62 A 4/2025–70

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Rause, Ph.D., a soudců Mgr. Filipa Skřivana a JUDr. Ing. Venduly Sochorové v právní věci žalobce: A. K. sídlem T. 2891, R. p. R. zastoupen JUDr. Radimem Hanákem, Ph.D., advokátem sídlem Pujmanové 25, Praha 4 proti žalovanému: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně sídlem Běhounská 10, Brno o žalobě proti rozhodnutí ředitele žalovaného ze dne 31. 12. 2024, č. j. SZPI/DZ764–14/2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Inspektor žalovaného opatřením ze dne 27. 11. 2024, č. D064–71665/24/D, ve znění změnového opatření ze dne 12. 12. 2024, č. D064–71665/24/D–Q01, uložil žalobci povinnost zajistit, aby byla potravina zelený kratom premium nano prášek nabízena na trh v souladu s článkem 14 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům (dále jen „nařízení o poskytování informací o potravinách“). Především měl žalobce deklarovat kompletní povinné údaje o potravině ve smyslu článku 9 odst. 1 písm. g), h) a i) citovaného nařízení. Odvolání žalobce ředitel žalovaného napadeným rozhodnutím zamítl.

II. Žaloba

2. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce včasnou žalobu. Namítá, že kratom není a nemůže být potravinou, a není a nemůže být tedy jako potravina regulován. Žalobce odkazuje na zákon č. 321/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 167/1998 Sb., o návykových látkách (dále jen „zákon č. 321/2024 Sb.“). Ten zavedl do právního řádu samostatnou kategorii psychomodulačních látek. Do této kategorie spadá kratom, a je proto vyloučeno, aby byl zároveň potravinou ve smyslu čl. 2 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva (dále jen „nařízení o potravinách“).

3. Důvodem zařazení kratomu mezi psychomodulační látky je jeho psychoaktivita, která tyto látky odlišuje od potravin. V důvodové zprávě k zákonu č. 321/2024 Sb. je uvedeno, že kratom nelze vzhledem k jeho psychoaktivitě regulovat prostřednictvím potravinové legislativy, ani jej nelze prodávat v potravinářském podniku nebo v trafice. Doposud byl v tzv. šedé zóně, tedy na něj zřejmě nedopadala žádná (ani potravinová) regulace. Obdobné závěry plynou také ze zprávy sekretariátu rady vlády pro koordinaci politiky v oblasti závislostí a důvodové zprávy návrhu nařízení dle § 33k odst. 6 zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách. Dosavadní neúčinnost tohoto nařízení je jediný argument žalovaného, proč nelze novou právní úpravu použít.

4. Výjimka dle čl. 2 písm. g) nařízení o potravinách je neúplná, pokud z definice potravin vylučuje pouze látky podléhající mezinárodním úmluvám o omamných a psychotropních látkách ze 60. a 70. let minulého století, ačkoliv např. látky uvedené v příloze rámcového rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004 jsou také drogami z hlediska unijního práva, a proto nemohou být potravinami, byť v mezinárodních úmluvách uvedeny nejsou. Výjimku je proto nutné vykládat extenzivně tak, že jsou ze zařazení mezi potraviny vyloučeny všechny psychoaktivní látky. Zákon o návykových látkách počítá nově s dohledem žalovaného nad psychomodulačními látkami. Kdyby se jednalo o potravinu, nemusel by zákon novou pravomoc vůbec zavádět. Potravinami tedy psychomodulační látky nikdy nebyly.

5. Určitá látka nemůže být potravinou z pohledu evropského práva (což vyplývá i ze skutečnosti, že je v některých členských státech zakázána) a zároveň „nepotravinou“ z pohledu práva tuzemského. Prodejců kratomu jsou stovky a žalovaný proti nim nijak nezasahuje. Žalobci tak na základě pasivity žalovaného a důvodové zprávy k zákonu č. 321/2024 Sb. svědčilo legitimní očekávání, že nemusí plnit povinnosti dle nařízení.

III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce

6. Žalovaný se žalobou nesouhlasí. Odkazuje na napadené rozhodnutí, kde se obdobnými námitkami zabýval. Žalobce kratom ve formě prášku a tekutého extraktu na svých webových stránkách propagoval jako potravinu. U nabízených produktů sice uvedl, že se jedná o sběratelské předměty, na stránkách se ale nacházel také blog s články, ve kterých byly informace o kratomu, jeho dávkování, možných vedlejších účincích, popisy chuti, postup přípravy nápojů a jejich účinky. Z těchto článků vyplývalo, že se jedná o potravinu, neboť mohly průměrného spotřebitele dovést k přesvědčení, že je možné jej konzumovat. Kratom není omamnou či psychotropní látkou, a nespadá proto pod výjimku dle čl. 2 písm. g) nařízení o potravinách. Povinné informace o potravině nebyly na webu uvedeny.

