61 A 21/2023–42

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobců: a) X, narozený dne X státní příslušnost X ubytování v ČR zajištěno na adrese X b) X, narozený dne X státní příslušnost X ubytování v ČR zajištěno na adrese X c) X narozený dne X státní příslušnost X ubytování zajištěno na adrese X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Milady Horákové 1957/13, 602 00 Brno proti žalovanému: Velvyslanectví České republiky v Hanoji se sídlem 13 Chu Van An, Hanoi o žalobách proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 5. 2023, čj. 2444–11/2022–HANOKO takto:

Výrok

I. Žaloby se zamítají.

II. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalovaný obdržel dne 29. 11. 2022 tři žádosti žalobců o zaměstnanecké karty spolu se žádostmi o upuštění od povinnosti osobního podání dle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalovaný spojil usnesením ze dne 22. 12. 2022 tyto žádosti do společného řízení, neboť se u všech žadatelů jednalo o identický předmět řízení.

2. Usnesením ze dne 8. 1. 2023 žalovaný řízení o žádostech zastavil s tím, že došlo k vyčerpání kvót na zastupitelském úřadu v Hanoji, které byly stanoveny nařízením vlády č. 220/2019 Sb. o maximálním počtu žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, žádostí o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem investování a žádostí o zaměstnaneckou kartu, které lze podat na zastupitelském úřadu, s účinností ode dne 1. 9. 2019 (dále jen „nařízení č. 220/2019 Sb.“). Současně rozhodl o zamítnutí žádostí o upuštění od povinnosti osobního podání.

3. Ministerstvo zahraničních věcí rozhodnutím ze dne 13. 4. 2023 usnesení ze dne 8. 1. 2023 zrušilo a věc vrátilo žalovanému k novému projednání s odůvodněním, že žádosti byly nepřijatelné kvůli vyčerpání kvót.

4. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný rozhodl tak, že žádosti jsou dle § 181b odst. 1 písm. c) a § 169h odst. 4 zákona o pobytu cizinců nepřijatelné.

II. Shrnutí žaloby

5. Proti napadenému rozhodnutí podali žalobci dne 8. 6. 2023 tři žaloby ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

6. Žalobci úvodem zdůraznili, že s ohledem na místo jejich pobytu byli povinni podat žádosti na zastupitelském úřadě v Hanoji (srov. § 169g zákona o pobytu cizinců) a nemohli, jako někteří jejich spoluobčané s trvalým pobytem v zahraničí, podat své žádosti na jiném zastupitelském úřadě, který by žádosti přijímal. Proto současně s žádostmi podali žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání.

7. Žalobci předně namítli, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uvedli, že žalovaný rozhodl o nepřijatelnosti žádostí s odkazem na kvóty a jejich překročení, aniž by se v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádal s argumentací žalobců, kterou uvedli v žádostech o upuštění od povinnosti osobního podání. Dodali, že pokud není z rozhodnutí zřejmé, jakými úvahami se správní orgán řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěrů o skutkovém stavu, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (k tomu odkázali předně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2007, čj. 7 As 34/2006–76, a další judikaturu Nejvyššího správního soudu).

8. Žalobci dále namítli, že § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a nařízení č. 220/2019 Sb. jsou v rozporu s unijním právem. V prvé řadě poukázali na dikci čl. 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Dle jejich názoru unijní právo umožňuje členským státům stanovit objem vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí, avšak vnitrostátní právní předpisy v rozporu s unijním právem stanoví objem přijímaných žádostí, tj. počet přijímaných žádostí bez přezkoumatelných kritérií pro jednotlivé zastupitelské úřady. Dále žalobci namítli rozpor s čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU, o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotném povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice 2011/98/EU“). Žalobci se domáhali přímé aplikace směrnice 2011/98/EU, neboť vnitrostátní právní úpravu považovali za této směrnici odporující. Namítli, že důvodem pro stanovení kvót pro počet přijímaných žádostí nebyla ochrana trhu práce v České republice, což je obecně účelem stanovení kvót a důvodem, který je schvalován rovněž směrnicí 2011/98/EU či SFEU. Dle žalobců byl důvod stanovení kvót odlišný od právně nezávadného důvodu ochrany trhu práce členského státu, zároveň však žalobci blíže tyto důvody nespecifikovali. S ohledem na shora uvedené považovali žalobci ustanovení § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a nařízení č. 220/2019 Sb. v rozporu s čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU a s čl. 79 odst. 5 SFEU. Žalobci odkázali na závěry uvedené v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13, s tím, že pro soudní moc platí povinnost dát přednost eurokonformnímu výkladu (evropskému právu), pokud je v rozporu s vnitrostátními předpisy. Dle žalobců čl. 6 směrnice 2011/98/EU navíc vytváří rámec pro ochranu spravedlivého procesu, ochranu před možnou svévolí správních orgánů a stanoví záruky poskytující ochranu před svévolí vlády při stanovení kvót pro jednotlivé státy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2022, čj. 7 Azs 209/2021–33).

