63 A 23/2024– 147

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci navrhovatelky: ENERGY Čenkov s. r. o., IČO 28107225 sídlem Pražská 467, 397 01 Písek zastoupena advokátem JUDr. Janem Brožem, Ph.D. se sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice proti odpůrci: město Písek se sídlem Velké náměstí 114, 397 01 Písek za účasti: I. J. B. II. J. B. III. A. B. IV. L. B. V. O. B. VI. L. B. VII. K. B. VIII. Z. K. IX. L. K. X. L. Š. XI. E. Š. XII. L. Š. XIII. M. Š. XIV. H. Š. XV. P. T. XVI. M. T. XVII. H. U. všichni zastoupeni advokátkou Mgr. Květoslavou Křenkovou se sídlem Fráni Šrámka 136, 397 01 Písek o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 9 územního plánu města Písek v rozsahu týkajícím se pozemků parc. č. XA a parc. č. XB v k.ú. X, schválené usnesením Zastupitelstva města Písek ze dne 4. 4. 2024, č. 55/24, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – Změna č. 9 územního plánu města Písek, přijatá usnesením Zastupitelstva města Písek ze dne 4. 4. 2024, č. 55/24, se v rozsahu týkajícím se pozemků parc. č. XA a parc. č. XB v k.ú. X, ruší ke dni právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 11 800 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

III. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Změnou č. 9 územního plánu města Písek (dále jen „Změna územního plánu“ či „Změna“) byl v kapitole f) Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití a stanovení podmínek prostorového uspořádání včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu v plochách smíšené obytné městské (SM), vložen text: „v přestavbové ploše P.10 byla stanovena výšková hladina zástavby na maximálně tři podlaží.“ (původním návrhem Změny byla dotčená plocha vymezena jako P1–12, po standardizaci územně plánovací dokumentace Změnou č. 10 územního plánu města Písek došlo ke změně označení na přestavbovou plochu P.10 – pozn. krajského soudu).

2. Navrhovatelka je vlastnicí pozemků parc. č. XA a parc. č. XB v k.ú. X, jež se ve změnou dotčené přestavbové ploše nacházejí. Na základě územního rozhodnutí Městského úřadu Písek ze dne 7. 9. 2016, č. j. výst/177519500/0/2016/Vo, byl na dotčených pozemcích umístěn stavební záměr Bytový dům Václavka (dále jen „BD Václavka“ či „stavební záměr“). Rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 15. 11. 2017, č. j. KUJCK 134822/2017, bylo územní rozhodnutí Městského úřadu Písek zrušeno s tím, že krajský úřad dospěl k odlišnému výkladu Územního plánu města Písek z roku 2015 – na dotčených pozemcích nelze BD Václavka vůbec umístit, tento záměr je dle územního plánu nepřípustný. Městský úřad Písek v souladu se závazným právním názorem krajského úřadu následně žádost navrhovatelky o umístění stavebního záměru rozhodnutím ze dne 17. 8. 2018, č. j. výst/177519500/0/2016/Vo–45/ÚŘUS/Zamí, zamítl. Zamítnuto bylo rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 26. 2. 2019, č. j. KUJCK 10841/2019, též navazující odvolání navrhovatelky. Ta se s žalobou obrátila na krajský soud a následně též na Nejvyšší správní soud, správní soudy navazujícím posouzením výkladu Územního plánu města Písek z roku 2015 dospěly k závěru, že na pozemcích navrhovatelky je možné bytové domy umisťovat bez omezení. Rozhodnutí krajského úřadu ze dne 26. 2. 2019 bylo zdejším soudem zrušeno, krajský úřad následně zrušil též rozhodnutí Městského úřadu v Písku ze dne 17. 8. 2018. Městský úřad v Písku dne 4. 4. 2024 územním rozhodnutím č. j. MUPI/2024/21121/Ším, umístil stavební záměr navrhovatelky. Proti tomuto rozhodnutí bylo osobami zúčastněnými na řízení podáno odvolání, o němž krajský úřad dosud nerozhodl. V mezidobí pak bylo usnesením Zastupitelstva města Písek (dále jen „Zastupitelstvo“) ze dne 26. 1. 2023, č. 3/23, schváleno pořízení změny územního plánu města Písek na návrh, a to zkráceným postupem pro plochu přestavby P1–12 v k.ú. Písek a současně pro plochu SM–M, u níž měla být omezena výška staveb na maximálně tři podlaží.

II. Shrnutí návrhu

3. Návrhem doručeným Krajskému soudu v Českých Budějovicích dne 30. 7. 2024 se navrhovatelka domáhá zrušení Změny územního plánu, a to na základě následujících námitek: II.A Nezákonnost procesu pořízení Změny územního plánu 4. Návrhem je v prvé řadě namítáno, že k pořízení Změny nedošlo zákonem předvídaným způsobem. Tato Změna byla realizována na základě návrhů osob zúčastněných na řízení, které se primárně domáhaly odstranění přidruženého funkčního využití plochy SM–M – plochy smíšené obytné městské, eventuálně se domáhaly doplnění indexu podlažní plochy do územního plánu. Šlo tak dle navrhovatelky o návrh dle § 55a odst. 1 písm. a) zákona č.183/2006 Sb., stavebního zákona (dále jen „stavební zákon“), ten však neobsahoval zákonem stanovené náležitosti – stanoviska dle § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona, která byla vydána až později. Navrhovatelé Změny přitom nebyli vyzváni k odstranění těchto vad. Tímto postupem byla navrhovatelka zkrácena na svých právech, neboť veškerá omezení práv v oblasti územního plánování lze činit pouze zákonem předvídaným způsobem při dodržení zákonem stanovených procesních postupů, k čemuž v dané věci nedošlo. Návrhy na Změnu vůbec nebyly způsobilé k jejich předložení Zastupitelstvu k projednání.