7. Regulace v ostatních členských státech není relevantní. Jedná se o novou látku a na její regulaci nepanuje shoda. Na nyní posuzovanou věc nemůže mít vliv ani doposud neúčinná (dokonce ani nepřijatá) právní úprava.

8. Žalobci nemohlo vzniknout legitimní očekávání na základě toho, že jiní prodejci nejsou postihování. Prodej kratomu není zakázán a žalovaný se na něj při své kontrolní činnosti nesoustředí. Žalovaný je od 1. 1. 2025 příslušný ke kontrole dodržování (daleko přísnějších) povinností stanovených pro psychomodulační látky. Do té doby byl příslušný ke kontrole kratomu v případě, že byl nabízen jako potravina.

9. Žalobce podal den před jednáním k vyjádření žalovaného repliku, ve které však pouze zopakoval vznesenou argumentaci, shrnul právní úpravu kratomu v jiných členských státech a dodal, že potravinářská legislativa neumožňuje prohlásit potravinu za nezákonnou.

10. Žalovaný při jednání odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 30. 9. 2025, č. j. 65 A 4/2025–45, který ve srovnatelné věci dospěl rovněž k závěru, že kratom je potravinou.

IV. Posouzení věci

11. Žaloba byla podána včas (§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“), osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Žaloba je přípustná (zejména § 65, § 68 a § 70 s. ř. s.).

12. Žaloba není důvodná.

13. Mezi stranami není sporu o tom, že žalobce v případě produktu zelený kratom premium nano prášek informace o potravinách vyžadované nařízením o poskytování informací o potravinách nezveřejňoval. Předmětem sporu je výhradně otázka, zda bylo v době vydání opatření (a napadeného rozhodnutí) možné považovat daný produkt za potravinu.

14. Podle § 3 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci inspekce u fyzických a právnických osob (dále jen „kontrolované osoby“) kontroluje zemědělské výrobky, potraviny nebo tabákové výrobky.

15. Podle čl. 2 nařízení o potravinách se potravinou rozumí jakákoli látka nebo výrobek, zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované, které jsou určeny ke konzumaci člověkem nebo u nichž lze důvodně předpokládat, že je člověk bude konzumovat. Mezi „potraviny“ patří nápoje, žvýkačky a jakékoli látky včetně vody, které jsou úmyslně přidávány do potraviny během její výroby, přípravy nebo zpracování.

16. Na webových stránkách žalobce, jehož součástí byl e–shop s kratomem, se nacházel také blog, na kterém byly články s popisem dávkování kratomu, možných vedlejších účinků, chuti, postupu přípravy nápojů vč. popisu jejich účinků atd. Například v článku „TOP 6 osvěžujících drinků s kratomem“ byl jednou z ingrediencí vždy kratom. Ten byl v textu zvýrazněn a obsahoval hypertextový odkaz na žalobcův e–shop. Tato zjištění žalobce v žalobě nijak nerozporuje.

17. Žalovaný na základě těchto článků dovodil, že žalobce kratom propagoval jako výrobek, u něhož lze důvodně předpokládat, že jej člověk bude konzumovat. Právě z tohoto důvodu byla dle žalovaného naplněna definice potraviny dle čl. 2 nařízení o potravinách.

18. Tato úvaha je dle zdejšího soudu v principu správná. Předně, kratom nabízený žalobcem v tomto případě nespadá pod výše zmíněnou definici potraviny na základě svých objektivních vlastností, ale zejména proto, v jakém kontextu jej žalobce na svém webu nabízel. Není tedy potravinou ze své podstaty, může však být potravinou de facto, a to v závislosti na kontextu, ve kterém je nabízen spotřebitelům. Neobstojí proto žalobcův názor, že kratom nemůže být za žádných okolností potravinou z důvodu jeho specifických vlastností jako látky (např. z důvodu psychoaktivity). Také dle zdejšího soudu lze předpokládat, že žalobcem nabízený kratom je určen ke konzumaci a spotřebitelé jej budou na základě žalobcovy prezentace konzumovat, pokud je k tomu žalobce popsaným způsobem užití produktu sám nabádá. Zdejší soud už z toho důvodu dospěl ke shodnému závěru jako žalovaný, a sice že lze v kontextu nyní posuzované věci kratom nabízený žalobcem pro účely dozorové činnosti žalovaného posoudit jako potravinu (srov. též obdobně ve vztahu k tzv. CBD výrobkům rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 4. 2024, č. j. 6 A 90/2022–54, bod 43).

