61 A 19/2021 – 51

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: Kaufland Česká republika, v. o. s., IČO 25110161 se sídlem Bělohorská 2428/203, 169 00 Praha 6 proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce se sídlem Květná 15, 603 00 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 4. 3. 2021, čj. SZPI/CL379–125/2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Táboře (dále jen „správní orgán prvního stupně“) provedl v měsících září 2019 až červnu 2020 kontrolu v celkem devíti provozovnách žalobkyně. Příkazem ze dne 9. 9. 2020, čj. SZPI/CL379–115/2020, shledal správní orgán prvního stupně na základě v provozovnách zjištěného souběhu pochybení žalobkyni vinnou z 28 přestupků, a to přestupků dle § 17 odst. 2 písm. a), b), c), f), g) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o potravinách“), z přestupku dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „zákon o SZPI“) a z přestupků dle § 39 odst. 2 písm. bb) zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství). Za uvedené přestupky správní orgán prvního stupně žalobkyni uložil dle § 17f písm. d) zákona o potravinách a dle § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), úhrnnou pokutu ve výši 2 650 000 Kč. Spolu s tím žalobkyni uložil povinnost uhradit náklady laboratorního rozboru potravin „Tyrolské klobásky“, „Chorizo barbecue“, „Italat mozzarella“ a „Cabernet Sauvignon“ ve výši 13 010 Kč a povinnost uhradit náklady dodatečné kontroly ve výši 500 Kč.

2. Proti příkazu podala žalobkyně odpor. Správní orgán prvního stupně následně žalobkyni vyrozuměl o pokračování ve správním řízení a provedení důkazu listinou. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím 23. 10. 2020, čj. SZPI/CL379–115/2020, opět uznal žalobkyni vinnou z přestupků dle § 17 odst. 2 písm. a), b), c), f), g) zákona o potravinách, z přestupku dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o SZPI a z přestupku dle § 39 odst. 2 písm. bb) zákona o vinohradnictví a vinařství. Za uvedené uložil žalobkyni dle § 17f písm. d) zákona o potravinách v souladu s § 41 odst. 1 přestupkového zákona úhrnnou pokutu ve výši 2 650 000 Kč. Spolu s tím uložil žalobkyni povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč, povinnost uhradit náklady laboratorního rozboru shora označených potravin ve výši 13 010 Kč a povinnost uhradit náklady dodatečné kontroly ve výši 500 Kč.

3. O žalobčině odvolání rozhodla žalovaná žalobou napadeným rozhodnutím tak, že výrokem 1. zrušila bod 28) výroku I. prvostupňového rozhodnutí a zastavila řízení ve věci spáchání přestupku dle § 39 odst. 2 písm. bb) zákona o vinohradnictví a vinařství. Výrokem 2. žalovaná upravila výši správního trestu tak, že snížila uloženou pokutu na částku 2 420 000 Kč. Výrokem 3. žalovaná změnila výrok III. prvostupňového rozhodnutí tak, že upravila výši náhrady nákladů laboratorního rozboru shora označených potravin na 8 170 Kč. Výrokem 4. napadeného rozhodnutí žalovaná v části týkající se způsobu úhrady celkové částky upravila výši této částky s ohledem na modifikaci uložené pokuty uvedené ve výroku 2. napadeného rozhodnutí. Ve zbytku žalovaná rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.

II. Shrnutí žaloby

4. Proti výrokům 2. až 5. rozhodnutí žalované podala žalobkyně dne 4. 5. 2021 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

5. Žalobkyně shrnula dosavadní průběh řízení a odkázala na podané odvolání, které „činí součástí žalobního návrhu.“ 6. Žalobkyně obecně namítá, že napadené rozhodnutí je věcně a právně nesprávné a mělo být vyhověno všem jejím odvolacím námitkám. Napadené rozhodnutí je v rozporu se zásadou spravedlnosti a předvídatelnosti, uložená pokuta je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Napadené rozhodnutí je nezákonné, odporuje základním pravidlům správního trestání a žalobkyně jím byla zkrácena na svých právech.

7. V podrobnostech žalobkyně napadenému rozhodnutí vytýká restriktivní aplikaci absorpční zásady, kterou žalovaná použila pouze pro vyhodnocení nejzávažnějšího ze sbíhajících se přestupků ve smyslu § 41 odst. 1 přestupkového zákona, přestože měla postupovat ve smyslu § 37 písm. b) přestupkového zákona upravujícího postup, kdy o více přestupcích ve vícečinném souběhu nebylo vedeno společné řízení. To mohlo v důsledku vést k upuštění od uložení správního trestu. K tomu žalobkyně odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2018, čj. 2 As 426/2017–62 s tím, že správní orgán je povinen při ukládání trestu brát v úvahu i řízení vedená o typově obdobných přestupcích, když o nich mohlo být vedeno společné řízení. S touto rovinou absorpční zásady se správní orgány rozhodující ve věci nevypořádaly, čímž se dopustily restriktivní aplikace absorpční zásady. Místní souvislost při posouzení přestupkového jednání přitom není relevantní, stěžejní je existence věcné souvislosti založené na vedení více přestupkových řízení pro typově stejná nebo obdobná pochybení a časová souvislost.

