65 A 2/2025– 104

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci navrhovatelka: Primoco UAV SE se sídlem Výpadová 1563/29f, Praha 5 zast. JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem Na Strži 2102/61a, Praha 4 proti odpůrkyni: Obec Čížová se sídlem Čížová 75, Čížová zast. Mgr. Janem Röhrichem, advokátem se sídlem Tylova 382, Písek za účasti: I. I. F. bytem II. D.F. bytem III. Zemědělské družstvo Čížová se sídlem Čížová 85, Čížová o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 5 územního plánu obce Čížová, vydané usnesením zastupitelstva obce Čížová č. Z7i/2024 ze dne 12. 12. 2024, takto:

Výrok

I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 5 územního plánu obce Čížová, vydané usnesením zastupitelstva obce Čížová č. Z7i/2024 ze dne 12. 12. 2024, se zamítá.

II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 17 269,40 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Jana Röhricha.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Obsah návrhu

1. Návrhem podaným ke zdejšímu soudu dne 27. 1. 2025 se navrhovatelka domáhá zrušení opatření obecné povahy – změny č. 5 územního plánu obce Čížová, vydané usnesením zastupitelstva obce Čížová č. Z7i/2024 ze dne 12. 12. 2024 (dále též jako „OOP“ či „změna č. 5“). Napadené OOP je podle navrhovatelky v rozporu se zákonem a ten, kde jej vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci; napadené OOP nebylo podle ní vydáno zákonem stanoveným způsobem.

2. Navrhovatelka uvedla, že je vlastnicí v návrhu vyjmenovaných pozemků zapsaných na listu vlastnictví č. 478 pro k. ú. Krašovice u Čížové, vedeném Katastrálním úřadem pro Jihočeský kraj, katastrálním pracovištěm Písek. Předmětné pozemky ve vlastnictví navrhovatelky se nachází v území regulovaném změnou č. 5 územního planu obce Čížová.

3. Navrhovatelka uvádí, že ona a společnost Rapida s.r.o. (tato společnost vlastní pozemky na území regulovaném změnou č. 5 a svědčí jí oprávnění z věcného břemene k pozemkům ve vlastnictví navrhovatelky) byly zkráceny na svých právech opatřením obecné povahy. Případ navrhovatelky i společnosti Rapida s.r.o. má stejný skutkový i právní základ; obě podaly ve věci obsahově shodné námitky.

4. Navrhovatelka shrnuje, že byla zkrácena na svých právech napadeným OOP a nezákonným postupem odpůrkyně při procesu jeho pořizování. Navrhovatelka vymezuje následující nezákonnosti: i) svévole pořizovatele OOP a nerovný přístup (neférovost, diskriminace), ii) nedodržení kogentních ustanovení zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“), týkajících se postupu při přijímání územního plánu, iii) nebyl odstraněn nesoulad územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací – Zásadami územního rozvoje Jihočeského kraje (dále jen „ZÚR“), iv) nebyl řádně zjištěn skutečný (stávající) stav v území; napadené OOP je v rozporu s principem kontinuity územního plánování a je i vnitřně rozporné, v) absence řádného a racionálního odůvodnění napadeného OOP jako celku a námitek a postupu pořizovatele OOP, vi) vypořádání námitek navrhovatelky je v rozporu s metodickým pokynem Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) „Standard vybraných částí územního plánu, verze 2. 1. 2023“, vii) odpůrkyně řádně neschválila smlouvu o dílo a příkazní smlouvu uzavřenou s létajícím pořizovatelem, viii) obsah spisu vedeného při pořizování OOP je v rozporu s Metodickým pokynem MMR ze dne 26. 7. 2022, čj. MMR–44549/2022–81, což může mít vliv na uplatňování práv dotřených osob při procesu územního plánování.

