61 A 31/2021–61

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobců: a) R. O., narozený X b) S. D., narozený X c) S. N., narozená X d) V. M., narozený X e) P. Š., narozený X f) J. Š., narozený X g) J. V., narozený X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Zdeňkem Honzíkem se sídlem Rooseveltova 49/16, 301 00 Plzeň proti žalovaný: generální ředitel Vězeňské služby České republiky se sídlem Soudní 1672/1a, 140 00 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 6. 2021, čj. VS–109063–18/ČJ–2019–80000L–51ODV, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2021, čj. VS–109063–18/ČJ–2019–80000L–51ODV, se ruší, a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku 63 737,20 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 30. 1. 2018 žalobci a), f) a g) podali ředitelce Vazební věznice České Budějovice (dále jen „vazební věznice“) návrh na zahájení řízení o zaplacení hodin odpracovaných v souvislosti s § 60 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Dne 6. 2. 2018 podali obsahově totožný návrh žalobci b), c) a d). Dne 13. 3. 2018 podal tentýž návrh žalobce e). Všichni žalobci se návrhem dožadovali zaplacení hodin odpracovaných jako odečitatelné přestávky ve službě v souvislosti s § 60 zákona o služebním poměru, přestože každý z nich za odlišné období. Žalobci ve svých návrzích poukázali na to, že mají nárok na přestávku na jídlo a odpočinek nejdéle po každých 5 hodinách nepřetržitého výkonu služby. Dále jim dle § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru na odpočinek a jídlo náleží přiměřená doba.

2. Ředitelka vazební věznice žádosti zamítla (svým prvním rozhodnutím). Proti tomu podali žalobci odvolání. Žalovaná nejprve spojila žádosti do společného řízení. Žalovaný první rozhodnutí ředitelky vazební věznice zrušil.

3. Ředitelka vazební věznice následně vydala nové rozhodnutí ze dne 31. 10. 2019, čj. VS–48465–34/ČJ–2018–801030, přičemž žádosti po doplnění dokazování opětovně zamítla.

4. Žalovaný odvolání zamítl a druhé rozhodnutí ředitelky vazební věznice potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

5. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci dne 28. 7. 2021 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

6. Předeslali, že přestože nyní žádný z nich není ve služebním poměru příslušníků žalované, v rozhodném období jimi byli.

7. Žalobci dále uvedli, že při posuzování jejich žádosti došlo k nesprávnému posouzení. Z dokazování se totiž dle jejich názoru prokázalo, že § 60 zákona o služebním poměru není dodržován a fakticky bez většího počtu příslušníků jej dodržovat nelze. Přesto jim z pracovní doby byly odečítány přestávky na jídlo a odpočinek tak, jak je uvedeno v § 60 zákona o služebním poměru.

8. Dále poukázali na to, že všichni žalobci vykonávali služební činnost na nejnižších funkcích, tedy na oddělení výkonu trestu nebo výkonu vazby v pozicích dozorců nebo jako strážní na oddělení vězeňském. Následně podrobně popsali fungování jednotlivých oddělení.

9. Žalobci dále popsali fungování dozorčí služby na úseku služby strážní. Příslušníci službu vykonávali na dvou úsecích činností a to jednak při ostraze vazební věznice a jednak služební činnosti při eskortách k soudům, do zdravotnických zařízení, apod. Služba se na tomto úseku vykonává nepřetržitě ve dvanáctihodinných cyklech. I tuto ostrahu zcela přesně specifikují interní předpisy (rozpis strážních stanovišť). I na tomto úseku jsou příslušníci veleni do služby na základě denního rozkazu vedoucího oddělení. Rozpisem pevně stanoví, v jakou konkrétní dobu se dané stanoviště obsazuje. Po celou dobu výkonu služby není v žádném interním předpise stanovena žádná přestávka na jídlo a odpočinek. Část žalobců pak vykonává službu na strážních pracovištích v denních osmihodinových cyklech. Ani v rámci nich není možné stanoviště opustit a trávit přestávku na jídlo a odpočinek dle stanoveného rozsahu či vlastního uvážení.

10. Služba v eskortní směně je taktéž určena denním rozkazem. Stěžejní úkol příslušníků vykonávajících tuto službu je eskorta mimo vězeňská zařízení. Eskortující příslušník nesmí ani na okamžik opustit eskortu, a tedy mít přestávku na jídlo a odpočinek. Přestože je tato služba ve většině případů vykonávána po dobu delší než pět hodin, přestávka na jídlo je příslušníkům z pracovní doby odečtena. Nezřídka tato služba spočívá ve střežení vězně v nemocničním zařízení. Tam je příslušník povinen strávit nepřetržitě 12 hodin a po celou dobu výkonu není střídán. Ten tedy přestávku na jídlo a odpočinek nemůže čerpat ani okrajově.