8. Žalobkyně dále shledává tendenčním vyhodnocení některých okolností ve smyslu § 38 písm. d) přestupkového zákona, ze kterých správní orgán prvního stupně dovozuje selhání kontrolních mechanismů ze strany žalobkyně, přestože tato vynakládá prostřednictvím příslušných mechanismů kontroly maximální úsilí k předcházení vzniku pochybení ve svých provozovnách. S ohledem na objektivní odpovědnost je žalobkyně sankcionována za individuální pochybení jednotlivých zaměstnanců, kterým nelze účinným způsobem zabránit. Žalobkyně je přesvědčena o dostatečné kvalitě zavedených systémových opatření coby efektivního nástroje ke splnění požadavků kladených na žalobkyni příslušnými normami potravinového práva. Na základě individuálního pochybení konkrétního zaměstnance nelze považovat žalobčiny interní kontrolní mechanismy za nedostatečné či zanedbávané.

9. Správní orgány žalobkyni přičítaly k tíži to, že uváděla nevyhovující potraviny na trh formou prodeje a nabízení k prodeji. Tímto jí žalovaná tedy přičítá k tíži samotnou podstatu její hospodářské činnosti.

10. Žalobkyně namítá, že ze strany kontrolních orgánů je dlouhodobě ignorován žalobkyní zavedený systém „záruky vrácení peněz“, prostřednictvím kterého může spotřebitel bez uvedení důvodu vrátit zboží a obdržet zpět zaplacenou kupní cenu. Uvedený systém měl být hodnocen ve prospěch žalobkyně, neboť garantuje spotřebitelům značná práva nad rámec zákonné úpravy a vypovídá o vstřícném přístupu žalobkyně k zákazníkům.

11. Udělenou pokutu shledává žalobkyně nepřiměřenou, zejména s ohledem na to, že v případě jednoho ze závažnějších přestupků bylo řízení žalovanou zastaveno. Hodnocení protiprávního jednání přesto nebylo napadeným rozhodnutím změněno, stejně tak nedošlo k přiměřenému snížení udělené pokuty, ačkoli u přestupku označeného pod bodem 28) prvostupňového rozhodnutí bylo od uložení pokuty upuštěno. Uložením nepřiměřené sankce byla porušena zásada legitimního očekávání.

12. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud žalobou napadené rozhodnutí ve výrocích 2., 3., 4. a 5. zrušil, stejně tak i prvostupňové rozhodnutí.

III. Shrnutí vyjádření žalované

13. Žalovaná v obsáhlém vyjádření nejprve shrnula dosavadní průběh řízení.

14. K námitce nezákonnosti se žalovaná vyjádřila obecně s ohledem na způsob formulace námitky. Konstatovala, že v průběhu správního řízení byla zachována veškerá žalobčina procesní práva. Přestupkové jednání žalobkyně bylo dostatečně prokázáno zjištěními kontrolních orgánů. Pouze v případě přestupku uvedeného pod bodem 28) prvostupňového rozhodnutí žalovaná shledala nesprávně zjištěný skutkový stav, pročež řízení o předmětném přestupku zastavila a návaznosti na to snížila uloženou pokutu. U ostatních přestupků mají skutková zjištění oporu v provedeném dokazování. Uloženou pokutu považuje žalovaná za přiměřenou. Správní orgán prvního stupně správně aplikoval veškeré předpisy na učiněná skutková zjištění, žalovaná proto považuje námitku nesprávného právního posouzení za nedůvodnou. Napadené rozhodnutí obsahuje dle žalované veškeré zákonem stanovené náležitosti, je tedy plně přezkoumatelné. Současně toto rozhodnutí nevybočuje z dlouhodobé a ustálené rozhodovací praxe žalované, námitka porušení zásady předvídatelnosti tak není důvodná. Žalované rovněž není zřejmé, jaké žalobčino legitimní očekávání mělo být porušeno. Žalovaná je přesvědčena o souladnosti napadeného rozhodnutí se zákonem s tím, že v průběhu správního řízení nebyla žádným způsobem krácena žalobčina práva.