9. Dále žalobci argumentovali tím, že § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a nařízení č. 220/2019 Sb. jsou protiústavní, neboť umožňují bez jakýchkoliv zákonných kritérií zcela netransparentně a libovolně omezovat žadatele o některá pobytová oprávnění ve výkonu jejich práva zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“; k tomu srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. II. ÚS 686/02). Dodali, že vláda musí regulovat omezení vydávání některých druhů oprávnění k pobytu zcela transparentním způsobem, aby bylo zřejmé, na základě jakých kritérií tak činí. Žalobci rovněž namítli, že nařízení č. 220/2019 Sb. má povahu individuálního právního aktu a vláda nebyla oprávněna takové nařízení vydat. Doplnili, že kvóty omezují nejenom žadatele, ale zasahují i do práva jejich zaměstnavatelů na podnikání zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny.

10. Dále namítli, že systém, který byl nastaven, jednak nesprávně interpretoval obsah zmiňovaného článku SFEU a směrnice 2011/98/EU, ale také znevýhodňuje žalobce oproti žadatelům spadajícím do tzv. vládou schválených programů. K tomu dodali, že vláda neměla žádnou pravomoc provádět „schvalování programů“. Žalobci dále namítli, že systém diskriminuje cizince na základě místa bydliště, neboť to je základním hlediskem, které určuje ten zastupitelský úřad, na němž může být podána žádost o zaměstnaneckou kartu, což je v rozporu s čl. 21 Listiny základních práv Evropské unie. Žalobci shledávají právní úpravu o stanovení kvót diskriminační, když z nařízení č. 220/2019 Sb. nevyplývá zřejmý legitimní cíl, k jehož dosažení byla úprava kvóty nezbytná (k tomu srov. závěry v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2022, čj. 4 Azs 14/2022–34).

11. V doplnění žaloby žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí je nicotné, jelikož žalovaný přijal žádosti a provedl o nich společné řízení. Uvedli, že žalovaný vydal dne 16. 5. 2023 usnesení, kterým řízení o žádostech o zaměstnaneckou kartu dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců zastavil a současně zamítl žádosti žalobců o upuštění od povinnosti osobního podání. Dle žalobců citovaným usnesením žalovaný fakticky přijal a provedl řízení o žádostech, proto nemohl rozhodnout o jejich nepřijatelnosti.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

12. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

13. Žalovaný se nejprve vyjádřil k namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Tuto námitku neshledal důvodnou s tím, že napadené rozhodnutí bylo řádně odůvodněno. Uvedl, že se řídil příslušnými ustanoveními zákona o pobytu cizinců a nařízením č. 220/2019 Sb., přitom neměl oprávnění posuzovat nezákonnost či protiústavnost aplikovaných právních předpisů (k tomu odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2020, čj. 3 A 175/2019–27; zřejmě nesprávně citovaný jako rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové).

14. Uvedl, že dle konstantní judikatury (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS, a rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2019, čj. 59 A 5/2018–45) jsou kvóty stanoveny transparentně a vyvíjí se s ohledem na migrační potřeby České republiky pro jednotlivé země. Zdůraznil, že Česká republika je suverénní stát a odkázal na závěr obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2019, čj. 1 Azs 56/2019–50, dle kterého „jedním z projevů svrchovanosti státu může být i regulace migrace na jeho vlastní území“. Žádost o zaměstnaneckou kartu má povahu nenárokového pobytového oprávnění a suverénní stát toto oprávnění vydává s ohledem na své potřeby, nikoliv povinně po splnění zákonných podmínek.