11. Také popsali fungování na oddělení výkonu trestu nebo vazby. Toto oddělení je součástí vazební věznice. Jednotlivý dozorci vykonávají služební činnost na ubytovnách odsouzených (nebo obviněných), kde zejména zajišťují denní režim těchto osob. Výkon jejich činnosti je upraven směrnicemi pro výkon služební činnosti pro každá z oddělení. V této interní normě jsou podrobně specifikovány povinnosti každého dozorce na daném úseku služební činnosti. Na tomto oddělení jsou pevná a pohyblivá pracoviště a jejich počet je upraven rozpisem dozorčích stanovišť. Tento rozpis stanoví, o jaká stanoviště se jedná a v jakou dobu se dané stanoviště obsazuje. Rozpis je vypracován ředitelem vazební věznice a aprobován generální ředitelstvím vězeňské služby. Počet stanovišť je neměnný a pro každou součást služby závazný. Na jednotlivá dozorčí stanoviště jsou příslušníci veleni denním rozkazem. Každý dozorce odpovídá za početní stav vězňů na svém úseku služební činnosti a za minimalizování jakéhokoliv nezákonného jednání odsouzených či obviněných, případně i minimalizování mimořádných událostí (sebepoškozování, sebevraždy, napadání). Povinností dozorce je být při opuštění dozorčího stanoviště neustále ve spojení s ostatními příslušníky a operačním střediskem pomocí radiostanice. V případě potřeby je jeho povinností též zasáhnout i na jiném úseku služebních činností.

12. Žalobci následně popsali jednotlivé druhy výkonů služební činnosti (na oddělení výkonu trestu nebo výkonu vazby v pozicích dozorců nebo jako strážní na oddělení vězeňské). Zastávají názor, že v rámci řízení bylo jednoznačně prokázáno, že sice mají možnost stravování v jídelně nebo mají možnost konzumovat vlastní (donesenou) stravu, avšak ani v tuto dobu neodkládají výstroj a ani v jediném případě jejich stravování netrvá dobu stanovenou § 60 služebního zákona. V případě vyhlášení jakékoliv mimořádné události jsou povinni okamžitě ukončit stravování a dostavit se na určené místo. Při odchodu na konzumaci stravy své stanoviště nepředávají žádnému dalšímu pracovníkovi. Odchod je nahlašován inspektorovi dozorčí služby s tím, že v uvedenou dobu nebude režim na tomto oddíle vykonáván po dobu nezbytně nutnou ke konzumaci stravy. V případě, že by v této době došlo k jakékoliv mimořádné události, následky nese daný příslušník.

13. Žalobci dále poukázali na judikaturu správních soudů. Konkrétně poukázali na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2015, čj. 8 Ad 13/2011–53, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 6. 2018, čj. 62 Ad 4/2016–374, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2019, čj. 8 As 257/2018–44, a další. Poukázali též na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2020, čj. 9 As 40/2020–78. Z těchto rozsudků dovozují, že by jim krajský soud měl dát za pravdu. Za nejpřiléhavější označili rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2021, čj. 55 Ad 2/2020–147, v němž se jednalo o naprosto shodnou situaci příslušníků Věznice Vinařice.

14. Žalobci – příslušníci žalované – nemají ani okrajově možnost opustit objekt vazební věznice, neboť by se dopustili trestné činnosti (§ 389 a § 390 trestního zákoníku). Nepovažují za podstatné, že některým příslušníkům je umožněno stravování po dobu nezbytně nutnou, neboť to nelze považovat za dobu čerpání přestávky na jídlo a odpočinek. Fakticky jsou totiž žalobci i po dobu „přestávky“ veleni na strážním či dozorčím stanovišti, které nikomu nepředávají a stále jsou vázáni interními normami. K žádnému střídání příslušníků nedochází. Tyto okolnosti shodně vypověděli všichni namátkově vybraní příslušníci, kteří ve správním řízení vypovídali. Potvrdili tedy tento nezákonný stav, který je praktikován ve všech zařízeních žalované v České republice. Žalobce také v době, kdy měli čerpat přestávku, nikdo nestřídal. Pakliže tímto žalovaný argumentuje, činí tak zcela v rozporu se zjištěným skutkovým stavem (a realitou).

15. Žalobci se také neztotožnili s argumentací žalovaného, podle kterého žalobci nepopřeli, že by jim bylo umožněno stravování mimo vazební věznici. To žalobci považují za zlehčování situace. Dále považují za účelové zaměňování pojmu střídání strážního či dozorčího stanoviště. Ani v jednom denním rozkaze nefiguruje příslušník, který by takové střídání prováděl. Jediní, kdo na střídání trvá, jsou vedoucí jednotlivých oddělení. Jejich výpovědi ovšem žalobci považují za účelové ve snaze zakrýt (jimi tolerované) protiprávní jednání.

16. Tvrzení žalovaného týkající se toho, že příslušníci čerpající přestávku nemají povinnost se zapojit do likvidace mimořádných, událostí považují žalobci až za neuvěřitelné. Takové vyjádření je rozporu se směrnicemi pro tísňové signály.

17. Za irelevantní pak označili tvrzení, podle nějž je každé stanoviště regulováno směrnicemi pro výkon služby, avšak povinnosti z něj plynoucí mají příslušníci pouze v době výkonu služby na tomto stanovišti. Tedy nikoliv v době čerpání přestávky. Takový závěr žalované podle nich z ničeho nevyplývá.

18. Z uvedených důvodů jsou toho názoru, že dochází k porušování služebního zákona (§ 60) a ve službě jim tedy není umožňováno čerpat přestávky na jídlo a odpočinek v plném rozsahu či vlastního uvážení. Navrhli, aby krajský soud napadené rozhodnutí zrušil.

