63 A 20/2022–172

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Marie Trnkové a JUDr. Michala Hájka, Ph.D., ve věci navrhovatelů: a) F. S., narozený dne b) D. S., narozená dne oba trvale bytem oba zastoupeni advokátkou JUDr. Lenkou Kučerovou, LL.M. se sídlem Ježovská 303/2a, Praha proti odpůrci: Statutární město České Budějovice se sídlem náměstí Přemysla Otakara II. 1/1, České Budějovice zastoupen advokátem Mgr. Vítězslavem Dohnalem se sídlem Klokotská 103, Tábor za účasti: I. B. F., narozená dne II. L. F., narozený dne oba trvale bytem III. H. V., narozená dne IV. F. V., narozený dne oba trvale bytem V. COVERDIO s.r.o., IČO 26064511 sídlem Husova tř. 1847/5, České Budějovice VI. FERENČÍK s.r.o., IČO 28061373 sídlem Generála Píky 729/2, České Budějovice všichni zastoupeni advokátem Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M. se sídlem náměstí Přemysla Otakara II. 123/36, České Budějovice v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 91 územního plánu města České Budějovice v lokalitách 3.2.4 Otýlie a 3.2.1 Za Otýlií v katastrálním území České Budějovice 3 a 4, schválené usnesením Zastupitelstva města České Budějovice ze dne 14. 6. 2021, č. 80/2021, takto:

Výrok

I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 91 územního plánu města České Budějovice v lokalitách 3.2.4 Otýlie a 3.2.1 Za Otýlií v katastrálním území České Budějovice 3 a 4, schválené usnesením Zastupitelstva města České Budějovice ze dne 14. 6. 2021, č. 80/2021, se zamítá.

II. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Změnou č. 91 územního plánu města České Budějovice v lokalitách 3.2.4 Otýlie a 3.2.1 Za Otýlií v katastrálním území České Budějovice 3 a 4 (dále jen „Změna územního plánu“ či „Změna“) byla vymezena nová veřejně prospěšná stavba dopravy na pozemních komunikacích – DI 58 stavba nové komunikace v lokalitách 3.2.4 Otýlie a 3.2.1 Za Otýlií. Jedná se o místní obslužnou komunikaci III. a IV. třídy. Důvodem návrhu této komunikace byla dle odůvodnění změnou přijatého řešení potřebnost zajištění přístupu k jednotlivým pozemkům, zahrnutým platným územním plánem do zastavitelného území s charakterem smíšeným kolektivního bydlení v předměstí, kdy dopravní napojení těchto pozemků na stávající komunikace nebylo územním plánem řešeno.

2. Z grafické části Změny územního plánu se podává, že stavba komunikace bude umístěna mimo jiné na pozemky p.č. XA, XB a XC v k.ú. XB, které jsou ve vlastnictví navrhovatelů. Pro přehlednost krajský soud přikládá výřez z grafické části Změny územního plánu (finální verze Změnou dotčeného území, který zachycuje mj. nemovitost navrhovatelů (vyznačena modře), na které má být umístěna stavba komunikace: [OBRÁZEK] II. Shrnutí návrhu 3. Návrhem doručeným Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) dne 30. 8. 2022 se navrhovatelé domáhají zrušení Změny územního plánu, a to na základě následujících námitek: II.A Nezákonnost Změny územního plánu – vymezená místní komunikace nemá povahu veřejně prospěšné stavby 4. Návrhem je v prvé řadě namítáno zneužití institutu veřejně prospěšné stavby. Nově vymezená plocha nemá charakter veřejně prospěšné stavby, neboť představuje napojení pouze několika pozemků ve vlastnictví osob, které opakovaně vyvíjely tlak na pořizovatele, aby docílily vydání Změny územního plánu. V tomto směru navrhovatelé konkrétně zmiňují obslužnost Zahradnického centra Ferenčík, přímo sousedícího s pozemky ve vlastnictví navrhovatelů. Jedná se tak o řešení čistě soukromých zájmů, které je realizováno na úkor práv navrhovatelů. Povahu veřejné prospěšnosti dané stavby pak v procesu projednání Změny územního plánu zpochybnily, kromě všech dotčených vlastníků, také dotčené orgány (např. odbor dopravy a silničního hospodářství ve svém stanovisku ze dne 28. 11. 2019).

5. V projednávané věci tak nebyla naplněna definice veřejně prospěšné stavby ve smyslu § 2 odst. 1 písm. n) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Důvod vymezení dotčené veřejně prospěšné stavby, kterým je zajištění dopravní obslužnosti pozemků v dotčené lokalitě, přispívající k rozvoji města, je dle navrhovatelů nedostatečný. Změna územního plánu nikde nespecifikuje, kterých pozemků se má dotčená komunikace týkat, přičemž s největší pravděpodobností jde dle navrhovatelů o plochu území výrazně menší, než uvádí Změna územního plánu.

6. K potřebě zajištění dopravní obslužnosti pozemků ve Změnou dotčené oblasti navrhovatelé uvedli, že pozemky v jejich vlastnictví jsou aktuálně přístupné z místní komunikace Za Otýlií. V případě tzv. nezastavěné proluky, kterou Změna územního plánu výslovně zmiňuje, jde o pozemky ve vlastnictví velkého počtu vlastníků, pročež zde nelze realizovat výstavbu. Důvodem existence této dosud nezastavěné proluky tak není absence dopravního napojení, nýbrž vlastnické vztahy v daném území. Z tohoto důvodu je tudíž absence dopravního napojení irelevantní. Jedná se navíc o plochy malého rozsahu. Veřejně prospěšnou stavbu místní obslužné komunikace tak nelze opodstatněně vymezit přes pozemky soukromých vlastníků a na úkor jejich vlastnických práv.

7. Jediným důvodem pro přijetí Změny územního plánu je dle navrhovatelů akutní potřeba zajištění dopravního napojení již existujícího Zahradnického centra Ferenčík, které je v současné době dopravně napojeno přes komunikaci, která nemá povahu trvale povolené stavby. Vlastníkovi uvedeného zahradnického centra nebylo užívání stávající komunikace prodlouženo, a proto hledá řešení, jak nastalou situaci urychleně řešit, tato skutečnost však nemůže být důvodem vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace na pozemcích ve vlastnictví navrhovatelů, a tedy na úkor jejich práv.

8. Poukazováno je též na nekoncepčnost Změny územního plánu, pokud by šlo o koncepční řešení dopravní infrastruktury v dané lokalitě (nikoli o přístup k jediné provozovně), bylo by dané území řešeno společně či alespoň v koordinaci s nyní projednávanou změnou územního plánu Okružní I. a II. II.B Zjevná nepřiměřenost Změny územního plánu a zásah do legitimních očekávání navrhovatelů 9. V úvodu této námitky navrhovatelé poukázali na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se důsledků pasivity navrhovatelů v rámci procesu přijímání opatření obecné povahy (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č.j. 1 Ao 2/2010–116). Dle závěrů tohoto rozhodnutí soud neprovede přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, pokud navrhovatel ve fázi přípravy opatření obecné povahy neuplatnil námitky či připomínky (navrhovatelé byli v průběhu procesu přijímání Změny územního plánu pasivní – pozn. krajského soudu). V návaznosti na toto rozhodnutí navrhovatelé namítají, že pokud je napadená Změny územního plánu nepřiměřená, pak nemůže obstát ani v testu zákonnosti. Změna územního plánu je dle navrhovatelů zjevně nepřiměřená, když má sloužit pouze několika málo pozemkům v sousedství na úkor práv jiných vlastníků ve změnou dotčené oblasti. Z tohoto důvodu je napadená Změna rovněž v rozporu s principem rovnosti. Zjevné nepřiměřenosti si přitom dle navrhovatelů musel být vědom sám pořizovatel, neboť v tomto směru vyhověl v podstatě všem námitkám uplatněným v průběhu projednání Změny územního plánu ostatními dotčenými vlastníky.

10. Zásah do legitimního očekávání navrhovatelé dovozují ze skutečnosti, že v minulosti na vlastní náklady za účelem obslužnosti pozemků v jejich vlastnictví, které plánují využít k rozsáhlé zástavbě, vybudovali a zkolaudovali část komunikace Za Otýlií. Celou tuto stavbu komunikace včetně pozemků pak darovali městu České Budějovice, v roce 2005 pak navrhovatelé prodali část svých pozemků v lokalitě U Otýlie Ředitelství silnic a dálnic, aby zajistili realizaci odbočovacího pruhu ze čtyřproudé silnice v ulici Generála Píky. Z uvedeného navrhovatelé dovozují oprávněnou důvěru v to, že město nebude do regulace jejich pozemků zasahovat způsobem, jež činí Změna územního plánu, a to mj. s ohledem na Územní studii U Otýlie z roku 2016 vypracovanou Ing. Arch. P. Ž., která je platným územně plánovacím podkladem města České Budějovice. II.C Absence opakovaného veřejného projednání 11. Další námitkou navrhovatelé sporují proces vydání Změny územního plánu, který nebyl opětovně veřejně projednán, ačkoli došlo k jeho podstatné úpravě. Tímto postupem tak došlo k porušení § 55b odst. 9 stavebního zákona, neboť upravený návrh Změny územního plánu měl být projednán v opakovaném veřejném projednání, ačkoli Změnou došlo fakticky ke zmenšení ploch veřejně prospěšné stavby DI 58. Ze skutečnosti, že po úpravě nedošlo k dotčení nových pozemků nelze dle navrhovatelů dovozovat, že tato nová úprava návrhu Změny územního plánu nemohla vést k zásahu do zákonem chráněných zájmů či veřejných subjektivních práv dotčených osob. II.D Absence odborných podkladů týkajících se vlivu na dotčené území 12. Výsledná varianta Změny územního plánu nebyla dle navrhovatelů předmětem posouzení žádné z verzí dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ zpracované spol. Zenkl CB, spol. s. r. o., na kterou opakovaně odkazuje odůvodnění Změny územního plánu jako na odborný podklad. Tato varianta nebyla posouzena z hlediska navýšení dopravy v dotčené oblasti a nebyla řádně posouzena ani ve Vyhodnocení předpokládaných vlivů Změny územního plánu města České Budějovice v lokalitách Otýlie a Za Otýlií. Dopad Změnou zvoleného řešení tudíž nebyl řádně posouzen ani veřejně projednán. II.E Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu 13. Napadená Změna územního plánu je dle navrhovatelů nepřezkoumatelná, když se její odůvodnění výsledné trasy obslužné komunikace oproti původnímu návrhu prakticky nijak nezměnilo, a to ačkoli došlo k podstatné úpravě návrhu Změny.