5. Navrhovatelka vysvětluje, že má ve spolupráci se společností Rapida s.r.o. zájem do budoucna na předmětných pozemcích provozovat Letiště Písek – Krašovice (dále jen „letiště“) a modernizovat jej. V říjnu 2023 byla zpravována studie administrativně správní budovy se servisní halou a ubytovnou pro piloty. Jedná se o dvoupodlažní objekt se zelenou střechou umístěný ve středu řešeného území. Západně od letové dráhy je navržena dvoupodlažní servisní hala dronů a letadel; jde o objekt s pilovou střechou se světlíky, umožňující instalaci fotovoltaické elektrárny v celé ploše. Před zahájením stavby bude nutné provést demolici stávajících jednopodlažních objektů. O tomto stavebním záměru informovala navrhovatelka odpůrkyni dopisem ze dne 8. 2. 2024 a navrhla projednání parametrů spolupráce, vč. uzavření písemné dohody o spolupráci.

6. Návrh změny č. 5 územního plánu neumožňoval realizaci stavebního záměru navrhovatelky, a to ani na pozemcích společnosti Rapida s.r.o. Navrhovatelka i společnost Rapida s.r.o. proto podaly totožné námitky k návrhu změny č. 5 územního plánu, v jejichž rámci navrhly, aby odpůrkyně v rámci textové části územního plánu v čl. F stanovujícím podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití upravila podmínky využití pro funkční plochu DL – doprava letecká, a to následujícím způsobem: i) přípustné využití funkční plochy DL bude zahrnovat mj.: stavby výroby, montáže a servisu letadel a leteckých výrobků; ii) výškový limit pro nové stavby bude 10 m bez regulace podlažnosti; iii) tvar střech ve funkční ploše DL nebude regulován.

7. Námitkám bylo nejprve dne 15. 3. 2024 pořizovatelem a připraveným návrhem rozhodnutí o námitkách (dle § 53 odst. 1, věty první starého stavebního zákona) částečně vyhověno (s výjimkou připuštění staveb pro výrobu leteckých výrobků, neboť ty jsou součástí průmyslové výroby a měly by být na plochách výroby a skladování) a návrh rozhodnutí o námitkách byl předložen čtrnácti dotčeným orgánům vč. Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále též jako „krajský úřad“) k uplatnění stanovisek (žádné nesouhlasné stanovisko nebylo uplatněno). Byla však opomenuta Krajská hygienická stanice, což je dokladem chybného postupu při pořizování OOP.

8. Následně však došlo ze strany odpůrkyně k přehodnocení názoru; viz usnesení rady odpůrkyně ze dne 27. 8. 2024. Z důvodové zprávy k tomuto usnesení se podává, že v mezidobí probíhala jednání odpůrkyně s navrhovatelkou nad obsahem plánovací smlouvy, která měla zajistit benefity pro obec Čížová výměnou za částečné vyhovění obsahu její námitky. Tato jednání se v létě 2024 měla zastavit. Dále bylo uvedeno, že je zde petice 300 občanů (cca obyvatel obce) požadující zamezení využití letiště pro výrobu dronů a dalších bezpilotních leteckých zařízení. Návrh rozhodnutí o námitkách byl podle navrhovatelky nezákonně přehodnocen. Z usnesení zastupitelstva odpůrkyně ze dne 5. 9. 2024 plyne, že bylo uloženo pověřenému zastupiteli změnit návrh rozhodnutí o námitkách navrhovatelky tak, že jim nebude vyhověno a využití funkční plochy DL zůstane tak, jak bylo původně v návrhu změny č. 5 územního plánu pro veřejné projednání. Následně byl přijat nový návrh rozhodnutí o námitkách, jímž námitkám navrhovatelky nebylo vyhověno, a ten byl rozeslán patnácti dotčeným orgánům vč. krajského úřadu.