III. Shrnutí vyjádření žalované

19. Žalovaná ve vyjádření k žalobě plně odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Považuje jej za souladné se zákonem, řádně odůvodněné. Žalovaný v něm také reagoval na všechny žalobci vznesené námitky.

20. Žalovaná v prvé řadě neztotožnila s tvrzením žalobců, že z důkazů provedených v průběhu správního řízení neplyne porušování § 60 služebního zákona v rámci její činnosti. Poukázala též na to, že ani žalobci na žádný důkaz, z nějž by to zjevně plynulo, neoznačili. Žalovaná je naopak toho názoru, že charakter služby ve vazební věznici umožňuje přerušit výkon služby pro čerpání přestávky na jídlo a odpočinek. Přestože příslušníci jsou částečně omezeni charakterem služby v režimovém prostředí věznice, nicméně omezení nejsou takového charakteru, aby bylo možné konstatovat, že je porušován § 60 služebního zákona.

21. Nesouhlasila také s tím, že by bylo pouze na žalobcích (a jiných příslušnících), aby dbali o pořádek ve věznici. Pořádek je tam zajištěn do jisté míry charakterem zařízení a faktory nezávislými na lidském jednání (např. oplocení, mříže či tísňové hlásiče).

22. Také poukázala na to, že tři ze žalobců vykonávali vedoucí funkce v rámci oddělení vězeňské stráže (vrchní inspektor strážní služby, inspektor strážní služby – operátor a zástupce vedoucího oddělení). Tito příslušníci pak nejsou veleni na stanoviště, nýbrž mají k dispozici vlastní kancelář.

23. Žádný ze žalobců v rozhodném období nepracoval coby strážný eskortní služby, a proto je jejich argumentace v tomto ohledu bezpředmětná.

24. Dále se věnovala povaze služeb dozorců. Z podrobného popisu plyne, že podle žalované žalobci měli možnost čerpat ve službě přestávku na jídlo a odpočinek v zákonném rozsahu. V závislosti na jimi obsazeném stanovišti jsou buď za účelem přestávky vystřídáni (pokud jsou na pevném stanovišti) anebo jsou k čerpání přestávky vysláni v době, kdy dle časového rozvrhu dne nejsou povolání k plnění služebních úkolů a funguje tak vzájemná zastupitelnost (pokud jsou na pohyblivém stanovišti). Poukázala také na možnost přerušení výkonu služby. Ve vyjádření také obsáhle polemizovala s argumentací žalobců a neztotožnila se s ní.

25. Žalovaná závěrem navrhla, aby krajský soud žaloby zamítl.

IV. Replika žalobců

26. Žalobci v replice uvedli, že fakt, že působili i na vyšších pozicích na jejich argumentaci, ani na důkazní situaci, nic nemění. Naopak je zřejmé, že ani příslušníkům na vyšších pozicích není umožněno řádně čerpat přestávky.

27. Opětovně poukázala na celou řadu důkazů ze správního spisu (jako například denní rozkazy), které jasně podporují jejích argumentaci. Uvedli též, že výkon služby není možné přerušit, resp. taková možnost z žádného právního předpisu nevyplývá. Rozporovali též, že by jejich činnost mohla jakkoliv nahradit technika, jak uvedla žalovaná.

28. Zejména zdůraznili, že na konzumaci jídla po dobu nezbytnou dobu v průběhu služby dopadá § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru, nikoliv odstavec 1 téhož ustanovení.

V. Okolnosti zjištěné ze správního spisu

29. Z rozpisu strážních stanovišť plyne, že existuje a) strážní stanoviště č. 1: vnější, pevné, stále, jednočlenné u hlavního vchodu do vazební věznice. Obsazuje se po celých 24 hodin. b) strážní stanoviště č. 1a): vnitřní, pohyblivé, stálé, jednočlenné u hlavního vchodu a vjezdu do vazební věznice, určené též k provádění osobních prohlídek vstupujících osob, vjíždějících i vyjíždějících vozidel a zesilování strážní a zásahové hlídky. Toto stanoviště se obsazuje dle denního rozkazu vedoucího oddělení vězeňské stráže. Ze strážních pravidel dále plyne, že strážný velený na toto pracoviště nesmí opouštět stanoviště bez souhlasu inspektora strážní služby – operátora. c) strážní stanoviště č. 2: vnější, pevné, jednočlenné na strážní věži vycházkového dvora. Toto stanoviště se obsazuje dle denního rozkazu vedoucího oddělení vězeňské stráže. d) strážní stanoviště č. 3: vnější i vnitřní, pohyblivé, stálé, dvoučlenné strážní stanoviště strážní a zásahové hlídky, určené též ke střežení a kontrole slabých míst, obvodových zdí a oken cel a ložnice vězněných osob, k předávání na zdravotní středisko, k orgánům činným v trestním řízení a k provádění mimořádných eskort do civilních zdravotnických zařízení v mimopracovní době a k plnění dalších úkolů dle rozhodnutí vrchního inspektora strážní služby.

30. Pravidla těchto stanovišť upřesňují pravidla pro výkon strážní služby. V nich je uvedeno, že příslušníkovi velenému na strážní stanoviště je zakázáno opustit strážní stanoviště bez vědomí vrchního inspektora strážní služby, a pokud nebude vystřídán jiným strážným (část 1. všeobecná pravidla strážného vězeňské stráže).

