné překážky musí jít o případ spíše vyšší intenzity a závažnosti protiprávního jednání.

38. Pokud jde o vodítka, jež judikatura správních soudů doposud k problematice hodnocení intenzity porušení zákonných pravidel o zaměstnanosti správním orgánům poskytla, platí, že pod pojem jiná závažná překážka je ustáleně podřazena situace, kdy cizinec vykonával závislou práci bez platného povolení k zaměstnání dlouhodobě. Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v tomto směru stojí např. na konzistentním stanovisku, že „hypotézu v § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jiná závažná překážka pobytu cizince na území) nenaplní jakýkoliv nelegální výkon závislé práce, ale jen výkon práce dlouhodobý“ (rozsudek ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019–25). Tato dlouhodobost je v judikatuře kasačního soudu převážně spojována s dobou dvou let či delší (viz rozsudky ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019–19, ze dne 16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017–53, ze dne 3. 7. 2018, č. j. 6 Azs 178/2018–24 a ze dne 3. 12. 2020, č. j. 1 Azs 399/2020–33). Na druhé straně v jiném rozhodnutí kasační soud nepovažoval za nijak excesivní závěry krajského soudu, který uzavřel, že pro naplnění podmínek § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (existence závažné překážky pobytu cizince na území) postačí výkon nelegální práce v délce osmi měsíců, resp. čtyř a půl měsíců překrývajících se s dobou, pro kterou bylo cizinci pobytové oprávnění uděleno (rozsudek ze dne 31. 3. 2021, č. j. 8 Azs 196/2020–49). Správní soudy také akcentují, že správní orgán si po řádném zjištění doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával, musí ujasnit poměr nelegální práce cizince ve vztahu k jeho legální činnosti, zejména musí zvážit rozsah práce, kterou cizinec činí legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně, a to rozsah časový, ale i rozsah odměny, kterou cizinec za obojí získal (srov. shora odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019–25).

39. Rozhodovací praxe správních soudů v minulosti rovněž opakovaně označila za podstatné, zda cizinec vedle výkonu nelegální práce plnil či neplnil účel svého pobytu. Pokud přitom jde o plnění účelu pobytu, které správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí rovněž zpochybnil (jakkoli tak učinil bez jakéhokoli bližšího vysvětlení, když neplnění účelu pobytu fakticky spojil se závěrem o výkonu nelegální práce), soud k otázce vztahu existence jiné závažné překážky pobytu na území a plnění účelu pobytu alespoň stručně připomíná, že oprávnění k pobytu na území České republiky udělené cizinci zpravidla není samoúčelné. Jak potvrdil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011–81, zákon o pobytu cizinců „stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně na území České republiky vykonávány“. Správní orgány tedy při posuzování žádosti musí přihlížet též k tomu, zda cizinec jím deklarovaný účel pobytu náležitě využívá. Účel, pro který byl cizinci pobyt povolen, musí být skutečně naplněn. Četná judikatura přitom dospěla k jednoznačnému závěru, že právě řádné neplnění účelu předchozího pobytu může představovat jinou závažnou překážku pobytu na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. I pro posouzení, zda cizinec porušil podmínku plnění účelu pobytu, je přitom nutné posoudit konkrétní skutkové okolnosti, zejména rozsah období, kdy tento účel nebyl plněn, a důvody tohoto neplnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, č. j. 3 As 15/2012–29). Nikoli každé neplnění účelu pobytu tedy automaticky znamená existenci závažné překážky pobytu. Za závažnou překážku prodloužení pobytu cizince je pak třeba považovat situaci, kdy účel pobytu nebyl plněn po většinu doby povoleného pobytu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 7 Azs 144/2014–35). Současně je třeba dodat, že v některých případech kasační soud naopak uzavřel, že skutečnost, že cizinec naplňuje účel, pro který mu bylo pobytové oprávnění uděleno, nevylučuje, aby správní orgány shledaly jinou závažnou překážku pobytu, kterou může být právě i zjištěná činnost naplňující znaky nelegální práce (srov. např. žalobcem připomínaný rozsudek ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019–32).

