61 A 33/2024–35

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci navrhovatelky: H. D., narozena dne bytem zastoupena obecným zmocněncem bytem proti odpůrkyně: obec Studená se sídlem Náměstí Sv. J. Nepomuckého 18, 378 56 Studená o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu obce Studená přijatého usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 6. 11. 2023, č. 11/4, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – územní plán obce Studená přijaté usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 6. 11. 2023, č. 11/4, se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší v části vymezující nepřípustné využití ploch označených jako „PLOCHY ZEMĚDĚLSKÉ – ZE“, konkrétně ve slovech „pro zemědělství“ v šesté odrážce a „farmové chovy, zájmové chovy a podobné činnosti“ v jedenácté odrážce, a to ve vztahu k pozemku p. č. XA v katastrálním území XA.

II. Ve zbytku se návrh zamítá.

III. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 5 000 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

IV. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Krajský soud se v nynější věci zabýval tím, zda odpůrkyně v novém územním plánu přijatém usnesením ze dne 6. 11. 2023, č. 11/4, který nabyl účinnosti dne 6. 12. 2023, dostatečně zdůvodnila, proč na pozemku navrhovatelky zahrnutého v zemědělských plochách neumožnila výstavbu včelína.

II. Shrnutí návrhu

2. Proti územnímu plánu podala navrhovatelka dne 3. 12. 2024 ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích návrh na jeho zrušení.

3. Navrhovatelka nejprve stručně vymezila návrhové body: Územní plán nedostatečně odůvodňuje omezení využití zemědělských pozemků a chybí jasné vymezení veřejného zájmu. Odpůrkyně porušila § 5 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ZPF“), neboť nevyhodnotila důsledky na zemědělský půdní fond. Odpůrkyně nerespektovala stanovisko Městského úřadu Dačice ze dne 16. 1. 2017 ohledně přípustnosti včelínů do 18 m. Plošné vyloučení zemědělských staveb z volné krajiny je v rozporu s předpisy o ochraně zemědělského půdního fondu. Na sousedních pozemcích se nacházejí stavby umístěné i v rozporu s předchozím územním plánem. Zásah do navrhovatelčiných vlastnických práv a omezení jejího práva na podnikání jsou nepřiměřené.

4. Následně navrhovatelka shrnula průběh přijímání územního plánu.

5. Navrhovatelka uvedla, že vlastní pozemek p. č. XA v katastrálním území XA, zapsaný jako trvalý travní porost se způsobem ochrany zemědělský půdní fond dle § 1 odst. 2 zákona o ZPF. Opakovaně žádala o povolení stavby včelína (13,8 m), naposledy dne 11. 9. 2023, což bylo odpůrkyní zamítnuto.

6. Odpůrkyně byla dle navrhovatelky přísná při posuzování její žádosti, ale tolerantní k jiným stavbám v dané lokalitě, včetně stožárů lyžařského vleku, lamp, rekreačních staveb a dalších objektů umístěných v rozporu s územním plánem. Tyto stavby se nacházejí i na pozemcích v přírodním parku Javořická vrchovina a na zemědělském půdním fondu, kde platí omezení podle územního plánu.

7. Odpůrkyně v textové části územního plánu na stranách 45 a 131–135 vymezila jako nepřípustné například stavby pro zemědělství, oplocení, parkování mobilních zařízení či farmové chovy mimo stávající. Tím odpůrkyně fakticky zamezila jakémukoliv způsobu včelaření, jakožto jedné z forem tradiční zemědělské podnikatelské aktivity, a výrazně omezila vlastníky nemovitostí zařazených do zemědělských pozemků k využívání zemědělských pozemků k zemědělským činnostem. Argumentuje ochranou volné krajiny a prevencí nežádoucího zastavění. Cílem bylo vypustit obecné umožnění těchto činnosti v nezastavěném území a zabránit tak umísťování záměrů, z nichž následně bude vyplývat přímý či nepřímý tlak na takové využívání nezastavěného území, které bylo od samého počátku zahrnuto do nepřípustného využití.