14. Nepřezkoumatelnost je dána též z důvodu nedostatečného odůvodnění zvoleného řešení dopravní obslužnosti dotčeného území z pohledu proporcionality. Nedostatečné a nicneříkající je dle navrhovatelů odůvodnění, dle kterého je zvolené řešení v zájmu vlastníků pozemků, přes které jsou plochy pro trasu veřejně prospěšné komunikace DI 58 vymezeny, neboť řeší dopravní obsluhu pozemků v jejich vlastnictví.

15. Vada nepřezkoumatelnosti Změny územního plánu byla shledána též z důvodu nesrozumitelnosti, když v odůvodnění je odkazováno na dopravní studii spol. Zenkl CB, spol. s. r. o. – „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“, aniž by bylo zřejmé, ze které verze této studie Změna územního plánu vychází. K tomu navrhovatelé poukázali na skutečnost, že žádná z variant neobsahuje návrh řešení dopravního napojení schváleného ve Změně územního plánu. V odůvodnění je pouze lakonicky uvedeno, že dopravní studie doporučila výslednou variantu dopravního napojení, a to mj. na základě Bezpečnostního auditu zpracovatele, Ing. K. N., tento audit však není součástí spisové dokumentace a zřejmě jej nemá k dispozici ani sám pořizovatel. O existenci auditu existují dle navrhovatelů vážné pochybnosti.

16. Důvodem nepřezkoumatelnosti Změny územního plánu je též dostatečné nevypořádání se s existencí Územní studie U Otýlie z roku 2016, zpracované Ing. Arch. P. Ž., která je součástí platných územně plánovacích podkladů města České Budějovice. Tato územní studie je vypořádána toliko v námitkách s tím, že v odůvodněných případech se od ní lze odchýlit. Tímto důvodem pak je, že dotčená studie řeší větší území než napadená Změna územního plánu, která se studií není v rozporu. Tyto důvody jsou dle navrhovatelů irelevantní a nepřípadné, když dotčená územní studie představuje komplexní řešení dopravní obslužnosti dané lokality.

17. Z bodu 7 odůvodnění Změny navíc vyplývá, že jejím účelem mělo být prověření dopravní obsluhy pozemků v řešeném území, a to v koordinaci se současně pořizovanými změnami územního plánu Okružní I a Okružní II. Dané požadavky na posouzení širších vztahů v dotčených lokalitách odůvodnění Změny územního plánu nereflektuje a je pouze obecně odkazováno na dopravní studii a bezpečnostní audit.

III. Shrnutí vyjádření odpůrce

18. K absenci opakovaného veřejného projednání odpůrce uvedl, že návrh Změny územního plánu byl dne 25. 11. 2019 veřejně projednán a byly k němu uplatněny námitky jak ze strany vlastníků návrhem dotčených pozemků (spol. ŚTROB & spol. s.r.o., spol. Mane Holding a.s. České Budějovice, spol. MANE BETON a.s. a spol. AUTO FUTURE, s.r.o.), tak ze strany některých dotčených orgánů (Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství a Ministerstvo dopravy ČR). Uplatněným námitkám a stanoviskům bylo vyhověno, nově vymezená trasa komunikace ve Změně územního plánu nezasahuje na pozemky vlastníků, kteří námitky uplatnili, a současně nová komunikace nebude napojena do ulice Gen. Píky, jak bylo původně navrhováno, ale bude napojena do stávající křižovatky, do ulice Za Otýlií.

19. K pojmu „podstatná úprava“ vztahujícímu se k otázce nutnosti opakovaného veřejného projednání, odpůrce konstatoval, že jde o neurčitý právní pojem a jeho výklad je v gesci pořizovatele. Podstatnou úpravou jsou dle odpůrce situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo pokud je úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit připomínky). O takto vymezenou podstatnou úpravu v projednávané věci nejde, když ta spočívala ve vypuštění části komunikace vedoucí přes pozemky dotčených vlastníků uplatnivších námitky a vypuštěním napojení do ulice Gen. Píky. V rámci vypořádání stanovisek dotčených orgánů, tak bylo dvěma nesouhlasným stanoviskům vyhověno, žádná další nesouhlasná stanoviska uplatněna nebyla. Neopakováním veřejného projednání tak nebyly dotčeny veřejné zájmy. Vlastníkům návrhem dotčených pozemků, kteří podali námitky, bylo Změnou vyhověno a jejich vlastnická práva nejsou Změnou územního plánu dotčena. Na základě změněného návrhu je i nadále zachována možnost dopravního napojení všech pozemků v řešené oblasti, a to v souladu s účelem Změny územního plánu. Vzhledem k tomu, že i po Změně zůstala možnost napojení všech pozemků v řešené oblasti zachována, nedošlo ke zkrácení práv veřejnosti, která by jinak v případě opakování veřejného projednání mohla uplatnit připomínku stran požadavku na zachování původního vymezení komunikace. Takovým připomínkám by však nemohlo být v rámci opakovaného veřejného projednání vyhověno s ohledem na stanoviska dotčených orgánů. Dle odpůrce se tak nejednalo o změnu územního plánu podstatnou, neboť nedošlo k dotčení veřejných zájmů, vlastnického práva nebo práva veřejnosti na možnost uplatnit připomínku. I pokud by však opakované veřejné projednání proběhlo, bylo by v jeho rámci možno projednat pouze rozsah úprav (změn oproti původnímu návrhu), tedy pouze vypuštěné části původně navržené komunikace, navrhovatelé by tak již nemohli namítat vedení komunikace přes své pozemky, nýbrž pouze vypuštění části komunikace ve vlastnictví jiných osob.

20. K návrhem namítané nepřezkoumatelnosti Změny územního plánu odpůrce uvedl, že v odůvodnění Změny je zcela jednoznačně uvedeno, které varianty vedení trasy nové komunikace dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ doporučila. Výsledná varianta je ve Změně územního plánu vyznačena též graficky a je zde uvedeno, z jakých důvodů byla zvolena právě tato varianta.

21. K namítané absenci bezpečnostního auditu Ing. K. N., který se váže k pořízení Změny územního plánu, odpůrce uvedl, že tento audit posuzoval primárně napojení komunikace na ulici Gen. Píky a byl podkladem pro zpracování výše označené dopravní studie. Jednalo se o doplňkový (nepovinný) podklad uvedené dopravní studie. Důvodem pro jeho zpracování navíc bylo zvažované dopravní řešení, které nakonec přijato nebylo.

22. K absenci vypořádání existence Územní studie U Otýlie z roku 2016 odpůrce uvedl, že územní studie není, na rozdíl od územně plánovací dokumentace, závazným dokumentem a od jejího řešení se lze odchýlit. Zmiňovaná územní studie sloužila jako podklad pro rozhodování v území, nikoliv jako podklad pro Změnu územního plánu města České Budějovice. Z toho důvodu nebylo nutné ji ve Změně územního plánu zohledňovat či se s ní jakkoli vypořádávat. Tato povinnost spadá až do navazující fáze, kterou je vydání územního či společného rozhodnutí. Územní studie U Otýlie je navíc dle odpůrce již překonaný územně plánovací podklad, neboť v minulosti již došlo k odchýlení se od této studie v případě realizovaného retail parku Okružní. K tomu odpůrce doplnil, že trvání na dopravním řešení tak, jak jej navrhuje územní studie U Otýlie, je s ohledem na realizované stavby a s ohledem na rozpor studie s Územním plánem města České Budějovice (rozpor s komunikačním skeletem města), nerealizovatelné.

23. K vymezení dotčené komunikace jako veřejně prospěšné stavby odpůrce uvedl, že toto je v napadené Změně územního plánu řádně odůvodněno. Řešené území dosahuje cca 6,5 ha a obsahuje pozemky, které dosud nemají zajištěn přístup. Realizací nové komunikace dojde k zajištění vhodnějšího nebo dalšího přístupu i k pozemkům, na nichž je zástavba již realizována a bude vybudován „druhý vstup“ do území. Stávající jediná komunikace v dané lokalitě je nevhodná a tento stav je i z důvodu přístupu složek IZS nevhodný. Nelze tudíž souhlasit, že nová komunikace zajistí přístup pouze k Zahradnickému centru Ferenčík, na tuto komunikaci se mohou napojit pozemky v celém řešeném území, ale i pozemky na toto řešené území navazující. Účelem této komunikace je řešit i situaci, která v daném území panuje, kdy je zde větší počet pozemků s různými vlastníky. Tito vlastníci pak musí řešit přístup ke svým pozemkům přes pozemky v cizím vlastnictví. Ačkoli účelem územního plánu není řešit detailně připojení každého pozemku na dopravní infrastrukturu, musí navrhovat plochy určené k zastavění tak, aby byly dopravně napojitelné na vyhovující pozemní komunikace. Změna tak reaguje na nedořešenou dopravní situaci v Územním plánu města České Budějovice a jejím cílem je zpřístupnit celou lokalitu.

24. Odpůrce dále vyzdvihl skutečnost, že navrhovatelé v rámci projednání Změny územního plánu nevznesli žádnou námitku ani připomínku, ačkoli se účastnili jimi uváděné schůzky na Magistrátu města České Budějovice, kde o vedení trasy měli být informováni. Důvod této pasivity navrhovatelé nepřednášejí. S odkazem na konkrétní judikaturu správních soudů pak v této souvislosti upozornil, že soud v případě této pasivity navrhovatelů nemůže bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně v průběhu přípravy územního plánu prosazovali a nyní Změnu územního plánu respektují.

25. K namítané absenci koordinace Změny územního plánu s projednávanou Změnou územního plánu Okružní I a II odpůrce uvedl, že již vydanou Změnu nelze koordinovat s nově pořizovanými změnami, které navíc jsou teprve ve fázi veřejného projednání, a nelze předjímat, v jaké podobě budou vydány.

26. Dotčené orgány, které v projednávané věci vydaly nesouhlas s původním zněním návrhu, přitom nemají kompetenci posuzovat, zda místní komunikace může být veřejně prospěšnou stavbou či nikoli.

IV. Shrnutí vyjádření osob zúčastněných na řízení

27. Ve vyjádření ze dne 11. 10. 2022 právní zástupce osob zúčastněných na řízení nejprve popsal dosavadní situaci v území, které je Změnou územního plánu řešeno. K tomu uvedl, že ačkoli současný Územní plán města České Budějovice předmětné území vymezil jako zastavitelnou plochu, trvalé dopravní připojení zde absentuje a brání tak rozvoji a využití tohoto území. Iniciace změny ze strany části vlastníků pozemků v dotčené oblasti přitom neznamená, že jejím účelem je naplnění pouze soukromých zájmů těchto vlastníků, když tento postup předvídá zákon a tato praxe je zcela obvyklá. Pokud územní plán vymezuje zastavitelné území, musí řešit i jeho dopravní napojení. Dotčené území je přitom dle osob zúčastněných na řízení třeba chápat jako území, které bude možno přes nově vymezenou komunikaci DI 58 napojit na dopravní obslužnost. Jedná se o širší pojem, než pojem „řešené území“, kterým se ve Změně územního plánu rozumí ty plochy, kde dochází k závazné úpravě regulativů územního plánu, zejména tedy plochy vymezené pro veřejně prospěšnou stavbu komunikace. Dotčené území tak dle osob zúčastněných na řízení zůstalo po celou dobu projednání Změny územního plánu stejné, neboť komunikace zajistí dopravní napojení pro celé dotčené území. Vymezením této komunikace jako veřejně prospěšné stavby přitom nikomu prospěch nevznikl, takové vymezení je pouze předpokladem pro umístění příslušné dopravní stavby a eventuálně možnost vyvlastnit pozemek nacházející se v takové ploše.