9. Navrhovatelka doplňuje že mezi stranami probíhalo soukromoprávní jednání o úpravě práv a povinností stran v souvislosti s realizací stavebního záměru navrhovatelky. Součástí dohody mělo být též poskytnutí příspěvku odpůrkyni v částce 20 milionů Kč. Nebyla však nalezena shoda a jednání byla přerušena, nikoliv však z důvodu na straně navrhovatelky. V rámci jednání se na základních parametrech dohody strany dohodly dne 30. 5. 2024. Následující jednání však nepostupovala s ohledem na obstrukční postup odpůrkyně, která trvala na vlastním návrhu smlouvy. Jednání byla ukončena na konci července 2024. Navrhovatelka však poukazuje na to, že návrh rozhodnutí o námitkách, v němž mělo být částečně vyhověno jejím námitkám, byl zpracován již dne 13. 5. 2024, tj. v době, kdy ještě vůbec nebylo jasné, zda dojde k dohodě o obsahu smlouvy, a dříve, než vůbec byly dojednány základní parametry dohody.

10. Podle navrhovatelky neuzavření předmětné dohody soukromoprávní povahy nemůže vést k následnému postupu odpůrkyně, která změnila svůj postoj k námitkám navrhovatelky a fakticky ji tak sankcionovala za to, že nedošlo k uzavření dohody. Navrhovatelka konstatuje, že územní plán je aktem, jehož obsah by neměl být na prodej. Obec v přenesené ani v samostatné působnosti se nesmí zavázat k vydání územního plánu o určitém obsahu výměnou za plnění ze strany stavebníka. Navíc odpůrkyně v tomto případě zpracovala návrh rozhodnutí o námitkách (částečně vyhovující) dříve, než vůbec vznesla své požadavky na protiplnění ze strany navrhovatelky. Jakékoliv uzavření smlouvy s investorem, které zasahuje do výkonu veřejné správy, ať už při pořízení nebo při vydání územního plánu, je v rozporu se zákonem.

11. Navrhovatelka zdůrazňuje, že podle § 47 odst. 1, § 51 odst. 1 a § 53 odst. 1 starého stavebního zákona na přípravách územního plánu spolupracuje pořizovatel a určený člen zastupitelstva. Obec jako taková by podle navrhovatelky do procesu neměla zasahovat způsobem, který jí zákon neumožňuje. Orgány podílející se na procesu přijímání OOP nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje. V daném případě však odpůrkyně evidentně vydávala instrukce mimo příslušnou fázi (např. po veřejném projednání) a byl tak ovlivňován výkon pravomoci pořizovatele. Podle navrhovatelky nebyly dodrženy kogentní normy stavebního zákona, týkající se řízení o územním plánu.

12. Předmětný postup odpůrkyně je navíc svévolný, diskriminační a prospěchářský, neboť navrhovatelce není známo, že by vyhovění námitkám ostatních dotčených osob bylo podmiňováno protiplněním odpůrkyni.

13. Svévolný a diskriminační postoj byl odpůrkyní vyjádřen i na veřejném projednání návrhu OOP dne 6. 3. 2024, kde byla navrhovatelka varována, že čím agresivněji bude námitka formulována, tím spíše jí nebude vyhověno. Navrhovatelka toto vnímá již jako nátlak, vydírání a nestandardní ovlivňování. Z toho pak plynula další diskriminace navrhovatelky.

14. Odůvodnění nevyhovujícího rozhodnutí o námitkách se navrhovatelce jeví jako chabý pokus ospravedlnit nezákonný postup pořizovatele, jeho zástupce (létajícího pořizovatele) a odpůrkyně. Jde de facto o pomstu, že se jednání o finančním příspěvku nepodařilo dovést až k uzavření smlouvy, ovšem nikoliv z důvodu na straně navrhovatelky. Odůvodnění námitek považuje navrhovatelka za rozporné s § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť z něj nejsou seznatelné racionální důvody, proč bylo o námitkách rozhodnuto právě tímto způsobem. Odůvodnění námitek je spíše odůvodněním nezákonného postupu při procesu územního plánování, nikoliv řádným vypořádáním podstaty argumentace navrhovatelky.