5. Z hlediska namítané nezákonnosti postupu vedoucímu k pořízení Změny územního plánu je dále namítáno, že Zastupitelstvo, ačkoli bylo obsahem návrhu Změny vázáno, tento návrh neakceptovalo a přijalo Změnu obsahově odlišnou od tohoto návrhu a to, aniž by navrhovatelé byli k úpravě návrhu vyzváni. Obsah návrhů Změny tak byl diametrálně odlišný od usnesení, kterým bylo o pořízení Změny rozhodnuto. V daném případě se proto nemohlo jednat o změnu územního plánu na návrh, ačkoli tak o této Změně bylo i v jejím obsahu pojednáno. Uvedené činí Změnu dle navrhovatelky vnitřně rozpornou, nesrozumitelnou a nezákonnou. II.B Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu 6. Sporovaná Změna územního plánu je dle navrhovatelky nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, neboť z ní není zřejmé, jakým způsobem byly hodnoceny jednotlivé cíle a úkoly územního plánování, jak byly hodnoceny ve vzájemné souvislosti a poměřovány v konkrétním případě. Nevyplývá z ní, jakým způsobem se odpůrce zabýval proporcionalitou přijatého řešení a jaký byl jeho cíl. To vše za situace, kdy oproti stavu panujícímu za účinnosti Územního plánu z roku 2015 nedošlo k žádné podstatnější změně v území. Zpřísněné požadavky na zdůvodnění nově přijatého řešení pak je třeba dodržet i s ohledem na skutečnost, že přijatá regulace se v podstatě dotýká pouze navrhovatelky, která se po celou dobu účinnosti původního územního plánu snaží umístit svůj stavební záměr.

7. Taktéž Změna nijak neřeší vypořádání s kontinuitou územního plánování, zdůrazňovanou judikaturou správních soudů. Změna vůbec neobsahuje úvahy, které odpůrce k pořízení předmětné regulace vedly. Počet podzemních podlaží stanovených touto regulací přitom nemůže mít vliv na své okolí ani na navrhovatele. Oproti většině měst Změna v důsledku omezení celkové počtu podlaží vylučuje řešení parkování v podzemních garážích. Původní územní plán přitom v tomto směru umožňoval mnohem víc než napadená Změna, která k tomu uvádí pouze stručný závěr, že dochází k mírnému zpřísnění oproti této původní regulaci.

8. Odpůrce pak měl dle navrhovatelky v odůvodnění Změny reagovat taktéž na své předchozí akty, kdy výslovně souhlasil s umístěním záměru BD Václavka. Změna v konečném důsledku znemožňuje i realizaci rodinného domu, jak jej definuje vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území a zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Takto striktní regulace ovšem postrádá judikaturou předvídané závažné důvody pro její přijetí.

9. Veškeré shora popsané námitky navrhovatelky byly touto uplatněny i v průběhu pořizování Změny, v jejím odůvodnění však nebyly vypořádány. Odpůrce uvedl, že absence výškové regulace má působit problémy ve správních řízeních, tato správní řízení však nijak nespecifikoval. Odpůrce tedy nijak nevyvrátil argumentaci navrhovatelky obsaženou v námitkách, pouze ji přešel a reagoval na jiné skutečnosti. II.C Nedostatečně zjištěný skutkový stav 10. Argumentace odpůrce stran výškové hladiny zástavby v dotčeném území není dle navrhovatelky relevantní za situace, kdy původní územní plán z roku 2015 stanovil funkční využití plochy BI.2 (bydlení individuální), nacházející se kolem řešené plochy SM, jako bydlení v rodinných domech. Z tohoto důvodu nemohly v okolní ploše být jiné stavby než rodinné domy. Při stanovení regulativu maximální výšky tak nelze argumentovat skutečností, že se kolem plochy SM nachází pouze nízkopodlažní zástavba rodinných domů, neboť jiná zástavba zde ani vzniknout nemohla. Argumentace obsahem původního územního plánu není relevantní, ten výškovou regulaci vůbec neobsahoval. II.D Nepřiměřené omezení vlastnických práv navrhovatelky a diskriminační povaha Změny 11. Navrhovatelka v souvislosti s namítanou nepřiměřeností přijaté regulace poukázala na skutečnost, že tato regulace nestanovuje maximální počet nadzemních podlaží, pouze maximální počet všech podlaží budovy bez ohledu na to, o jaké podlaží se jedná. V dané ploše tak nelze realizovat rodinný dům v plné kapacitě dle definice nového stavebního zákona. V ploše P.10 lze stavět bytový dům pouze v parametrech „omezenějšího“ rodinného domu, tedy o maximálně 3 podlažích. Ve srovnání se stavbami realizovatelnými v sousedních plochách hodnotí navrhovatelka řešenou regulaci jako absurdní. Taková zástavba nemůže plnit ani odpůrcem požadovanou funkci „bariéry“, neboť svými rozměry, odpovídajícími okolní „chráněné“ zástavbě rodinných domů, není schopna zaclonit rušivou část území. Přijatá regulace tak nekoncepčně v konkrétní přestavbové ploše P.10 omezuje celkový počet podlaží. Ostatní plochy obsahují konkrétní regulaci počtu nadzemních či podzemních podlaží, žádná z ploch s rozdílným způsobem využití však nestanovuje regulaci ve vztahu k celkovému počtu všech podlaží. Dotčená plocha P.10 je v tomto ohledu raritní a ze strany odpůrce není postup vůči této ploše žádným způsobem odůvodněn, což dle navrhovatelky podporuje závěr o nepřiměřenosti dané regulace a o zjevné diskriminaci. Zdůvodnění odkazem na řešení dlouhodobých problémů v rámci správních řízení není dle navrhovatelky dostatečné. Stanovení regulace maximálního počtu podlaží znehodnocuje pozemky navrhovatelky, která v souladu s původním územním plánem z roku 2015 připravovala stavební záměr, který je nyní na dotčené pozemky nepravomocně umístěn, dle napadené regulace je však nerealizovatelný.

12. Navrhovatelka dále zpochybňuje odpůrcem plánovaný parter v dané oblasti. Uvádí, že její stavební záměr o 5 nadzemních podlažích, z nichž poslední je navrženo jako ustupující, nepředstavuje odpůrcem zmiňovanou výškovou budovu, která by činila veřejný prostor méně přívětivým. Omezení výšky a nemožnost stavět v území stavbu např. o 8 nadzemních podlažích plyne z návaznosti na okolní zástavbu, nelze ji však omezit pouze jedním směrem, je nutné vnímat kontext ploch při ulici Nezamyslova. Pokud záměrem Změny bylo omezit neúměrnou výšku výstavby, pak takovou regulaci lze řešit omezením nadzemních podlaží, omezení podzemních podlaží nedává dle navrhovatelky žádný smysl a fakticky znemožňuje umisťovat parkovací stání do podzemních garáží.

13. Závěrem navrhovatelka zdůraznila, že při přijímání jakékoli změny územního plánu je třeba šetřit soukromé zájmy vlastníků, které by mohly být danou změnou dotčeny. Napadená Změna územního plánu je ovšem zjevně diskriminační, zavádějící pro územní plán z roku 2015 naprosto neznámé regulativy a bez legitimních důvodů omezující či vylučující výstavbu na pozemcích navrhovatelky.

14. Na základě uvedeného je navrhováno Změnu územního plánu v rozsahu vztahujícím se k pozemkům ve vlastnictví navrhovatelky zrušit.