15. Námitku nesprávné aplikace absorpční zásady považuje žalovaná rovněž za nedůvodnou. S odkazem na § 41 odst. 1 přestupkového zákona uvádí, že dané ustanovení dopadá na přestupky pachatele projednávané ve společném řízení, jehož předpokladem je příslušnost téhož správního orgánu. Nejsou–li dány podmínky pro vedení společného řízení, není naplněna ani podmínka pro aplikaci absorpční zásady, jak tomu bylo v projednávané věci. Závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu (ze dne 12. 2. 2018, čj. 2 As 426/2017–62), na nějž odkázala žalobkyně, nedopadají na projednávanou věc, neboť zde není dána blízká souvislost přestupků. Žalovaná v průběhu správního řízení porušení absorpční zásady nenamítala, žalované rovněž není známo žádné konkrétní správní řízení, vůči kterému by tato zásada měla být aplikována. Správní orgán prvního stupně správně vyhodnotil nejzávažnější z 28 přestupků uvedený pod bodem 26), žalovaná jeho závěry při aplikaci absorpční zásady aprobovala.

16. K námitce nesprávného hodnocení okolností spáchání přestupku žalovaná uvádí, že žalobkyně jako provozovatelka potravinářského podniku nese objektivní odpovědnost, jednání žalobčiných zaměstnanců je přičitatelné přímo žalobkyni. Správní orgán prvního stupně v žalobčin neprospěch hodnotil, že se nejednalo o ojedinělý případ pochybení, nastavené kontrolní mechanismy zjevně selhaly. Nedostatky byly zjištěny opakovaně, nelze je proto považovat za prosté selhání jednotlivců. Žalovaná je přesvědčena, že předmětná úvaha správního orgánu prvního stupně je přípustná. Žalovaná k tomu dodává, že velká část přestupků spočívala v opakovaném porušení týchž zákonných ustanovení totožným způsobem, a to ve vícero žalobčiných provozovnách v relativně dlouhém časovém období, přičemž většinou se jednalo o vady zjevné, odstranitelné vnitřní kontrolou. To svědčí o existenci systémových nedostatků v nastavení kontrolních mechanismů. Uvedenou námitku tudíž žalovaná považuje za nedůvodnou.

17. Žalovaná je přesvědčena, že žalobkyni bylo správně přičítáno k tíži, že nevyhovující potraviny uváděla na trh formou prodeje. Žalovaná se k této otázce vyjadřovala na str. 36 napadeného rozhodnutí s tím, že při posuzování závažnosti protiprávního jednání je nutné zohlednit způsob uvádění potravin na trh. Žalobkyně nebyla tímto hodnocením správního orgánu zkrácena na svých právech.

18. Žalovaná se nedomnívá, že měla být ve prospěch žalobkyně hodnocena existence systému tzv. „záruky vrácení peněz“. Tato námitka nebyla v odvolacím řízení uplatněna; dle žalované mají potraviny nabízené spotřebitelům nutně splňovat veškeré legislativní požadavky, neboť spotřebitel nemusí vadu zakoupeného výrobku zaznamenat. I pokud by tak učinil, nelze po něm požadovat cestu do prodejny a zpět toliko za účelem vrácení výrobku. Uvedený systém „záruky vrácení peněz“ proto nelze zohledňovat při ukládání trestu ve prospěch žalobkyně.

19. K námitce nepřiměřené pokuty žalovaná s odkazem na diskreční pravomoc uvádí, že meze správního uvážení v tomto ohledu nepřekročila, námitku tudíž považuje za nedůvodnou. K tomu žalovaná odkazuje na svou argumentaci na str. 32–38 napadeného rozhodnutí. Napadeným rozhodnutím byla uložená pokuta snížena o 8,7 %, přestože zrušený přestupek byl typově méně závažný. Žalovaná ke snížení přistoupila z toho důvodu, že přestupek se týkal vysokého počtu lahví (5 400 ks). Nově uloženou pokutu považuje žalovaná za přiměřenou protiprávnímu jednání žalobkyně. Žalobčiným přestupkovým jednáním byl i přes zrušení daného přestupku ohrožen velký počet spotřebitelů, celkové protiprávní jednání žalobkyně proto žalovaná vyhodnotila jako vysoce závažné. Uložená sankce je na samé spodní hranici trestní sazby, při snížení by neplnila preventivní a represivní účel. Žalobčina nekonkrétní námitka porušení zásady legitimního očekávání je dle žalované ve vztahu k uložené sankci rovněž nedůvodná.

20. Žalovaná proto navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

21. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání postupem podle § 51 s. ř. s.

22. Žaloba není důvodná.