15. Za nelogickou pasáž odůvodnění považuje navrhovatelka tu pasáž týkající se jejího jednání s městem Pískem. Je pravdou, že navrhovatelka hodlá realizovat své podnikatelské záměry rovněž ve správním území města Písek, ale současně hodlá realizovat své záměry i na území obce Čížová, neboť lokalita letiště je z povahy věci nepřenosná. Ať už by navrhovatelka jednala s jakýmkoliv jiným městem třeba i o totožném záměru, není to racionálním důvodem pro nevyhovění námitkám navrhovatelky. Jednání s jinými veřejnoprávními korporaci nemůže být navrhovatelce takto přičítáno k tíži, jak učinila odpůrkyně. K argumentu o tom, že navrhovatelka od roku 2015, kdy byl územní plán přijat, nepožádala o změnu územního plánu, navrhovatelka konstatuje, že se stala vlastnicí předmětných pozemků až v roce 2019. Nyní při přijímání změny č. 5 podala námitky.

16. Odůvodňování nevyhovění námitkám peticí 300 občanů proti výrobě dronů a dalších bezpilotních letadel na letišti považuje navrhovatelka za slabý argument a odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2023, čj. 43 A 107/2022–81. Navrhovatelka má za to, že odpor veřejnosti byl hojně přiživován odpůrkyní a jejími představiteli. Na jednání rady odpůrkyně dne 27. 8. 2024 byl projednáván návrh na vyhlášení referenda o této otázce. Navrhovatelka odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2016, čj. 2 As 212/2015–27, z něhož lze obdobně vycházet v tom, že vyjádření politického názoru občanů nemůže nahradit činnost jiných orgánů.

17. Navrhovatelka doplňuje, že jednání o uzavření dohody o spolupráci a finančním příspěvku probíhala jen mezi ní a odpůrkyní. Společnost Rapida s.r.o. se těchto jednání neúčastnila. Není proto už vůbec zřejmé, z jakého důvodu nebylo vyhověno jejím námitkám. Tato společnost ani nejednala s městem Pískem.

18. Navrhovatelka konstatuje zřejmou svévoli pořizovatele OOP, nerovný přístup, neférovost a diskriminaci. Navrhovatelka namítá i absenci řádného a racionálního odůvodnění napadeného OOP jako celku. Dále doplňuje, že způsob vypořádání její námitek je v rozporu s metodickým pokynem MMR „Standard vybraných částí územního plánu, Verze 2. 1. 2023.“ 19. Navrhovatelka dále namítá, že odpůrkyně řádně neschválila smlouvu o dílo a příkazní smlouvu uzavřenou s létajícím pořizovatelem, a nestala se tak pořizovatelem svého vlastního OOP. Důležité je zdůraznit, že odpůrkyně má jak zastupitelstvo, tak radu obce. Navrhovatelka odkazuje na § 6 odst. 2, § 24 a § 6 odst. 6 písm. b) starého stavebního zákona a uvádí, že soukromoprávní smlouvu s autorizovaným architektem ke splnění kvalifikačních předpokladů na výkon územně plánovací činnosti měla v podmínkách odpůrkyně schvalovat rada obce. Navrhovatelka vysvětluje, že rada obce má vyhrazené a nevyhrazené pravomoci, přičemž vyhrazené pravomoci rady obce si nemůže atrahovat zastupitelstvo obce [§ 102 odst. 2 písm. n), § 84 odst. 2, § 85, § 102 odst. 2 a 3 zákona o obcích]. Do vyhrazené pravomoci rady obce patří i plnění úkolů stanovených zvláštním zákonem. Tuto pravomoc si nemůže zastupitelstvo atrahovat a rada obce ji ani sama nemůže svěřit jinému orgánu obce.