19. Právě kontext, ve kterém žalobce kratom nabízel, hraje klíčovou roli i pro vypořádání jeho další argumentace. Žalobce totiž cituje důvodovou zprávu k zákonu č. 321/2024 Sb. a další dokumenty, které zmiňují absenci regulace kratomu a nemožnost kratom regulovat jako potravinu mimo jiné z důvodu jeho psychoaktivity.

20. Z předložených dokumentů je opravdu patrný názor zákonodárce, že by kratom (z důvodu jeho specifických vlastností) měl spadat pod adekvátní regulaci, a že takovou regulací není regulace potravin. Podle zdejšího soudu z nich však nelze vyčíst, že na kratom nebylo možné pohlížet jako na potravinu v případě, kdy byl nabízen jako látka či výrobek určený ke konzumaci. Psychoaktivita totiž ve světle citovaných dokumentů není důvodem, pro který by nemohl být kratom potravinou, nýbrž důvodem, proč je vhodné pro něj přijmout speciální úpravu. Odhlédne–li tedy soud od toho, že důvodová zpráva není formálním pramenem práva a její význam nelze při výkladu práva přeceňovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2018, č. j. 3 Afs 58/2017–70) a že v posuzovaném případě se jedná o důvodovou zprávu k právní úpravě, která nebyla v době vydání napadeného rozhodnutí účinná, ani z jejího obsahu (a obsahu ostatních žalobcem citovaných dokumentů) nevyplývá, že by z důvodu připravované regulace nemohl kratom v době vydání napadeného rozhodnutí za žádných okolností naplnit definici potraviny.

21. Ze žalobcem předloženého odůvodnění návrhu nařízení vlády o seznamu psychomodulačních látek vyplývá, že zařazením látek (mj. kratomu) mezi psychomodulační látky je sledována především ochrana dětí a zamezení výskytu intoxikace zejména u mladé populace. V důvodové zprávě k zákonu č. 321/2024 Sb. se uvádí, že v současné době se kratom nachází v šedé zóně. Není registrován ani jako potravina, ani jako doplněk stravy, a regulace prostřednictvím potravinové legislativy vzhledem k jeho psychoaktivitě nepřipadá v úvahu (kratom není dosud veden ani jako potenciálně nová potravina a vzhledem k psychoaktivitě to nelze očekávat ani v budoucnu). Běžně je tedy nabízen jako „sběratelský předmět“, který není oficiálně určen k lidské konzumaci. Kvůli psychoaktivním účinkům a kolizi s evropským potravinovým právem jej nelze zařadit mezi potraviny nebo doplňky stravy, naopak je možné jej podle evropské legislativy považovat za tzv. nové psychoaktivní látky ve smyslu rámcového rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004, kterým se stanoví minimální ustanovení týkající se znaků skutkových podstat trestných činů a sankcí v oblasti nedovoleného obchodu s drogami.

22. Důvodová zpráva pak mimo jiné výslovně uvádí: „Paradoxně i individuální prodejci, kteří by měli zájem omezit dostupnost svých produktů nezletilým nebo adekvátně informovat zletilé uživatele, tak za současného stavu legislativy učinit nemohou z důvodu možné kolize s potravinářským právem nebo s právními předpisy na ochranu spotřebitele a souvisejícího zákazu diskriminace… Definicí psychomodulačních látek jako svého druhu psychoaktivních látek a jejich regulací se tato kategorie de iure i de facto vyjímá z regulačního rámce EU pro potraviny a zavádí se regulace psychomodulačních látek jako zvláštní kategorie produktů určených k lidské spotřebě“.

23. Z důvodové zprávy dle zdejšího soudu především plyne, že zákonodárce identifikoval potřebu přijmout speciální regulaci kratomu (resp. obecněji, psychomodulačních látek), neboť doposud nic nebrání tyto látky nabízet volně k prodeji. S tím jsou ovšem spojeny nežádoucí jevy – kratom je dostupný i nezletilým a prodejci nejsou povinni kontrolovat kvalitu produktu, uvádět informace o dávkování apod. Za současného stavu poznání ovšem nebyly v souvislosti s užíváním kratomu (pokud je dodrženo dávkování) identifikovány natolik vážné zdravotní a sociální dopady, které by zákonodárce vedly k úplnému zákazu (byť by k tomu byl z hlediska unijního práva oprávněn) a přesunu obchodování s kratomem na černý trh.