15. Žalovaný též argumentoval závěry v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, čj. 9 Azs 74/2019–31, o tom, že regulace migrace je politické rozhodnutí a cílem takové regulace je omezení vydávání určitého typu oprávnění k pobytu. Žalovaný z tohoto rozsudku citoval: „Aby bylo možno ono politické rozhodnutí aplikovat vůči jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit do právního řádu. To je v demokratickém právním státu úkolem moci zákonodárné, případně i moci výkonné, ovšem za dodržení podmínek vymezených Ústavou ČR, tedy na základě zákonného zmocnění, které vymezí případy a způsob, jimiž lze omezit právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny.“ Dle žalovaného takový postup již vláda zvolila a dané omezení je nyní obsaženo v zákoně o pobytu cizinců.

IV. Replika žalobců

16. Žalobci v replice k vyjádření žalovaného setrvali na své původní argumentaci a současně reagovali na judikaturu Nejvyššího správního soudu, kterou žalovaný citoval.

17. Uvedli, že žalovaný sice nemá oprávnění posuzovat zákonnost právních předpisů, přesto je povinen v intencích čl. 10 Ústavy dát přednost mezinárodním smlouvám, pokud jsou v rozporu s vnitrostátním právem.

18. Odkaz žalovaného na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2020, čj. 3 A 175/2019–27, žalobci nepovažují za přiléhavý, avšak dovozují z něj, že nařízení č. 220/2019 Sb. není normativním, nýbrž individuálním právním aktem, neboť stanovuje práva a povinnosti konkrétním zastupitelským úřadům. Zopakovali, že vláda nebyla oprávněna takové nařízení vydávat.

19. K suverenitě České republiky konstatovali, že úvaha o vstupu cizích státních příslušníků má své hranice. K tomu odkázali na závěr v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS: „Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb.“ Dle žalobců je z formulace „v zásadě“ zřejmé, že úvaha České republiky, kolika cizincům umožní pracovat na jejím území, má ústavně právní limity a nemůže být projevem neomezené libovůle. Není pak dle žalobců zřejmé, z jaké žalovaným tvrzené ustálené judikatury plyne, že úprava stanovení kvót není diskriminační.

20. Nakonec se žalobci vyjádřili též k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, čj. 9 Azs 74/2019–31, s tím, že argumentace žalovaného je vytržena z kontextu. Projev svrchovanosti státu je třeba uplatňovat při respektu k principům demokratického právního státu a k dělbě moci. Předmětná regulace kvót tomuto neodpovídá, neboť je netransparentní. Žalobci odkázali na nález Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 87/20, z něhož dle žalobců plyne, že kvóty nejsou stanoveny transparentně, není–li zřejmé, na základě čeho byly kvóty na počty přijímaných žádostí pro jednotlivé zastupitelské úřady stanoveny a proč jsou pro jednotlivé zastupitelské úřady stanoveny různě.

V. Procesní postup soudu

21. Krajský soud usnesením ze dne 12. 6. 2023, čj. 61 A 21/2023–11, spojil věci původně vedené pod sp. zn. 51 A 19/2023, sp. zn. 63 A 20/2023 a pod sp. zn. 61 A 21/2023 ke společnému řízení nadále vedenému pod sp. zn. 61 A 21/2023.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

22. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

23. Žaloba není důvodná. VI.A K námitce nicotnosti 24. Krajský soud se nejprve zabýval námitkou nicotnosti napadeného rozhodnutí. Žalobci tvrdili, že žalovaný o žádostech provedl řízení (řízení zastavil usnesením ze dne 16. 5. 2023, čj. 2444–12/2022–HANOKO), proto nemohl rozhodnout o jejich nepřijatelnosti.

25. Dle § 76 odst. 2 s. ř. s. „[z]jistí–li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí.“ 26. K námitce nicotnosti napadeného rozhodnutí krajský soud odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001–96. Nejvyšší správní soud uvedl, že „nicotným je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami (příklady viz výše), že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů.“ 27. Krajský soud předně zdůrazňuje, že žalovaný rozhodl o nepřijatelnosti žádostí předtím, než řízení o nich výše citovaným usnesením zastavil. Žalovaný napadeným rozhodnutím rozhodl v souladu se skutkovým a právním stavem, který tu byl ke dni vydání předmětného rozhodnutí (žádosti byly nepřijatelné z důvodu nulových kvót). Pro aplikaci § 169h odst. 4 zákona o pobytu cizinců tak byly splněny zákonné podmínky. Krajský soud proto neshledal, že by napadené rozhodnutí trpělo vadou nicotnosti. Nad rámec krajský soud konstatuje, že výše citované usnesení bylo rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 10. 2023, čj. 63 A 22/2023–28, zrušeno pro nepřezkoumatelnost (spolu s rozhodnutím Ministerstva zahraničních věci ze dne 6. 6. 2023, čj. 104798–9/2023–OPL/MZV) a věc byla vrácena k dalšímu řízení. VI.B K námitce nepřezkoumatelnosti 28. Krajský soud se dále zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí, jejíž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Krajský soud neshledal, že by napadené rozhodnutí trpělo v tomto ohledu jakýmikoli nedostatky.

29. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11).

30. Žalobci shledávají napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný se dle jejich názoru nedostatečně vypořádal s důvody pro upuštění od osobního podání žádosti. Předně je nutné připomenout, že předmětem přezkumu v projednávané věci je rozhodnutí o žádostech žalobců o zaměstnanecké karty, nikoliv řízení o žádostech o upuštění od povinnosti osobního podání, v nichž žalobci uplatnili argumentaci, které se nyní v žalobě dovolávají.

31. Krajský soud dále uvádí, že napadené rozhodnutí bylo vydáno po vrácení věci odvolacím orgánem se závazným právním názorem, že žádosti jsou nepřijatelné dle § 169h odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Z výroku napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný rozhodl o nepřijatelnosti žádostí ve smyslu § 181b odst. 1 písm. c) a § 169h odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí je patrno, že ke dni podání předmětných žádostí byly kvóty nulové a žalovaný byl povinen se tímto v intencích zásady legality řídit. Z odůvodnění též vyplývá, že žalovaný záznamem usnesení v souladu s právními předpisy a názorem odvolacího orgánu konstatoval nepřijatelnosti žádostí, učinil o tom záznam do spisu, vyrozuměl žalobce o důvodech nepřijatelnosti jejich žádostí a zároveň s vyrozuměním tyto žádosti žalobcům vrátil. Postupoval tedy v souladu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu a s § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Krajský soud neshledal, že by rozhodnutí žalovaného bylo rozporné s čl. 8 odst. 3 směrnice č. 2011/98/EU (viz dále). Žalovaný s ohledem na shora uvedené neměl žádný prostor zpochybňovat zákonnost závazného právního názoru odvolacího orgánu nebo nařízení vlády č. 220/2019 Sb., a to tím spíše, že argumentaci, na niž žalobci nyní poukazují, uplatnili ve zcela jiné žádosti (žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti) a nikoli v samotné žádosti o zaměstnaneckou kartu.

32. Krajský soud proto dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti, neboť z rozhodnutí je patrné, jaký skutkový stav vzal žalovaný za rozhodný a jaké důvody jej k jeho rozhodnutí vedly. VI.C K námitkám rozporu s unijním právem 33. Dále se krajský soud zabýval, zda aplikované české právní předpisy nejsou v rozporu s unijním právem. Krajský soud těmto námitkám nepřisvědčil.

34. Žalobci v prvé řadě brojili proti ustanovení § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, které je dle jejich názoru v rozporu s čl. 79 odst. 5 SFEU, neboť je možné, aby stát stanovoval pouze objem počtu vstupů státních příslušníků třetích zemí, ale nemůže již regulovat objem přijímaných žádostí.

35. Podle ustanovení § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců „[v]láda nařízením stanoví maximální počet žádostí, které lze podat v rámci období 1 roku rozvrženého rovnoměrně na jednotlivé kalendářní měsíce na příslušném zastupitelském úřadu, jde–li o žádosti o […] zaměstnaneckou kartu.“ Odstavec 2 tohoto ustanovení zakotvuje, že „[v] případě […] zaměstnaneckých karet může být maximální počet žádostí, které lze podat v rámci období 1 roku rozvrženého rovnoměrně na jednotlivé kalendářní měsíce na příslušném zastupitelském úřadu, dále rozvržen na maximální počet žádostí […] o zaměstnanecké karty, které lze podat v rámci jednotlivých vládou schválených programů, a maximální počet ostatních žádostí o […] zaměstnaneckou kartu.“ 36. Článek 79 odst. 5 SFEU stanoví, že „[t]ento článek se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné.“ 37. Podle čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU může být žádost „považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována“.