III. Shrnutí vyjádření odpůrce

15. Odpůrce ve vyjádření k návrhu v prvé řadě poukázal na skutečnost, že rozhodnutí o umístění Stavebního záměru navrhovatelky dosud není pravomocné, za té situace není dle odpůrce zcela jednoznačné, zda lze poukazem na takové rozhodnutí vznést argumentaci o dotčení na svých právech v důsledku přijaté Změny. Skutečnost, že v území od roku 2016 probíhá územní řízení o umístění stavby bytového domu, není zásadní důvod, proč by v mezidobí nemohla být pořízena změna územního plánu města. Vydáním Změny nebyl odpůrce zkrácen.

16. K návrhem namítanému v minulosti udělenému souhlasu s realizací stavby odpůrce uvedl, že toto vyjádření bylo navrhovatelce uděleno Ing. Arch. Z., který byl v dané době městským architektem, nikoli odborným zástupcem města pro oblast územního plánování. Jeho posouzení se vztahovalo k urbánním a objemovým vztahům stavebních záměrů v území. Toto stanovisko není třeba ve Změně územního plánu zohledňovat.

17. Odpůrce dále vyjádřil souhlas s navrhovatelkou v tom, že územní plán před Změnou neomezoval podlažnost bytového domu, pročež bylo konstatováno, že Stavební záměr není v rozporu s územním plánem, ačkoli se odpůrce se stavebním záměrem z urbanistického hlediska neztotožnil. Objem stavby byl dle odpůrce od počátku řešen jako naddimenzovaný s ohledem na charakter již exitující okolní zástavby rodinných domů. Odpůrce dále poukázal na to, že od počátku přípravných prací byl s městským architektem konzultován projekt ještě o jedno nadzemní podlaží vyšší. Záměrem navrhovatelky bylo vytěžit co nejvíce kapacitu pozemku, a to bez ohledu na skutečnost, že záměr je umisťován do těsné blízkosti zahrad rodinných domů. Přijaté řešení neznemožňuje umístění bytového domu a zajištění jeho parkovacích kapacit, pouze reguluje maximální podlažnost případné stavby na pozemku, a to s ohledem na skutečnost, že je nutné ochránit přilehlé pozemky rodinných domů před negativními vlivy spojenými s umístěním nevhodně vysokého objektu bytového domu.

18. Dále bylo poukázáno na skutečnost, že Nejvyšší správní soud nezpochybnil závěr krajského soudu a krajského úřadu o tom, že posuzovaný záměr je částečně v rozporu s územním plánem, a to v plochách veřejného prostranství.

19. K samotnému procesu pořízení Změny odpůrce uvedl, že tento proběhl v souladu se zákonnými požadavky na základě návrhu občanů obce dle § 44 písm. c) stavebního zákona. Součástí těchto návrhů skutečně nebyla stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje ve smyslu § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona. Jakkoli se jedná o určité pochybení, toto pochybení bylo následně zhojeno vydáním předmětných stanovisek, a to ještě před zahájením samotného procesu pořízení Změny. O stanoviska bylo pořizovatelem zažádáno až po jednání zastupitelstva města, v rámci kterého byla řešena též petice občanů proti dotčenému stavebnímu záměru. Stanoviska navíc směřovala výhradně do oblasti ochrany přírody a krajiny a nijak nezasahovala do práv vlastníků. Předmětná stanoviska byla po celou dobu projednání součástí spisové dokumentace a navrhovatelka měla možnost se s nimi seznámit, pročež nemohla být nijak zkrácena na svých právech. Návrhy byly uplatněny v souladu s § 55a odst. 2 stavebního zákona.

20. K namítanému nesouladu návrhu Změny a její přijaté podoby odpůrce s odkazem na Metodické sdělení Ministerstva životního prostředí a Ministerstva pro místní rozvoj č.j. MMR–65283/2021–81 a nález Ústavního soudu IV. ÚS 938/22, uvedl, že případná úprava obsahu změny a pořízení návrhu změny zastupitelstvem obce není vyloučena a není spojena s neplatností procesu pořízení změny. Změnou přijaté řešení hodnotí odpůrce jako kompromisní řešení střetu jednotlivých zájmů, které je přijatelné i z pohledu zájmu veřejného.

21. Zastupitelstvo obce došlo u předmětné plochy k závěru, že tato plocha vyžaduje ve veřejném zájmu zavedení regulativu, který by neznemožnil výstavbu bytového domu, ale zároveň umožnil vlastníkům sousedních rodinných domů jejich bezproblémové užívání. Regulace tak byla přijata ve veřejném zájmu.

22. Odpůrce se neztotožnil s namítanou absencí řádného zdůvodnění přijaté Změny, odkázal na odst. d) a odst. k) jejího odůvodnění, kde jsou dle jeho názoru dostatečně popsány důvody přijetí regulace. Ani žádný z dotčených orgánů nedostatečnost odůvodnění nenamítl a při vydávání jejich stanovisek tak nevznikl žádný problém. Stejně tak rozhodnutí o námitkách je odůvodněno dostatečně, byť stručně. K pořízení Změny bylo přistoupeno na návrh. Regulace byla přijata s ohledem na to, že v předmětné ploše P.10 způsobuje absence výškového omezení dlouhodobé problémy v rámci správního řízení. Přijatou Změnou není znemožněno umístění bytového domu. I třípodlažní objekt v předmětném území bude tvořit objemovou a pohledovou bariéru mezi funkcí čistého bydlení v rodinných domech na západě od předmětné plochy a obtěžující výrobní činností situované východně od předmětné plochy smíšené do areálu bývalého vojenského motoparku.

23. Dle odpůrce nedošlo k porušení principu předvídatelnosti územně plánovací dokumentace, pozemky navrhovatelky se i po Změně nachází v plochách smíšených obytných městských (SM). Vydáním Změny nebylo navrhovatelce znemožněno umístění bytového domu na pozemky v jejím vlastnictví, tímto byla šetřena práva dotčených osob.

24. Námitku navrhovatelky týkající se absence zdůvodnění, proč Změna neobsahuje regulaci nadzemních podlaží, nýbrž pouze podlaží, odpůrce zdůvodňuje poukazem na rozhodnutí Zastupitelstva, které rozhodlo, že si přeje regulovat podlažnost v předmětné ploše stavby. Pro stanovení výškové regulace odpůrce vycházel mj. ze skutečnosti, že předcházející územně plánovací dokumentace tuto regulaci obsahovala. Výšková hladina byla dle odpůrce stanovena vzhledem k okolní výškové hladině, kdy celá lokalita je ohraničena nízkopodlažní zástavbou o výšce 1 nadzemního podlaží, pouze ze severní strany navazuje zástavba o výšce 4 nadzemních podlaží. Stanovená výšková hladina bude do budoucna vytvářet parter, který má významný potenciál pro vytvoření kvalitního veřejného prostoru.