24. Zákonodárce se zamýšlel nad způsobem budoucí regulace kratomu a dospěl k závěru, že „nepřipadá v úvahu“ jej regulovat jako potravinu, neboť má psychoaktivní účinky a nelze jej zařadit mezi potraviny z důvodu kolize s unijním právem. V této souvislosti upozornil na skutečnost, že kratom dosud není veden ani jako potenciálně nová potravina ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2283 ze dne 25. listopadu 2015 o nových potravinách (uvádět na unijní trh je možné pouze nové potraviny zařazené na seznam nových potravin). To dle zdejšího soudu ilustruje především důvod, proč nebylo možné novou regulaci kratomu provést prostřednictvím norem potravinového práva. Právě proto se zákonodárce rozhodl jej do budoucna vyjmout de iure i de facto z regulačního rámce pro potraviny zavedením psychomodulačních látek jako zvláštní kategorie produktů určených k lidské spotřebě.

25. Jinak řečeno to, že se zákonodárce rozhodl do budoucna zavést pro určitou skupinu látek specifickou právní úpravu, neznamená, že na tyto látky nebylo před účinností takové úpravy za splnění určitých podmínek možné nahlížet optikou jiné, obecnější právní úpravy. Předkladatelé návrhu tedy v zásadě netvrdili, že na kratom nedopadá žádná úprava, resp. že za žádných okolností nemůže být potravinou, ale že vzhledem k jeho specifickým vlastnostem (vč. psychoaktivity) je nutné přijmout úpravu speciální.

26. Sám žalobce ostatně uvedl, že citované dokumenty mohou být cenným zdrojem informací o tom, jak zákonodárce na problematiku nahlíží a jak hodnotí konflikt práva látek ovlivňující lidskou mysl a potravinářského práva. Právní úpravy potravin a psychomodulačních látek by přitom nemohly být ani teoreticky ve vzájemném konfliktu, pokud by nedopadaly na stejný předmět regulace. Neobstojí pak závěr žalobce, že již samotná psychoaktivita vylučuje kratom z definice potraviny dle čl. 2 nařízení o potravinách. Bezpochyby existují i další potraviny, které obsahují psychoaktivní látky (např. sušenky s obsahem THC, viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 2. 2021, č. j. 10 A 82/2019–137).

27. Nutno dodat, že žalobcem zmiňovaný konflikt (tj. otázka, zda kratom může být zároveň psychomodulační látkou dle vnitrostátního práva a potravinou dle unijního práva) by mohl nastat nejdříve až s účinností zákona č. 321/2024 (1. 1. 2025), resp. nastane až v případě, pokud bude kratom opravdu vládním nařízením mezi psychomodulační látky zařazen. V době rozhodování žalovaného tedy neexistoval. Pro posouzení nynější věci proto nemá význam se danou otázkou podrobněji zabývat.

28. Lze doplnit, že rovněž Soudní dvůr Evropské unie („SDEU“) dospěl k závěru, že při vzájemném propojení čl. 2 a čl. 14 nařízení o potravinách je zjevné, že pojem potravina ve smyslu tohoto nařízení může zahrnout také výrobky poškozující zdraví nebo nevhodné k lidské spotřebě, jejichž uvedení na trh je zakázáno (srov. rozsudek SDEU ze dne 28. 4. 2016 ve věci C–233/15 Oniors Bio, odst. 54; SDEU řešil primárně jinou právní otázku, a sice zařazení směsi stálých, surových, tekutých rostlinných olejů do kombinované celní nomenklatury, avšak v rámci toho se vyjádřil také k definici pojmu potravina). Za potravinu může být považována i látka, která má negativní (dokonce i škodlivé) účinky na lidské zdraví bez ohledu na účel její konzumace. Také proto je nerozhodné, zda má kratom psychoaktivní účinky či nikoliv, resp. zda je také novou psychoaktivní látkou ve smyslu unijních předpisů.

29. Žalobce dále namítá, že by se na kratom měla vztahovat výjimka dle čl. 2 písm. g) nařízení o potravinách. Ta z potravin vylučuje omamné a psychotropní látky ve smyslu Jednotné úmluvy Organizace spojených národů o omamných látkách z roku 1961 a Úmluvy Organizace spojených národů o psychotropních látkách z roku 1971. Mezi takto vymezené omamné a psychotropní látky kratom nespadá.