23. K důkazním návrhům žalobkyně listinami obsaženými ve správním spisu krajský soud uvádí, že správním spisem se zpravidla dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

24. K textu žaloby krajský soud předně v obecné rovině poznamenává, že „uvedení konkrétních žalobních námitek nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání, či snad pouhým odkazem na takové podání (jak do značné míry učinil stěžovatel) již proto, že odvolací námitky směřovaly proti jinému rozhodnutí […], než které bylo předmětem přezkumu krajským soudem (rozhodnutí žalovaného). Žalobce je povinen jím spatřované důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí správního orgánu v žalobě explicitně uvést a vymezit tak rozsah soudní kontroly správního rozhodnutí (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 2. 1995, čj. 6 A 15/94 – 39, SP č. 136)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2007, čj. 8 Afs 55/2005–74; uvedený závěr Nejvyšší správní soud dále aproboval například v rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, čj. 8 Afs 39/2007–119, ze dne 24. 3. 2016, čj. 3 As 137/2015–45, a ze dne 31. 8. 2017, čj. 3 Azs 189/2017–46). Taktéž v rozsudku ze dne 9. 7. 2019, čj. 7 Afs 161/2018–28, pak Nejvyšší správní soud v této souvislosti shrnul, že s ohledem na dispoziční zásadu, kterou je ovládáno správní soudnictví, platí, že „[v] textu žaloby je třeba uvést žalobní argumentaci, proto nepostačí žalobní tvrzení nahradit odkazem na dřívější argumentaci v jiné žalobcem podané žalobě nebo například bez dalšího odkázat na podané odvolání v téže věci“.

25. Odkazuje–li tedy žalobkyně v textu žaloby na argumentaci obsaženou v odvolání podaném v rámci správního řízení, nejedná se v dané části o řádně uplatněné žalobní body. Krajský soud se proto při posouzení důvodnosti žaloby zabýval pouze těmi námitkami, které jsou výslovně v jejím textu obsaženy. IV.A K námitce nezákonnosti 26. Námitce nezákonnosti soud nepřisvědčil. Uplatněná námitka je formulovaná zcela nekonkrétně, soud ji proto vyhodnotil v obecné rovině odpovídající způsobu formulace námitky.

27. Tvrzenou nezákonnost napadeného rozhodnutí žalobkyně spatřuje ve věcné a právní nesprávnosti napadeného rozhodnutí. Obecným přezkumem soud u napadeného rozhodnutí takové vady neshledal. Správní orgány postupovaly v souladu s § 3 správního řádu, skutkový stav byl zjištěn bez důvodných pochybností. Řízení před správními orgány proběhlo dle spisového materiálu v souladu se zákonem, žalobkyni nebyla zjevně upřena žádná procesní práva. Skutečnost, že některá z nich žalobkyně nevyužila (např. účast na dokazování dne 6. 10. 2020), jdou k tíži žalobkyně. Ze zjištění obsažených v protokolech o kontrole bylo dostatečným způsobem prokázáno žalobčino přestupkové jednání. Žalovaná skutková zjištění správního orgánu prvního stupně přezkoumala, následně v napadeném rozhodnutím zrušila bod 28) výroku I. prvostupňového rozhodnutí z důvodu nesprávně zjištěného skutkového stavu u předmětného přestupku, což se promítlo do snížení uložené pokuty. Krajský soud nemá pochyb o tom, že skutková zjištění mají oporu v provedeném dokazování. Uložená pokuta není nepřiměřená (viz níže). Krajský soud se rovněž ztotožnil s právním hodnocením projednávané věci, neboť neshledal pochybení v postupu správních orgánů při aplikaci příslušných norem na učiněná skutková zjištění. Vzhledem k tomu, že žalobkyně uplatněnou námitku blíže nespecifikovala, nemohl ji soud posoudit konkrétnějším způsobem. Z obecného přezkumu je zjevné, že napadené rozhodnutí obsahuje všechny podstatné náležitosti v souladu se správním řádem.

28. Krajský soud nepřijal ani námitku rozpornosti napadeného rozhodnutí se zásadou spravedlnosti a předvídatelnosti. Žalobkyně opět nespecifikovala, v čem mělo porušení uvedených zásad spočívat, tedy jaké konkrétní legitimní očekávání žalobkyně mělo být napadeným rozhodnutím zasaženo. Zásada legitimního očekávání (předvídatelnosti) zavazuje správní orgány, aby přijaté řešení projednávaných věcí odpovídala okolnostem jednotlivých případů, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Přijaté řešení pak musí být vhodné, přiměřené a plně odpovídat okolnostem skutkového stavu věci. Použití nepřiměřených prostředků neodpovídajícím okolnostem je nepřípustné, zároveň správní orgány šetří práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy dotčených osob. Řešení musí být individuální, ovšem ve skutkově stejných případech nemají vznikat nedůvodné rozdíly. Při přezkumu napadeného rozhodnutí soud neshledal vady, které by na porušení zásady legitimního očekávání ukazovaly. Jak soud konstatoval výše, žalobkyně neuvedla žádný odkaz, kterým by tvrzené porušení předmětné zásady konkretizovala, ani neoznačila případná správní řízení, v nichž měla žalovaná případně rozhodovat za obdobných skutkových okolností odlišně.

29. Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 Afs 50/2009–233, v této souvislosti uvedl, že „zásada ochrany legitimního očekávání účastníků správního řízení vyjádřená v § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen ‚správní řád‘), se nevztahuje pouze k ochraně takové dobré víry účastníků řízení, která jim vznikne do okamžiku předmětného jednání, které je následně posuzováno správním orgánem. […] [s]právní orgán je naopak povinen dbát ‚na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly‘. Stěžejní je tedy okamžik rozhodování správního orgánu, kdy správní orgán musí rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů. Stejně tak je chráněna dobrá víra účastníka řízení i vzhledem k okamžiku rozhodování správního orgánu. Jakkoli lze tedy souhlasit s tím, že § 2 odst. 4 správního řádu přeneseně brání dobrou víru účastníků, že pokud rozhodovací činnost správního orgánu svědčí o zastávání určitého právního názoru správním orgánem, potom jednání účastníků, odpovídající takovému názoru, bude moci být jimi pokládáno za souladné s právními předpisy, je nutné citované ustanovení vykládat především tak, že pokud v okamžiku rozhodování správního orgánu existují jiná jeho rozhodnutí pojednávající o skutkově týchž či obdobných případech, je nutno chránit víru účastníků, že správní orgán bude také v jejich případě rozhodovat stejným způsobem. Existence možnosti účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem, jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je nezbytnou součástí jednoho ze základních znaků právního státu – právní jistoty. […] Pokud pak správní orgán zamýšlí rozhodnout v obdobném či shodném případě jiným způsobem, může tak učinit pouze, jak stanoví § 2 odst. 4 správního řádu, pokud je to důvodné. Jinými slovy, zásada legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá v žádném případě absolutní hodnotu a je např. omezena jinými zásadami, jež je v rámci správního řízení správní orgán povinen respektovat. Zde musí Nejvyšší správní soud souhlasit s názorem krajského soudu, že zásada legitimního očekávání je omezena zejm. zásadou legality (§ 2 odst. 1 a 2 správního řádu) či zásadou účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 správního řádu). Lze tedy přitakat krajskému soudu, že jedním ze závažných důvodů, na základě nichž může správní orgán prolomit legitimní očekávání účastníků správního řízení, by mohl být např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy.“ 30. Krajský soud s ohledem na shora uvedené neshledal, že by se správní orgány v nynějším případě dopustily v daném ohledu jakéhokoli pochybení. IV.B K námitce restriktivní aplikace absorpční zásady 31. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nesprávné aplikace absorpční zásady.

32. Absorpční zásada je zakotvena v § 41 odst. 1 přestupkového zákona, dle kterého „[z]a dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Jsou–li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější.“ 33. Princip absorpční zásady je „pohlcovací“, tudíž při výměře trestu se použije nejvyšší z horních hranic ukládaných trestů a v tomto rozmezí se trest uloží. Přestupkový zákon upravuje pouze úhrnný správní trest, který lze uložit v případě přestupků projednaných ve společném řízení. Zásada absorpce se tedy obecně uplatňuje ve společném řízení, a spočívá v uložení správního trestu podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Nejpřísněji trestným se rozumí ten přestupek, za který hrozí nejpřísnější správní trest. Pokud by byly horní hranice správního trestu totožné, pak je správní trest uložen podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávaznější co do významu narušeného chráněného zájmu.

34. Společné řízení je upraveno § 88 odst. 1 přestupkového zákona tak, že „[p]okud se podezřelý dopustil více přestupků, jejichž skutková podstata se týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy, a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán, projednají se ve společném řízení.“ Vedení společného řízení o přestupcích je na rozdíl od společného řízení ve správním řádu povinné, přičemž příslušností téhož správního orgánu je míněna věcná a místní příslušnost.

35. Přestupkový zákon primárně předpokládá aplikaci absorpční zásady ve společném řízení při zachování podmínky místní a věcné příslušnosti správního orgánu. Ve vztahu k projednávané věci je pravomoc inspektorátů žalované obsažena v zákoně o SZPI, dle kterého v prvním stupni rozhoduje ve správním řízení inspektorát příslušný podle své územní působnosti, o odvolání proti rozhodnutí inspektorátu rozhoduje ústřední inspektorát (§ 1 odst. 6). Jednotlivé inspektoráty coby správní orgány prvního stupně rozhodují o přestupcích v rámci své územní působnosti (viz § 1 odst. 2 zákona o SZPI). Uplatnění aplikace absorpční zásady tedy připadá do úvahy u přestupků projednávaných ve společném řízení konkrétním inspektorátem (v projednávané věci inspektorát pro Jihočeský kraj a kraj Vysočina se sídlem v Táboře).

36. S ohledem na shora uvedené se – obecně vzato – nelze dovolávat aplikace absorpční zásady vůči přestupkům, k jejichž projednání je příslušný jiný správní orgán. Podstatná je pak i skutečnost, že žalobkyně žádné přestupky, na něž by absorpční zásada měla dopadat, ani neoznačila. Dopady údajného pochybení správních orgánů v nynější věci tedy žalobkyně ponechala ve zcela obecné a hypotetické rovině.