31. Z rozpisu dozorčích stanovišť krajský soud zjistil, že existuje a) dozorčí stanoviště č. 4: vnitřní, pevné, stále, jednočlenné, cely č. 1–24 a 30–38, pracovní dny kromě dnů pracovního volna, klidu a svátků a v době od 6:00 do 18:00 hodin. b) dozorčí stanoviště č. 5: vnitřní, pevné, stálé, jednočlenné, pro cely 48–52 a 61–68, pracovní dny kromě dnů pracovního volna, klidu a svátků a v době od 6:00 do 18:00 hodin c) dozorčí stanoviště č. 6: vnitřní, pohyblivé, stálé, dvoučlenné, cely č. 1–24 a 30–82, denně od 18:00 do 6:00 hodin a ve dnech pracovního volna, klidu i svátků od 6 do 18 hodin d) dozorčí stanoviště č. 7: vnitřní, pohyblivé, stálé, v době od 5 do 13 hodin tříčlenné, od 13 do 21 hodin dvoučlenné, cely č. 39–47, 54–60, ubytovny odsouzených A–F, NO, VO a vnitřní pracoviště věznice. V pracovní dny ranní směna od 5 do 13 hodin a odpolední směna od 13 do 21 hodin. e) dozorčí stanoviště č. 8: vnitřní, pohyblivé, stálé, dvoučlenné, návštěvní místnost v administrativní části věznice, cely 1–24, 30–82. V případě nevyužité kapacity návštěvních místností plní dozorci velení na toto dozorčí stanoviště, úkoly dle pokynů vedoucího oddělení. Pracovní dny od 6:30 do 14:30. f) dozorčí stanoviště č. 9: nestřežené pracoviště odsouzených (mimo objekt věznice), vnější, pohyblivé, dočasné, jednočlenné k zajištění nestřeženého pracoviště Budvar n. p. Dvousměnný režim v rozsahu 10 hodin na jednu směnu: ranní směna obsazována občanským zaměstnancem (v jeho nepřítomnosti dozorci oddělení výkonu vazby a trestů od 5 do 15 hodin, odpoledne směna obsazována dozorcem odd. výkonu vazby a trestů od 13 do 23 hodin. Obsazení stanoviště je uvedeno v denním rozkaze vedoucího oddělení výkonu vazby a trestů.

32. Z pravidel pro dozorčí službu je uvedeno, že přestávku na jídlo a oddech mohou dozorci čerpat až po vystřídání jiným dozorcem nebo inspektora a k čerpání přestávky lze použít kancelář inspektora (viz díl A Povinnosti dozorce a inspektora dozorčí služby).

33. Ředitelka vazební věznice v rámci řízení po zrušení prvého svého rozhodnutí provedla výslechy těchto svědků a) Pprap. P. H. (strážný – operátor), který uvedl, že přestávku na jídlo a odpočinek mohl čerpat vždy a nikdy se mu nestalo, že by mu čerpání nebylo umožněno. Po dobu jeho služby se mu nikdy nestalo, že by v době čerpání nastala mimořádná událost. b) Ppor. V. K. (vrchní inspektor strážní služby), který uvedl, že během svého působení u žalované prošel všemi pozicemi (dozorce, strážný, inspektor strážní služby a nyní vrchní inspektor), čerpání přestávek je zaznamenáváno do přílohy č. 2 denního rozkazu a je stvrzeno podpisem konkrétního příslušníka. c) Pprap. M. V. (inspektor strážní služby) potvrdil, že se mu nikdy nestalo, že by nemohl čerpat přestávku na jídlo a odpočinek a pro její čerpání byl vždy řádně střídán (shodně s prap. H.) d) Nprap. P. Š. (inspektor strážní služby), který uvedl, že se mu po dobu jeho služby nikdy nestalo, že by nemohl čerpat přestávku na jídlo a odpočinek. e) Npor. Bc. M. V. (zástupkyně vedoucího oddělení), která uvedla, že příslušníci mohou čerpat přestávku dle svého uvážení a jejich střídání je zaznamenáno do příloh č. 1 a 2 denního rozkazu. Po dobu její služby se nikdy nestalo, že by některý z příslušníků nemohl čerpat přestávku. f) Npor. Mgr. J. R. (zástupce vedoucího oddělení), který uvedl, že si nevzpomíná, že by kterýkoliv z příslušníků nemohl čerpat přestávku či takovou okolnost ohlásil. g) Prap. V. A. (dozorce), který uvedl, že je zařazen a na pohyblivém stanovišti, přičemž dopoledne jsou na něm tři dozorci a odpoledne dva, kteří se vzájemně prostřídají za účelem čerpání přestávky. On sám s čerpáním přestávky nikdy neměl problém a s mimořádnou událostí se během čerpání přestávky nikdy nesetkal.