40. Právě uvedená východiska, týkající se aplikace § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců v situacích souvisejících s posuzováním nelegální práce, přitom soud považuje v dále naznačených směrech za relevantní i v případě nyní posuzované věci. Závěr o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající fakticky v obavě z výkonu nelegální práce (případně neplnění účelu pobytu) nebyl ze strany žalované učiněn na podkladě skutkových poznatků týkajících se jednání samotného žalobce, nýbrž se zřetelem ke zjištěním ohledně jednání budoucího zaměstnavatele žalobce a několika osob, které pro něj měly v minulosti vykonávat pracovní činnosti na obdobné pracovní pozici.

41. Z žalobní argumentace soustředěné v části IV.2 žaloby je přitom patrné, že žalobce nečiní sporným, že správní orgány mohou výjimečně presumovat výkon nelegální práce u konkrétní osoby, resp. dovozovat existenci jiné závažné překážky pobytu na území z okolností, které nemají původ v jednání samotného cizince a mohou být do značné míry nezávislé na jeho vůli. Žalobce připouští, že takovou jinou závažnou překážku pobytu by bylo lze shledat i tam, kde mají správní orgány pro presumpci výkonu nelegální práce dostatečně silné důvody, zvláště pak v případě osob, které dosud na území České republiky nepobývaly, ve vztahu k nimž mohou správní orgány vyjít z dalších indicií, včetně indicií z jiných případů u stejného zaměstnavatele, a to za předpokladu, že půjde o důvody vážné a podložené.

42. Soud tato východiska sdílí a připomíná, že správní soudy v minulosti potvrdily, že jinou závažnou překážku pobytu cizince na území může představovat i dlouhodobé obcházení předpisů upravujících zaměstnávání cizinců v České republice (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019–19, ze dne 16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017–53 a ze dne 3. 7. 2018, č. j. 6 Azs 178/2018–24). O takový případ se přitom dle přesvědčení soudu může za určitých podmínek skutečně jednat i v situaci, kdy je obava z výkonu nelegální práce, resp. neplnění účelu pobytu, kterým je v tomto směru právě výkon pracovní činnosti na pracovní pozici uvedené ve smlouvě, dovozována z poznatků týkajících se dřívějšího chování budoucího zaměstnavatele cizince.

43. Uvedený závěr má ostatně rovněž oporu v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, jenž v minulosti v tomto směru potvrdil, že existence jiné závažné překážky může být fakticky dovozena i z jednání na vůli cizince nezávislého, majícího příčinu v (protiprávním) jednání osoby, která má být nastávajícím zaměstnavatelem cizince podle obsahu žádosti o zaměstnaneckou kartu (srov. např. rozsudek ze dne 25. 1. 2018, č. j. 4 Azs 248/2017–37).

44. Městský soud v Praze s naposledy připomenutými závěry souhlasí a ztotožňuje se s nimi, přičemž je považuje v dále naznačených souvislostech za přenositelné i na nyní posuzovanou věc. Současně zdůrazňuje a přisvědčuje v tomto směru žalobci, že v takových případech musí správní orgány ve světle výše předestřených východisek zvláště pozorně a v případech, kdy své rozhodnutí nestaví na poznatcích týkajících se samotného chování cizince, ještě o to pečlivěji a důsledněji uvážit, zda existuje dostatečné množství důkazů svědčících pro závěr, že porušování předpisů v oblasti zaměstnanosti ze strany zaměstnavatele je v konkrétním případě natolik závažné a vykazuje takovou intenzitu porušení zákonem chráněných zájmů, že zakládá jinou závažnou překážku pobytu cizince na území České republiky.

45. Městský soud v Praze přitom z dále vyložených důvodů přisvědčuje žalobci, že v nyní posuzované věci správní orgány těmto požadavkům prozatím nedostály.

46. Správní orgán I. stupně založil své závěry v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí na závěru, že existuje důvodný předpoklad, že žalobce nebude zaměstnavatelem zaměstnáván na volném pracovním místě, pro které mu má být zaměstnanecká karta dle jeho žádosti vydána, tedy nebude plnit účel, za kterým mu má být zaměstnanecká karta vydána, přičemž tento stav dle něho zakládá jinou závažnou překážku ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Dle správního orgánu I. stupně je dán důvodný předpoklad, že by žalobce v případě vyhovění žádosti neplnil účel zaměstnanecké karty, neboť by vykonával práci na jiném místě, než pro které by mu byla zaměstnanecká karta vydána, tedy neplnil by účel svého pobytu na území, a nadto by šlo o výkon práce nelegální.