8. Dle navrhovatelky však takováto argumentace neobstojí, neboť dle právní úpravy účinné v době nabytí účinnosti územního plánu bylo u zemědělských staveb vyloučeno, aby při řádném a správném fungování orgánů veřejné správy mohlo dojít k jejich legální změně na rekreační nebo obytné budovy. Nelze vlastníkům pozemků přisuzovat nepoctivý úmysl jen proto, že stavební úřad hodlá rezignovat na své kontrolní povinnosti.

9. Důvodem vypuštění uvedených způsobů využití je podle argumentace odpůrkyně větší ochrana hodnot území (včetně ochrany nezastavěného území) před nežádoucím zastavěním a využitím. Případné umístění konkrétních staveb by mělo proběhnout v rámci možné změny územního plánu, která podléhá širšímu konsenzu.

10. Pozemek navrhovatelky je v katastru nemovitostí veden jako trvalý travní porost. Přijaté řešení v žádném případě neomezuje jeho využití zejména k získání sena nebo ke spásání ani případnému umístění úlů. Avšak stavba včelína, podle argumentace žalovaného, včetně umístění naruší hodnoty území včetně krajinného rázu. Takovouto argumentaci považuje navrhovatelka za neudržitelnou.

11. Odpůrkyně totiž v dané lokalitě provozuje stožáry lyžařského vleku a lampy jeho osvětlení. Ty jsou navíc umístěny v lokalitě, která je součástí přírodního parku Javořická vrchovina a na pozemku navrhovatelky, který je součástí zemědělského půdního fondu.

12. Odpůrkyně se brání tím, že územní plán nezakazuje samotný chov včel, pouze vylučuje stavby včelínů kvůli obavě z jejich přeměny na rekreační objekty. Tento postoj publikovala i ve svém periodiku Tep Studenska, kde uvedla, že povolení včelínů by vedlo k nekontrolovanému zastavění zemědělských ploch.

13. Podle navrhovatelky došlo tímto územním plánem k nepřiměřenému zásahu do jejího vlastnického práva k pozemku, kde měla v úmyslu umístit včelín, který chtěla provozovat se svým manželem, registrovaným včelařem od roku 2016.

14. Navrhovatelka poukazuje na rozpor postupu odpůrkyně se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva. Podle jejího názoru nebyl dostatečně zohledněn soukromý zájem vlastníků zemědělských pozemků, přičemž veřejný zájem nebyl řádně odůvodněn ani doložen odbornými studiemi.

15. Navrhovatelka rovněž namítá porušení zásady legitimního očekávání, neboť jí bylo dříve sděleno, že včelín o výměře do 18 m je na jejím pozemku přípustný. To vyplývá i z dohody mezi odpůrkyní a dotčenými orgány ochrany přírody (stanovisko Městského úřadu Dačice, odboru životního prostředí ze dne 18. 11. 2019, čj. OŽP/25356–19).

16. Z dohody mezi odpůrkyní a dotčeným orgánem ochrany zemědělského půdního fondu (stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 20. 11. 2019, čj. KUJCK 135055/2019–19) plyne, že „[p]lochy, které jsou v I. a II. třídách ochrany ZPF a jsou vymezeny nově nad rámec původního územního plánu obce, budou doodůvodněny z hlediska veřejného zájmu.“ Podle navrhovatelky nebyla dodržena povinnost podle § 5 zákona o ZPF, kdy odpůrkyně neprovedla dostatečné vyhodnocení dopadů územního plánu na zemědělské pozemky.

17. Dále poukazuje na vyjádření Městského úřadu Dačice ze dne 16. 1. 2017, čj. OŽP/574–17, které umožňuje umisťování včelínů o zastavěné ploše maximálně 18 m v nezastavěném území.