20. Příkazní smlouva a smlouva o dílo, které odpůrkyně uzavřela s létajícím pořizovatelem, byly podle navrhovatelky schváleny zastupitelstvem obce, nikoliv radou obce. To vyplývá z obsahu spisu, resp. ve spise není dokument o tom, že by tyto smlouvy schválila rada obce. Podle navrhovatelky je důsledkem absolutní neplatnost úkonu, který schválilo zastupitelstvo obce v rozporu s platnou právní úpravou, pokud z povahy věci nevyplývá přímo nicotnost takového aktu. Tato nezákonnost je zřejmá z návrhu usnesení zastupitelstva obce ze dne 14. 4. 2023 a z výpisu usnesení zastupitelstva obce ze dne 17. 4. 2023.

21. Navrhovatelka dále namítá, že nebyl řádně zjištěn skutečný (stávající) stav v území, resp. skutečný (stávající) stav nebyl respektován. Navrhovatelka shrnuje, že je vlastnicí předmětných pozemků od roku 2019. Navrhovatelka vyvíjí, testuje a vyrábí bezpilotní letouny. Kromě samotné vzletové a přistávací dráhy a primárního provozního/servisního objektu zahrnuje letiště i přilehlé zpevněné plochy a bývalé vojenské administrativní, skladovací a výrobní budovy. Ty jsou v současnosti využívány jako objekty nerušící výroby, skladování a služeb. Z hlediska odborné urbanistické terminologie je celý areál de facto vojenským a částečně provozovaným výrobním a skladovacím brownfieldem, pro jehož revitalizaci by měl územní plán obce v souladu s Politikou územního rozvoje ČR platnou k 1. 3. 2024 (čl. 2.2 bod 19) a v souladu se zásadou kontinuity územního plánování stanovit vhodné podmínky, a to nejen v rozsahu předpokládaného dobudování letiště, ale i pro zachování a obnovu původní funkce přilehlého areálu nerušící výroby a skladování. V odůvodnění textové části územního plánu z roku 2015 odpůrkyně deklarovala zájem na revitalizaci výrobního a skladovacího areálu letiště. Od tohoto původního záměru se však odpůrkyně odklonila. V areálu se aktuálně nachází několik budov přesahujících 5 m výšky (8 až 12 m). Dle napadeného OOP bude možné do budoucna tyto budovy měnit či upravovat při zachování jejich stávající výšky. Na nové stavby je však nelogicky a bezdůvodně stanoven výškový limit, a to na přízemní budovy o max. výšce 5 m. Tento výškový limit znamená podle navrhovatelky fakticky stavební uzávěru, neboť budovy do výšky 5 m jsou zcela nevhodné pro potřeby jakéhokoliv letiště.

22. Navrhovatelka poukazuje na to, že pro stavby navržené pro funkční plochy DL je stanoven požadavek na konkrétní tvar střechy a je připuštěna pouze střecha plochá či pultová s mírným sklonem. Pod čl. C.a. napadeného OOP v části Urbanistická koncepce (bod 9) se však požadavky urbanistické koncepce (mj. i požadavek na tvar střech) nevztahují na stavby dopravní a technické infrastruktury. V odůvodnění je k tomu uvedeno, že pro plochy dopravní a technické infrastruktury nemusí být dodrženy regulace pro střešní roviny, neboť jejich užití pro uvedené plochy není smysluplné. Navrhovatelka má za to, že obdobně nesmyslný je požadavek na konkrétní tvar střech uvedený přímo v regulativu pro plochy DL. Podle navrhovatelky je zde dána vnitřní rozpornost územního plánu.