47. Správní orgán I. stupně vyšel v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí z úvahy, že žalobce měl být podle žádosti o vydání zaměstnanecké karty a pracovní smlouvy, která byla v řízení předložena, zaměstnán na volném pracovním místě s číselným označením 14 663 880 751 jako pomocný manipulační pracovník, přičemž by měl vykonávat práci na pracovní pozici vymezené pomocí klasifikace CZ–ISCO jako „Pomocný manipulační pracovník (kromě výroby)“ (CZ–ISCO 9333). Správní orgán I. stupně přitom své závěry o existenci jiné závažné překážky pobytu na území fakticky opřel toliko o zjištění, že „uvedený zaměstnavatel ve skutečnosti své zaměstnance zaměstnává nikoliv jako pomocné manipulační pracovníky, ale jako úklidové pracovníky, tedy pracují v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou“. Správní orgán I. stupně uvedenou obavu odůvodnil toliko tím, že „v řízeních o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty bylo vyslechnuto celkem 5 stávajících zaměstnanců družstva Clean Masters, kterým byla zaměstnanecká karta vydána na výkon práce na pracovní pozici vymezené pomocí klasifikace CZ–ISCO takto: ‚pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) (9333)‘ s místem výkonu práce v Praze. Jedná se tedy o shodnou pracovní pozici jako v případě účastníka řízení. Z předmětných výpovědí jednoznačně vyplynulo, že tito zaměstnanci družstva Clean Masters vykonávají práci uklízečů, uklízí obchody s potravinami, kde kromě uklízení ještě doplňují zboží do regálů. Při práci uklízeče používají rukavice, vysavač, smeták, hadr na utírání, a nejrůznější čisticí prostředky. Všem těmto cizincům však správní orgán vydal zaměstnaneckou kartu na pracovní pozici vymezenou pomocí klasifikace CZ–ISCO takto: ‚pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) (9333)‘. Správní orgán na důkaz toho alespoň tři protokoly sepsané o výpovědích těchto zaměstnanců učinil součástí spisového materiálu“. Zdůraznil, že „práce uklízeče ovšem dle klasifikace CZ–ISCO spadá do jiné skupiny prací nazvané ‚uklízeči a pomocníci (91)‘. Tito pracovníci mají v domácnostech, hotelích, kancelářích, nemocnicích a jiných zařízeních vykonávat činnosti, jako jsou zametání, vysávání, mytí a leštění podlah, nábytku a jiných předmětů; pečovat o prádlo a stlát postele, mýt vozidla a okna, ručně prát a žehlit. Z uvedeného je jednoznačně patrno, že provádění úklidových prací je svým charakterem odlišnou činností od prací, které by měl vykonávat pomocný manipulační pracovník, respektive ji nelze podřadit či zahrnout do okruhu pracovních činností, které vykonává pomocný manipulační pracovník. Z toho vyplývá, že zaměstnavatel svým stávajícím zaměstnancům přiděluje práci odlišnou od práce pomocného manipulačního pracovníka, pro kterou jim byla zaměstnanecká karta vydána“.

48. Na základě právě uvedeného správní orgán I. stupně dovodil, že „existuje tedy důvodné podezření, že podobně se tento zaměstnavatel bude chovat i k účastníkovi řízení, tedy přidělovat mu jiné pracovní úkoly, než které patří do rozsahu pracovní činnosti manipulačních pracovníků. Tedy v podstatě účastníka řízení zaměstnávat úklidovými pracemi. Shora uvedený zaměstnavatel evidentně svým zaměstnancům přiděluje jinou práci, dost možná proto, že práci, pro kterou jim byla vydána zaměstnanecká karta […], pro ně nemá a stejně tak se lze domnívat, že ani pro účastníka řízení“.

49. Správní orgán I. stupně uzavřel, že se zřetelem k tomu, že budoucí zaměstnavatel své stávající zaměstnance zaměstnává na jiných pracovních pozicích, tj. v rozporu se zaměstnaneckou kartou, lze „důvodně předpokládat, že stejným způsobem by zaměstnával po příjezdu na území i další cizince, kteří teprve žádají o vydání zaměstnanecké karty na účelem výkonu práce na stejně vymezené pracovní místo. Tedy v případě vydání zaměstnanecké karty by neplnili účel povoleného pobytu, tedy nevykonávali práci na volné pracovní pozici uvedené v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. Navíc by šlo o výkon práce nelegální […].“ 50. Žalovaná se pak navzdory námitkám vzneseným žalobcem v jeho odvolání a jeho doplnění s uvedenými závěry správního orgánu I. stupně ztotožnila. Ze závěrů vyslovených v odůvodnění napadeného rozhodnutí, jak je soud reprodukoval výše v části II. tohoto rozsudku, je přitom evidentní, že jako správnou bezvýhradně aprobovala klíčovou úvahu správního orgánu I. stupně akcentující důvodnou obavu z výkonu nelegální práce, resp. neplnění účelu pobytu, založenou na zjištěních vyplynuvších z jiných řízení vedených o žádostech jiných cizinců o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, jež tyto cizince opravňovaly k výkonu obdobné práce pro téhož zaměstnavatele.