18. Navrhovatelka poukázala na společné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva zemědělství ze dne 17. 2. 2011, dle něhož vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, upravuje pouze základní technické požadavky na zemědělské stavby, přičemž specifické požadavky na zařízení pro včely nejsou řešeny. Podle § 18 odst. 5 stavebního zákona lze v nezastavěném území umisťovat stavby pro zemědělství, pokud to územní plán výslovně nezakáže. Včelařská zařízení lze tedy obvykle umisťovat, s výjimkou případných omezení v územním plánu, která by se mohla vztahovat spíše na včelíny (stavby) než na mobilní zařízení, jako jsou včelníky či kočovné vozy. Dále stanovisko uvádí, že včelařská zařízení jsou často mobilní a z hlediska územního plánování se nejedná o stavby ve smyslu § 2 odst. 3 stavebního zákona, ani o zařízení dle § 3 odst. 2 stavebního zákona, a proto nevyžadují územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení. Hranici mezi stavbou a věcí, která se za stavbu nepovažuje, je však třeba posuzovat individuálně příslušným stavebním úřadem.

19. Záměr navrhovatelky umístit včelín na jejím pozemku není v rozporu s koncepcí uspořádání krajiny dle územního plánu, neboť se nejedná o mobilní stavbu typu maringotky či chatky. Naopak jeho znemožnění je v rozporu se zásadami ekologické stability, které podporují funkčnost biocenter pro trvalou existenci společenstev.

20. Důvody odpůrkyně, která vymezila včelíny jako nepřípustné využití území, odporují cílům územního plánu zaměřeným na zemědělské obhospodařování, včetně chovu hospodářských zvířat, kam patří i včely [§ 3 písm. c) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči]. Územní plán zároveň umožňuje určité stavby a zařízení, pokud jsou v souladu s hlavním využitím a respektují ekologickou stabilitu.

21. Navrhovatelka namítá, že územní plán dostatečně nevymezuje a neodůvodňuje veřejný zájem, který by ospravedlňoval omezení zemědělských činností na soukromých pozemcích. Podle ní chybí relevantní důvody, odborné studie či podklady, které by tento zásah odůvodňovaly. Takové omezení je v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod) a se zásadou legitimního očekávání, zejména s ohledem na dřívější souhlas s umístěním včelína do 18 m.

22. Navrhovatelka uvedla, že vlastnické právo podle čl. 11 odst. 3 Listiny není absolutní a může být omezeno zákonem z důvodu ochrany práv jiných osob a obecných zájmů, zejména zdraví, přírody a životního prostředí. Taková omezení však musí respektovat podstatu a smysl vlastnického práva a nesmí být nepřiměřená (nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II ÚS 482/02).

23. Judikatura Nejvyššího správního soudu potvrzuje, že omezení vlastnického práva je možné i prostřednictvím územního plánu, a to i bez souhlasu vlastníka, pokud sleduje ústavně legitimní cíle a dodržuje princip subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických práv (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 2/2009–54, č. 2008/2010 Sb. NSS).

24. Rozhodnutí o námitkách v rámci územního plánování musí splňovat požadavky na odůvodnění obdobné správním rozhodnutím dle § 68 odst. 3 správního řádu, včetně přezkoumatelnosti a řádného odůvodnění usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, čj. 2 Ao 5/2010–24, č. 2244/2011 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2011, čj. 9 Ao 3/2011–39). Stejné požadavky jsou kladeny i na odůvodnění opatření obecné povahy jako takového (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008–136, č. 1795/2009 Sb. NSS).

25. Navrhovatelka namítá, že rozhodnutí o jejích námitkách i samotný územní plán jsou nepřezkoumatelné. Dle navrhovatelky nejsou řádně odůvodněné, přičemž územní plán nevymezuje dostatečně veřejný zájem ospravedlňující omezení vlastnického práva. Nedostatek odůvodnění brání přezkoumání souladu územního plánu s právními předpisy a zásadou proporcionality.