23. Navrhovatelka poukazuje na rozpor územního plánu se ZÚR. Plochy DL podle územního plánu jsou v ZÚR vymezeny pro záměr veřejné dopravní infrastruktury D22 – Letiště Písek, zahrnující zařízení, činnosti a děje související s provozem veřejného vnitrostátního letiště nadmístního významu. Letiště a letecké stavby podléhají speciální úpravě zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o civilním letectví“). O stanovení druhu letiště rozhoduje Úřad pro civilní letectví, a to na základě žádosti provozovatele letiště po posouzení technických a provozních podmínek stanovených vyhláškou Ministerstva dopravy č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o civilním letectví“). Podle přílohy č. 3 této vyhlášky je provozovatel letiště povinen v provozní době zajistit řadu činností a služeb, které navrhovatelka v návrhu vymezuje. Podle jejího názoru v územním plánu stanovený výškový limit 5 m i regulace střešní roviny nových staveb pro funkční plochu DL zjevně nenastavuje vhodné podmínky pro dobudování letiště v požadovaném rozsahu a významu. Napadené OOP znemožňuje možnost vyhovět požadavkům zákona a vyhlášky o civilním letectví a znemožňuje plnohodnotné užívání a další rozvoj letiště.

24. S provozem letiště přitom souvisí zařízení a činnosti pro montáž a servis letadel (potažmo i výrobu). Napadená změna územního plánu oproti předchozí územně plánovací dokumentaci omezuje využití letiště. V předchozí územně plánovací dokumentaci byla část dotčených pozemků zahrnuta do ploch výroby a skladování (s povolenou výškou staveb do 10 m) a zároveň byly vymezeny jako součást zastavitelné funkční plochy dopravní infrastruktury – plochy nadmístního významu pro letiště Písek – kód plochy D22. Tato plocha je převzata ze ZÚR a v předchozím územním plánu odpůrkyně byla vymezena jako plocha pro veřejně prospěšnou stavbu, pro kterou lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Napadená změna územního plánu vymezuje předmětné pozemky pouze jako plochy DL, čímž došlo ke zhoršení postavení navrhovatelky. Z územně plánovací informace Městského úřadu Písek ze dne 12. 3. 2024, čj. MUPI/2024/15641, se podává, že je na předmětných pozemcích překryv dvou ploch (plocha nadmístního významu pro letiště Písek a plocha výroby a skladování). Podle názoru Městského úřadu Písek je třeba vycházet z regulativu pro letiště (tj. výškový limit 5 m a nikoliv 10 m), nicméně navrhovatelka se domnívá, že v případě překryvu dvou ploch je třeba mít za přípustné využití ploch pro obě varianty a nikoliv, že jeden regulativ ustoupí druhému.

25. Navrhovatelka dále namítla porušení § 55 odst. 4 starého stavebního zákona ve vztahu k vymezení nových zastavitelných ploch. Celkem bylo podáno deset návrhů na změnu územního plánu, přičemž většina byla odmítnuta s tím, že obec má mnoho vymezených zastavitelných ploch pro bydlení a není vhodné vymezovat další. Nicméně OZNŘ I a II bylo k jejich návrhu vyhověno a byly vymezeny nové zastavitelné plochy na pozemcích v jejich vlastnictví. Zastupitelstvo obce s jejich návrhem nejprve nesouhlasilo (usnesení ze dne 14. 4. 2023), přesto však byl dne 17. 4. 2023 zastupitelstvem odsouhlasen. Navrhovatelka poukazuje na to, že ač většina zastupitelů obce hlasovala pro návrhy na změnu územního plánu pěti žadatelů, tak ty nakonec do změny č. 5 nebyly zahrnuty. Naopak návrh na změnu územního plánu OZNŘ I a II byl odsouhlasen, ač to nebylo doporučováno. Rovněž sama odpůrkyně žádala o změnu využití plochy „občanské vybavenosti“ na „plochu smíšenou – individuální výstavba RD“ na svém pozemku, čemuž bylo vyhověno; odpůrkyně následně vzala svůj návrh zpět. Stejně tak bylo vyhověno návrhu OZNŘ III na změnu územního plánu s tím, že není urbanisticky a krajinářsky vhodný, ale je ještě „možný“, a to i přes nesouhlasné stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru životního prostředí, zemědělství a lesnictví, oddělení ochrany přírody ze dne 8. 3. 2024. Navíc požadavku OZNŘ III bylo vyhověno, přičemž výškový limit 10 m byl zvýšen na 15,5 m, zatímco navrhovatelce nebylo vyhověno s požadavkem na zvýšení výškového limitu.