51. Městský soud v Praze je shodně jako žalobce přesvědčen, že závěry správních orgánů o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající v popsané obavě z výkonu nelegální práce, založené na zjištěních stran údajného výkonu práce jinými zaměstnanci zaměstnavatele žalobce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, nemají prozatím dostatečnou oporu v obsahu správního spisu a vyžadují v případě, že na nich žalovaná v dalším řízení bude chtít setrvat, zásadní a rozsáhlé doplnění.

52. Obecně sice platí, že správní řízení vyvolal žalobce sám svou žádostí a v takovém případě jej tížilo jak břemeno tvrzení, tak břemeno důkazní; žalobce však v řízení svou povinnost tvrzení a důkazní v nezbytném rozsahu splnil (správní orgány mu v uvedeném směru ani ničeho nevytýkají). Současně však nelze pominout ani to, že při zjišťování skutkového stavu věci musí správní orgány postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy vyjádřenou v ustanovení § 3 správního řádu tak, „aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2“, jež v obecné rovině vymezuje hranice náležitého zjištění skutkového stavu a procesní odpovědnost za jejich dosažení. V daném směru to jsou tedy obecně správní orgány, kdo jsou povinny ex offo zjistit stav věci prostý důvodných pochybností, aniž by se při tom omezovaly na tvrzení žalobce coby účastníka řízení.

53. Tak je tomu zvlášť v nyní posuzované věci, kdy v souladu se shora prezentovanými zákonnými a navazujícími judikatorními východisky bylo na správních orgánech, aby v případě, kdy své rozhodnutí nestaví na poznatcích týkajících se samotného chování žalobce, nýbrž osoby od žalobce odlišné, konkrétně na zjištěních souvisejících s jednáním osoby, která se měla stát zaměstnavatelem žalobce, poukázaly na takové okolnosti (a důkazně podložily jejich existenci tak, aby měly jejich závěry jednoznačnou oporu ve správním spisu), které by svědčily o tom, že uvedená osoba se v minulosti dopustila natolik závažného porušování předpisů v oblasti zaměstnanosti, že s ohledem na jeho četnost a charakter nelze legitimně usuzovat o tom, že by tomu mělo být v případě žalobce jinak. Pouze v takovém případě by totiž bylo možné představit si, že by jejich závěry dovozující existenci jiné závažné překážky pobytu žalobce na území mohly obstát.

54. Správní orgán I. stupně ani žalovaná však uvedeným požadavkům nedostály, neboť se omezily na reflexi okolností, jež však nejen svým rozsahem, ale ani svou kvalitou jako opora pro přijaté závěry nepostačují.

55. Soud v tomto směru, v reakci na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí v souvislosti s uplatněnými žalobními námitkami zpochybňujícími dostatečnost posouzení rozdílů mezi zaměstnanci fakticky vykonávanou prací a prací dle popisu pracovní pozice, ze správního spisu ověřil, že skutkové a navazující závěry správních orgánů jsou postaveny toliko na obsahu tří protokolů zachycujících výpovědi účastníků jiných správních řízení vedených o žádostech těchto osob, které byly zaměstnávány u téhož zaměstnavatele, o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Správní orgán I. stupně i žalovaná shodně poukázaly na celkem 5 takových případů, přičemž do správního spisu založily toliko tři protokoly o výslechu těchto osob, které měly být u téhož zaměstnavatele zaměstnány na pozici „pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)“ Konkrétně jde o protokoly ze dne 3. 2. 2020, č. j. OAM–33205–11/ZM–2019, č. j. OAM–51740–11/ZM–2019 a č. j. OAM–34839–11/ZM–2019.