28. K procesu pořizování Změny územního plánu osoby zúčastněné na řízení uvedly, že tento proběhl v rámci zkráceného řízení ve smyslu § 55a a § 55b stavebního zákona na základě jejich návrhu, osoby zúčastněné na řízení tak nesly též náklady spojené s vypracováním návrhu územně plánovací dokumentace. Návrh byl podán koncem roku 2019, následně byl projednán Krajským úřadem Jihočeského kraje (dále též „krajský úřad“) a Radou města České Budějovice, která jej usnesením ze dne 29. 4. 2019 vzala na vědomí a doporučila jej, poté byl předložen Zastupitelstvu města České Budějovice, které jej usnesením č. 546/2019 ze dne 17. 6. 2019 schválilo. Osoby zúčastněné na řízení odmítly, že by byl z jejich strany vyvíjen tlak na pořizovatele, naopak poukázaly na jeho pasivitu, když ten až v březnu 2021 dal pokyn ke zpracování Změny územního plánu. Žádost osob zúčastněných na řízení ze dne 19. 2. 2021, o bezodkladné dokončení potřebných úkonů, je pouze důsledkem uvedené pasivity pořizovatele a směřovala pouze vůči jeho nečinnosti, aniž by měla povahu nátlaku.

29. V další části vyjádření osoby zúčastněné na řízení poukázaly na skutečnost, že plánované dopravní napojení ulice Za Otýlií a ulice Okružní přes pozemky nynějších vlastníků – manželů S. a manželů F. – bylo předpokládáno ještě v době, kdy pozemky v jejich vlastnictví patřily do majetku jejich předchůdců, přičemž o tomto možném budoucím napojení existovala též dohoda s těmito původními vlastníky. Toto dopravní řešení pak v minulosti bylo projednáváno jako návrh regulačního plánu, který nakonec nebyl schválen. Z uvedeného dle osob zúčastněných na řízení plyne, že s budoucím napojením uvedených ulic mělo být vlastníky komunikací dotčených pozemků počítáno již v době jejich nabytí.

30. Osoby zúčastněné na řízení se dále vymezily vůči tvrzení navrhovatelů, dle něhož je plánovaná stavba komunikace vedena čistě soukromými zájmy manželů F., resp. Zahradnického centra Ferenčík, jejichž záměrem je zachování dopravního přístupu k tomuto objektu, neboť nebylo prodlouženo povolení k užívání obslužné komunikace k tomuto objektu vedoucí. Uvedené tvrzení bylo označeno za zjevně nepravdivé, když rozhodnutí krajského úřadu ze dne 7. 1. 2019 bylo k odvolání navrhovatelů nadřízeným orgánem zrušeno a řízení v této věci bylo následně krajským úřadem zastaveno a platnost původního rozhodnutí o připojení byla potvrzena. V současné době je Ředitelstvím silnic a dálnic připravována stavba „I/20 České Budějovice, Okružní ulice“ navazující na tzv. Severní spojku, která s ohledem na stanovisko inspektora Odboru služby dopravní policie Krajského policejního ředitelství Policie ČR do budoucna nepočítá se zachováním připojení Zahradnického centra Ferenčík v současném místě. Z důvodu eliminace možného budoucího konfliktu s touto stavbou je ze strany Ředitelstvím silnic a dálnic navrhováno napojení dotčeného území prostřednictvím plánované stavby komunikace DI 58. Není ovšem pravdou, že by z plánované stavby komunikace profitovali výhradně manželé F., též ostatní osoby zúčastněné na řízení jsou absencí dopravního napojení značně limitovány ve svých stavebních aktivitách, logicky jsou to ovšem i další vlastníci pozemků v dotčeném území, kteří však své zájmy dosud nedeklarovali.

31. V části vyjádření týkající se návrhem namítaných materiálních vad osoby zúčastněné na řízení v prvé řadě zmínily pasivitu navrhovatelů v průběhu celého procesu přijímání Změny územního plánu. Navrhovatelé se k žádné z variant dopravního napojení dotčené oblasti nevyjádřili a nepodali námitky, jimiž by vyjádřili svůj nesouhlas. Doručování veřejné vyhlášky o projednání Změny územního plánu prostřednictvím úřední desky přitom navrhovatelé v návrhu nijak nezpochybňují. K tomu osoby zúčastněné na řízení doplnily, že navrhovatelé se bez omluvy či jiné reakce nedostavili ani na jednání se zástupci města České Budějovice konané v prosinci 2021, kde se probírala možnost dopravního řešení v dané lokalitě, a to ačkoli byli pozváni.

32. I pokud by v rámci procesu přijímání Změny územního plánu bylo realizováno opakované veřejné projednání, byly by jeho předmětem pouze úpravy provedené po veřejném projednání. Navrhovatelé by tak nebyli oprávněni v rámci tohoto opakovaného veřejného projednání namítat umístění komunikace na svých pozemcích, neboť tato skutečnost by se od původního projednání nezměnila. Takové námitky by tudíž byly vyhodnoceny jako nepřípustné.

33. K namítané nepřiměřenosti Změny územního plánu osoby zúčastněné na řízení v návaznosti na výše konstatovanou pasivitu navrhovatelů poukázaly na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č.j. 1 Ao 2/2010–126, ze kterého se podává, že pasivita navrhovatele zpravidla povede k tomu, že soud přiměřenost zásahu do práv vůbec hodnotit nebude. V projednávané věci nejsou dány objektivní důvody pasivity navrhovatelů, a proto by krajský soud neměl k přezkumu proporcionality vůbec přistoupit. V opačném případě by se dopustil zjevné nerovnosti v ochraně vlastnického práva, neboť pasivní navrhovatelé by v takovém případě měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva ostatních dotčených vlastníků, kteří v průběhu přijímání Změny územního plánu byli aktivní. Pasivita navrhovatelů pak nemůže být omluvena jejich důchodovým věkem, jak je uváděno v návrhu. Zmiňovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu přitom nelze obejít jejím účelovým výkladem, dle něhož zjevně nepřiměřená Změna územního plánu nemůže obstát ani v testu zákonnosti. O nepřiměřenosti Změny územního plánu ničeho nevypovídá ani to, že bylo vyhověno některým námitkám vlastníků pozemků v dotčeném území, tato skutečnost svědčí pouze o tom, že pořizovatel zohlednil zájmy těch vlastníků nemovitostí, kteří své námitky v rámci projednání Změny uplatnili. Odpůrce se v odůvodnění Změny územního plánu otázkou přiměřenosti důkladně zabýval, shledal přitom, že veřejný zájem na umožnění výstavby nově navržené komunikace je větší, neboť dané území je územním plánem vymezeno pro výstavbu a vymezením komunikace dochází k nápravě pochybení současného územního plánu. Stran vymezení komunikace jako veřejně prospěšné stavby je přitom podružné, zda se jedná o plochu o velikosti 6,5 ha či plochu menší, podstatné je, že tato komunikace umožní napojit všechny pozemky v dotčené oblasti a umožní tak její další rozvoj.

34. Osoby zúčastněné na řízení se neztotožnily ani s namítaným legitimním očekáváním navrhovatelů, to nemohlo být založeno vybudováním části komunikace Za Otýlií. Důvodem této investice ze strany navrhovatelů bylo pouze zajištění dopravní obslužnosti jejich pozemků. Takový postup je však dle osob zúčastněných na řízení zcela standardní a napadená Změna územního plánu (resp. realizace plánované komunikace) navrhovatele v užívání této komunikace nijak nelimituje. Zajištěním obslužnosti vlastních pozemků navrhovatelům nevzniká žádné legitimní očekávání, na základě kterého by mohli automaticky předpokládat realizaci jakéhokoli záměru. Navrhovatelé jsou vždy omezeni územním plánem a obecně závaznými právními předpisy. K záměru navrhovatelů v podobě obchodního centra, které plánovali umístit na své pozemky nacházející se v dotčeném území, osoby zúčastněné na řízení uvedly, že tento záměr je demonstrován jednoduchou situací z roku 2014, stavba přitom nebyla do dnešního dne umístěna, povolena ani provedena. Napojení pozemků osob zúčastněných na řízení přes pozemky ve vlastnictví navrhovatelů navíc bylo dlouhodobě plánováno, jak vyplývá z výkresu Komunikačního skeletu města České Budějovice z roku 2000. Legitimní očekávání tak z tohoto důvodu svědčilo osobám zúčastněným na řízení.

35. K procesním námitkám obsaženým v návrhu osoby zúčastněné na řízení nejprve ve vztahu k namítané absenci opakovaného veřejného projednání uvedly, že k tomuto opakovanému projednání nedošlo, neboť neproběhla podstatná úprava projednávaného návrhu. Došlo ke zmenšení (vypuštění) části původně navrhované plochy komunikace, takový postup přitom vycházel z námitek dotčených vlastníků a z vyjádření dotčených orgánů. Podstatné přitom je, že i po vypuštění těchto částí zůstala zachována možnost dopravního připojení všech pozemků v dotčeném území. Úpravou po veřejném projednání tak nemohlo dojít ke zkrácení práv navrhovatelů ani v tomto směru.

36. Napadená Změna územního plánu nebyla osobami zúčastněnými na řízení shledána nepřezkoumatelnou. Z jejího odůvodnění jednoznačně vyplývá, ze kterých podkladů zpracovatelé vycházeli. Příslušné varianty řešení pak byly z dopravní studie do odůvodnění Změny územního plánu dokonce převzaty. Ve vztahu k bezpečnostnímu auditu bylo shledáno, že tento nepředstavuje bezprostřední či povinný podklad pro zpracování návrhu Změny a jedná se pouze o materiál doporučující, který není při tvorbě územně plánovací dokumentace nezbytný. Z odůvodnění Změny pak vyplývá, že jej měl zpracovatel dopravní studie k dispozici, primárně byl zaměřen na dopravně problematické napojení dotčeného území do ulice Gen. Píky. Rovněž není vadou, pokud Změna územního plánu nezmiňuje Územní studii „U Otýlie“ z roku 2016. Jedná se o již překonaný územně plánovací podklad, který byl již v době pořizování Změny v nesouladu se záměry již v tu dobu realizovanými v území řešeném touto studií. Pořizovatel se navíc v odůvodnění Změny existencí této studie zabýval, a to v rámci vypořádání námitek. Územní studie navíc byla pořízena pro rozhodování v území, nikoli pro účely pořizování územně plánovací dokumentace.