26. Rozhodování zastupitelstva odpůrkyně je podle navrhovatelky nepřehledné a není patrný rovný a nediskriminační mechanismus, jímž odpůrkyně jednotlivé návrhy na změnu územního plánu posuzuje. Napadená změna územního plánu nerespektuje ochranu zemědělské půdy a nezastavěného území a klientelisticky zvýhodňuje určité osoby, resp. jejich soukromé zájmy (OZNŘ II a předseda představenstva OZNŘ III jsou zastupiteli odpůrkyně).

27. Navrhovatelka uvádí, že spis vedený při pořizování napadeného OOP obsahuje mnoho vnitřně rozporných dokumentů, např. několik „obsahů změn č. 5“, které jsou nekonkrétní, neurčité, od sebe navzájem odlišné a není tedy přesně zřejmé, co má být obsahem projednávané změny územního plánu a jak bylo zpracováno konečné a nyní účinné napadené OOP. Odpůrkyně postupovala nerovně a neférově a vůči navrhovatelce a společnosti Rapida s.r.o. přímo diskriminačně a svévolně. Navrhovatelka výslovně poukazuje na zápis z jednání rady odpůrkyně č. 10/2024 ze dne 27. 8. 2024, z něhož mj. plyne, že se navrhuje nevyhovět námitkám navrhovatelky.

28. Navrhovatelka navrhla zrušení změny č. 5 územního plánu odpůrkyně v celém rozsahu.

II. Vyjádření odpůrkyně

29. Odpůrkyně uvádí, že plně podporuje zájem navrhovatelky provozovat letiště a modernizovat jej. Odpůrkyně dokládá výřezy z hlavních výkresů, že po vydání změny č. 5 je rozsah plochy DL podstatně větší než tomu bylo před vydáním této změny. Před změnou č. 5 bylo letiště vymezeno pouze v rozsahu plochy s kódem D22 zanesené v ZÚR. V rámci standardizace územního plánu byly do ploch s funkčním využitím DL agregovány také navazující zatravněné pozemky tak, aby byl vytvořen předpoklad pro plnohodnotný provoz letiště vč. dalšího možného rozvoje. Odpůrkyně tak učinila z vlastní vůle, aniž by k tomu byl uplatněn návrh ze strany navrhovatelky.

30. ZÚR v ploše D22 počítá s provozem veřejného vnitrostátního letiště nadmístního významu. V žádném případě však nepřipouští na této ploše výrobní nebo montážní objekty pro bezpilotní prostředky. S využitím dané plochy pro vnitrostátní letiště územní plán odpůrkyně počítá.