26. Navrhovatelka znovu zopakovala, že vymezením nepřípustných způsoby využití zemědělských pozemků umisťováním včelínů odpůrkyně nejenže fakticky zamezila jakémukoliv způsobu včelaření, ale výrazně omezila vlastníky nemovitostí zařazených do zemědělských pozemků k využívání zemědělských pozemků k zemědělským činnostem.

27. Navrhovatelka dále předestřela ústavní rozměr vlastnického práva včetně podmínek pro jeho omezení ve smyslu čl. 11 Listiny.

28. Navrhovatelka navrhla, aby krajský soud územní plán zrušil v části, jíž se vymezují nepřípustné způsoby využití zemědělských pozemků zrušuje, a dále, aby zrušil též rozhodnutí o námitkách.

III. Shrnutí vyjádření odpůrkyně

29. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu uvedla, že při pořizování územního plánu byly zohledněny dvě roviny.

30. Obecná rovina je zaměřena na ochranu nezastavěného území a zachování hodnotné volné krajiny bez rušivých prvků, včetně staveb pro zemědělství. Po konzultacích s projektantem bylo rozhodnuto o vyloučení možnosti umisťování staveb v nezastavěném území. Toto omezení je odůvodněno rovností přístupu k vlastníkům pozemků, ochranou krajinného rázu a snahou o dlouhodobou udržitelnost územního rozvoje. Umisťování staveb je možné v jiných plochách dle specifického využití stanoveného územním plánem, přičemž jednotlivé záměry mohou být posuzovány v rámci samostatných změn územního plánu.

31. Druhou rovinou bylo posouzení konkrétního požadavku navrhovatelky. Její záměr na umístění včelína odpůrkyně hodnotila s ohledem na dřívější územně plánovací dokumentaci, která daný pozemek zahrnovala do přírodní zóny s omezením stavební činnosti. Navrhovatelka podávala v průběhu pořizování územního plánu různé námitky a připomínky, přičemž uplatňovala rozličné požadavky. Odpůrkyně uvedla, že do současnosti nebyly a nejsou na pozemku umístěny žádné úly ani neprobíhá na tomto pozemku žádná včelařská ani pěstební činnost, na což by navrhovatelka nepotřebovala žádná povolení.

32. Stavby v okolí, na které navrhovatelka poukazuje, jsou staré 40 až 50 let a pocházejí tak z období před účinností nového územního plánu, který je pouze akceptuje.

33. Navrhovatelčina žádost o povolení stavby včelína z roku 2023 byla adresována nesprávnému orgánu (zastupitelstvu obce Studená), které k tomu není věcně příslušné. Podle územního plánu platného v době podání žádosti umístění stavby nebylo možné. Nový územní plán tak navrhovatelku nijak nepoškozuje.

34. Namítané rozpory se stanovisky a dohodami s dotčenými orgány jsou nerelevantní, protože každá změna či přepracování koncepce návrhu územního plánu podléhala vždy novému vyjádření či stanovisku dotčeného orgánu. S dotčeným orgánem z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu byla uzavřena dohoda. Odpůrkyně proto považuje tvrzení o nesouladu se zákonem o ZPF za neodůvodněné. Touto dohodou bylo dosaženo právě takového řešení, které je z pohledu dotčeného orgánu akceptovatelné.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

35. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

36. Návrh je částečně důvodný.

37. Krajský soud považuje za nutné nejprve zdůraznit, že územní plán přezkoumával výhradně z pohledu zákazu umístění stavby včelína na pozemku ve vlastnictví navrhovatelky. K tomu lze poznamenat, že dle společného stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva zemědělství ze dne 17. 2. 2011 je včelín „stavba ze dřeva, cihel nebo jiného materiálu, ve které jsou umístěny úly, veškeré včelařské nářadí a ochranné pomůcky. Součástí včelínu může být i místnost na vytáčení medu.“ 38. Dle § 3 písm. f) bodu 1. vyhlášky o technických požadavcích na stavby účinného v době vydání územního plánu se jedná konkrétně o stavbu pro zemědělství, kterou je též „stavba pro hospodářská zvířata, tj. stavba nebo soubor staveb pro zvířata k chovu, výkrmu, práci a jiným hospodářským účelům“. Včely jsou totiž hospodářskými zvířaty dle § 3 odst. 1 písm. c) zákona o veterinární péči.