25. K otázce vázanosti odpůrce probíhajícím územním řízením tento odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, č.j. 5 Ao 6/2010–65 a ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 Aos 2/2013–83. Navrhovatelce je i nadále umožněno usilovat o získání povolení záměru bytového domu. S ohledem na veřejný zájem města Písku byla stanovena regulace podlažnosti pro předmětnou plochu přestavby P.10, a to z důvodu, aby případná výstavba v této ploše nepřiměřeně neomezovala vlastníky sousedních pozemků rodinných domů.

26. Závěrem odpůrce cituje judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se zdrženlivosti správních soudů ve vztahu k přezkumu územně plánovací činnosti obcí. Za situace, kdy neexistovalo pravomocné územní rozhodnutí a existovaly vážné důvody pro upřesnění regulace, nemůže být dle odpůrce nové upřesnění regulace provedené vydáním Změny v rozporu se zákonem. Ze všech uvedených důvodů je navrhováno návrh na zrušení Změny územního plánu zamítnout.

IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

27. Osoby zúčastněné na řízení v rámci svého vyjádření doručeného krajskému soudu dne 21. 10. 2024 uvedly, že návrh považují za nedůvodný, obsahující účelovou argumentaci. Hodnotí jej na základě § 101a odst. 1 s. ř. s. jako předčasný za situace, kdy o umístění Stavebního záměru navrhovatelky nebylo dosud pravomocně rozhodnuto. Důvodná není dle osob zúčastněných na řízení námitka zpochybňující zákonnost procesu přijetí Změny územního plánu, Zastupitelstvo má pravomoc rozhodnout o změně územního plánu obce v jiné podobě, než jaká plyne z návrhu. Ani námitky věcného charakteru nemohou být úspěšné, neboť je to pouze navrhovatelka, coby investor, kdo je plně odpovědný za to, že dosud nezískal územní rozhodnutí o umístění stavby BD V.. Její pokusy o přesun odpovědnosti za tento stav na osoby zúčastněné na řízení svědčí dle jejich názoru o pramalé sebereflexi navrhovatelky. Navrhovatelka dosud nezískala územní rozhodnutí, neboť její Stavební záměr po celou dobu byl v rozporu s územním plánem, neboť parkovací plochy k domu měly být umístěny na plochy veřejného prostranství. Vlastník pozemku nedisponuje legitimním očekáváním o tom, že jeho pozemek zůstane navždy zastavitelným v nezměněné podobě. Původní územní plán platný v době, kdy navrhovatelka Stavebním záměrem dotčený pozemek koupila (15. 9. 2014) navíc umožňoval zastavět dotčený pozemek nejvýše 3,5 podlažním bytovým domem, stávající Změna tak navrací výškovou regulaci zástavby do podoby obdobné původnímu stavu, kdy ke koupi pozemku došlo, navrhovatelka s regulací tedy musela počítat. Stěžejním důvodem pro přijetí změny je dle osob zúčastněných na řízení skutečnost, že absence výškové regulace vyvolává napětí a sousedské spory. Výšková regulace zástavby v různých plochách není ničím neobvyklým, způsob využití dané plochy zůstal nezměněn. Bytový dům i po této regulaci bude plnit funkci bariéry, když třípodlažní budova o cca 10 m takový účel splňuje. Ze všech uvedených důvodů je navrhováno návrh zamítnout.

V. Průběh pořízení Změny územního plánu

28. Obsahově totožnými návrhy osob zúčastněných na řízení IV, V, VIII, IX, XII, XV a XVI, doručenými odpůrci dne 3. 10. 2022, byla navržena změna územního plánu města Písek v ploše P1–12 na pozemcích parc. č. XC, XD, XE, XF, XG, XH, XI a XJ. Uvedená změna měla spočívat v ponechání stávajícího funkčního využití BI2–plochy bydlení v rodinných domech a v odstranění přidruženého funkčního využití SM–M – plochy smíšené obytné městské. Pro případ ponechání funkčního využití SM–M navrhovatelé navrhli doplnit do územního plánu index podlažní plochy. Důvodem návrhu bylo zamezit snaze developerských společností vybudovat bytový dům na části návrhem dotčené plochy P1–12. Dotčené území dle navrhovatelů není připraveno na takto abnormální nárůst kapacity spotřeby zdrojů, konkrétně je zmiňována kapacita likvidace kanalizačních odpadů, která již v době podání návrhů byla překročena. Zmiňovány jsou dále zvýšené nároky na parkování v dané oblasti a doprava vodních zdrojů. Z tohoto důvodu je navrhováno pro dotčenou plochu přijmout index podlažní plochy, jež by zabránil individuálnímu posuzování té které plochy. Závěrem navrhovatelé souhlasili s částečnou úhradou nákladů na pořízení Změny územního plánu.

29. Návrhy byly předloženy Zastupitelstvu s návrhem usnesení: neschválení pořízení Změny územního plánu pro plochu přestavby P1–12/schválení pořízení Změny územního plánu zkráceným postupem pro plochu přestavby P1–12/jiné usnesení.

30. Usnesením Zastupitelstva ze dne 26. 1. 2023, č. 3/23, bylo schváleno pořízení Změny zkráceným postupem pro plochu přestavby P1–12 s tím, že v rámci změny bude předmětná část plochy P1–12 ponechána v plochách smíšených obytných městských (SM–M). Zároveň bude v této ploše omezena výška staveb na maximálně tři podlaží. Zastupitelstvo zároveň podmínilo pořízení změny úhradou nákladů iniciátorem jejího pořízení.

31. Součástí předloženého spisového materiálu je dále petice proti bytovému domu na pozemcích parc. č. XK a XB, čítající 203 podpisů, doručená odpůrci dne 22. 12. 2022, která co do důvodů odpovídá shora předestřeným návrhům.

32. Obsahem dokumentace je dále vyjádření Ing. arch. J. Z., pracovníka odboru investic a rozvoje odpůrce, který uvedl, že souhlasí s architektonickým řešením stavby. Stavební záměr by měl v dotčené ploše sloužit jako objemová bariéra mezi „čistým bydlením a obtěžující výrobní činností“.

33. Ve spisu jsou rovněž založena souhlasná stanoviska dotčených orgánů a příkazní smlouva o zajištění (obstarání) záležitosti zpracování návrhu Změny č. 9 územního plánu Písek, ze které se podává, že osoby zúčastněné na řízení VIII, XII a XV, coby příkazci, požádali odpůrce, coby příkazníka, o obstarání zajištění podkladů pro Změnu. Současně se z uvedené smlouvy podává, že úplná úhrada nákladů na pořízení Změny (30 250 Kč) jde za jejími navrhovateli.