38. Krajský soud považuje předně za vhodné na tomto místě odkázat na důvodovou zprávu k novele zákona o pobytu cizinců č. 176/2019 Sb. (sněmovní tisk č. 203/0, 8. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky), jímž došlo k zavedení nového ustanovení § 181b do zákona o pobytu cizinců. Dle důvodové zprávy „[n]a základě nového ustanovení § 181b bude vláda nově oprávněna stanovit maximální počet podaných žádostí o jednotlivé druhy pobytových oprávnění za účelem výkonu ekonomické činnosti na území. Toto oprávnění vyplývá přímo z primárního práva EU (čl. 79 odst. 5 SFEU). Pokud vláda toto oprávnění využije, bude na základě nařízení stanoven maximální počet podaných žádostí o určité druhy pobytových oprávnění: a) vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, b) povolení k dlouhodobému pobytu za účelem investování a c) zaměstnaneckou kartu. […] Cílem navrhované právní úpravy je zajistit účinné řízení ekonomických migračních toků v případech, kdy je to nezbytné k ochraně zájmů České republiky. Předkládané opatření umožní vládě regulovat zahraniční poptávku po pobytových titulech za účelem dočasné ekonomické migrace s ohledem na aktuální potřeby českého trhu práce a personální kapacity státních orgánů, které zpracovávají žádosti o pobytová oprávnění. To je nezbytné zejména ve třetích zemích, kde je dlouhodobě velký převis poptávky po těchto pobytových titulech. Uvedené opatření rovněž umožní zacílit ekonomickou migraci na konkrétní profese, které jsou ‚nedostatkové‘ na českém trhu práce, a zamezit tak přílivu ekonomických migrantů do České republiky v okamžiku, kdy není po zahraniční pracovní síle dostatečná poptávka ze strany českých zaměstnavatelů. Projekty a režimy v oblasti ekonomické migrace zůstanou i nadále v účinnosti a budou zohledněny v kvótě stanovené vládou“ (důraz doplněn).

39. Dále pak „[v] případě, že na příslušném zastupitelském úřadě budou zavedeny kvóty, bude žádost nepřijatelná rovněž v případech, kdy v určitém časovém období bude dosaženo maximálního počtu žádostí stanoveného nařízením vlády podle ustanovení § 181b odst. 1) tohoto zákona nebo tímto zákonem (srov. bod 6 přechodných ustanovení v čl. II tohoto zákona). Tento maximální počet žádostí je nepřekročitelný a započítávají se do něj i žádosti, které byly podány v rámci stanoveného limitu, které však byly nepřijatelné z jiného důvodu uvedeného v § 169h odst. 1 nebo odst. 2“.

40. Dále ke stanovení kvót pro ekonomickou migraci důvodová zpráva uvádí, že „[s]tanovení kvóty pro maximální počet kladně vyřízených žádostí není možno provést s ohledem na skutečnost, že nelze jednoznačně určit okamžik jejího naplnění (všechna zahájená řízení o podaných žádostech je třeba dokončit i poté, co byl vydán rozhodující počet pobytových oprávnění, zamítavá rozhodnutí mohou být v rámci odvolacího řízení změněna na kladná apod.)“.

41. Žalobci rozlišují mezi počtem podaných žádostí a počtem skutečných vstupů cizích státních příslušníků na území České republiky s tím, že čl. 79 odst. 5 SFEU a čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU umožňují pouze omezení vstupů, nikoli podání žádostí. Takovéto odlišování však krajský soud nepovažuje za podstatné, neboť stanovením maximálního počtu žádostí dochází současně i ke stanovení maximálního počtu potenciálních vstupů na území, neboť ten nikdy nemůže překročit počet podaných žádostí. K obdobnému závěru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku čj. 4 Azs 14/2022–34, v němž uvedl, že „umožňuje–li čl. 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie členským státům ‚stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné‘, tedy stanovit pro počet vstupů hmotněprávní limity, tím spíše členským státům umožňuje omezit počet žádostí představujících jejich procesní odraz.“ 42. Krajský soud zdůrazňuje, že členské státy mají právo určit si počet přijímaných cizích státních příslušníků ze třetích zemí. Ze shora citované důvodové zprávy je též zřejmé, že zákonodárce přistoupil k omezení počtu žádostí z toho důvodu, aby správní orgán měl lepší kontrolu nad počtem zpracovaných žádostí, tedy aby ve výsledku nedocházelo k překračování stanovených kvót. Shora uvedené pak ani nesvědčí o namítané netransparentnosti přijetí § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a na něj navazujícího nařízení č. 220/2019 Sb.