56. Z předmětných protokolů je přitom dle přesvědčení soudu zjevné toliko to, že všichni tři žadatelé v rámci výslechu vedeného správním orgánem I. stupně v řízeních o jejich žádostech potvrdili, že pokud jde o charakter vykonávaných pracovních činností, vykonávají úklidové práce a doplňují zboží do regálů. Všichni tři účastníci uvedených řízení tedy v rámci výslechů shodně potvrdili, že pro uvedeného zaměstnavatele vykonávají oba předmětné druhy pracovních činností. Soud přitom zdůrazňuje a považuje za významné, že správní spis neobsahuje žádné jiné podklady či důkazní prostředky, které by snad podporovaly skutkový závěr správního orgánu I. stupně o tom, že vykonávají (pouze) práci uklízečů, spadající do jiné skupiny prací a svým charakterem dle správního orgánu I. stupně neodpovídající činnostem vykonávaným pomocným manipulačním pracovníkem.

57. Jakkoli by v obecné rovině mohla zjištění svědčící o tom, že by jiní zaměstnanci zaměstnavatele vykonávali v rámci pracovněprávního vztahu jiné činnosti, než ty, ve vztahu k nimž jim byla udělena zaměstnanecká karta, zakládat v souladu s dříve uvedeným důvodnou obavu z toho, že zaměstnavatel bude v protiprávním jednání pokračovat, a zprostředkovaně pak obavu z výkonu nelegální práce jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele, poznatky, na nichž správní orgány své závěry v nyní posuzovaném případě postavily, však v souladu s dříve uvedeným nejen svým rozsahem, ale ani svou kvalitou jako opora pro závěr o jiné závažné překážce pobytu na straně žalobce v žádném případě nepostačují.

58. Především je třeba upozornit, že z předmětných protokolů ještě prima facie nikterak nevyplývá, že by se v uvedených případech skutečně jednalo materiálně o výkon jiné práce, než ve vztahu k níž byla těmto cizincům vydána zaměstnanecká karta, neřku–li o nelegální práci, jak je pojímána v žalobcem připomínaných rozhodnutích správních soudů.

59. Soud žalobci přisvědčuje, že správní orgány nemohou uzavřít o tom, že se v konkrétním případě jedná o výkon nelegální práce, aniž by vůbec posuzovaly atributy údajné nelegální práce, tedy především rozsah, časové období, konkrétní pracovní úkoly, poměr úkolů mimo povolenou práci a podobně. Správní orgány žádné takové závěry a k nim směřující úvahy součástí správního spisu v nyní posuzované věci neučinily, s danými otázkami se přitom nijak nevypořádaly ani v odůvodnění prvostupňového či napadeného rozhodnutí. Dále uvedené úvahy soudu přitom svědčí pro závěr, že se uvedenými okolnostmi uspokojivě nezabývaly ani v řízeních vedených o předmětných žádostech těchto jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele (srov. níže).

60. Zvláště významnou se přitom v tomto směru jeví být okolnost (na kterou ostatně správně poukazuje i samotný žalobce), že uvedené skutkové poznatky plynoucí z předmětných protokolů o výsleších naopak podporují závěr, že cizinci mohli ve skutečnosti vykonávat práci, která by svým zaměřením pracovní pozici pomocných manipulačních pracovníků odpovídala. Žalobce správně zdůraznil, že ze sdělení Českého statistického úřadu č. 206/2010 Sb., o zavedení Klasifikace zaměstnání (CZ–ISCO), vyplývá, že pracovní pozice pomocných manipulačních pracovníků (kromě výroby) (9333) je dále vnitřně členěna, přičemž jednou z jejích subkategorií je pracovní pozice pomocných manipulačních pracovníků obchodního provozu (93333). Sama správními orgány tolik akcentovaná klasifikace CZ–ISCO přitom předpokládá, že naposledy uvedená pracovní pozice manipulačních pracovníků obchodního provozu zahrnuje mj. pracovní činnosti spočívající v čištění zařízení prodejních prostor a okolí prodejny a doplňování výrobků a zboží.

61. Přesto správní orgán I. stupně neváhal od právě uvedeného odhlédnout a odůvodnění prvostupňového rozhodnutí založit na závěru, že uvedení cizinci vykonávali úklidové práce, jež pod pozici pomocných manipulačních pracovníků nespadají. Přestože formálně reflektoval, že cizinci v rámci výslechů potvrdili, že vykonávají kromě úklidu rovněž činnosti spočívající v doplňování zboží do regálů, své navazující meritorní posouzení již založil toliko na výkonu úklidových činností a od druhé cizinci shodně připomínané pracovní činnosti, kterou měli vykonávat, odhlédl. Učinil tak přesto, že skutkové poznatky plynoucí z těchto výpovědí naopak mohly podporovat stanovisko žalobce o tom, že činnosti vykonávané uvedenými osobami spadaly svou povahou pod shora popsané bližší vymezení pracovní pozice (subkategorie) pomocného manipulačního pracovníka obchodního provozu.