39. Na straně 45 a 46 textové části územního plánu odpůrkyně vymezila nepřípustné využití zemědělských ploch: změna druhu pozemku na zahrada bydlení – včetně staveb pro bydlení rekreace – včetně staveb pro rodinnou rekreaci občanské vybavení a ubytování – včetně staveb a zařízení občanského vybavení a ubytovacích zařízení výroba a skladování – včetně staveb pro výrobu a skladování a staveb pro zemědělství mimo uvedených jako přípustné stavby, zařízení a jiná opatření včetně staveb, které s nimi bezprostředně souvisejí včetně oplocení, pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství a těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky využití nezastavěného území pro účely rekreace a cestovního ruchu – mimo uvedených jako přípustné výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů ohrazování, oplocování, zaplocování a jiné zamezování přístupnosti území mimo uvedených jako přípustné odstavování či parkování mobilních zařízení a staveb v podobě maringotek apod. doprava v klidu – odstavná stání, parkovací stání a garáže obory, farmové chovy, zájmové chovy a podobné činnosti mimo stávající.

40. Krajský soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti územního plánu včetně rozhodnutí o námitkách, které je jeho součástí. Již této námitce přisvědčil. Zbylými námitkami proto nebylo zapotřebí se dále zabývat. IV.A Obecná východiska posuzování (ne)přezkoumatelnosti územních plánů 41. Judikatura týkající se požadavků na odůvodnění územních plánů (a jejich změn) prodělala určitý vývoj. Lze stručně shrnout, že původně poměrně striktní judikaturu kladoucí na rozhodnutí o námitkách stejné nároky jako na běžné správní rozhodnutí (reprezentovanou například rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 5/2010–169) následoval benevolentnější přístup reagující na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. V něm Ústavní soud konstatoval, že „[p]ožadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“ 42. Na uvedené dále navázal Ústavní soud například v nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, dle něhož „[i] když tedy požadavek přezkoumatelného odůvodnění platí shodně jak pro vlastní odůvodnění opatření obecné povahy, tak pro odůvodnění rozhodnutí o námitkách, rozsah přezkumu se z hlediska jejich funkce liší: odůvodnění zásad územního rozvoje kromě odborných úvah předkládá i výsledek samosprávné (politické) vůle zastupitelstva kraje, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách pak předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území, konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. 43.

32. Právě v těchto právních souvislostech je třeba vnímat závěry nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11. V něm Ústavní soud uvedl, že nejsou přípustné přehnané požadavky na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, které ohrožují funkčnost územního plánování a přispívají k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Tento obecný závěr však Ústavní soud uvedl ve skutkových okolnostech konkrétní věci, tj. vztahu ke konkrétním námitkám a za situace, kdy byl územní plán pro dané území zrušen již dvakrát, a právě a jen ve vztahu k možné variabilitě konkrétně zjištěných skutkových situací musí být chápán (shodně citovaný nález I. ÚS 655/17). V souzené věci je tedy třeba korigovat náhled Nejvyššího správního soudu: nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek, či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. 44.

33. Z uvedeného tedy plyne, že obecný závěr o nebezpečí nepřiměřených požadavků na odůvodnění, jak byl přiléhavě formulován v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11, nemá samostatný význam bez vztahu ke konkrétním okolnostem, které by ve skutkových poměrech té které věci odůvodňovaly obavu z ohrožení funkčnosti územního plánování, narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Bez vztahu ke skutkovým okolnostem lze totiž konstatovat toliko to, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný: opatření obecné povahy v takových případech totiž zpravidla, i přes své zvláštnosti, bude materiálně rozhodnutím ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod [srov. bod 20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267)]. Je pak nasnadě, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí ‚přehnaných požadavků‘ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci, jak bylo již výše vyloženo)“ (důraz doplněn).