37. Ve prospěch své argumentace žalobkyně odkázala na shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 426/2017–62). Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud v jiné věci žalobkyni vyhověl. Shledal sice, že nebylo bezpodmínečně nutné vést o přestupcích spáchaných žalobkyní společné řízení, neboť přestupky byly projednávány u několika místně příslušných inspektorátů, avšak vzhledem k tomu, že se jednalo prakticky o totožné přestupky (resp. správní delikty) týkající se jedné potraviny, spáchané v souběhu, měla být při stanovení výše pokuty aplikována absorpční zásada zohledňující pokuty uložené žalobkyni předchozími sbíhajícími se rozhodnutími inspektorátů žalobkyně. Uvedený odkaz krajský soud nepovažuje za přiléhavý.

38. Předně nelze přehlédnout, že závěry Nejvyššího správního soudu se vztahují k právní úpravě účinné před přijetím přestupkového zákona. Nejvyšší správní soud tak vycházel z toho, že správní orgány měly možnost ve věci vést společné řízení dle § 140 správního řádu. Jakkoli i toto ustanovení počítá pro vedení společného řízení s tím, že se jedná o řízení, k jejichž vedení je příslušný týž orgán, dle názoru Nejvyššího správního soudu „cesta ke společnému řízení nebyla procesně úplně uzavřená, neboť nadřízený správní orgán (tj. ústřední inspektorát SZPI) mohl v souladu s § 131 odst. 2 písm. b) s. ř. delegovat projednání a rozhodnutí věci na jeden z věcně příslušných inspektorátů SZPI za účelem spojení jednotlivých řízení ve společné řízení, aby byla zajištěna potřebná provázanost rozhodnutí.“ Posledně citované ustanovení přitom upravuje možnost delegace (z podnětu správního orgánu či na požádání účastníka řízení) „za účelem spojení jednotlivých řízení ve společné řízení (§ 140), aby byla zajištěna potřebná věcná shoda nebo návaznost rozhodnutí.“ V přestupkových věcech se však po účinnosti přestupkového zákona pro společná řízení použije shora citovaný § 88 a nikoliv obecná úprava obsažená v § 140 správního řádu. Co je však ještě podstatnější, někdejší § 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, na rozdíl od § 41 odst. 1 přestupkového zákona nestanovil jako jednu z podmínek pro aplikaci absorpční zásady projednání přestupků ve společném řízení.

39. Právní názor Nejvyššího správní soudu obsažený v citovaném rozhodnutí přitom nelze bez dalšího vztáhnout na projednávanou věc i proto, že se týkal zcela specifické skutkové situace. Jak totiž Nejvyšší správní soud uvedl, „okolnosti zásahu dotčených inspektorátů SZPI vůči stěžovatelce spíše nasvědčují tomu, že inspektoráty postupovaly koordinovaně na základě sdílených informací, když všechny závadné medy byly odhaleny při kontrolách provedených během října a listopadu 2015 a všechna sbíhající se rozhodnutí SZPI byla vydána v dubnu 2016. Za těchto okolností je proto třeba trvat na tom, aby v napadeném rozhodnutí o obdobném správním deliktu spáchaném v souběhu a týkajícím se jedné konkrétní potraviny (stejného druhu a výrobce) byly při stanovení výše pokuty v souladu s absorpční zásadou zohledněny pokuty uložené dřívějšími sbíhajícími se rozhodnutími SZPI.“ V nyní posuzované věci však z ničeho neplyne, že by vůbec inspektoráty žalované vedly nějaký koordinovaný zásah, resp. že by různé inspektoráty rozhodovaly o pochybení týkajícím se stejné potraviny od téhož výrobce.

40. Žalovaná aplikaci absorpční zásady v rozsahu namítaném žalobkyní nevypořádala, neboť žalobkyně tuto námitku uplatnila až v žalobě. Žalovaná se současně v napadeném rozhodnutím zabývala tím, zda správní orgán prvního stupně správně aplikoval absorpční zásadu při vyhodnocení souběhu přestupků v projednávané věci. Napadené rozhodnutí proto nelze považovat za nepřezkoumatelné. Žalobkyně současně neoznačila žádná rozhodnutí, která by ukazovala na to, že s ní byla vedena další řízení blízce související se žalobou napadeným rozhodnutím. Žalobčina námitka je zcela nekonkrétní a nic proto nenasvědčuje tomu, že by žalovaná měla při ukládání pokuty podle absorpční zásady zohlednit pokuty dříve uložené sbíhajícími se rozhodnutími žalované. Ostatně i žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že jí z úřední činnosti nejsou známa žádná související řízení, na která by měla aplikovat závěry uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Nebylo prokázáno, že by žalobkyni byly kumulativně ukládány pokuty jen proto, že žalovaná nemá celostátní působnost, resp. že územní působnost rozděluje mezi jednotlivé inspektoráty. Při rozhodování v projednávané věci proto žalovaná nepostupovala v rozporu s absorpční zásadou. IV.C K námitkám nesprávného hodnocení okolností spáchání přestupku 41. Žalobkyně s odkazem na § 38 písm. d) přestupkového zákona považuje vyhodnocení některých okolností přestupku žalovaným za tendenční. Taktéž tato námitka není důvodná.