62. Sama žalovaná pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí připustila nejen to, že zjištění správního orgánu I. stupně se týká toliko části zaměstnanců tohoto zaměstnavatele (k tomu viz dále), ale také sama výslovně uvedla, že se „popis jednotlivých pracovních pozic charakterizovaných v CZ–ISCO do značné míry překrývá“, přičemž bez dalšího zdůvodnění uzavřela, že „minimálně část zaměstnanců budoucího zaměstnavatele zařazených na shodné pracovní pozici vykonávala především úklidové práce, které však nejsou hlavní charakteristikou dané pracovní pozice“. Uvedenou úvahu však nelze považovat v žádném případě za adekvátní reakci na odvolací námitku žalobce, jež v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí namítal právě to, že v rámci kategorie pomocných manipulačních pracovníků předpokládá klasifikace zaměstnání CZ–ISCO rovněž i subkategorii pomocných manipulačních pracovníků obchodního provozu (93333), přičemž výslovně zdůraznil, že jde o „povolání, které dle popisu přesně vyhovuje tomu, co má žadatel v práci vykonávat“ (přitom shodně jako v podané žalobě poukazoval na to, že uvedené zařazení zvolil po konzultaci s pracovníky příslušného orgánu veřejné moci). Pokud přitom žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že předmětní cizinci „pracovní náplň pomocného manipulačního pracovníka (kromě výroby) nevykonávali, neboť vykonávali toliko úklid v obchodech či ve skladech, popř. doplňovali zboží do regálů. Úklid a doplňování zboží však nejsou činnostmi uvedenými v úkolech, které by měli provádět ‚pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby)‘,“ ve svých závěrech fakticky zcela odhlédla od shora připomenutého vymezení činností předpokládaných klasifikací zaměstnání pro jednu ze subkategorií této kategorie, tedy pro pomocné manipulační pracovníky obchodního provozu. Závěr žalované, že předmětné osoby vykonávaly především úklidové práce, pak postrádá oporu ve správním spisu, jehož součástí jsou toliko shora připomenuté protokoly, z nichž však vyplývá, že uvedené osoby kromě úklidu vykonávaly rovněž činnosti spočívající v doplňování zboží (na což sama žalovaná rovněž poukazuje), aniž by přitom zachycený obsah jejich výpovědí popř. jiný podklad ve správním spisu umožňoval opodstatněně učinit závěr o tom, že tyto osoby ve skutečnosti žádné jiné než úklidové práce neprováděly (to však ani žalovaná netvrdí).

63. Soudu tak nezbývá, než učinit dílčí závěr, že poznatky, o něž správní orgány stanovisko o existenci jiné závažné překážky pobytu žalobce na území opírají, tedy zjištění týkající se jiných zaměstnanců téhož zaměstnavatele, ještě bez dalšího nesvědčí o tom, že by se uvedený zaměstnavatel v daných souvislostech dopouštěl porušování právních předpisů na úseku zaměstnanosti a zprostředkovaně porušování předpisů upravujících pobyt cizinců na území na základě zaměstnanecké karty, natožpak aby podporovaly závěr o závažném, rozsáhlém a intenzivním porušování zákonem chráněných zájmů.