45. Jakkoli Ústavní soud vyslovil shora uvedené v souvislosti s přezkumem zásad územního rozvoje, tj. nástrojem územního plánování na úrovni krajů, lze tyto závěry vztáhnout i na územní plán (a jeho změny), neboť základní principy jeho přijímání jsou totožné. Taktéž odůvodnění územního plánu představuje výstup odborných a politických úvah souvisejících s přijatým řešením.

46. Lze shrnout, že vlastní odůvodnění územního plánu či jeho změny a rozhodnutí o námitkách plní rozdílné funkce a jsou na ně kladeny i rozdílné nároky, jejichž naplnění může správní soud přezkoumávat. Ve světle uvedených východisek krajský soud přistoupil k hodnocení odůvodnění napadeného územního plánu. IV.B Aplikace obecných východisek na nyní posuzovanou věc 47. Původní návrh územního plánu nejprve umísťování včelínů na zemědělských plochách umožňoval. Na základě výsledků projednávání návrhu územního plánu však došlo k úpravám, které odpůrkyně zdůvodnila následovně: „V některých plochách, které mají vztah k využívání nezastavěného území, např. plochy zemědělské, vodní a vodohospodářské, lesní, smíšené nezastavěného území, přírodní je vypuštěna možnost umisťování včelnic, včelínů, resp. v plochách zemědělských podmíněně přípustné umisťování přístřešků pro hospodářská zvířata a změny dokončené stavby pro rodinnou rekreaci. Tyto body byly do návrhu územně plánovací dokumentace včleněny z důvodu umožnění těchto činností v nezastavěném území, avšak s ohledem na zkušenosti s uplatňováním územních plánů v posledních letech, a zejména s ohledem na hodnoty území včetně charakteru volné krajiny a krajinného rázu, jsou tato využití z přípustného, resp. podmíněně přípustného využití výše uvedených ploch vypuštěna. Na základě zkušeností posledních let vede umožnění tohoto využití ke skrytému zastavování či zaplocování nezastavěného území a následně k využití zejména pro bydlení a rekreaci, které zásadním způsobem negativně ovlivňují hodnoty území. Cílem ustanovení je tak zabránit umísťování záměrů, z nichž následně bude vyplývat přímý či nepřímý tlak na takové využívání nezastavěného území, které bylo od samého počátku zahrnuto do nepřípustného využití. Zpracovatel této možnosti využil a vzhledem k hodnotám území a samotnému řešení územního plánu včetně stanovené koncepce uspořádání krajiny vyloučil uvedené záměry. Samotné řešení územního plánu umožňuje umístění těchto staveb v jiných plochách dle způsobu využití, které odpovídají uspořádání a kontinuálnímu využití území v souladu s cíli a úkoly územního plánování“ (důraz doplněn).

48. K tomu odpůrkyně doplnila, že „[d]ůvodem vypuštění těchto bodů je tak větší ochrana hodnot území (včetně ochrany nezastavěného území) před nežádoucím zastavěním a využitím. Současná praxe ukazuje, že vybudované stavby pro zemědělství včetně včelínů či přístřešků pro hospodářská zvířata se mohou druhotně stát zájmem o rekreaci či bydlení. Umisťování jakýchkoli staveb v nezastavěném území by mělo podléhat objektivnímu posouzení konkrétního záměru v koncepčním dokumentu, jehož schválení podléhá širokému konsensu v rámci procesu pořizování včetně uplatnění práva na samosprávu. Není cílem tyto činnosti zcela vyloučit, ale jejich umístění posoudit případně v samostatné změně územního plánu s ohledem na souvislosti v území a vymezení samostatné plochy, která tato využití připustí“ (důraz doplněn).