43. Žalobci v druhé řadě namítli rozpor ustanovení § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a nařízení č. 220/2019 Sb. s čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU. Dle žalobců byl důvod stanovení kvót odlišný od právně nezávadného důvodu ochrany trhu práce členského státu.

44. Žalobci však zároveň blíže nespecifikovali, jaký důvod dle jejich názoru Českou republiku ke stanovení kvót ve skutečnosti vedl. Ani krajskému soudu pak není zřejmé, o jaký jiný důvod by se mělo jednat. Nezbývá tak než vycházet z důvodu deklarovaného zákonodárcem ve shora citované důvodové zprávě, tj. účinné řízení ekonomických migračních toků, které je ovšem v zásadě výsostně politickým rozhodnutím státu. Cílem zakotvení § 181b zákona o pobytu cizinců tak má být regulace zahraniční poptávky, ekonomické migrace a reakce na personální kapacitu zastupitelských úřadů přijímajících žádosti o pobytová oprávnění. Stanovení kvót na zaměstnanecké karty prostřednictvím nařízení č. 220/2019 Sb. je s tímto cílem zcela v souladu.

45. Žalobci dále argumentovali přímou aplikovatelností směrnice 2011/98/EU. Krajský soud se touto otázkou již zabýval například v rozsudku ze dne 29. 6. 2020, čj. 51 A 43/2019–57, dle něhož „umožňuje–li čl. 79 odst. 5 SFEU členským státům stanovit pro počet vstupů hmotněprávní limity, tím spíše členským státům umožňuje omezit počet žádostí představujících jejich procesní odraz. Tomu ostatně nikterak neodporuje ani čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU. [...] Citované ustanovení totiž pouze stanoví, že případné ‚nadlimitní‘ žádosti nemusí být z důvodu stanovení omezení počtu vstupů vůbec zpracovány. Není proto zřejmé, v čem by případný přímý účinek tohoto ustanovení, jehož se žalobci domáhají, měl ve vztahu k nim vůbec spočívat“ (srov. též rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 6. 2020, čj. 61 A 18/2019–49 nebo ze dne 15. 7. 2020, čj. 57 A 39/2019–53).

46. Krajský soud v daném ohledu uzavírá, že postup správních orgánů byl zcela v souladu s právními předpisy a tyto předpisy nejsou v rozporu s unijním právem.

47. Je proto již nadbytečné zabývat se přednostní aplikací evropského práva před vnitrostátním (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13). VI.D K námitkám protiústavnosti 48. Krajský soud se dále zabýval námitkami žalobců, že § 181 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a nařízení č. 220/2019 Sb. jsou protiústavní a zasahují do ústavně zaručeného práva žalobců uvedeného v čl. čl. 36 odst. 1 Listiny; tyto námitky neshledal důvodnými.

49. Dle § 78 Ústavy platí, že „[k] provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády.“ 50. Dle § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců „[v]láda nařízením stanoví maximální počet žádostí, které lze podat v rámci období 1 roku rozvrženého rovnoměrně na jednotlivé kalendářní měsíce na příslušném zastupitelském úřadu, jde–li o žádosti […] o zaměstnaneckou kartu.“ 1. Dle čl. 2 odst. 2 Listiny „[s]tátní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ 51. Článek 36 odst. 1 Listiny stanoví, že „[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“. Dle odstavce 4 citovaného ustanovení pak platí, že „[p]odmínky a podrobnosti upravuje zákon.“ 52. Lze shrnout, že citovaná ustanovení zakotvují mimo jiné formální požadavky na výkon státní moci, která je vázána zákonem. Jedná se o jeden z projevů dělby moci, jehož prostřednictvím je moc výkonná omezována mocí zákonodárnou. Krajský soud neshledal, že by § 181b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců z tohoto konceptu jakkoli vybočoval, neboť pro zákonnou úpravu je typická (a dokonce nezbytná) určitá míra obecnosti. Smyslem tohoto ustanovení je zakotvit zmocnění vlády vydávat nařízení v souladu výše citovaným čl. 78 Ústavy, dle něhož je vydáním nařízení vláda oprávněna k provedení zákona a v jeho mezích. Jedná se tedy o výkon zákonem založené pravomoci a současně oprávnění vydat nařízení, bez kterého by takto vláda činit nemohla. Ustanovení § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců tudíž samo o sobě v rozporu s výše citovanými ústavními normami není. Citované ustanovení tedy nebylo vydáno v důsledku libovůle (k tomu srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS).