34. Ředitelka již v předchozím řízení vyslechla některé žalobce a dále následující svědky: a) Plk. Mgr. D. Č., který byl v roce 2015 vedoucím oddělení. Nebyl si vědom, že by si příslušníci stěžovali na nemožnost čerpání přestávek, ani že by musel řešit vznik nenadálých skutečností, které by čerpání bránily. Uvedl také, že příslušníci velení na některé stanoviště mohou věznici opustit (např. si jít zakouřit). b) Mjr. Bc. J. P. (aktuální vedoucí oddělení), který si taktéž nebyl vědom, že by si příslušníci stěžovali na nemožnost čerpání přestávek, ani že by musel řešit vznik nenadálých skutečností, které by čerpání bránily. c) Ppor. F. S. (inspektor strážní služby), který vykonával službu s žalobcem f) a g). Uvedl, že čerpání přestávek probíhalo standardně. Nevzpomíná si, že by musel přestávku přerušit. Za běžné také označil opouštění věznice kvůli kouření či telefonování. d) Mjr. F. D. (vedoucí oddělení), který uvedl, že nezaznamenal informaci o nutnosti přerušení přestávky a popsal fungování střídání příslušníků. e) Bc. J. V. (bývalý vedoucí oddělení), který popsal, jak byly čerpány přestávky. Nezaznamenal, že by si příslušníci na čerpání stěžovali.

35. Z výslechu žalobců a), f) a g) vyplynulo, že kdykoliv čerpali přestávku, museli být neustále ve střehu a v případě nutnosti ji museli okamžitě přerušit. Nebylo jim umožněno opustit objekt věznice (byť si mohli jít třeba zakouřit). Žalobce a) v tomto ohledu uvedl, že by bylo možné objekt věznice opustit, ovšem musel by být vystřídán jiným příslušníkem a takový příslušník by pak chyběl na svém stanovišti. O nemožnosti čerpat přestávku ústně informovali své nadřízené. Výkazy přestávek označili za fiktivní.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

36. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

37. Žaloba je důvodná. VI.A Obecná východiska 38. Podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru má „[p]říslušník nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek, nejdéle po každých 5 hodinách nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání směny a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut, b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila 30 minut a ostatní přestávky činily nejméně 15 minut.“ 39. Podle § 60 odst. 2 zákona o služebním poměru se „[p]řestávka ve službě na jídlo a odpočinek nezapočítává do doby služby.“ 40. Podle § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru platí, že „[j]de–li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek.“ 41. Je třeba předeslat, že služební poměr příslušníků žalované, tedy bezpečnostního sboru ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o služebním poměru má veřejnoprávní povahu. Rozhodování ve věcech služebního poměru podléhá přezkumu ve správním soudnictví (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003–97, č. 415/2004 Sb. NSS). Judikatura civilních soudů na něj lze tedy aplikovat pouze omezeně. Zákon o služebním poměru také (na rozdíl od zákoníku práce) obsahuje komplexní úpravu přestávek ve službě na jídlo a odpočinek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2020, čj. 9 As 40/2020–78, bod 20). Aplikovatelnost judikatury civilních soudů je tedy značně omezená.

42. Soudy ve správním soudnictví již vymezily určitá kritéria, na jejichž základě lze posoudit, zda příslušníci různých bezpečnostních sborů mohli během nepřetržité služby čerpat a čerpali přestávku ve službě na jídlo a odpočinek (§ 60 odst. 1 zákona o služebním poměru), nebo zda šlo o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, takže jim byla fakticky zajištěna podle tohoto ustanovení pouze přiměřená doba na jídlo a odpočinek, která by se jim do služební doby započítala (§ 60 odst. 3 zákona o služebním poměru).

43. V rozsudku ze dne 27. 7. 2018, čj. 65 Ad 9/2017–53, č. 3925/2019 Sb. NSS, se Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zabýval přestávkami příslušníka Policie České republiky, ustaveného na služebním místě inspektora dopravního inspektorátu územního odboru, který se domáhal vydání rozhodnutí o doplacení neuhrazené části služebního příjmu s odůvodněním, že dochází k nesprávnému plánování služeb, v důsledku čehož je mu krácen služební příjem o jednu hodinu, respektive o 45 minut z každé služby. Šlo o situaci, kdy na územním odboru službu vykonávala pouze jedna hlídka, takže bylo podle tohoto příslušníka nemožné, aby byla zajištěna nepřetržitost a zároveň byly plánovány přestávky, které jsou dobou osobního volna. Nevěděl dopředu, zda bude muset vyjet k nahlášené dopravní nehodě, takže fakticky svou službu nikdy nepřerušoval a byl stále připraven vyjet k dopravní nehodě a až zpětně se ukázalo, zda v daný den mohl službu přerušit. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zde odlišil druh služby, která má být zajištěna nepřetržitě (k němu viz též rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2012, čj. 6 Ads 59/2012–53, č. 2711/2012 Sb. NSS), od druhu služby, kterou nelze přerušit.