30. Zdejší soud konstatuje, že uvedenou výjimku nelze vykládat tak, že se týká veškerých psychoaktivních látek. Znění výjimky neposkytuje prostor pro širší výklad a je z něj zřejmé, že vůlí normotvůrce bylo vyloučit z definice potraviny právě látky určené konkrétními úmluvami. Takový postup přitom dává smysl. To, zda je látka psychoaktivní, je otázkou vědeckého poznání, přičemž na psychoaktivitě konkrétní látky nemusí panovat shoda. Odkazem na konkrétní úmluvy tak normotvůrce předchází tomu, aby se v každé jednotlivě věci vedl spor o tom, zda je ta či ona látka psychoaktivní. Vyloučil tedy jenom takové látky, o jejichž psychoaktivitě a negativních zdravotních a společenských dopadech panuje široký konsensus. Žalobcem předestřený výklad by tedy nebyl extenzivní, nýbrž v rozporu se srozumitelně vyjádřeným (praktickým) záměrem normotvůrce. Kratom pak není uveden ani v příloze rámcového rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004 (ve znění pozdějších změn) a nepředstavuje tedy drogu ve smyslu tohoto rozhodnutí. Zabývat se otázkou, zda by zařazení na seznam drog dle citovaného rozhodnutí vyjímalo danou látku z definice potraviny dle nařízení o potravinách, proto nemá pro nynější věc žádný význam.

31. Ani zákaz kratomu v některých členských státech Evropské unie neznamená, že nemůže jít o látku nabízenou za účelem konzumace, a tedy potravinu ve smyslu nařízení o potravinách. Jak žalobce správně uvádí v žalobě, zákaz držení v členských státech je jinou formou správního dozoru než regulací potravin. Pokud zákonodárce členského státu dojde k závěru, že je nutno konkrétní látky podrobit zvláštní úpravě, nevyplývá z toho, že by předtím nemohly spadat do jiné, širší kategorie evropského práva, a to bez ohledu na to, zda distribuci látky úplně zakáže nebo zvolí mírnější formu regulace. Žalobce ani blíže neodůvodňuje, proč se domnívá, že není dle unijního práva možné určitou potravinu speciální regulací zakázat.

32. Konečně, dle zdejšího soudu nemohlo žalobci vzniknout legitimní očekávání proto, že jiným prodejcům žalovaný obdobné povinnosti neuložil. Otázkou správní praxe zakládající legitimní očekávání se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006–132, podle něhož „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů.“ Z ničeho neplyne, že by žalovaný systematicky nekontroloval prodejce kratomu, a že by tím potvrzoval určitý výklad právních předpisů. Není ani zřejmé, zda žalobcem uváděné stovky obchodníků také nabízely kratom jako výrobek či látku určenou ke konzumaci (a zda o nich žalovaný věděl). Legitimní očekávání nemohlo vzniknout ani na základě důvodové zprávy. Jak zdejší soud uvedl výše, nevyplývá z ní, že by kratom prodávaný jako látka určená ke konzumaci nebyl potravinou.

33. Zdejší soud tedy neshledal napadené rozhodnutí nezákonným z důvodů namítaných v žalobě a nezjistil ani jiné pochybení žalovaného, k němuž by byl povinen přihlédnout z úřední činnosti. Nad rámec důvodů tohoto rozsudku se však lze oprávněně pozastavit nad tím, jaký smysl má ze strany žalovaného ukládat povinnost označovat údaji o potravinách vyžadovanými unijní legislativou takovou látku (kratom), kterou dle unijního práva patrně vůbec nelze jako potravinu uvádět na trh (jak již bylo řečeno, uvádět na unijní trh je možné pouze nové potraviny zařazené na seznam nových potravin), nota bene za situace, kdy je připravován nový vnitrostátní legislativní rámec pro regulaci psychomodulačních látek. Ani žalovaný nezpochybňuje, že kratom není potravinou ze své podstaty. Pokud jej žalobce nabízí spotřebitelům způsobem, který žalovaný zjistil a žalobce nerozporuje (včetně např. podrobných receptů přípravy nápojů z kratomu apod.), nelze se divit, že toto žalobcovo vykročení ze šedé zóny orgány dohledu zaznamenaly a nenechaly bez povšimnutí.

V. Závěr a náklady řízení

34. Ze shora uvedených důvodů zdejší soud žalobu zamítl dle § 78 odst. 7 s. ř. s. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl dle § 60 s. ř. s. Neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce IV. Posouzení věci V. Závěr a náklady řízení