42. Dle § 38 písm. d) přestupkového zákona je povaha a závažnost přestupku dána mimo jiné „okolnostmi spáchání přestupku“. Komentářová literatura k tomu uvádí, že „okolnostmi spáchání přestupku je třeba rozumět nejrůznorodější skupinu všech okolností, za nichž došlo ke spáchání přestupku. Zpravidla se bude jednat o okolnosti, jež jsou na pachateli nezávislé, např. nátlak na pachatele, tíživé rodinné či obdobné poměry nebo závislost pachatele, avšak je možné reflektovat i okolnosti subjektivní. Dále touto okolností bude též místo a čas spáchání přestupku, např. zda byl přestupek spáchán na veřejnosti, v soukromí, na pracovišti či za jiných konkrétních okolností. Okolností pak může být i to, že přestupek bude spáchán za nouzového či válečného stavu“ (Bohadlo, D., Brož, J., Kadečka, S., Průcha, P., Rigel, F. a Šťastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (250/2016 Sb.) – komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, cit. dle ASPI).

43. Žalobkyně citované ustanovení staví do souvislosti s tím, že v době přestupkového jednání měla nastaveny kontrolní mechanismy k předcházení vzniku pochybení ve svých provozovnách. Správní orgány ani krajský soud tuto skutečnost nerozporují, nicméně ji nelze považovat prostředek k vyvinění se ze spáchání posuzovaných přestupků.

44. V prvé řadě je žalobkyně nositelkou objektivní odpovědnosti za spáchání přestupku, tedy odpovědnosti za škodlivý následek, který byl ve správním řízení prokázán. Produkty, které žalobkyně uvádí na trh formou prodeje, musí odpovídat požadavkům kladeným na ně příslušnými normami. Je zcela na žalobkyni, jakým způsobem zajistí, aby tomu tak bylo. Žalobkyně musí z hlediska objektivní odpovědnosti zaručit, že spotřebitel nebude vystaven riziku spotřeby nevhodného či dokonce škodlivého výrobku. Má–li za tímto účelem vytvořený systém vnitřní kontroly, který nedokázal předcházet zjištěným pochybením, jedná se patrně o systém nedokonalý. Nedokázal totiž opakovaně zamezit vzniku porušení týchž zákonných ustanovení, jak plyne z prvostupňového i žalobou napadeného rozhodnutí. Celkem 27 přestupků bylo spácháno na 9 různých provozovnách, což svědčí o opakovaném selhání kontrolních mechanismů. Zjištěná pochybení proto nelze přičítat ojedinělému selhání zaměstnance.

45. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou, dle které k tíži žalobkyně neměla být hodnocena skutečnost, že uváděla na trh nevyhovující potraviny formou prodeje a nabízení k prodeji. Žalovaná se nedopustila porušení zásady zákazu dvojího přičítání, dle které k okolnosti jsoucí zákonným znakem deliktu nelze přihlížet jako k okolnosti přitěžující (či polehčující).

46. Dle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách se provozovatel potravinářského podniku dále dopustí přestupku tím, že „v rozporu s přímo použitelnými předpisy Evropské unie upravujícími požadavky na potraviny uvádí na trh potravinu klamavě označenou nebo opatřenou zavádějícími informacemi anebo ji nabízí klamavým způsobem“.

47. Krajský soud se ztotožnil s právním názorem žalované, dle níž zákon v tomto případě obecně postihuje uvádění na trh, aniž by konkretizoval jeho formu. Právě formu uvádění na trh lze hodnotit při výměře sankce jako okolnost spáchání přestupku, neboť způsob uvádění potraviny na trh může na spotřebitele dopadat rozdílným způsobem i co se týče jeho případného ohrožení.

48. V projednávané věci je přímo použitelným předpisem Evropské unie nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Dle čl. 3 bod 8 tohoto nařízení se „uváděním na trh“ rozumí „držení potravin nebo krmiv za účelem prodeje, včetně nabízení k prodeji nebo jakékoli jiné formy převodu, zdarma nebo za úplatu, jakož i prodej, distribuce a další formy převodu jako takové“. Uvádění na trh má tedy vícero možných podob.