44. Kasační stížnost proti němu zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 7. 2019, čj. 8 As 257/2018–44. K právnímu významu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek doplnil, že „[t]uto přestávku je totiž nutno obecně vnímat jako zákonem garantovanou (nárokovou) dobu, v rámci které policista nevykonává službu a tento časový úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem, který daný policista zvolí. Proto se také s ohledem na shora citovaný § 60 odst. 2 zákona o služebním poměru nezapočítává do doby služby. Výše uvedené samozřejmě s ohledem na specifika výkonu služby a úkoly stanovené zákonem Policii ČR neznamená, že by policista během přestávky nebyl ve službě, tedy že by neměl být připraven konat v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie (viz § 10 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), případně že by nemohla být stanovena jiná forma ‚dosažitelnosti policistů (v této souvislosti lze zmínit např. institut služební pohotovosti dle § 62 o služebním poměru). Čerpání přestávky je však dle zákonné konstrukce při výkonu služby pravidlem a ze své podstaty nepochybně předpokladem řádného výkonu další navazující služby. Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru čerpat, a výkon služby je tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu § 60 odst. 3 téhož zákona, mohou spočívat nejen v samotném charakteru vykonávané služby, ale i v dalších okolnostech, které se mohou v jednotlivých případech poměrně výrazně odlišovat.“ Nejvyšší správní soud pak také zdůraznil, že za podstatný nepovažuje počet případů, kdy žalobce nemohl přestávku vykonat, nýbrž „[k]onkrétní organizační opatření, která by zastupitelnost v rámci daného dopravního inspektorátu řešila způsobem zachovávajícím smysl a účel přestávky, jak byl popsán výše, však stěžovatel odpovídajícím způsobem nepopisuje nejen v napadeném rozhodnutí či vyjádření k žalobě ale ani v kasační stížnosti (konkrétně kdy, kým, jakým způsobem atd. byl zástup organizačně domluven, zajištěn či vykonán apod.). Srozumitelné, jasné a konkrétně popsané fungování systému zastupování výjezdové hlídky v době čerpání přestávky v poměrech dané věci Nejvyšší správní soud postrádá a v tomto ohledu nezbývá než souhlasit se závěry krajského soudu, podle něhož nebylo uspokojivě vyřešeno plnohodnotné vystřídání konkrétním policistou v situaci, kdy výjezd k dopravní nehodě a související neodkladné úkony zasáhly do doby čerpání nařízené přestávky. Tento organizační nedostatek nerespektující výše zmíněný smysl přestávky na jídlo a odpočinek nelze systémově nahrazovat zpětně pouze tak, že se nevyčerpaná přestávka započítá jako výkon služby přesčas“ (body 23 a 24 rozsudku).

45. Žalobci sami poukazovali na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2015, čj. 8 Ad 13/2011–53, týkající se policisty, jenž se podílel na zajištění nepřetržitého provozu Integrovaného operačního střediska Jihlava. Městský soud zde poukázal „[n]a skutečnost, že výše uvedené osoby v podstatě zpochybnily, velmi zásadně zpochybnily to, že by na předmětném operačním středisku přestávky vypadaly tak, že by je bylo možno podřadit pod pojem přestávka na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 1, 2 zákona o služebním poměru, když v podstatě z jejich výpovědí vyplývá, že i během čerpání přestávky se policista nacházel přímo na svém pracovišti, nebo v jeho bezprostřední blízkosti a byl tak připraven kdykoliv se na své pracoviště okamžitě vrátit a to v závislosti na situaci, která by tedy mohla nastat. Takový stav věci lze jen velmi obtížně označit za přestávku na jídlo a odpočinek, která by znamenala přerušení výkonu služby. Za takovou přestávku by bylo možno považovat jenom stav, kdy by tedy policista, navíc tedy v souladu s tím, jak to bylo naplánováno, opustil v daný čas své pracoviště a mohl se odebrat někam mimo své pracoviště a po stanovených 30 minut se zkrátka vůbec nezajímat o to, co se na předmětném pracovišti děje a těch 30 minut věnovat pouze tomu, aby se najedl, nebo si odpočinul nějakým jiným, ať už pasivním nebo aktivním způsobem, podle vlastního uvážení.“ 46. Žalobci taktéž poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2020, čj. 9 As 40/2020–78, který shrnul, že „[z] právě citované judikatury plyne, že pod § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména situaci, kdy sice příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává, jak ukazuje výše uvedený příklad připravenosti inspektora dopravního inspektorátu územního odboru Jeseník k výjezdům v případě nahlášení dopravní nehody; či příklad policistů v Integrovaném operačním středisku Jihlava, kteří v důsledku podstavu byli i v době konzumace jídla se sluchátky neustále připraveni v případě potřeby okamžitě reagovat, popřípadě obědvali u pultu operačního střediska. Naopak podřazení pod § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru nevylučuje samo o sobě to, že příslušník má v době přestávky ve službě na jídlo a odpočinek na sobě výstroj a výzbroj, že ji z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici či trvá jeho povinnost zasáhnout v případě zcela mimořádných situací jako je například útěk vězně, a pro účel takové mimořádné situace má u sebe radiopřijímač.“ 47. V rozsudku ze dne 26. 8. 2020, čj. 8 As 160/2018–42, Nejvyšší správní soud dále vysvětlil, že „[n]ení rozhodné to, zda se jednalo o nepřetržitý výkon služby, ale to, zda možnosti pracoviště čerpání přestávek umožňovaly. I kdyby byl výkon služby přerušitelný a zastupitelnost by byla ve služebních předpisech předpokládána, ale samotné pracovní prostředí a vytíženost příslušníků by fakticky čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek neumožňovala, bylo by nutné dospět k závěru, že čerpané přestávky měly povahu pouze přiměřené doby na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 7. 2019, čj. 8 As 257/2018–44, uvedl, že smysl a význam institutu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek je zákonem garantovaná (nároková) doba, v rámci které policista nevykonává službu a tento časový úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem, který daný policista zvolí. Je nutno proto posuzovat samotnou faktickou možnost čerpání přestávky, nikoliv pouze formální označení služby za přerušitelnou a nařízení přestávky nadřízenými pracovníky.“ Nejvyšší správní soud pak zdůraznil, že smyslem přestávky dle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru je zajištění odpočinku od výkonu služby také k následnému řádnému výkonu další služby. Konstatoval, že „[p]o příslušnících nelze požadovat, aby se sami aktivně domáhali přestávky na jídlo a oddech, aniž by jim bylo konkrétně určeno, kdy ji mohou využít. Přičemž pokud by se stanovení přestávky nedomáhali, jejich nárok na tuto přestávku by zanikl. Nárok je sice něco, co má určitá osoba právo čerpat, tomu však musí odpovídat povinnost bezpečnostního sboru minimálně takové čerpání umožnit, a to nezpochybnitelným způsobem. Za takové zajištění nelze považovat to, že se příslušník svého práva na přestávku bude muset domáhat.“ Upozornil také, že odpovědnost za případné porušování služebních předpisů nelze přenášet na příslušníky s tím, že měli bránit svá práva. Ze zákona o služebním poměru totiž neplyne, že by porušení povinnosti příslušníků hlásit případné nedostatky na pracovišti mělo jakýmkoliv způsobem ovlivňovat způsob počítání vykonané doby služby.