V. Replika navrhovatelů k vyjádření osob zúčastněných na řízení

37. Navrhovatelé v replice uvedli, že bezpečnostní audit, který jim byl krajským soudem přeposlán na vědomí, není způsobilým důkazem, když není opatřen podpisem zpracovatele a neobsahuje razítko prokazující povolení auditora bezpečnosti pozemních komunikací. Navrhovatelé se dále pozastavili nad tím, že pořizovatel uvedený audit neměl k dispozici, ačkoli je na něj v odůvodnění Změny územního plánu výslovně poukazováno jako na jeden z hlavních podkladů pro výběr výsledné varianty dopravního napojení.

38. Opětovně je namítána nepřezkoumatelnost Změny, která vychází z dopravní studie z dubna 2019, která neobsahuje návrh výsledné varianty vedoucí přes pozemky navrhovatelů. Nepřezkoumatelnost je dána též absencí odborných podkladů k otázce bezpečnosti a možných negativních vlivů na dotčenou lokalitu a okolní dopravní infrastrukturu, dle navrhovatelů dojde k velkému zatížení či dokonce k přetížení komunikace Za Otýlií. Změna územního plánu navíc nebyla pořizována v koordinaci s pořizovanými změnami Okružní I a Okružní II.

39. S ohledem na uvedené, pak dle navrhovatelů mělo dojít k opakovanému veřejnému projednání, neboť šlo o podstatnou změnu, kdy záměr veřejně prospěšné stavby je třeba hodnotit komplexně. Navrhovatelé byli napadenou Změnou přímo dotčeni na svých právech, a to i s ohledem na pokles ceny pozemků v jejich vlastnictví, ke kterému došlo v důsledku vydání napadené Změny.

40. Opakovaně je poukazováno na nezákonné vymezení trasy obslužné komunikace jako veřejně prospěšné stavby. Komunikace bude zajišťovat obslužnost pouze několika málo soukromým osobám. Součet výměry dotčeného území je dle navrhovatelů cca 4 ha, přičemž jejich podstatná část je nezastavěná a o jejich zastavitelnosti vyjádřili navrhovatelé s ohledem na velikost pozemků pochybnosti. Napadená Změna je dle navrhovatelů účelová, primárně přijatá pro zajištění dopravní obsluhy Zahradnického centra Ferenčík.

41. V této souvislosti pak navrhovatelé nově poukázali na již existující komunikaci vedoucí přes pozemky p.č. 1201/102, 1211/44, 1211/15 v k.ú. České Budějovice 3 (ostatní komunikace), která dle názoru navrhovatelů odpovídá řešení vymezenému v hlavním výkresu územního plánu města České Budějovice již od roku 2000 a též Územní studii U Otýlie z roku 2016, dále ji pak dle navrhovatelů zmiňuje též dopravní studie spol. Zenkl CB, spol. s.r.o. z ledna 2019. Dopravní studie ani bezpečnostní audit nevyloučili možnost takového řešení dopravního napojení dotčeného území. Dle navrhovatelů tak v rámci subsidiarity a minimalizace zásahů do soukromých práv vlastníků měla být zvolena vhodnější varianta v podobě již existující komunikace.

42. Navrhovatelé shodně jako v návrhu poukazují na zásah do jejich legitimního očekávání, které je založeno rozsahem jejich investic do realizace křižovatky Za Otýlií, následným bezúplatným převedením příslušných pozemků a stavby do vlastnictví města a existencí studie U Otýlie z toku 2016.

43. Navrhovatelé dále zdůraznili, že již během jednání konaného dne 9. 10. 2020 dali nesouhlasné stanovisko k danému řešení. Nyní jim dle jejich názoru nemůže být vyčítáno, že toto stanovisko neuplatnili v rámci procesu vydání Změny územního plánu, o které nevěděli.

VI. Průběh pořízení Změny územního plánu

44. Návrhem ze dne 19. 1. 2019, doručeným odpůrci dne 21. 1. 2019, se osoby zúčastněné na řízení II, IV a V domáhaly pořízení změny územního plánu města České Budějovice, a to ve zkráceném postupu dle § 55 stavebního zákona. Předmětem této Změny bylo zajištění dopravní obsluhy pozemků nacházejících se v zájmovém území, jímž je plocha vymezená ulicemi Okružní, Generála Píky a areály zahradnictví Ferenčík a autosalon Auto Future. Návrh změny z ledna 2019 (Dopravní studie spol. Zenkl CB s r.o.) nabízel následující 3 varianty řešení dopravní obslužnosti v daném území: [OBRÁZEK] Varianta 1 Varianta 2 [OBRÁZEK] Varianta 3 45. Doplněný návrh změny z dubna 2019 (Dopravní studie spol. Zenkl CB s r.o.) nabízel následující 3 varianty řešení dopravní obslužnosti v daném území: [OBRÁZEK] Varianta 1 Varianta 2 [OBRÁZEK] Varianta 3 46. Usnesením ze dne 29. 4. 2019, č. 546/2019 Rada města České Budějovice vzala návrh změny ve shora uvedené podobě z dubna 2019 na vědomí a současně doporučila Zastupitelstvu města České Budějovice tento návrh schválit.

47. Návrh na pořízení změny odsouhlasilo Zastupitelstvo města České Budějovice usnesením ze dne 17. 6. 2019, č. 546/2019.

48. Veřejnou vyhláškou vyvěšenou na úřední desce Magistrátu města České Budějovice dne 24. 10. 2019 (sňato dne 3. 12. 2019) bylo oznámeno zahájení řízení o vydání změny územního plánu města České Budějovice v lokalitách Otýlie a Za Otýlií v k.ú. České Budějovice 3 a 4. Současně bylo oznámeno konání veřejného projednání návrhu uvedené změny, a to dne 25. 11. 2019 od 15:00 hod. v budově Magistrátu města České Budějovice.

49. Z prezenční listiny, která je součástí záznamu z veřejného projednání návrhu změny ze dne 25. 11. 2019 se podává, že navrhovatelé nebyli tohoto veřejného projednání účastni.

50. K veřejnému projednání byl předložen návrh Změny územního plánu vypracovaný projektantem – spol. Brůha a Krampera, architekti, spol. s r.o. pro účely veřejného projednání ze září 2019. Tento návrh obsahoval následující řešení dopravního napojení dané oblasti: [OBRÁZEK] Řešení návrhu Napojení na stávající pozemek (komunikaci) města 51. V průběhu řízení o vydání změny byla uplatněna stanoviska dotčených orgánů, Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor životního prostředí, zemědělství a lesnictví, oddělení ochrany přírody, ZPF, SEA a CITES vznesl požadavky na doplnění v rámci oblasti své působnosti a Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, oddělení silničního hospodářství uplatnil požadavky stran vjezdu a výjezdu z dané lokality, přičemž uvedl, že další připojení do ulice Gen. Píky není žádoucí, výjezd by tak měl být veden do stávající ulice Za Otýlií, navrženým výjezdem do ulice Okružní pak dojde k dalšímu navýšení dopravy v dané ulici, připomínka byla uplatněna též ve vztahu k vymezení plánované komunikace jako „veřejně prospěšné stavby“, když o tuto se nejedná, neboť nejsou splněny podmínky veřejné prospěšnosti, pokud komunikace má sloužit pouze několika soukromým subjektům. Ostatní dotčené orgány vyslovily souhlasné stanovisko, případně vyjádření nepodaly.

52. Uplatněno bylo dále pět námitek ze strany dotčených subjektů (vlastníků pozemků dotčených návrhem). Spol. ŠTROB & spol. s.r.o., Mane Holding a.s., MANE BETON a.s. a spol. AUTO FUTURE, s.r.o. vyjádřily nesouhlas s plánovanou Změnou územního plánu. Shodně se vymezily proti označení změnou plánované komunikace jako veřejně prospěšné stavby ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona. K tomu uvedly, že dotčená komunikace podmínky veřejně prospěšné stavby nenaplňuje, když jejím účelem je sloužit čistě soukromým zájmům navrhovatelů Změny územního plánu, resp. zájmům Zahradnického centra Ferenčík jako náhrada za dočasný sjezd k tomuto centru. V této souvislosti dále uvedly, že není pravdou, že by změna měla napravovat nedostatky Územního plánu města České Budějovice ve vztahu k absenci dopravního napojení tohoto zastavitelného území, poukázaly na existenci Územní studie "U Otýlie“, která je plně v souladu s územním plánem a dopravní obslužnost dané oblasti řeší. S touto studií se změna nijak nevypořádává. Vymezení komunikace jako veřejně prospěšné stavby tudíž dle dotčených subjektů postrádá význam a jeho účelem je zřejmě navazující proces vyvlastnění pozemků ve vlastnictví dotčených subjektů, a to s cílem vybudovat na nich řešenou komunikaci. Dotčené subjekty vznesly požadavek, aby řízení o Změně územního plánu bylo zastaveno a dopravní situace byla řešena v souladu se stávající územní studií z roku 2016. Námitka uplatněná spol. Čepro a.s. byla toliko informativního charakteru a týkala se umístění inženýrských sítí.

53. Ze zápisu z jednání o vyhodnocení výsledků veřejného projednání (§ 53 odst. 1 stavebního zákona), které se konalo dne 11. 3. 2021, se podává, že z důvodu nesouhlasných námitek vlastníků změnou dotčených pozemků dojde k úpravě grafické části, a to tak, že navržená komunikace v úseku napojení do ulice Okružní bude z návrhu Změny územního plánu vyjmuta a řešené území se zmenší. Dále se uvádí, že z hlediska těchto úprav po veřejném projednání nedojde k podstatné úpravě návrhu Změny územního plánu a není tudíž potřeba opakovat veřejné projednání návrhu změny.

54. V návaznosti na námitky uplatněné v rámci veřejného projednání návrhu Změny územního plánu došlo k přepracování doporučené varianty dopravního napojení v dané oblasti. Návrh přepracovaný spol. Brůha a Krampera, architekti, spol. s r.o. ve znění z dubna 2021 nabízel následující variantu řešení, kterou došlo k redukci komunikace ve vztahu k pozemkům dotčených subjektů, které na základě veřejného projednání uplatnily námitky, varianta počítá s napojením plánované komunikace na stávající místní komunikaci Za Otýlií a neřeší její propojení do ulice Okružní, uvádí však, že v budoucnu toto propojení lze dořešit: [OBRÁZEK]

55. K uvedené Změně a k návrhu rozhodnutí o námitkách a připomínkách byla poskytnuta souhlasná stanoviska dotčených orgánů.