64. Závěry žalované dále oslabuje žalobcem připomínaný rozsudek Krajského soudu v Plzni, kterým bylo zrušeno rozhodnutí vydané žalovanou právě v jednom ze tří případů řízení o žádostech cizinců o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty vydané cizincům, jejichž výpověďmi správní orgány v nynější věci argumentovaly. Krajský soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, sp. zn. 77 A 110/2020, vytkl žalované obdobné nedostatky, na něž výše poukázal i Městský soud v Praze. Krajský soud dle přesvědčení zdejšího soudu v předmětném rozhodnutí správně zdůraznil, že „posouzení druhu cizincem vykonávané práce je třeba přistoupit především z materiálního hlediska, tj. jednoznačně postavit najisto, jaký druh práce příslušný cizinec skutečně reálně vykonává, tedy co je předmětem jeho činnosti. Teprve takto učiněná zjištění je možno podřazovat příslušné nomenklatuře. V tomto směru je nutno se především vymezit vůči důrazu, který správní orgány obou stupňů kladou na označení pracovní pozice samotným žalobcem, který skutečně mj. uvedl, že pracuje jako uklízeč. Samotné formální označení určité pracovní pozice totiž nemusí obecně vzato plně korespondovat s její obsahovou náplní, nemůže tedy být klíčovým kritériem při posuzování otázky charakteru vykonávané pracovní činnosti. Rozdíly mezi materiálním obsahem konkrétních pracovních pozicí mohou být velmi subtilní, obtížně zachytitelné i pro rodilého mluvčího. To pak platí tím spíše pro cizince, jehož výpověď je navíc ještě zprostředkovávaná tlumočníkem. Označení pracovní pozice, které se takto správním orgánům dostane, vskutku nelze přeceňovat. Přehlížet pak není rovněž možno to, že žalobce v rámci svého výslechu také uvedl, že rovněž doplňuje zboží do regálů, s čímž ovšem správní orgány obou stupňů již vůbec dále nepracovaly.“ V návaznosti na úvahy odpovídající výše vysloveným závěrům akcentujícím vymezení pracovních činností spadajících dle klasifikace zaměstnání CZ–ISCO do subkategorie pomocných manipulačních pracovníků obchodního provozu pak krajský soud poznamenal, že „již proto měly výsledky provedeného výslechu vést správní orgány k úvaze, zda žalobce nevykonává právě pozici manipulačního pracovníka obchodního provozu. K posouzení této otázky by ovšem bylo nepochybně nutné provedené dokazování doplnit, nabízí se provedení dalšího výslechu, a to nejen žalobce, ale i jeho případných kolegů, ale představitelné je i doplnění obsahu správního spisu o důkazy listinné, jako je vyjádření uživatelů žalobcových služeb atd. Od provedení této, v dané procesní situaci náležité činnosti, není možné upustit, zřejmě pod dojmem uplatněného opatření proti nečinnosti, se zkratkovitým závěrem, že žalobce fakticky pracoval jako uklízeč. Ani tento závěr koneckonců nebyl náležitě zdůvodněn a podložen zjištěními plynoucími z obsahu správního spisu, když se opírá v podstatě jen konstatování dojmu, který správní orgány o povaze žalobcovy pracovní činnosti nabyly. Správní orgány tak sice na jednu stranu kladou poměrně vysoké nároky na žalobce, když vycházejí z toho, že sám uvedl, že je uklízeč, ale samy se vůbec nevyrovnaly s tím, že žalobce rovněž doplňuje i prodané zboží a působí v supermarketech, neuvedly tedy úvahu, podle níž i tyto činnosti lze zařadit do vymezení pracovní pozice uklízečů.“ 65. Obdobně jako v případě řešeném krajským soudem, jehož úvahy v zásadě kopírují úvahy vedoucí zdejší soud k vytknutí shora popsaných nedostatků, tedy platí, že správní orgány v posuzovaném případě nedostatečně zjistily skutkový stav věci v rozsahu potřebném pro svá rozhodnutí, a jejich rozhodnutí fakticky postrádají dostatečnou oporu ve správním spisu.