48. Shora uvedené závěry považuje krajský soud za zcela aplikovatelné i v nyní posuzované věci. VI.B K možnosti čerpat přestávku 49. Je zřejmé, že v rámci řízení vznikl zásadní rozpor spočívající v rozdílném náhledu na možnost čerpání přestávek. Žalobci během řízení svorně uvedli (stejně jako v žalobě), že tuto možnost měli značně omezenou. Po dobu čerpání je neměl kdo vystřídat. Nadto pokud přestávku čerpali, museli být neustále ve střehu, aby mohli zakročit v případě mimořádných událostí. Naproti tomu (všichni) vyslýchaní svědci uvedli, že příslušníci mají možnost čerpat přestávku dle svých představ, byť jsou mírně limitováni povahou služby, kterou vykonávali.

50. Krajský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je zčásti nepřezkoumatelné. K této vadě přihlížel z úřední povinnosti, neboť mu bránila věcnému přezkoumání napadeného rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009–84, č. 2288/2011 Sb. NSS).

51. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

52. Podle § 180 odst. 1 zákona o služebním poměru je „[s]lužební funkcionář povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho rozhodnutí, a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí.“ 53. Podle § 180 odst. 4 služebního zákona „[s]lužební funkcionář hodnotí důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti.“ 54. Tato ustanovení jsou odrazem tzv. zásady volného hodnocení důkazů. Podle ní skutkové závěry správních orgánů musí vyplynout z racionálního myšlenkového procesu odpovídajícího požadavkům formální logiky. Musí být důkladně posouzen každý z provedených důkazů jednotlivě a zároveň budou veškeré důkazy posouzeny v jejich vzájemné souvislosti. Úvahy ohledně hodnocení provedených důkazů musí být v rozhodnutí správních orgánů přezkoumatelným způsobem vyjádřeny a podléhají přezkumu správních soudů. Vyskytnou–li se mezi jednotlivými důkazy rozpory, je správní orgán v takové situaci povinen důkazní postup řádně popsat a rozumně i věcně přesvědčivě odůvodnit, jakým způsobem se s těmito rozpory vypořádal a z jakých důvodů uvěřil jedné ze vzájemně protichůdných skutkových verzí (přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2006, čj. 6 As 47/2005–84).

55. Napadené rozhodnutí spolu s rozhodnutím ředitelky vazební věznice ovšem těmto náležitostem neodpovídají. Jak již krajský soud předeslal výše, je zjevné, že v průběhu řízení vznikl zjevný rozpor v tvrzeních žalobců a svědků (tj. převážně vedoucích příslušníků). Ředitelka vazební věznice se s tímto rozporem vypořádala tak, že uvedla: „Z výslechů vedoucích zástupců oddělení jak vězeňské stráže, tak oddělení výkonu vazby a trestu, které lze hodnotit asi jako nejobjektivnější, je zřejmé, že čerpání přestávek probíhalo běžně v souladu s denními rozkazy vedoucích oddělení a dělo se za předem stanovených podmínek“ (důraz doplněn). Dále uvedla, že kvalitu přestávky lze vnímat různě, nicméně pouze z toho důvodu, že příslušníci museli mít při čerpání pauzy výstroj a výzbroj, neznamená, že by neměli dostatečnou možnost čerpat řádně přestávku. Také není omezován pohyb příslušníků, a tedy kvalita přestávek je v souladu s § 60 zákona o služebním poměru (viz str. 6 rozhodnutí ředitelky vazební věznice). Dále v rozhodnutí opakovala, že příslušníci podepisovali bez výhrad výkazy, v nichž bylo čerpání přestávek zdokumentováno. Proto považovala tvrzení žalobci za nepravdivá a zamítla jejich žádosti.