34. Dne 6. 11. 2023 proběhlo veřejné projednání návrhu Změny územního plánu.

35. Dne 13. 11. 2023 uplatnila navrhovatelka námitky a připomínky k návrhu Změny územního plánu. Tyto obsahově odpovídají námitkám nyní řešeného návrhu, jak byly popsány pod body 4 až 14 tohoto rozsudku.

36. Usnesením ze dne 4. 4. 2024, č. 55/24, rozhodlo Zastupitelstvo o vydání Změny. Ta nabyla účinnosti dne 11. 5. 2024.

37. Napadenou Změnou přijatou Zastupitelstvem zkráceným postupem dle § 55a stavebního zákona byla v přestavbové ploše P.10 (dříve označené jako P1–12) stanovena výšková hladina zástavby na maximálně 3 podlaží.

VI. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení

38. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“, (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008–34). Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu.

39. Územní plán jakož i jeho změny se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Z obsahu předložené dokumentace tak, jak byla shrnuta shora, soud zjistil, že napadená Změna územního plánu byla schválena Zastupitelstvem odpůrkyně dne 4. 4. 2024. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 26. 4. 2024 a sejmuta dne 11. 5. 2024. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a Změna územního plánu nabyla účinnosti dne 11. 5. 2024. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

40. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelky se zakládá tvrzením o dotčení na jejích právech. Z katastru nemovitostí plyne, že navrhovatelka vlastní pozemky nacházející se v oblasti řešené Změnou územního plánu – parc. č. XA a parc. č. XB. Soud má současně za to, že navrhovatelka v návrhu předestřela tvrzení o možném dotčení své právní sféry; dotčení na vlastnickém právu spatřuje ve Změnou přijaté regulaci podlažnosti v ploše umístitelného bytového domu, s čímž nesouhlasí. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či usnesení téhož senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS). K posouzení této otázky soud přistoupí níže.

41. Jak bylo uvedeno výše, třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z § 101a s. ř. s., resp. meritorně projednatelný závěrečný návrh (petit). Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatelka jednoznačně vymezila, čeho se domáhá, tj. požaduje zrušení Změny územního plánu, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení o podaném návrhu.

42. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s. Současně se nejedná o návrh předčasný ve smyslu § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., neboť navrhovatelka není oprávněna podat ve věci, ve které by bylo napadené opatření obecné povahy užito, ve správním soudnictví žalobu či jiný návrh. K tomu krajský soud doplňuje, že pokud podmínky pro napadení aktu před soudem dosud nejsou splněny, lze se zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části domáhat bez dalšího (aktivní procesní legitimace není podmíněna předchozím vyčerpáním opravných prostředků ve správním řízení ve věci, v níž bylo napadené opatření obecné povahy užito, srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012, č. j. 5 Aos 2/2012–24). Důvodnost návrhu 43. Krajský soud v prvé řadě připomíná, že úlohou soudu v řízení o návrhu na zrušení (změny) územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní plány dotvářet či hledat vhodná územní řešení. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by soud měl přistoupit výlučně tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost pořízení a vydání územního plánu. VI.A Nezákonnost procesu pořízení Změny územního plánu 44. Krajský soud se v prvé řadě zabýval namítanými vadami procesu pořízení Změny, když ty mají dle navrhovatelky zkracovat její veřejná subjektivní práva, neboť k omezení práv v oblasti územního plánování lze přistoupit pouze zákonem předvídaným způsobem při dodržení zákonem stanovených procesních postupů, k čemuž v případě pořízení Změny nedošlo. Návrh Změny neměl být Zastupitelstvem vůbec projednán, neboť neobsahoval zákonem stanovené náležitosti [postrádal stanoviska dle § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona] a výsledný návrh Změny přijatý Zastupitelstvem byl obsahově odlišný oproti původnímu návrhu osob zúčastněných na řízení.

45. Podle § 55a odst. 1 stavebního zákona se „[z]krácený postup pořizování změny územního plánu se použije v případě, že takto výslovně uvede zastupitelstvo obce při rozhodnutí o pořízení změny územního plánu a o jejím obsahu, nebo při schválení zprávy o uplatňování územního plánu v uplynulém období; v prvním případě se zpráva o uplatňování ani zadání změny územního plánu nepořizují.“ 46. Podle § 55a odst. 2 stavebního zákona „[z]astupitelstvo obce rozhoduje o pořízení změny územního plánu a jejím obsahu z vlastního podnětu nebo na návrh. Návrh na pořízení změny územního plánu mohou podat orgány a osoby uvedené v § 44 písm. b) až e). Návrh obsahuje (a) údaje umožňující identifikaci navrhovatele, včetně uvedení skutečnosti prokazující, že je oprávněn podat návrh na pořízení změny územního plánu, (b) důvody pro pořízení změny územního plánu, (c) návrh obsahu změny územního plánu, včetně případného požadavku na zpracování variant řešení, (d) stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny k navrhovanému obsahu změny územního plánu, ve kterém uvede, zda je možné vyloučit významný vliv na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast, (e) stanovisko krajského úřadu jako příslušného úřadu k navrhovanému obsahu změny územního plánu, ve kterém i s přihlédnutím ke stanovisku orgánu ochrany přírody podle písmene d) uvede, zda má být návrh změny posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, (f) návrh úhrady nákladů na zpracování změny územního plánu, vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, vyhotovení úplného znění územního plánu po jeho změně, náklady na zpracování změn regulačních plánů touto změnou vyvolaných a vyhotovení úplného znění regulačních plánů po jejich změně, popřípadě náklady podle § 71 odst. 7.“ 47. Podle § 44 stavebního zákona rozhoduje o pořízení územního plánu zastupitelstvo obce (a) z vlastního podnětu, (b) na návrh orgánu veřejné správy, (c) na návrh občana obce, (d) na návrh fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická nebo obdobná práva k pozemku nebo stavbě na území obce, (e) na návrh oprávněného investora.

48. Navrhovatelé Změny se svým návrhem domáhali změny stávajícího funkčního využití plochy P1–12, spočívající v zachování využití plochy pro bydlení v rodinných domech a odstranění využití plochy jako smíšené obytné městské, v případě jejího zachování navrhovali zavést index podlažní plochy. K návrhu nebyla předložena stanoviska dle § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona. Návrh v uvedené podobě byl předložen Zastupitelstvu, to jej v tomto znění neschválilo, schválilo pořízení Změny zkráceným postupem s tím, že pro plochu P1–12 zůstane zachováno funkční využití v podobě smíšené obytné plochy městské a zároveň zde bude omezena výška staveb na maximálně tři podlaží.