49. Z uvedeného je patrno, že fakticky jediným důvodem neumožnění umisťování včelínů na zemědělských plochách je obava odpůrkyně z možného budoucího využívání včelínů k rekreačním účelům. Automaticky tak předpokládá nepoctivý záměr vlastníků pozemků a obcházení regulace území. Ve shodě s navrhovatelkou krajský soud shledal, že takovýto postup není možný. Lze–li vůbec činit v této souvislosti nějaké předpoklady, pak by měly být spíše opačné. Ostatně i v rámci soukromého právo platí vyvratitelná domněnka, „že ten, kdo jednal určitým způsobem, jednal poctivě a v dobré víře“ (§ 7 občanského zákoníku). Postup odpůrkyně nelze přijmout tím spíše za situace, kdy pouze poukázala na jakousi „současnou praxi“, aniž by ji jakkoli specifikovala. Jedná se tak o odůvodnění zcela vágní, které k omezení vlastnického práva navrhovatelky nepostačuje.

50. Odůvodnění územního plánu je nadto i vnitřně rozporné, neboť územní plán na jedné stavbu včelínů coby staveb pro zemědělství na zemědělských plochách vylučuje, avšak v příslušné pasáži odůvodnění na straně 132 uvádí, že „další stavby a zařízení mohou být povolovány jen v souladu s hlavním využitím, tzn., včelíny musí být včelíny a nikoli pobytové místnosti, stejně tak myslivecká zařízení.“ Z uvedeného tedy naopak plyne, že stavby včelínů by mohly být za určitých okolností na zemědělských plochách přípustné.

51. V obdobném duchu jako shora uvedené obecné zdůvodnění přijatého řešení se pak nese též vypořádání navrhovatelčiných námitek. V důsledku opakovaných veřejných projednávání návrhu územního plánu se odpůrkyně těmito námitkami zabývala celkem třikrát, avšak vypořádala je vždy prakticky totožně. Stejné odůvodnění odpůrkyně použila i v části týkající se posuzování podaných připomínek.

52. Odpůrkyně při vypořádání navrhovatelčiných námitek prakticky doslovně převzala shora uvedené obecné odůvodnění opírající se o blíže nespecifikovanou praxi. K tomu odpůrkyně dále uvedla následující: „Konkrétně pozemek p. č. X v k. ú. X se nachází v těsné blízkosti významného krajinného prvku Ve Vrších, který je unikátním komplexem remízů v dlouhých klínových loukách. Územní plán Studená klade vysoké nároky na volnou krajinu ve vztahu k umísťování nových staveb a případného dalšího zaplocování pozemků v krajině, neboť tyto činnosti velmi snižují ekologické vztahy v krajině – a to zejména biodiverzitu, migraci organismů, krajinný ráz, atd. V rámci podmínek využití území ploch zemědělských, ve kterých se pozemek nachází, není možné umožnit libovolný vznik staveb. Naopak zemědělským funkcím jako chov hospodářských zvířat a další zemědělské hospodaření na zemědělské půdě (včetně chovu včel, např. formou umístění úlů na pozemku, a pěstitelské činnosti) není územním plánem bráněno, neboť tyto funkce do rurální krajiny od nepaměti patřily. Pozemek p. č. XA k. ú. XA je v katastru nemovitostí veden jako trvalý travní porost. Navržené řešení v žádném případě neomezuje jeho využití zejména k získání sena nebo ke spásání ani případnému umístění úlů. Avšak stavba včelína, tak jak byla prezentovaná včetně umístění naruší výše uvedené hodnoty území včetně krajinného rázu. Tento názor je dlouhodobě součástí územně plánovací dokumentace, což dokladuje řešení platného územního plánu obce Studená, kde je pozemek součástí přírodní zóny.“ Dále odpůrkyně citovala z předchozího územního plánu, který pozemek navrhovatelky řadil do přírodní zóny, která je cenná „především z hlediska krajinného rázu a výskytu nelesních přírodě blízkých společenstev, často s výskytem zvláště chráněných druhů rostlin“.