56. Takové vypořádání rozporů ovšem krajský soud nepovažuje za dostatečné. Z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2021, čj. 55 Ad 2/2020–147, plyne, že: „[a]by bylo možné konstatovat, že výkon služby příslušníků lze přerušit, musí být příslušníkům umožněno čerpat přestávky na jídlo a odpočinek nezpochybnitelným způsobem, formálně v souladu s právními předpisy a služebními předpisy, případně rozkazy tak, aby bylo zřejmé, že po celou dobu přestávky nemusí v zásadě plnit žádné služební povinnosti a úkoly spojené se stanovišti, na která jsou veleni, a mohou se (nad rámec případné povinnosti zasáhnout ve výjimečných případech) věnovat pouze tomu, aby se najedli a odpočinuli si. Současně musí fakticky umožňovat čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek pracovní prostředí a vytíženost příslušníků.“ 57. Ředitelka vazební věznice ovšem takovou úvahu ve svém rozhodnutí nepředložila. Ve svém rozhodnutí totiž svým odůvodněním neodstranila rozpory (na něž sama upozornila) vzniklé v průběhu řízení. Není zřejmé, z jakého důvodu, je možné výslechy hovořící v neprospěch žalobců hodnotit „asi jako nejobjektivnější“. Ani žalovaný pak neuvedl, z jakého důvodu tyto výpovědi při svém rozhodování preferoval.

58. Za této situace také nelze vyjít pouze z toho, že žalobci podepisovali hromadné výkazy odsloužených hodin. Jedná se pouze o formální úkon, který v praxi nemusí odpovídat skutečnému stavu.

59. Žalobci také uvedli, že byli fakticky i po dobu „přestávky“ veleni na strážním či dozorčím stanovišti, které nikomu nepředávají a stále jsou vázáni interními normami. A právě to je okolnost, kterou se správní orgány měly blíže zabývat. Stejně jako bylo třeba se blíže zabývat tím, zda měli na jídlo skutečně 30 minut, anebo pouze nezbytnou dobu, jak žalobci opakovaně uváděli. Bylo třeba se s tvrzeními žalobců a skutečnostmi, které zazněly v rámci výslechů (byť jen s některými ze žalobců, ačkoliv není zjevné, proč právě s vybranými), náležitě vypořádat a přezkoumatelným způsobem ve světle služebních předpisů a na základě dostatečných skutkových zjištění objasnit systém čerpání přestávek na jídlo a odpočinek, a to v průběhu celého rozhodného období, aby bylo možné posoudit, zda žalobci v pozici dozorců mohli během služby čerpat přestávku ve službě na jídlo a odpočinek podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se nezapočítává do doby služby (nebo šlo ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru o službu). Stejně je zapotřebí zabývat se tím tím, zda vůbec bylo s ohledem na personální poměry na pracovišti možné, aby se příslušníci střídali. Tento nedostatek neodstranilo ani napadené rozhodnutí. Žalovaný v něm opětovně poukázal na podepisování výkazů, což samo o sobě není relevantní, jak již soud uvedl výše. Dále citoval z výslechů svědků (zcela rozporných s tvrzeními žalobců), přičemž rozpor mezi nimi blíže neodůvodnil, a tedy se s ním nevypořádal.

60. V tomto kontextu je pak třeba poukázat na to, že jsou to právě správní orgány, které musejí postavit najisto, že žalobci řádně čerpali přestávky. O zjištěném skutkovém stavu pak nesmí být pochybnosti (§ 3 správního řádu, § 180 odst. 1 zákona o služebním poměru). Správní orgány tedy musí své závěry učinit na základě dokazování, na které budou řádně reagovat ve svých rozhodnutích.

61. S ohledem na uvedené krajský soud shledal, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, protože zcela postrádá jakékoliv vypořádání se zjištěnými rozpory. Správní orgány se nevěnovaly ani stěžejním tvrzením žalobců (zejména jejich tvrzení, že nemohou čerpat přestávku, že se nemají s kým střídat na přestávkách, že na přestávku nemají zákonem určený čas, apod.) , a tedy je soud nemůže v této části věcně přezkoumat.

62. S ohledem na výše uvedené pochybení se pak krajský soud dalšími námitkami blíže nezabýval.

VII. Závěr a náklady řízení

63. S ohledem na konstatovanou vadu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

64. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

65. Pokud jde o procesně úspěšné žalobce, v jejich případě jsou náklady řízení představovány zaplacenými soudními poplatky ve výši 7 × 3 000 Kč, celkem tedy 21 000 Kč, a odměnou advokáta. Náklady zastoupení spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a sepis žaloby) po 3 100 Kč, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu] za každého žalobce, tedy 43 400 Kč. Tato náhrada pak byla snížena podle § 12 odst. 4 advokátního tarifu o 20 %, tedy o 8 680 Kč. Za účelný úkon soud nepovažoval repliku ze dne 6. 10. 2021, neboť nepřinesla do řízení žádné nové podstatné argumenty. Dále odměna sestává z náhrady hotových výdajů za dva úkony právní služby po 300 Kč v celkové částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky). Jelikož advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, přistoupil krajský soud ke zvýšení jeho odměny o tuto daň ve výši 7 417,20 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 63 737,20 Kč je žalovaný povinen zaplatit k rukám zástupce žalobců ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalované IV. Replika žalobců V. Okolnosti zjištěné ze správního spisu VI. Právní hodnocení krajského soudu VI.A Obecná východiska VI.B K možnosti čerpat přestávku VII. Závěr a náklady řízení