49. Obdobnou situací se zabýval Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 Ao 6/2011–210, v němž uvedl: „Podle § 44 stavebního zákona může být územní plán pořízen z vlastního podnětu zastupitelstva, na návrh orgánu veřejné správy, na návrh občana obce či na návrh fyzické nebo právnické osoby, která má vlastnická nebo obdobná práva k pozemku nebo stavbě na území obce. V situaci, kdy jde o návrh podle naposled uvedené varianty, je třeba postupovat podle § 45 a zejm. § 46 stavebního zákona, který vypočítává všechny náležitosti takového návrhu. Zde je potřeba upozornit na to, že nejsou–li uvedené náležitosti doloženy, existují v zásadě dvě možnosti, jak postupovat. Za prvé může pořizovatel vyzvat toho, kdo návrh podal, aby nedostatky návrhu odstranil (a po marném uplynutí lhůty návrh odmítnout), za druhé ale nic nebrání zastupitelstvu, aby nedokonalý návrh aprobovalo jako vlastní podnět dle § 44 písm. a) stavebního zákona. Námitky obou navrhovatelů v souzené věci tak nemohou uspět již z tohoto důvodu, neboť ani nedodržení náležitostí návrhu na vydání změny územního plánu nemůže samo o sobě způsobit nezákonnost vydané změny územního plánu, jelikož na takovou změnu by bylo možno pohlížet jako na změnu vydanou zastupitelstvem obce z vlastního podnětu. Nad tento rámec je třeba uvést, že v průběhu pořizování změny územního plánu byly náležitosti dle § 46 odst. 1 stavebního zákona doloženy.“ 50. Z rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 19. 12. 2023, č.j. 65 A 4/2023–327, dále vyplývá: „K první otázce soud podotýká, že návrhy na pořízení změny územního plánu ze strany občanů obce či vlastníků pozemků a staveb mají materiálně povahu podnětů. O pořízení té které změny rozhoduje výlučně zastupitelstvo obce a na definitivní podobě změny se též významným způsobem podílí pořizovatel, který při její tvorbě musí respektovat nejen vůli zastupitelstva, ale též závazné právní předpisy. Pokud tedy osoba uvedená v § 44 stavebního zákona podá návrh na změnu územního plánu, neznamená to, že by byli zastupitelstvo obce a pořizovatel tímto návrhem striktně vázáni.“ S uvedenými závěry se plně ztotožnil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 5. 6. 2024, č.j. 7 As 5/2024–38, jímž kasační stížnost směřující proti citovanému rozsudku Krajského soudu v Brně zamítl.

51. Komentářová literatura dále dovozuje: „I v případě, kdy zastupitelstvo obce rozhodne o pořízení změny územního plánu, neznamená to, že by obec mohla zaručit, že bude navrhovaná změna územního plánu vydána podle představ navrhovatele, a to ani v případě, že pořízení změny podmíní úhradou nákladů. […] Pořízení změny územního plánu je proces, v rámci kterého jsou hledána optimální řešení z hlediska koordinace soukromých a veřejných zájmů v území (§ 18 odst. 3 stavebního zákona) a není předem známo, jaká stanoviska uplatní dotčené orgány, popřípadě jaké budou podány námitky a připomínky.“ [MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, s. 310–316]

52. Krajský soud v nynější věci dospěl na základě shora citovaného k závěru, že ačkoli Zastupitelstvem schválený návrh na pořízení změny obsahově neodpovídal návrhu předloženému osobami zúčastněnými na řízení, který nadto neobsahoval zákonem stanovené náležitosti, nezakládají tyto skutečnosti nezákonnost napadené Změny. Pouze zastupitelstvo obce je výlučně oprávněno rozhodnout o pořízení (změny) územního plánu a o jeho finální podobě, není proto vadou, pokud se striktně nedrží obsahu původního návrhu, ten totiž má z materiálního hlediska pouze povahu podnětu. Z postupu navrhovatelů Změny, kteří podepsali příkazní smlouvu o zajištění záležitosti zpracování návrhu Změny v napadené podobě, je navíc zjevné, že se změnou návrhu tak, jak ji schválilo Zastupitelstvo dne 26. 1. 2023, souhlasili. Ostatně, eventuální požadavek navrhovatelů Změny na stanovení indexu podlažní plochy bezpochyby sleduje shodný cíl jako přijatý regulativ podlažnosti bytového domu. Navrhovatelé se současně zavázali uhradit náklady na její zpracování. Není proto vadou, pokud řízení o Změně bylo vedeno jako návrhové, byť fakticky došlo k odklonu od jeho původní verze. Vzhledem k tomu, že i stanoviska správních orgánů vymezená § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona byla v průběhu pořízení Změny doložena, neshledal krajský soud proces pořízení Změny územního plánu nezákonným. VI.B Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu 53. Krajský soud úvodem k této námitce poznamenává, že navrhovatelka byla v průběhu přípravy Změny územního plánu aktivní. K návrhu Změny uplatnila námitky a připomínky obsahově odpovídající námitkám nyní projednávaného návrhu.

54. Nepřezkoumatelnost navrhovatelka shledává v absenci zdůvodnění potřeby předmětné Změny v území, v absenci posouzení Změny s cíli a úkoly územního plánování. Ze změny rovněž neplyne, jakým způsobem se odpůrce zabýval proporcionalitou přijatého řešení a jakým způsobem se vypořádal s kontinuitou územního plánování za situace, kdy napadenou Změnou fakticky došlo k podstatné změně původní koncepce, nebylo vysvětleno, proč k této Změně dochází. Namítáno je taktéž nevypořádání se s předchozími akty odpůrce, konkrétně s jeho výslovným souhlasem se Stavebním záměrem navrhovatelky.

55. Namítána je také nepřezkoumatelnost Změny v části rozhodnutí o námitkách. Odpůrce se nijak nevypořádal s namítanými vadami procesu pořízení Změny, s namítaným nesouladem s cíli a úkoly územního plánování ani s namítaným neúměrně zdlouhavým řízením o umístění záměru, které nebylo žádným způsobem Změnou reflektováno.

56. K požadavkům na obsah územního plánu, konkrétně na míru jeho odůvodnění, lze poukázat na ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu, užitého přiměřeně podle § 174 odst. 1 správního řádu, z něhož je zřejmé, že ve vlastním odůvodnění územního plánu nesmí chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. Byť vlastní odůvodnění územního plánu zásadně zůstává spíše v obecné rovině a není nutné, aby v něm byla odůvodněna příslušná regulace z pohledu každého dotčeného pozemku či všech řešených ploch, musí být i v něm uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 – 136, č. 1795/2009 Sb. NSS).