56. Rada města České Budějovice usnesením ze dne 17. 5. 2021, č. 498/2021 vzala na vědomí nové znění návrhu Změny územního plánu a tuto doporučila Zastupitelstvu města České Budějovice vydat.

57. Zastupitelstvo města České Budějovice usnesením ze dne 14. 6. 2021, č. 80/2021 vydalo Změnu územního plánu ve znění posledně uvedeného návrhu.

VII. Průběh jednání před krajským soudem

58. Dne 30. 11. 2022 bylo před krajským soudem konáno ústní jednání ve věci. V průběhu tohoto řízení účastníci setrvali na svých stanoviscích a závěrech předestřených soudu v průběhu řízení. Právní zástupce osob zúčastněných na řízení v reakci na repliku navrhovatelů k jejich vyjádření, soudu, jakož i ostatním stranám řízení, krátkou cestou předložil písemné vyjádření k této replice. Účastníkům řízení soud v průběhu řízení poskytl dostatečnou lhůtu k seznámení se s tímto materiálem. V souvislosti s tímto vyjádřením pak navrhl krajskému soudu provést důkazy: (1) listinou, která má být seznamem auditorů a ze které má vyplývat, že Ing. N., zpracovatel bezpečnostního auditu v projednávané věci, je v tomto seznamu řádně zapsán; (2) písemností Ing. N. ze dne 24. 4. 2019 adresovanou spol. COVERDIO s.r.o., jejímž prostřednictvím tohoto adresáta informuje o průběhu pořizování auditu; (3) ortofotomapou ze 30. 11. 2022 s vymezením konkrétní metráže pozemků nacházejících se ve Změnou dotčené oblasti; (4) ortofotomapou s barevným rozlišením pozemků ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, manželů S. a dalších osob, a to včetně metráže těchto pozemků; (5) e–mailovou komunikací mezi Ing. A. H. a právním zástupcem osob zúčastněných na řízení a výkresem, které se týkají jednání mezi osobami zúčastněnými na řízení, resp. jejich právním zástupcem, a Ředitelstvím silnic a dálnic konaného dne 26. 10. 2022, kde měla být řešena realizace Změny územního plánu; (6) e–mailovou komunikaci spol. COVERDIO s.r.o. se zástupci Ředitelství silnic a dálnic z listopadu 2019 týkající se volby výsledné varianty; (7) kupní smlouvou (a názornou ortofotomapou) uzavřenou mezi prodávajícím Ing. H. a kupujícím spol. MANE HOLDING, a.s., jejímž předmětem jsou pozemky nacházející se v řešené oblasti a (8) rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 2. 4. 2013, kterým byla spol. FERENČÍK s.r.o. prodloužena platnost sjezdu z komunikace Gen. Píky, a to nově na dobu 5 let od uvedení zahradnického centra do trvalého užívání a po zprovoznění nové úrovňové křižovatky na silnici I/34 a možnosti připojení v souladu s ÚP Města České Budějovice. Krajský soud navrhované důkazy provedl, vyjma důkazů uvedených pod body 5, 6 a 7, které z hlediska předmětu řízení shledal jako nerelevantní, pročež je pro nadbytečnost zamítl.

VIII. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení

59. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“, (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34). Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatelů formulace závěrečného návrhu.

60. Územní plán jakož i jeho změny se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Ze správního spisu soud zjistil, že napadená Změna územního plánu byla schválena zastupitelstvem odpůrkyně dne 14. 6. 2021. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 16. 8. 2021 a sejmuta dne 1. 9. 2021. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a Změna územního plánu nabyla účinnosti dne 1. 9. 2021. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

61. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se zakládá tvrzením o dotčení na jejich právech. Z katastru nemovitostí plyne, že navrhovatelé vlastní ve společném jmění manželů pozemky nacházející se v oblasti řešené Změnou územního plánu – p. č. XD, XE, XF, XG, XH, XCH, XI, XJ, XK, XL, XM, XN, XA, XB a XC v k.ú. XB, na pozemcích p. č. XA, XB a XC v k.ú. XB má být umístěna stavba komunikace (veřejně prospěšná stavba). Soud má současně za to, že navrhovatelé v návrhu předestřeli tvrzení o možném dotčení své právní sféry, dotčení na vlastnickém právu spatřují v umístění nové komunikace, Změnou vymezené jako veřejně prospěšná stavba, na některé pozemky v jejich vlastnictví, s čímž nesouhlasí. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 – 264, č. 3903/2019 Sb. NSS). K posouzení této otázky soud přistoupí níže.

62. Jak bylo uvedeno výše, třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z § 101a s. ř. s., resp. meritorně projednatelný závěrečný návrh (petit). Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatelé jednoznačně vymezili, čeho se domáhají, tj. požadují zrušení Změny územního plánu, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení o podaném návrhu.

63. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s. Důvodnost návrhu 64. Krajský soud v prvé řadě připomíná, že úlohou soudu v řízení o návrhu na zrušení (změny) územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní plány dotvářet či hledat vhodná územní řešení. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by soud měl přistoupit výlučně tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost pořízení a vydání územního plánu. (důraz doplněn)

65. V projednávané věci lze na základě zjištěného skutkového stavu konstatovat, že navrhovatelé byli v průběhu celé fáze přípravy Změny územního plánu pasivní. Tato pasivita je nezbavuje aktivní legitimace, ale může být podstatná v otázce samotné věcné legitimace, a to za situace, kdy soud dospěje k závěru, že tato pasivita nebyla zapříčiněna objektivními důvody.

66. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, č.j. 1 Ao 2/2010–126 (publ. pod č. 2397/2011 Sb. NSS) uvedl, že „pokud účastník, brojící proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého řešení, anebo proti neproporčním důsledkům, které plynou z opatření obecné povahy (třetí až pátý problémový okruh algoritmu), mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili (vigilantibus iura).“ (důraz doplněn)

67. Z uvedeného vyplývá, že i v případě, kdy pasivita navrhovatele ve fázi přípravy (změny) územního plánu není zapříčiněna objektivními důvody, lze napadené opatření obecné povahy zrušit, pokud jsou dány závažné důvody. Těmito závažnými důvody je dle posledně citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu třeba rozumět porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy nebo tímto závažným důvodem lze rozumět nedostatečné zdůvodnění souladu územního plánu s cíli a úkoly územního plánování. Naopak pokud je návrhem namítána neproporcionalita napadeného opatření obecné povahy (přiměřenost zásahu do práva navrhovatele), soud opatření obecné povahy v rozsahu takových námitek, pokud nejsou dány objektivní důvody pasivity navrhovatelů v rámci procesu přijímání Změny územního plánu, nepřezkoumává (srov. bod rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29).

68. Krajský soud se ve světle výše uvedených judikatorních závěrů nejprve zabýval objektivitou důvodů, pro které byli navrhovatelé v pořizovacím řízení pasivní. Návrhem se podává, že tímto důvodem bylo legitimní očekávání navrhovatelů v to, že město nebude s ohledem na existenci Územní studie do regulace pozemků v řešené oblasti zasahovat. Poukázáno bylo v této souvislosti taktéž na důchodový věk navrhovatelů a na to, že nejsou schopni každý měsíc kontrolovat rozsáhlý obsah úřední desky Magistrátu města České Budějovice.

69. Krajský soud dospěl k závěru, že navrhovateli tvrzené legitimní očekávání stran nezměnitelnosti stávajícího územního řešení dané oblasti nepředstavuje objektivní důvod, pro který by bylo možné zhojit pasivitu navrhovatelů v průběhu procesu přijímání Změny územního plánu. Požadavek na kontinuitu územních dokumentů (včetně územních studií) totiž nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud proto dojde ke změně původní koncepce obce či její části a nově přijímaná změna územního plánu za splnění zákonných podmínek reaguje na takovou změnu, nelze v takovém postupu spatřovat prolomení právní jistoty osob. Ze stejného důvodu pak nelze dovozovat legitimní očekávání navrhovatelů plynoucí z vybudování komunikace Za Otýlií a jejího následného darování městu České Budějovice. Navrhovatelé tudíž v tomto směru nemohli být v legitimním očekávání stran nezměnitelnosti územní regulace v dané oblasti.

70. Objektivním důvodem pasivity navrhovatelů pak nemůže, s ohledem na obecně platnou zásadu vigilantibus iura scripta sunt, být ani odkaz na jejich důchodový věk a neschopnost v pravidelných intervalech kontrolovat obsah úřední desky obce. Právní předpisy přitom v tomto směru žádné úlevy pramenící z dosažení důchodového věku nenabízí.

71. Navrhovatelům tudíž nic nebránilo zúčastnit se veřejného projednání návrhu územního plánu a vznést následně námitky proti připravované regulaci. Navrhovatelé netvrdí žádné výjimečné objektivní okolnosti (jak je vymezuje judikatura, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29), kterými by mohla být překonána překážka spočívající v pasivitě navrhovatelů v procesu pořizování Změny územního plánu.

72. Krajský soud se proto nebude zabývat námitkou zjevné nepřiměřenosti (neproporcionality) napadené Změny územního plánu ani s ní spojenou námitkou nepřezkoumatelnosti napadené Změny z důvodu nedostatečného odůvodnění proporcionality zvoleného řešení dopravní obslužnosti ve vztahu k vlastníkům pozemků, přes které je komunikace vedena, neboť by o této otázce rozhodoval „v první linii“, a nahrazoval tak činnost pořizovatele územního plánu (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č.j. 6 Aos 3/2013 – 29, rozhodnutí téhož soudu ze dne 16. 5. 2018, č.j. 4 As 49/2018–36 nebo nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Jestliže tedy krajský soud z důvodu pasivity na straně navrhovatelů nepřistoupil k přezkumu otázky proporcionality Změny územního plánu, nemůže se v tomto ohledu zabývat ani eventuálním vlivem neproporcionality změny (pokud by byla zjištěna) na zákonnost Změny územního plánu.