49. V projednávané věci je zjevné, že žalobkyně coby provozovatelka sítě maloobchodních prodejen uvádí potraviny na trh formou prodeje a nabízení k prodeji. Spotřebitelé tudíž mohou u žalobkyně nabízené výrobky přímo zakoupit. Vzhledem k tomu, že žalobkyně je povinna z povahy věci zajistit, aby nabízené výrobky splňovaly veškerá kritéria potravinového práva, spotřebitelé důvodně předpokládají, že nabízené výrobky jsou z tohoto hlediska nezávadné. Právě proto žalovaná předmětnou formu uvádění výrobků na trh hodnotila správně jako závažnější a při hodnocení okolností spáchání přestupku ji přičetla k tíži žalobkyně. V žádném případě tím není žalobkyni přičítána k tíži sama podstata žalobčiny hospodářské činnosti, neboť podstatou její hospodářské činnosti není uvádění závadných potravin na trh.

50. Krajský soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že kontrolní orgány dlouhodobě ignorují žalobkyní zavedený systém „záruky vrácení peněz“, resp. že existence tohoto systému měly hodnotit ve prospěch žalobkyně. Systém „záruky vrácení peněz“ je založen na principu, který zákazníkovi poskytuje možnost bez uvedení důvodu vrátit zakoupené zboží zpět oproti vyplacení kupní ceny. Tento princip nelze hodnotit ve prospěch žalobkyně z toho důvodu, že ji nezbavuje povinnosti nabízet k prodeji pouze nezávadné výrobky splňující příslušná kritéria. Jak již bylo výše řečeno, spotřebitel předpokládá, že nabízené výrobky těmto kritériím vyhovují. Nelze po něm požadovat, aby si kvalitu a nezávadnost výrobků jakkoli ověřoval, neboť nesplnění daných kritérií nemusí být seznatelné pouhým okem. Spotřebitel si tudíž nemusí být vůbec vědom, že zakoupil závadnou či dokonce zdraví škodlivou potravinu. I pokud by si spotřebitel závadnosti výrobku všiml, vznikají mu dodatečné náklady spočívající v cestě zpět do prodejny za účelem vrácení zboží. S ohledem na existenci jiných zákonných institutů (odpovědnost za vady) nenabízí „záruka vrácení peněz“ spotřebiteli při zakoupení vadného výrobku žádné nadstandardní řešení. Správní orgány nepochybily, když uvedené nezohlednily ve prospěch žalobkyně při výměře sankce. IV.D K námitce nepřiměřeně vysoké pokuty 51. Za nedůvodnou považuje krajský soud i námitku nepřiměřené výše pokuty.

52. Ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního oprávnění) správního orgánu, tedy zákonem předpokládané volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, která zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání lze jen potud, překročil–li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení anebo správní orgán volné uvážení zneužil. Napadené rozhodnutí nevybočilo z mezí stanovených zákonem.

53. Napadeným rozhodnutím žalovaná snížila pokutu uloženou správním orgánem prvního stupně o 230 000 Kč. Žalovaná napadeným rozhodnutím zrušila bod 28) prvostupňového rozhodnutí, předmětem řízení zůstalo 27 přestupků, z nich 16 s horní sazbou do 50 000 000 Kč. Přestupek, o němž žalovaná řízení zastavila, zákon spojuje se sazbou do 5 000 000 Kč. V projednávané věci se tedy jednalo o typově méně závažný ze spáchaných přestupků. Přesto žalovaná snížila uloženou pokutu o 8,7 % oproti původní výši pokuty, neboť zrušený přestupek se vztahoval vysokému počtu lahví vína. Žalovaná dospěla k závěru, že intenzita možných negativních následků se sice zrušením jednoho přestupku snížila, ovšem pouze mírně, proto bylo celkové hodnocení závažnosti protiprávního jednání žalobkyně posouzeno jako vysoce závažné. Uložená sankce je na spodní hranici trestní sazby, tudíž plní preventivní i represivní účel. S ohledem na přestupkové jednání žalobkyně by se snížení sankce míjelo s jejím preventivním a represivním účelem.

54. Krajský soud rovněž neshledal, že by sankce byla uložena v rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně. Jednak není zjevné, jaké konkrétní legitimní očekávání žalobkyně měla. Z napadeného rozhodnutí soud neshledal, že by se žalovaná odklonila od rozhodování v obdobných případech; žalobkyně v tomto ohledu svou námitku nikterak nekonkretizovala. Krajský soud neshledal, že by správní orgán prvního stupně, potažmo žalovaná při stanovení výše pokuty jakkoli vybočily ze zákonných mezí, resp. že by snad nedostály požadavkům na individualizaci trestu. V této souvislosti dostatečně hodnotily příslušná kritéria. Nadto již skutečnost, že správní orgány žalobkyni vyměřily pokutu při spodní hranici zákonné sazby, je významným indikátorem toho, že uložená sankce zjevně nepřiměřená není (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2019, čj. 5 Afs 186/2019–26).

V. Závěr a náklady řízení

55. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

56. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšnou žalovanou, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu jí krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.