57. Rozhodnutí o námitkách pak umožňuje individuálně reagovat na konkrétní výtky, jež proti regulaci uplatnili v procesu pořizování územního plánu jednotliví dotčení vlastníci, a musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Ústavní soud k tomu v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, doplnil, že požadavky kladené na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami nemohou být přehnané, jinak by se správní soudy dopouštěly přepjatého formalismu a nepřípustného zásahu do práva na samosprávu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právní jistoty občanů.

58. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu (resp. v daném případě zásad územního rozvoje, nicméně toto odlišení shodně platí i pro územní plán a jeho změnu) jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a z toho plynoucí rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že vlastní odůvodnění územního plánu odráží nejen odborné požadavky (soulad s cíli a úkoly územního plánování, vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území apod.), ale též požadavky politické povahy tak, jak jsou formulovány v zadání či zprávě o uplatňování územního plánu, případně plynou z výběru mezi variantami řešení, které byly zastupitelstvu v průběhu pořizování územního plánu k výběru předloženy. Zde se tedy projevuje společenská dohoda o využití území lidmi, kteří v něm žijí, kterou správní soud nemůže revidovat, pokud je v odborných mezích možná. Naproti tomu odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky.

59. Krajský soud dospěl k závěru, že odůvodnění napadené Změny územního plánu výše zmíněným požadavkům neodpovídá. Soud se v otázce přezkoumatelnosti odůvodnění Změny zaměřil zejména na to, zda byla řádně zdůvodněna potřeba přijetí regulativu podlažnosti, a to za specifických skutkových okolností projednávané věci, kdy předchozí znění územního plánu (Územní plán města Písek po změně č. 8) žádnou výškovou regulaci bytových domů neobsahovalo (obsahovalo pouze ujednání o max. kapacitě plochy 4RD+8RD/SM; regulativ 3,5 NP se vztahoval pouze k ploše P1–1/1 vnitroblok 17. listopadu – viz str. 34 územního plánu po změně č. 8), a navrhovatelka před přijetím napadené Změny získala nepravomocné územní rozhodnutí o umístění stavebního záměru, o které usilovala od roku 2016 a do jehož zisku investovala finanční prostředky.

60. Právě skutečnost, že regulace platná před nabytím účinnosti Změny územního plánu regulativ podlažnosti neobsahovala, je okolností z hlediska posouzení požadavků na míru odůvodnění Změny územního plánu klíčovou. Jak totiž plyne z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2024, č. j. 6 As 367/2023–49: „I když je předmětem přezkumu nový územní plán, neznamená to, že by v něm zakotvená regulace vstupovala do území bez jakékoliv dosavadní regulace. Nově zakotvený zákaz určitého využití pozemků v regulovaném území či zakotvení nových podmínek může vstoupit do již rozběhlých investičních plánů jednotlivých vlastníků a nabourat jejich legitimní očekávání, že budou moci realizovat své vlastnické právo v mezích dosavadní regulace. Takové osoby nepochybně budou dotčeny na svém vlastnickém právu silněji než osoby, které ještě žádné úsilí a finanční prostředky v důvěře v dosavadní územní plán nevynaložily. Ostatně i zákonodárce přiznává důvěře v možnost využití pozemků v souladu s dosavadní územně plánovací regulací jistou váhu, když v § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „stavební zákon“) zakotvuje za určitých podmínek právo na náhradu majetkové újmy způsobené zrušením zastavitelnosti jeho pozemků, a to nejen v důsledku přijetí změny územního plánu, ale i přijetí územního plánu nového. Tato otázka ale může mít vliv v zásadě jen na úrovni posouzení přiměřenosti regulace v napadeném územním plánu, neboť platná právní úprava v hmotněprávní rovině neobsahuje zákaz změny již přijatých regulativů a jejich existence nezakládá ani zvláštní procesní požadavky na proces projednání návrhu územního plánu, který je mění. Důvěra v dosavadní územní plán a očekávání, že ke změně regulativů nebude docházet překotně a bez vážných důvodů, se tak může projevit jen v návaznosti na uplatněné námitky, jimiž vlastník odpůrce upozorní na hrozící nadměrnou intenzitu zásahu do svých práv v důsledku zamýšlené změny regulace, tím, že zájmy sledované touto změnou nemusí v testu proporcionality převážit nad soukromými zájmy vlastníka, a že tedy nereflektování soukromých zájmů vlastníka by v této konkrétní situaci způsobilo nezákonnost územního plánu.“ (důraz doplněn)

61. Pro nynější případ lze z citovaného rozhodnutí dovodit, že v případě významné změny, jež přímo dopadá do vlastnických práv a legitimního očekávání navrhovatelky (plynoucího jak z předchozí územně plánovací dokumentace, tak z územního rozhodnutí stavebního úřadu odpůrce), je povinností odpůrce řádně zdůvodnit proporcionalitu přijaté regulace ve vztahu k navrhovatelce, coby vlastníka regulací dotčených pozemků. Přísnější požadavky na odůvodnění proporcionality řešení územně plánovací dokumentace v těchto případech konstatoval Nejvyšší správní soud též v rozhodnutí ze dne 7. 8. 2024, č.j. 6 As 350/2023–50 (bod 27).