73. Krajský soud se v nynějším řízení nemůže zabývat ani namítanou vhodností zvoleného řešení. Řízení před soudem totiž neslouží k vypořádání sporů o využití území (jeho podobu, vhodnost této podoby a její přiměřenost), k tomu slouží výhradně řízení před správními orgány (řízení o pořízení územního plánu) s využitím příslušných správních instrumentů (námitky, připomínky). Krajský soud se proto nemůže zabývat námitkou týkající se vhodnosti jiné dopravní varianty (napojení přes již existující komunikaci vedoucí přes pozemky p.č. 1201/102, 1211/44, 1211/15 v k.ú. České Budějovice 3), která byla navrhovateli navíc poprvé vznesena až v rámci repliky k vyjádření osob zúčastněných na řízení, a tedy opožděně (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). K uvedené námitce lze pouze nad rámec doplnit, že jiná situace by nastala v případě, kdy by navrhovatelé svou námitkou týkající se vhodnosti jiné varianty dopravního napojení vznesli v průběhu řízení o pořízení Změny územního plánu, v takovém případě by měli právo na to, aby odpůrce jasně deklaroval, z jakého důvodu jinou variantu akceptovat nemůže, např. proto, že mu v tom brání právní předpisy, nebo proto, že jinou variantu přijmout nechce (protože ji považuje za nevhodnou pro rozvoj města, řešitelný jiným způsobem apod.), čímž by za tuto svou volbu přejal politickou odpovědnost. Krajský soud by pak ovšem ani v případě tohoto postupu odpůrce neposuzoval větší či menší vhodnost toho kterého řešení z hlediska dopravních potřeb města (to je politickým rozhodnutím – srov. bod 114 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103), ale zkoumal by, zda výsledná podoba územního plánu nezasahuje do práv navrhovatelů excesivním způsobem. (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., str. 899) (důraz doplněn)

74. Lze shrnout, že soudní řízení nemůže napravovat liknavost či opomenutí navrhovatelů v průběhu pořizování Změny, soud v takovém případě může korigovat pouze ta pochybení, která znemožnila navrhovatelům shora uvedené instrumenty správního procesu využít. K takovým pochybením však v projednávané věci nedošlo a navrhovatelé ani v této souvislosti ničeho neuvádí.

75. I přes konstatovanou procesní pasivitu navrhovatelů krajský soud přistoupí k přezkumu napadené Změny územního plánu z hlediska existence závažných důvodů, jimiž je, jak již krajský soud uvedl shora, porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy (srov. rozsudek ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185). Krajský soud pak může přistoupit ke zrušení napadené Změny i přes pasivitu navrhovatelů v případě, kdy převáží ony závažné důvody pro zrušení Změny nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté Změny (ochrana dobré víry všech osob, jichž se územní plán dotýká a jež se procesu jeho přijímání účastnily). VIII.A Námitka nezákonnosti Změny územního plánu – vymezená místní komunikace nemá povahu veřejně prospěšné stavby 76. Návrhem je v prvé řadě namítáno zneužití institutu veřejně prospěšné stavby, když nově vymezená plocha tento charakter nemá, neboť představuje napojení pouze několika pozemků. Pokud je územním plánem zmiňována nezastavěná proluka, která má být kromě Zahradnického centra Ferenčík rovněž prostřednictvím nově zřizované komunikace napojena, pak se dle navrhovatelů jedná o velké množství pozemků s různými vlastníky, což je důvod, pro který dosud nebyla v těchto místech realizována výstavba. Důvod vymezení dotčené veřejně prospěšné stavby tak je dle navrhovatelů nedostatečný.

77. Napadená Změna územního plánu je dle navrhovatelů nezákonná, neboť jí plánovaná komunikace nenaplňuje znaky veřejně prospěšné stavby.

78. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona se v územním plánu vymezují plochy pro veřejně prospěšné stavby. V čl. I odst. 1 písm. g) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), se uvádí, že textová část územního plánu obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Veřejně prospěšná stavba je definována v § 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona – je jí stavba pro veřejnou infrastrukturu (1. podmínka), pokud je určena k rozvoji nebo ochraně území obce (2. podmínka) a je takto vymezena v územně plánovací dokumentaci (3. podmínka).

79. Pro účely posouzení prvního návrhového bodu je třeba posoudit, zda stavba komunikace, kterou Změna přináší, splňuje tuto definici. Pokud jde o první podmínku, je třeba vyjít z definice veřejné infrastruktury obsažené v § 2 odst. 1 písm. m) stavebního zákona, podle jehož bodu 1 je veřejnou infrastrukturou dopravní infrastruktura, např. stavby pozemních komunikací, pokud jsou užívány ve veřejném zájmu. (důraz doplněn)

80. V projednávané věci byl veřejný zájem na výstavbě komunikace v textové části územního plánu shledán v potřebě zajištění přístupu k jednotlivým pozemkům zahrnutým platným územním plánem do zastavitelného území. Dotčené území je Změnou vymezeno v rozsahu cca 6,5 ha, toto území není v současné době zastavěno, neboť územní plán opomněl dořešit dopravní napojení těchto pozemků na stávající komunikace. Změna územního plánu tak má toto pochybení napravit a fakticky tak umožnit realizaci výstavby v tomto území. Zájmem města z hlediska zastavitelnosti území pak je přednostně využívat proluky v zastavěném území před vymezováním nových zastavitelných ploch na „zelené louce“. Veřejným zájmem je v tomto případě veřejný zájem na udržitelném rozvoji území spočívajícím v zajištění dopravní obslužnosti území.

81. Krajský soud z grafické části Změny územního plánu zjistil, že dotčená komunikace zpřístupní celkem dvacet pozemků různých vlastníků: p.č. XO, XP, XQ, XR, XŘ, XS, XŠ, XT, XU, XV v k.ú. XB ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení I. a II.; p.č. 1209/1 v k.ú. České Budějovice 3 ve vlastnictví města České Budějovice; p.č. XW v k.ú. XB; p.č. XX v k.ú. XA (pozemek ve spoluvlastnictví osob zúčastněných na řízení III. a IV.); p.č. XY v k.ú. XA (pozemek ve spoluvlastnictví osob zúčastněných na řízení III. a IV.); p.č. XZ v k.ú. XA (pozemek ve spoluvlastnictví osob zúčastněných na řízení III. a IV.); p.č. XŽ v k.ú. XA, p.č. XAA v k.ú. XA, p.č. XBB v k.ú. XA (pozemek ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení V.) a p.č. XCC v k.ú. XB (pozemek ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení V.). K zajištění dostupnosti těchto pozemků dojde napojením Změnou plánované komunikace na stávající pozemek p. č. 1209/1 v k.ú. České Budějovice 3 ve vlastnictví města České Budějovice vymezený jako „ostatní komunikace“. Pro přehlednost krajský soud přikládá výslednou variantu návrhu s vyznačením nemovitostí (obvod oblasti krajským soudem vyznačen žlutě), které budou prostřednictvím nově zřízené komunikace napojeny na stávající komunikaci Za Otýlií, která ústí do komunikace Generála Píky. Jedná se o plochu v rozsahu cca 4, 1984 ha.

82. Ačkoli napadená Změna územního plánu v textové části blíže nespecifikuje pozemky, jimž bude plánovanou komunikací nově zajištěna dopravní obslužnost, z její grafické části jsou tyto pozemky dobře identifikovatelné, jak je zřejmé ze shora připojeného výřezu grafické části. Změnu územního plánu tak v tomto směru nelze považovat za nepřezkoumatelnou.

83. Z výše uvedené specifikace pozemků, jimž bude plánovanou komunikací zajištěna dopravní obslužnost, dle krajského soudu vyplývá, že Změnou navrhovaná komunikace představuje dopravní infrastrukturu zřizovanou za účelem užívání ve veřejném zájmu. Ten je dán právě zmiňovanou potřebou zajištění dopravní obslužnosti dvaceti pozemků, které jsou územním plánem určeny k zastavění, avšak v územním plánu absentovalo jejich napojení na stávající komunikace (ulice Okružní či Gen. Píky). Z toho vyplývá, že tvrzení navrhovatelů, podle kterého jediným ze Změny profitujícím subjektem byly osoby zúčastněné na řízení I. a II., resp. osoba zúčastněná na řízení VI, není pravdivé. Ačkoli se z obsahu spisové dokumentace podává, že Zahradnické centrum Ferenčík nedisponuje trvale povoleným sjezdem (dočasné připojení stavby na ulici Gen. Píky je i nadále v platnosti) a jedním z navrhovatelů Změny územního plánu byla osoba zúčastněná na řízení II., neznamená to, že jediným, kdo by z existence komunikace těžil, by bylo Zahradnické centrum Ferenčík. Tomuto závěru pak mj. svědčí skutečnost, že navrhovateli Změny územního plánu byly, kromě osoby zúčastněné na řízení II., též dva další subjekty vlastnící pozemky ve Změnou dotčené oblasti (osoba zúčastněná na řízení IV. a V.).

84. Z uvedených závěrů krajský soud dovodil, že byla naplněna kromě první podmínky veřejně prospěšné stavby, též její druhá podmínka, neboť tato stavba zajistí rozvoj řešeného území města České Budějovice. Tento rozvoj spočívá ve zpřístupnění této oblasti a v umožnění jejího zastavění, kdy ta je územním plánem k zastavění určena. Krajský soud se na tomto místě ztotožňuje se závěry Změny územního plánu, podle nichž je třeba přednostně využívat proluky v zastavěném území před vymezováním nových zastavitelných ploch na „zelené louce“, a to obzvlášť za stávající situace, kdy neustále roste zájem o výstavbu nových nemovitostí určených k bydlení či k podnikání. V projednávané věci tak byl dle názoru krajského soudu naplněn účel územního plánování ve smyslu § 18 odst. 1 a 2 stavebního zákona, podle něhož cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Splněna je též třetí podmínka, neboť dotčená komunikace byla jako veřejně prospěšná stavba vymezena územně plánovací dokumentací.

85. Z uvedeného tak plyne jednoznačný závěr o tom, že napadenou Změnou územního plánu vymezená komunikace je veřejně prospěšnou stavbou.

86. Krajský soud k výše uvedenému doplňuje, že v rámci svých shora předestřených úvah neopomněl existenci územní studie U Otýlie z června roku 2016, která nabízí dopravní řešení v dané oblasti. Z geneze této územní studie (veřejně dostupná na webových stránkách odpůrce) se podává, že byla vypracována na základě objednávky spol. MANE HOLDING a. s. v době platnosti územního plánu města České Budějovice, který se stal účinným dne 8. 12. 2015. Tento územně plánovací podklad byl vypracován s ohledem na podmínku stanovenou územním plánem, podle které vždy před podáním návrhu na zahájení správního řízení o povolení činností (zejm. stavebních), musí být taková změna prověřena územní studií. Jednalo se tedy o podklad pro rozhodování v území. Uvedenou územní studií tudíž nedošlo ke konkretizaci územního plánu města České Budějovice, ale jejím účelem bylo prověřit, zda lze využití této plochy změnit.