53. Lze samozřejmě připustit, že v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny může být konkrétní postup zastupitelského úřadu z tohoto ustanovení vyvěrající. Konkrétní podmínky a podrobnosti práva na spravedlivý proces totiž Listina ponechává zákonné úpravě (srov. čl. 36 odst. 4 Listiny). K tomu krajský soud poznamenává, že žalovaný postupoval zcela v souladu se zákonnou úpravou, když napadeným rozhodnutím z důvodu nulových kvót rozhodl o nepřijatelnosti žádostí. Z pohledu čl. 36 odst. 1 Listiny proto žalobci na žádných svých právech zkráceni nebyli, neboť žalovaný se řídil zákonnou právní úpravou a správní řízení probíhalo v souladu s právním řádem.

54. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku, dle je které nařízení č. 220/2019 Sb. je individuálním právním aktem, který vláda neměla oprávnění vydat. Žalobci argumentovali závěry v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2020, čj. 3 A 175/2019–27, avšak sám městský soud v něm výslovně uvedl, že „[v]láda byla zákonem č. 176/2019 Sb. zmocněna k vydání nařízení, jež upravuje počet přijímaných žádostí o zaměstnanecké karty a nadto se zde nejedná o interní akt vlády, ale o obecně závazný předpis“ (důraz doplněn). S tímto závěrem se krajský soud ztotožňuje, neboť citované nařízení dopadá na neomezený okruh subjektů (žadatelů) a neomezený počet (typově vymezených) řízení o pobytových žádostech. Uvedené nařízení zároveň splňuje všechny náležitosti podzákonného právního předpisu ve smyslu judikatury Ústavního soudu (k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, č. 96/2001 Sb.).

55. Krajský soud taktéž nesouhlasí s námitkou žalobců ohledně absence oprávnění vlády provádět „schvalování programů“. Z dikce § 181b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců jasně vychází oprávnění vlády (v souladu s čl. 78 Ústavy České republiky) nařízením stanovit maximální počet žádostí, přitom odst. 2 citovaného ustanovení výslovně stanuje, že vláda rozvrhne maximální počet žádostí, které lze podat v rámci jednotlivých vládou schválených programů.

56. K obecně formulované námitce žalobců, dle které stanovené kvóty porušují též práva zaměstnavatelů na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny, krajský soud poznamenává, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správních orgánů dle § 65 s. ř. s. slouží k ochraně veřejných subjektivních práv žalobců a nikoli práv třetích osob. VI.E K námitkám diskriminace 57. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce týkající se diskriminace žalobců na základě místa bydliště.

58. Obdobnou otázkou se již zabýval i Nejvyšší správní soud, který v rozsudku ze dne 14. 6. 2022, čj. 4 Azs 14/2022–34, dovodil, že „[n]astavení kvót v předmětném nařízení nelze považovat za nezákonnou diskriminaci, tj. konkrétně dle tvrzení stěžovatele diskriminaci občanů Vietnamu ve srovnání s občany Ukrajiny, resp. mezi osobami s různou kvalifikací. Předně je třeba zdůraznit, že odlišné zacházení s občany různých států ve věcech práva na vstup na území a jejich práva přístupu na pracovní trh je v právním řádu běžné a vyplývá již z různých smluvních a jiných vztahů domovských států cizinců s Českou republikou, resp. s Evropskou unií. Rozhodné unijní právo, tj. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU, o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (která je implementována příslušnými ustanoveními zákona o pobytu cizinců upravujícími zaměstnaneckou kartu), zapovídá diskriminaci na základě pohlaví, rasy, barvy pleti, etnického nebo sociálního původu, genetických vlastností, jazyka, náboženského vyznání nebo víry, politických nebo jiných názorů, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, narození, postižení, věku nebo sexuální orientace. Pokud čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv EU hovoří o zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, má na mysli diskriminaci mezi občany Unie na státní příslušnosti k některému z členských států EU. Stejně tak nezakazuje rozlišování mezi občany různých cizích států ani (česká) Listina základních práv a svobod (srov. její čl. 3 odst. 1).“ 59. Oprávnění k úpravě podmínek vstupu na území a přístupu na tuzemský pracovní trh vyplývá především ze svrchovanosti České republiky, která „má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb“ (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS).