62. Pokud jde o vlastní odůvodnění Změny, z něj se podává obecný závěr o souladu Změny s cíli a úkoly územního plánování obsaženými v § 18 a § 19 stavebního zákona (viz kapitola „d) soulad návrhu územního plánu cíli a úkoly územního plánování, zejména s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území a požadavky na ochranu nezastavěného území“ – str. 7 Změny). V rámci kapitoly „k) komplexní zdůvodnění přijatého řešení“ se uvádí: „Komplexní zdůvodnění přijatého řešení je v rozsahu posuzovaných měněných částí územního plánu dle schváleného obsahu změny. Předmětem změny č. 9 ÚP je pouze textová část v lokalitě P.10/SM. Změna ÚP posoudila výškovou hladinu zástavby v předmětné ploše a stanovila maximální limit na 3 podlaží. Výšková hladina je stanovena vzhledem k okolní výškové hladině, kdy je celá lokalita ohraničena nízkopodlažní zástavbou o výšce 1 nadzemního podlaží s občasným využitím obytného podkroví. Pouze ze severní strany na předmětnou plochu navazuje zástavba o výšce 4 nadzemních podlaží, které se dále snižují na maximálně 3 nadzemní podlaží. Dále navazuje pouze nízkopodlažní zástavba. Z toho důvodu byla výšková hladina stanovena tak, aby výšková hladina pozvolna klesala od 4 nadzemních podlaží k nízkopodlažní zástavbě. Stanovená výšková hladina spolu s rozdílným způsobem využití (SM) bude do budoucna vytvářet parter, který má významný potenciál pro vytvoření kvalitního veřejného prostoru. Vytvoření kvalitního parteru a městotvorného prostředí vychází ze stanovení jeho funkce a také výškové hladiny zástavby. Stanovením výškové hladiny zástavby na 3 podlaží dochází k tomu, že budoucí stavby budou ctít okolní výškovou hladinu a nedojde k jejímu neúměrnému převýšení. Ke stanovení výškové hladiny se nabízí také skutečnost, že se plocha nachází v nejnižším místě, odkud se terén pozvolna zvedá západním směrem.“ 63. Vlastní odůvodnění Změny se k přiměřenosti přijatého regulativu žádným způsobem nevyjadřuje, omezuje se pouze na obsahově prázdnou frázi o naplnění cílů a úkolů územního plánování a uvádí, že účelem regulativu je stanovení výškové hladiny zástavby v dané lokalitě a budoucí vytvoření parteru.

64. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách se podává, že nepravomocné rozhodnutí o umístění stavby není možné v rámci pořízení Změny zohlednit. Regulace podlažnosti se nachází i v jiných plochách územního plánu, pročež nejde o diskriminační jednání. Uvádí, že i předchozí územně plánovací dokumentace pro tuto plochu omezovala výšku zástavby na 3,5 NP. Zmiňuje, že stavby v předmětné ploše by měly sloužit jako určitá objemová a pohledová bariéra mezi rodinnými domy a obtěžující výrobní činností. Přijatý regulativ na koncepci nic nemění, bytový dům je možné i nadále vystavět, pouze je stanovena míra podlažnosti a je na stavebníkovi, jakým způsobem ji využije. Absence výškového omezení dělá dlouhodobé problémy v rámci správních řízení.

65. Ani rozhodnutí o námitkách se tak otázkou proporcionality přijatého řešení nijak nezabývá. Uvádí pouze, že i předchozí územně plánovací dokumentace (Územní plán města Písek po změně č. 8 – pozn. krajského soudu) regulativ podlažnosti obsahovala – 3,5 NP. Uvedený regulativ se ovšem k části plochy P1–12, v níž se nachází pozemky navrhovatelky, nevztahuje, když cílí pouze na plochu P1–1/1 v ulici 17. listopadu – tomu odpovídá i skutečnost, že pro stavební záměr o 5 nadzemních podlažích bylo vydáno územní rozhodnutí. Proporcionalita přijatého regulativu není zdůvodněna ani odkazem na problematičnost absence výškového omezení v rámci správních řízení. Z tohoto obecného závěru není možno seznat, o jaká správní řízení se jedná a z jakého důvodu se zrovna třípodlažní budova takovým problémům vyhne. Rovněž skutečnost, že regulativ podlažnosti je stanoven i v jiných plochách, o přiměřenosti řešení v nyní řešené ploše, která před účinností Změny regulaci podlažnosti neobsahovala, neříká ničeho. Z odůvodnění Změny územního plánu tak není zřejmé, do jaké míry se změnily podmínky v území tak, aby bylo nutno v dotčené ploše přijmout regulativ podlažnosti v dané podobě.

66. Krajský soud na tomto místě zdůrazňuje, že požadavek na kontinuitu územního plánování nesmí znemožnit revizi existujícího stavu, tedy nesmí znamenat zakonzervování stávajícího stavu, aby však bylo možné přikročit k jeho změně (v nynějším případě modifikací funkčního využití plochy prostřednictvím regulativu podlažnosti), musí být potřeba takové změny řádně zdůvodněna, a to zejména ve vztahu k proporcionalitě přijatého řešení – poměřováním zájmů sledovaných Změnou na straně jedné a soukromých zájmů vlastníka dotčených pozemků na straně druhé. Takové odůvodnění ovšem napadená Změny územního plánu postrádá. Není z ní zřejmé, z jakých důvodů zájem na zachování jednotné výškové hladiny budov převažuje nad zájmem navrhovatelky vystavět pětipodlažní bytový dům, a to navíc za situace, kdy navrhovatelka disponuje, byť dosud nepravomocným, rozhodnutím o umístění pětipodlažní stavby vydaným stavebním úřadem odpůrce, jímž je tento správní orgán zásadně vázán (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 As 23/2011–82).

67. Odpůrce tak v odůvodnění Změny územního plánu řádným způsobem nezdůvodnil potřebu Změnou přijaté regulace [§ 19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]. V návaznosti na tuto potřebu se pak nezabýval proporcionalitou přijatého řešení, a to ani k výslovným námitkám uplatněným navrhovatelkou v průběhu pořizování Změny. Pokud se odpůrce nijak nevyjádřil k otázce přiměřenosti přijatého regulativu, pak ani krajský soud nemohl posoudit namítanou nepřiměřenost omezení vlastnického práva navrhovatelky, neboť by byl prvním, kdo by se otázkou přiměřenosti Změnou přijatého řešení zabýval.

68. Krajský soud tudíž shledal námitku nepřezkoumatelnosti Změny územního plánu důvodnou, zbylými námitkami se s ohledem na shora uvedené soud zabývat nemohl.

VII. Závěr a náklady řízení

69. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení Změny č. 9 územního plánu města Písek je v rozsahu týkajícím se pozemků parc. č. XA7 a parc. č. XB, důvodný; a proto Změnu územního plánu v tomto rozsahu podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil.

70. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

71. Pokud jde o procesně úspěšnou navrhovatelku, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a sepsání návrhu) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 6 800 Kč. Celkové náklady řízení navrhovatelky tedy činí 11 800 Kč. Tuto částku je odpůrce povinen zaplatit navrhovatelce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

72. Odpůrce úspěšný nebyl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

73. Osoby zúčastněné na řízení nemají na náhradu nákladů řízení právo, neboť jim nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí návrhu II.A Nezákonnost procesu pořízení Změny územního plánu II.B Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu II.C Nedostatečně zjištěný skutkový stav II.D Nepřiměřené omezení vlastnických práv navrhovatelky a diskriminační povaha Změny III. Shrnutí vyjádření odpůrce IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení V. Průběh pořízení Změny územního plánu VI. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení Důvodnost návrhu VI.A Nezákonnost procesu pořízení Změny územního plánu VI.B Nepřezkoumatelnost Změny územního plánu VII. Závěr a náklady řízení