87. Obecně platí, že samotná územní studie nemá právně závaznou povahu (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, č. j. 3 As 263/2015 – 38, nebo ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015 – 83). I pokud tedy byla pořízena, nemusí se jí navržené řešení území bezpodmínečně realizovat. V případě, že jejím pořízením došlo ke konkretizaci územního plánu, nicméně vystupuje do popředí její role podkladu pro rozhodování v území, již lze dovodit z § 25 stavebního zákona. (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2021, č.j. 9 As 164/2020–32) V projednávané věci měla územní studie sloužit jako podklad pro rozhodování v území, nešlo o konkretizaci územního plánu (konkrétní řešení k naplnění územního plánu). Řešení navržené územní studií z roku 2016 tudíž mohlo být překonáno nyní napadenou Změnou územního plánu, stalo se tak přitom pouze v části týkající se Změnou řešeného území, když územní studie se zabývá širším územím. Bez zájmu pak není ani skutečnost zmíněná odpůrcem, dle níž již k překonání územně plánovacího podkladu – územní studie U Otýlie došlo. V tomto území totiž již byly povoleny stavební záměry významného charakteru, které se od řešení nabízeného územní studií odchylují, zejména jde o již zrealizovaný retailpark Okružní. Správní orgány tak při rozhodování o umístění záměrů v tomto území podle územní studie U Otýlie nepostupovaly.

88. Na základě shora uvedeného lze shrnout, že navrhovateli zmiňovaná územní studie U Otýlie z roku 2016 nemá právně závaznou povahu, jejím prostřednictvím nedošlo ke konkretizaci územního plánu města České Budějovice, šlo o podklad pro rozhodování v území, proto bylo možné se od řešení uvedeného v této územní studií nyní projednávanou Změnou územního plánu odchýlit. Navrhovatelům z tohoto důvodu nemohlo vzniknout legitimní očekávání stran realizace řešení navrženého právě uvedenou územní studií.

89. Krajský soud ve shodě s odpůrcem dospěl k závěru, že Změna územního plánu se s existencí této územní studie nemusela vypořádávat, neboť, jak již soud uvedl shora, nešlo o podklad územního plánu či jeho změny. Územní studie z roku 2016 však přesto nebyla Změnou opomenuta, neboť se s ní vypořádává v rozhodnutí o námitkách a připomínkách (viz str. 31 a 35 změny), které je nedílnou součástí odůvodnění územního plánu či jeho změny (viz § 172 odst. 5 správního řádu). Změna územního plánu tak v tomto směru není nepřezkoumatelná.

90. Nepřezkoumatelnost pak krajský soud neshledal ani z důvodu návrhem uváděné nekoncepčnosti z důvodu nekoordinovanosti Změny územního plánu s plánovanou změnou územního plánu v oblasti Okružní I a II (tzv. Severní spojka). V souvislosti s touto námitkou navrhovatelé ničeho bližšího neuvádí. V obecné rovině tak lze uvést, že z odůvodnění Změny územního plánu je patrné, že pořizovatel si je této připravované změny vědom, na str. 8 textové části výslovně uvádí, že Změna je koordinována s rozpracovanou studií Ředitelství silnic a dálnic. Uvedená koordinace se pak odráží v přijaté variantě dopravního napojení oblasti, která záměrně není připojena do ulice Okružní právě z důvodu dosud nedořešené podoby této změny územního plánu. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že změna územního plánu v oblasti ulice Okružní je ve fázi opakovaného veřejného projednání, není tudíž zřejmá její konečná podoba, přičemž právě tato konečná podoba by měla v rámci koordinace respektovat a vycházet z podoby nynějším návrhem napadené Změny územního plánu, která již byla zastupitelstvem města schválena.

VII. B Námitka absence opakovaného veřejného projednání

91. Krajský soud z průběhu pořizování Změny územního plánu zjistil, že návrh byl veřejně projednán dne 25. 11. 2019. K tomuto návrhu byly vzneseny námitky spol. ŠTROB & spol. s.r.o., Mane Holding a.s. České Budějovice, MANE BETON a.s. a AUTO FUTURE, s.r.o., tyto společnosti nesouhlasily s plánovanou trasou nové komunikace zasahující na jejich pozemky. Dále bylo podáno závazné stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství, oddělení silničního hospodářství a Ministerstvem dopravy, z nichž plyne nesouhlas s napojením nové komunikace do ulice Gen. Píky. Bylo požadováno napojení komunikace do stávající ulice Za Otýlií. Na základě uvedených námitek a stanovisek došlo k vypuštění té části komunikace zasahující do pozemků ve vlastnictví společností, které podaly námitky, a dále bylo vypuštěno plánované napojení komunikace do ulice Gen. Píky.

92. Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona platí, že pokud dojde na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody a upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání.

93. Výkladem pojmu podstatná úprava návrhu územního plánu se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012 – 140: „Nejvyšší správní soud poukazuje na výklad k otázce opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu uveřejněný na portále Ministerstva pro místní rozvoj, které jako ústřední správní úřad ve věcech územního plánování v rámci své metodické činnosti usměrňuje a sjednocuje výkon státní správy a praxi orgánů územního plánování. Ministerstvo za podstatnou úpravu návrhu definuje situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo je–li úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky). Také z webových stránek Ústavu územního rozvoje (jako organizační složky státu zřízené za účelem poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, předmětem jehož činnosti je také metodická činnost v oboru územního plánování) lze zjistit, že za podstatnou úpravu návrhu územního plánu se považuje i taková změna územního plánu, ke které mohly být uplatněny nové námitky vlastníků pozemků a staveb dotčených touto úpravou. Výklad § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) činil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011 – 74, v němž dospěl k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, nebylo třeba opakované projednání návrhu. Ze stejného závěru vycházel např. i rozsudek téhož soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85.“ 94. V projednávaném případě po veřejném projednání došlo k vypuštění částí navrhované komunikace, kdy na základě námitek původním návrhem dotčených vlastníků nemovitostí byla vypuštěna část trasy komunikace vedoucí přes jejich pozemky (směrem do ulice Okružní) a na základě stanoviska dotčených orgánů byla vypuštěna komunikace v části napojující se do ulice Gen. Píky. Významná část skeletu komunikace v jejím původním znění tak zůstala zachována a došlo pouze k vypuštění některých jejích částí. K této zachovalé části komunikace měly možnost dotčené orgány uplatňovat svá stanoviska (jediným částečně negativním stanoviskům Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství, oddělení silničního hospodářství a Ministerstvu dopravy bylo vyhověno) a úprava nemá nový vliv na veřejné zájmy, neboť i takto upravená komunikace je schopná dopravně napojit pozemky v dotčeném území. Rovněž nedošlo k podstatné změně návrhu řešení, k němuž by veřejnost nemohla uplatňovat připomínky (veřejnost měla možnost ke komunikaci, jejíž část zůstala po veřejném projednání zachována, uplatňovat připomínky v rámci veřejného projednání). Výsledná varianta komunikace se sice dotýká vlastnických práv navrhovatelů, ti ovšem měli možnost se k této části komunikace vyjádřit v rámci veřejného projednání a jak navíc plyne z § 53 odst. 2 věty třetí stavebního zákona, předmět opakovaného veřejného projednání je vymezen pouze v rozsahu úprav změny územního plánu, nikoli v celém původním znění. Pokud by tudíž k opakovanému veřejnému projednání došlo, navrhovatelé by mohli uplatňovat námitky pouze ve vztahu k vypuštěným částem Změny územního plánu, neboť pouze v jejich rozsahu k úpravě došlo.

95. Navrhovatelé jsou jistě navrženou regulací dotčeni na svých právech, avšak nelze dovozovat, že by toto dotčení bylo podstatně jiného druhu než v původním návrhu. Totéž lze říci o dalších osobách, jakož i o veřejných zájmech.

96. Navrhovatelé v replice k vyjádření osob zúčastněných na řízení namítanou podstatnou změnu specifikovali jako komplexní změnu dotýkající se dopravní situace v dané oblasti (přetížení komunikace Za Otýlií v důsledku nově vzniklé slepé komunikace), která proto měla být pořizovatelem v odůvodnění Změny vyhodnocena. K tomu krajský soud uvádí, že dopravní situace je částečně hodnocena v dopravní studii spol. Zenkl CB, spol. s r.o. z ledna 2019, a to ve vztahu k tam uváděné variantě 3. Dopravní situace vzniklá na základě návrhu dopravního napojení po veřejném projednání pak byla dotčeným orgánům – ministerstvu dopravy a odboru dopravy a silničního hospodářství Magistrátu města České Budějovice nastíněna v rámci výzvy pořizovatele ze dne 18. 3. 2021 k vyjádření k finální variantě Změny územního plánu a k rozhodnutí o námitkách a připomínkách. Vyjádření podalo dne 20. 4. 2021 pouze ministerstvo dopravy, které z touto konečnou verzí dopravního napojení vyjádřilo souhlas. Odbor dopravy a silničního hospodářství Magistrátu města České Budějovice se ke Změně územního plánu nevyjádřil, s konečnou verzí dopravního napojení do ulice Za Otýlií tudíž vyjádřil souhlas (§ 53 odst. 1 věta třetí stavebního zákona). Lze proto konstatovat, že se o podstatnou změnu nejednalo ani ve vztahu k dopravní situaci nastalé v důsledku konečného řešení dopravního napojení v oblasti. (k tomu srov. závěry rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2016, č.j. 4 As 149/2015 – 98, bod 36)

97. K opakovanému veřejnému projednání tudíž nebyl dán důvod, neboť po veřejném projednání nedošlo k podstatné úpravě návrhu Změny územního plánu. Pokud nedošlo k podstatné změně návrhu, nelze přisvědčit ani námitce nepřezkoumatelnosti, dle které i přes podstatnou změnu návrhu zůstalo zachováno původní odůvodnění návrhu beze změny. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách naopak odráží postup pořizovatele, který části námitek uplatněných jak dotčenými vlastníky pozemků tak částečně negativním stanoviskům dotčených orgánů vyhověl, což je pro účely reflexe výše konstatované nikoli podstatné změny zcela dostačující.

VII. C Námitka absence odborných podkladů týkajících se vlivu na dotčené území

98. Výsledná varianta Změny územního plánu nebyla dle navrhovatelů předmětem posouzení žádné z verzí dopravní studie obsažené v dopravní studii „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ zpracované spol. Zenkl CB, spol. s.r.o., na kterou je v odůvodnění Změny územního plánu opakovaně odkazováno jako na odborný podklad. Tato výsledná varianta nebyla dle navrhovatelů řádně posouzena ani ve Vyhodnocení předpokládaných vlivů změny územního plánu města České Budějovice v lokalitách Otýlie a Za Otýlií.

99. Z obsahu textové části Změny územního plánu (str. 15) se podává, že jako podklad pro výběr trasy byla spol. Zenkl CB, spol. s.r.o. zpracována studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“, v rámci které byla mj. posouzena varianta propojení dopravního řešení v dané oblasti na místní komunikaci. K této studii pak byl zpracován též bezpečnostní audit zpracovatele Ing. K. N., auditora BPK č. 023 a byla doporučena výsledná varianta napojení, kterou je napojení na místní komunikaci– Za Otýlií.