66. Žalovaná pak v napadeném rozhodnutí rovněž z pohledu soudu nepřípustně bez bližšího a plausibilního zdůvodnění marginalizovala význam zjištění týkajících se dalších zaměstnanců téhož zaměstnavatele, kterým byla doba platnosti zaměstnanecké karty ve vztahu ke stejné pracovní pozici na obdobném skutkovém a právním půdorysu prodloužena. Žalovaná se v reakci na související odvolací námitky akcentující nejednotnost rozhodovací praxe správních orgánů ve skutkově a právně obdobných případech zaměstnanců téhož zaměstnavatele fakticky omezila toliko na citaci obecných závěrů z rozhodovací praxe k problematice legitimního očekávání založeného správní praxí, přičemž toliko uvedla, že je lze vztáhnout na uvedený případ. Jedinou její věcnou reakcí na námitku, že v jiných 4 případech žádosti dalších zaměstnanců téhož zaměstnavatele bylo žádostem o prodloužení doby platnosti zaměstnanecký karet vyhověno, však představuje úvaha, že „nejde o ustálenou či převažující praxi správního orgánu I. stupně, když např. právě v případech řízení o žádostech o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty cizinců, jejichž výslechy se staly stěžejním podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, byly jejich žádosti zamítnuty, přičemž Komise podaná odvolání zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila“. Ani takovou reakci na odpovídající skupinu odvolacích námitek však nelze považovat za adekvátní, dostatečnou a náležitě reflektující podstatu argumentace žalobce. Bylo na žalované, aby v reakci na odvolací argumentaci přezkoumatelným způsobem vyložila důvody, pro které bylo v jiných žalobcem připomenutých případech rozhodnuto opačně. Za adekvátní sdělení takových důvodů pro odlišné posouzení přitom jistě nelze optikou shora předestřených judikatorních východisek považovat závěr žalované, že „účastník řízení se nachází v odlišné situaci, než cizinci, kterým již byla zaměstnanecká karta vydána a kteří na území pro zaměstnavatele pracovali…“. Jak totiž bylo uvedeno výše, soud je přesvědčen, že v případě, kdy žalovaná své rozhodnutí nestaví na poznatcích týkajících se samotného chování žalobce, nýbrž chování osoby od žalobce odlišné, konkrétně na zjištěních souvisejících s jednáním osoby, která se měla stát zaměstnavatelem žalobce, bylo tím spíše úlohou žalované, aby přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, proč v situaci, kdy v některých případech jiných zaměstnanců pracujících pro téhož zaměstnavatele na stejné pracovní pozici byla doba platnosti zaměstnaneckých karet prodloužena (a jiná závažná překážka spočívající v obavě z výkonu nelegální práce tedy nebyla shledána), usuzuje, že případ žalobce je nutno posoudit odlišným způsobem.

67. S přihlédnutím k zásadě, podle níž je třeba obě správní rozhodnutí pro účely soudního přezkumu ve smyslu ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu posuzovat jako jeden celek (viz např. rozsudek kasačního soudu ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012–48, č. 2438/2013 Sb. NSS), soud v daném směru neodhlédl od toho, že správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí na str. 7 poukázal na skutečnosti, jimiž odůvodňoval odlišné meritorní závěry vyslovené v různých řízeních týkajících se zaměstnanců téhož zaměstnavatele. Soud se však této otázce žalobcem namítané inkonzistence správní praxe žalované samostatně dále nevěnoval, neboť by její posouzení nebylo způsobilé ničeho změnit na tom, že závěry správních orgánů o existenci jiné závažné překážky pobytu na území spočívající v popsané obavě z výkonu nelegální práce, založené na zjištěních stran údajného výkonu práce jinými zaměstnanci zaměstnavatele žalobce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, nemají prozatím dostatečnou oporu v obsahu správního spisu a vyžadují v případě, že na nich žalovaná v dalším řízení bude chtít setrvat, zásadní doplnění.

68. Pro úplnost pak soud podotýká, že žalobce v podané žalobě výslovně nevznášel námitky proti tomu, jak bylo naloženo s jeho důkazními návrhy vznesenými v průběhu správního řízení. Soud se proto těmito otázkami a způsobem, jakým správní orgány neprovedení navrhovaných důkazních prostředků odůvodnily, v tomto řízení nezabýval. Stejně tak se pak pro předčasnost nezabýval dalšími žalobcem vznesenými námitkami, neboť nelze vyloučit, že správní orgány po doplnění skutkových poznatků své závěry přehodnotí, revidují či jinak pozmění.

VII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

69. Na základě všech shora uvedených skutečností městský soud zrušil napadené rozhodnutí pro vady uvedené v § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (§ 78 odst. 1 a 3 s. ř. s.) a současně vyslovil, že věc se vrací žalované k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Protože prvostupňové rozhodnutí trpí stejnými vadami, jako napadené rozhodnutí, zrušil soud také prvostupňové rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). V novém projednání věci bude žalovaná vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

70. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů v řízení. Náhrada nákladů sestává ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a odměny za zastoupení advokátem za 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, podání repliky) dle § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (advokátní tarif), po 3 100 Kč dle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu včetně 3 paušálních náhrad hotových výdajů po 300 Kč (§ 13 odst. 1, 4 advokátního tarifu). S ohledem na skutečnost, že zástupce žalobce k výzvě soudu nedoložil, že je plátcem DPH, soud žalobci náhradu DPH nepřiznal. Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce celkem 13 200 Kč.