53. Odpůrkyně tak na jedné straně poukázala na blízkost významného krajinného prvku Ve Vrších a ochranu krajinného rázu, avšak nikterak nereagovala na skutečnost, že přímo přes pozemek navrhovatelky vede trasa lyžařského vleku (trasa vleku je patrná i z grafické části přijatého územního plánu). To důvody uvedené odpůrkyní do značné míry zpochybňuje. Na uvedenou skutečnost, jakož i existenci dalších staveb v dané lokalitě, přitom navrhovatelka výslovně poukazovala (to ostatně plyne i z rekapitulace její připomínky na straně 195 textové části územního plánu).

54. Odůvodnění územního plánu je i v souvislosti s vypořádáním navrhovatelčiných námitek vnitřně rozporné, neboť konstatování odpůrkyně, že územní plán navrhovatelce v chovu včel nebrání, neodpovídá tomu, že územní plán coby nepřípustné využití stanoví „farmové chovy, zájmové chovy a podobné činnosti mimo stávající“. Jelikož navrhovatelka na shora označeném pozemku dle shodných tvrzení účastníků chov včel doposud neprovozovala, a nejedná se tak o činnost stávající (doposud tak údajně činí na své zahradě, což je však dle jejího tvrzení problematické), pak jednoznačně platí, že územní plán na tomto pozemku chov včel neumožňuje, a to v žádné podobě.

V. Závěr a náklady řízení

55. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je částečně důvodný. Krajský soud proto napadený územní plán podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil v rozsahu, který se bezprostředně týká obsahu návrhových bodů, tj. věcně souvisí se záměrem výstavby včelína, a to navíc pouze ve vztahu ke shora označenému pozemku navrhovatelky. Ve vztahu k jiným částem územního plánu označeným v návrhovém petitu navrhovatelka žádnou relevantní argumentaci neuvedla. Nebyl ani důvod rušit územní plán, resp. jeho část ve vztahu k jiným pozemkům, neboť navrhovatelka není povolána k obecnému dohledu nad zákonností územního plánu, nýbrž může v nynějším řízení hájit pouze svá vlastní práva. Krajský soud proto zrušil územní plán pouze v nezbytně nutném rozsahu, aby minimalizoval zásah do práva odpůrkyně na samosprávu.

56. Stejně tak nebyl důvod pro zrušení rozhodnutí o námitkách, které je součástí opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 správního řádu), neboť zrušení opatření obecné povahy není spojeno s vrácením věci k dalšímu řízení, v němž by bylo možné případné nedostatky odůvodnění rozhodnutí o námitkách zhojit, resp. o navrhovatelčiných námitkách znovu rozhodnout.

57. Krajský soud proto ve zbytku návrh zamítl.

58. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

59. Krajský soud při hodnocení úspěchu ve věci upřednostnil materiální hledisko, tj. že navrhovatelka zcela uspěla ve vztahu k regulativu znemožňujícímu stavbu včelína, k čemuž směřovaly veškeré návrhové body. Právě ty totiž vymezují rozsah soudního přezkumu. Formální částečný neúspěch v podobě zamítnutí návrhu vůči zbytku navrhovaného petitu proto není významný.

60. Pokud jde o procesně úspěšnou navrhovatelku, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč (navrhovatelčin zástupce vystupuje v řízení coby obecný zmocněnec, neboť advokátní činnost má ode dne 30. 8. 2020 pozastavenu, a nenáleží mu proto odměna advokáta). Tuto částku je odpůrkyně povinna zaplatit navrhovatelce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

61. Odpůrkyně, která neměla v soudním řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí návrhu III. Shrnutí vyjádření odpůrkyně IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A Obecná východiska posuzování (ne)přezkoumatelnosti územních plánů IV.B Aplikace obecných východisek na nyní posuzovanou věc V. Závěr a náklady řízení