100. Krajský soud z obsahu spisové dokumentace zjistil, že objednatel návrhu na pořízení Změny územního plánu, spol. COVERDIO s.r.o. předložila Magistrátu města České Budějovice dne 30. 1. 2019 dopravní studii „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ z ledna 2019 (č. zakázky 18157), která jako jednu z variant dopravního řešení v dané oblasti nabízí variantu 3, z grafického znázornění tohoto řešení (znázorněného pod bodem 44. tohoto rozsudku) se podává, že jde o připojení komunikace na stávající místní komunikaci Za Otýlií, a to v trase, která zcela odpovídá variantě předložené k veřejnému projednání. Součástí této dopravní studie je i stanovení dopravní zátěže, míra dopravní obslužnosti území a kapacitní posouzení napojení. Součástí spisové dokumentace pak je též druhé doplnění žádosti o pořízení změny územního plánu, a to dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ z dubna 2019 (č. zakázky 19048). Z obsahu této dopravní studie se podávají tři varianty řešení dopravního napojení území, které jsou znázorněny pod bodem 45. tohoto rozsudku. Ačkoli z obsahu textové části Změny územního plánu není zjevné, na kterou verzi dopravní studie je odkazováno, z vymezení posuzovaných variant na str. 15 toto vyplývá („propojení jihovýchodním směrem na stávající místní komunikaci“).

101. Z uvedeného je tudíž zřejmé, že výsledná varianta (včetně těch částí komunikace, které byly následně odňaty) byla předmětem posouzení odborné dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“, a to ve verzi z ledna 2019. Přestože výsledná varianta Změny nepočítá s napojením komunikace do ulice Okružní, se kterou varianta 3 dopravní studie z ledna 2019 pracuje, lze konstatovat, že se dopravním zatížením a intenzitou generované dopravy zabývá. Podstatná pro věc pak je zejména skutečnost, že dotčené orgány v oblasti dopravy byly s výslednou variantou dopravního napojení ústícího jako slepá komunikace do komunikace Za Otýlií seznámeny a měly možnost se k této variantě i z hlediska dopravní zátěže vyjádřit. Jak již krajský soud uvedl shora, ministerstvo dopravy ve svém vyjádření z 20. 4. 2021 s touto variantou vyjádřilo souhlas a odbor dopravy a silničního hospodářství Magistrátu města České Budějovice se k výsledné variantě nevyjádřil, s touto variantou tudíž souhlasil.

102. Krajský soud k této otázce doplňuje, že konkrétní dopravní řešení je věcí územního řízení, nikoli územního plánování. Případné negativní vlivy v budoucnu realizované stavby komunikace mohou být řešeny (a na přípustnou míru eliminovány) v navazujících řízeních (územní řízení, stavební řízení); územní plán pouze fakticky otevírá prostor pro to, aby tato řízení mohla být v budoucnu vedena.

103. Přisvědčit nelze ani blíže nezdůvodněné námitce týkající se nevyhodnocení výsledné varianty ve Vyhodnocení předpokládaných vlivů změny územního plánu města České Budějovice v lokalitách Otýlie a Za Otýlií. Toto vyhodnocení ze dne 10. 5. 2021 je součástí předložené spisové dokumentace a vyplývá z něj, že jeho předmětem je posouzení výsledné varianty dopravního napojení (po odnětí částí komunikace napojujících se do ulice Gen. Píky a Okružní). Výsledná varianta tudíž byla z hlediska předpokládaného vlivu řádně vyhodnocena. Ze závěrů vyhodnocení pak vyplývá, že dotčený orgán k finálnímu návrhu změny vydal souhlasné stanovisko.

104. K namítané absenci shora zmiňovaného bezpečnostního auditu Ing. K. N. ve spisové dokumentaci krajský soud v prvé řadě uvádí, že tento bezpečnostní audit, na který je Změnou v textové části odkazováno, skutečně není součástí předložené spisové dokumentace. Změna územního plánu uvedený audit zmiňuje na str. 13 a 15 textové části, kde uvádí, že dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ společnosti Zenkl CB, spol. s.r.o. posuzovala několik variant dopravního řešení a k této studii byl zpracován také zmiňovaný bezpečnostní audit. Jako výsledné řešení tak bylo i na základě bezpečnostního auditu napojení na silnici I. třídy jihovýchodně od stávajícího areálu firmy Ferenčík a napojení na stávající místní komunikaci.

105. Krajský soud si bezpečnostní audit od pořizovatele Změny vyžádal (viz žádost ze dne 9. 11. 2022 založena na č.l. 101 soudního spisu), pořizovatel však v odpovědi uvedl, že tímto auditem nikdy nedisponoval a ten tedy nikdy nebyl součástí spisu. Krajský soud se proto následně obrátil na objednatele návrhu Změny, resp. jejich právního zástupce, který bezpečnostní audit k výzvě soudu předložil. Z něj krajský soud zjistil, že byl vyhotoven v srpnu 2019 (tomu nasvědčuje i e–mailová komunikace předložená při jednání právním zástupcem osob zúčastněných na řízení, kterou byl proveden důkaz, ačkoli audit obsahuje též datum „Srpen 2017“) a zabývá se otázkou bezpečnosti pozemních komunikací v podobě variant plynoucích z dopravní studie „Řešení konektivity SZ ploch v okolí OK Okružní – G. Píky – České Budějovice“ z dubna 2019. K autorovi tohoto auditu krajský soud doplňuje, že z provedených důkazů i z veřejně dostupných rejstříků má za prokázané, že v době vyhotovení auditu byl Ing. N. zapsán do seznamu auditorů. Ze závěrů auditu vyplývá, že auditor z hlediska bezpečnostní rizikovosti doporučil variantu 2 (viz bod 45 tohoto rozsudku), ačkoli i v případě této varianty byla shledána bezpečnostní rizika.

106. Vedení spisové služby a nahlížení do spisu se dle § 168 stavebního zákona řídí ustanoveními správního řádu a zvláštního právního předpisu (§ 68 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů). Ve věci pořizování územního plánu či jeho změny, které se vydávají formou opatření obecné povahy, je tedy nutné vést spis za přiměřeného použití § 17 správního řádu (§ 174 odst. 1 správního řádu), podle kterého obsah spisu tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou spisu jsou potom důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích.

107. Komentář k § 17 správního řádu uvádí: „Ve spise musí být zkrátka vše, co se nějak vztahuje k řešené věci. Jde zejména o podání účastníků řízení, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení procesních a meritorních rozhodnutí. Jak k obsahu spisu konstatoval i NSS (srov. rozsudek ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009–541, 2119/2010 Sb. NSS), „správní spis tvoří všechny dokumenty týkající se téže věci. Toto pravidlo se neuplatní pouze tehdy, stanoví–li zákon jinak. Na protokoly o výsleších svědků, byť nezákonně pořízené, se však žádná taková výjimka nevztahuje, tyto protokoly tak musejí zůstat součástí spisu.“ Součástí spisu jsou jak dokumenty, z nichž správní orgán přímo vycházel, tak i ty, které správnímu orgánu „příliš nepomohly“, případně byly získány v rozporu se zákonem. S obsahem spisu není možné svévolně a účelově manipulovat.“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, 916 s.)

108. Krajský soud na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že pořizovatel územního plánu z bezpečnostního auditu Ing. K. N. při tvorbě Změny územního plánu vycházel, neboť i na jeho základě zvolil výslednou variantu dopravního napojení. Z obsahu tohoto auditu totiž dovodil, že jakékoli dopravní napojení dané oblasti na silnice I. třídy – Generála Píky a Okružní bude představovat určité bezpečnostní riziko. Jestliže součástí spisové dokumentace musí být i takové dokumenty, které správnímu orgánu „příliš nepomohly“ či byly pořízeny v rozporu se zákonem, pak tím spíše tam musí být dokumenty, z nichž správní orgán vycházel, byť z nich pouze nepřímo dovodil nejvhodnější variantu zvoleného řešení dané věci. Je přitom s podivem, že pořizovatel územního plánu v odůvodnění textové části poukazuje na dokument, který nikdy neměl k dispozici a fakticky se s ním tudíž neseznámil. Ačkoli tedy bezpečnostní audit není nutným podkladem Změny územního plánu, pokud ta na něj výslovně odkazuje a vychází z něj, měl by být součástí spisové dokumentace.

109. Přes výše konstatovanou nesprávnost krajský soud dospěl k závěru, že tato vada nemá vliv na zákonnost (přezkoumatelnost) napadené Změny územního plánu, nejedná se o závažný důvod, pro který by měla být Změna územního plánu zrušena. Návrh varianty, jejíž součástí je též výsledná varianta, zkrácená o úseky komunikace napojující se na silnice I. třídy, byl projednán v rámci veřejného projednání, dotčené orgány měly možnost se s ní seznámit a podat svá stanoviska, přičemž z výslovného vyjádření Ministerstva dopravy ze dne 20. 4. 2021, č.j. MD–11708/2021–910/2 vyplývá, že tento dotčený orgán dal souhlas s výslednou variantou, tedy s napojením nové komunikace na místní komunikaci Za Otýlií. Absence bezpečnostního auditu tudíž nezakládá závažnou vadu Změny územního plánu, když ta je podložena dopravní studií (verzí z ledna 2019) a rovněž souhlasnými stanovisky dotčených orgánů na úseku dopravy.

IX. Závěr a náklady řízení

110. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

111. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé neměli v řízení úspěch, nemají na náhradu nákladů řízení právo.

112. Pokud jde o procesně úspěšného odpůrce, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Krajský soud v této otázce vycházel rovněž z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, podle něhož žalované správní orgány mají, v případě že se nechají zastupovat advokátem, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ V nynější věci se o tento případ nejedná, neboť odpůrce – Statutární město České Budějovice disponuje odborným personálem – samostatným právním oddělením. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, přitom ani sám žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval.

113. Osoby zúčastněné na řízení nemají na náhradu nákladů řízení právo, neboť jim nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí návrhu II.A Nezákonnost Změny územního plánu – vymezená místní komunikace nemá povahu veřejně prospěšné stavby II.B Zjevná nepřiměřenost Změny územního plánu a zásah do legitimních očekávání navrhovatelů II.C Absence opakovaného veřejného projednání II.D Absence odborných podkladů týkajících se vlivu na dotčené území II.E Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu III. Shrnutí vyjádření odpůrce IV. Shrnutí vyjádření osob zúčastněných na řízení V. Replika navrhovatelů k vyjádření osob zúčastněných na řízení VI. Průběh pořízení Změny územního plánu VII. Průběh jednání před krajským soudem VIII. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení Důvodnost návrhu VIII.A Námitka nezákonnosti Změny územního plánu – vymezená místní komunikace nemá povahu veřejně prospěšné stavby VII. B Námitka absence opakovaného veřejného projednání VII. C Námitka absence odborných podkladů týkajících se vlivu na dotčené území IX. Závěr a náklady řízení