60. Krajský soud dále připomíná ustálené závěry, dle kterých v případě řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty nejde o rozhodování o „právním nároku“ cizince (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2022, čj. 10 Azs 438/2021–47, č. 4328/2022 Sb. NSS). Přitom projevem tohoto principu je i možnost regulovat migraci a rozhodování státu o tom, kteří cizinci mohou vstupovat na jeho území, což může mít rozličné vnitrostátní či mezinárodně politické důvody.

61. Shora uvedené závěry jsou plně aplikovatelné i v nynějším případě. Žalobci konkrétně namítali, že stanovení kvót českou právní úpravou je diskriminační z důvodů místa bydliště žadatelů. Předně je nutné podotknout, že bydliště nepředstavuje diskriminační kritérium, na které by Listina základních práv Evropské unie či česká Listina výslovně pamatovaly. Podstatnější je však to, že má–li Česká republika ve smyslu citované judikatury oprávnění při regulaci migračních toků na své území rozlišovat dle svých potřeb mezi občany různých zemí (tedy dle kritéria formálně právního), pak tím spíše jí takové oprávnění náleží při rozlišování cizinců dle míst, odkud skutečně pocházejí, resp. kde bydlí (tj. dle kritéria faktického). Migrační politika je v různých zemích zcela pochopitelně regulována odlišně v souvislosti s poptávkou po o příslušném pobytovém oprávnění a potřebami České republiky. Takovéto rozlišování považuje krajský soud ve světle shora uvedeného za zcela legitimní. Ostatně, pokud by na zastupitelském úřadě v Hanoji podával žádost kterýkoli jiný cizinec, platila by pro něj tatáž pravidla jako pro žalobce.

62. K námitce žalobců o zvýhodňování některých žadatelů krajský soud uvádí, že v intencích závěrů uvedených v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Azs 14/2022–34, není diskriminační, pokud stát odlišně upravuje právo žádat o určitý typ pobytového oprávnění osobám disponujícím určitou kvalifikací. Takové osoby vůbec nelze považovat za osoby ve srovnatelném postavení.

63. K tomu lze též odkázat na důvodovou zprávu k zákonu č. 176/2019 Sb., dle které „[p]ro vybrané cílové skupiny cizinců, na jejichž ekonomické migraci má český stát zvýšený zájem, již v současnosti funguje několik zvláštních migračních nástrojů, které byly vytvořeny na základě usnesení vlády nebo dohody věcně příslušných ministerstev. Jedná se o různé migrační projekty či režimy zvláštního zacházení, jejichž účastníkům je poskytován zjednodušený přístup na zastupitelský úřad nebo přednostně vyřízena žádost o pobytové oprávnění. […] Uvedené opatření rovněž umožní zacílit ekonomickou migraci na konkrétní profese, které jsou ‚nedostatkové‘ na českém trhu práce, a zamezit tak přílivu ekonomických migrantů do České republiky v okamžiku, kdy není po zahraniční pracovní síle dostatečná poptávka ze strany českých zaměstnavatelů. Projekty a režimy v oblasti ekonomické migrace zůstanou i nadále v účinnosti a budou zohledněny v kvótě stanovené vládou“.

64. Krajský soud v tomto ohledu uzavírá, že projevem suverenity je též právo preferovat osoby s určitou odbornou kvalifikací a takové zvýhodňování žadatelů není diskriminační.

VII. Závěr a náklady řízení

65. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloby nejsou důvodné, a proto je podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

66. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobci neměli v řízení úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. V případě procesně úspěšného žalovaného nevyšlo najevo, že by vynaložil náklady nad rámec své běžné činnosti, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Replika žalobců V. Procesní postup soudu VI. Právní hodnocení krajského soudu VI.A K námitce nicotnosti VI.B K námitce nepřezkoumatelnosti VI.C K námitkám rozporu s unijním právem VI.D K námitkám protiústavnosti VI.E K námitkám diskriminace VII. Závěr a náklady řízení