31. Změna územního plánu byla pořizována v tzv. zkráceném postupu pořízení. V rámci veřejného projednání návrhu změny č. 5 byly vzneseny námitky navrhovatelky, která požadovala umožnění využití funkční plochy DL pro „stavby výroby, montáže a servisu letadel a leteckých výrobků“. Odpůrkyně nepopírá, že původní návrh rozhodnutí o námitkách byl zpracován s výrokem „vyhovět částečně“ (z data 13. 5. 2024). Odpůrkyně odmítá, že by následné přehodnocení návrhu rozhodnutí o námitkách s výrokem „nevyhovět“ bylo nezákonné. V mezidobí se totiž podstatně změnil vztah navrhovatelky vůči odpůrkyni a stále intenzivnější provoz na letišti, zejména tzv. zalétávání dronů, vzbudil velkou nevoli u občanů i u zastupitelů. V očekávání dlouhodobé spolupráce probíhalo jednání mezi navrhovatelkou a odpůrkyní o uzavření plánovací smlouvy, která měla doplnit podmínky využívání letiště nad rámec možného obsahu územního plánu. Zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový stavební zákon“), již tuto plánovací smlouvu reglementuje v § 130 a násl. Ač byla změna územního plánu ještě pořizována podle starého stavebního zákona, jednání s navrhovatelkou probíhalo po 1. 1. 2024 a odpůrkyně měla za to, že zde není žádný rozpor se stavebním zákonem, pokud by došlo k uzavření plánovací smlouvy podle nového stavebního zákona. Záleželo by na jejím obsahu, ovšem odpůrkyně by v takové smlouvě nemohla garantovat něco, co nemůže ovlivnit v rámci přeneseného výkonu státní správy na úseku územního plánování. Jednání o obsahu smlouvy byla náhle a jednostranně ze strany navrhovatelky přerušena. Odpůrkyně se následně z veřejných zdrojů dozvěděla, že navrhovatelka jedná s vedením města Písek o odkoupení pozemků v jeho správním obvodu pro svůj záměr původně směřovaný na letiště.

32. K postupu při vyřizování námitek odkazuje odpůrkyně na § 54 odst. 3 starého stavebního zákona a na § 172 odst. 5 správního řádu. O námitkách nerozhoduje určený zastupitel ani pořizovatel, oba pouze připraví návrh rozhodnutí podle § 53 odst. 1 starého stavebního zákona, tento návrh posílají k supervizi na krajský úřad a dotčené orgány a teprve poté o námitkách definitivně rozhoduje celý zastupitelský sbor. Zastupitelé v samostatné působnosti projevili vůli námitkám navrhovatelky nevyhovět. Návrh rozhodnutí o námitkách byl přepracován a opět podle § 53 odst. 1 starého stavebního zákona rozeslán dotčeným orgánům ke stanovisku. Žádný dotčený orgán proti tomuto způsobu rozhodnutí o námitkách nebrojil. Poté dne 12. 12. 2024 byl návrh změny č. 5 i s návrhem rozhodnutí o námitkách projednán na zastupitelstvu obce a schválen. Návrh rozhodnutí o námitkách může být zastupitelstvem obce korigován, neboť jedině tito volení zástupci samosprávy rozhodují o vydání či zamítnutí územního plánu či jeho změny. Jednou vyslovený návrh na vyhovění námitkám není neměnný za situace, kdy se zásadně změní podmínky, za kterých byl původní návrh rozhodnutí o námitkách připravován. Neochota navrhovatelky uzavřít plánovací smlouvu byla jedním z hlavních důvodů, že došlo ke změně názoru na vhodnost spolupráce s navrhovatelkou v prostoru letiště spolu s tím, že byla sepsána petice občanů brojící proti hluku při zalétávání dronů.

33. Odpůrkyně odmítá, že by navrhovatelka byla změnou č. 5 krácena na svých právech. Naopak změnou č. 5 došlo k podstatné adici plochy pro leteckou dopravu v prostoru letiště, a to i nad rámec ZÚR. Odpůrkyně odmítá, že by jednala svévolně. Předmětem změny č. 5 v lokalitě letiště bylo převedení stávající podoby územního plánu ve znění změn č. 1 až 4 do jednotného datového modelu MMR pro tvorbu územních plánů (tzv. standardizace). Výška budov 5 m byla součástí územního plánu pro lokalitu letiště již od roku 2015. U stávajících budov může být zachována jejich výška.

34. Územní plán před vydáním změny č. 5 nikdy nepovoloval žádné stavby pro „montáže a servis letadel a leteckých výrobků“ s povolenou výškou staveb 10 m. Naopak vždy omezoval výšku staveb v plochách dopravní infrastruktury a určoval tvar střechy (plochá střecha či pultová s mírných sklonem). Stav úpravy využití funkční plochy je po změně č. 5 identický. Rovněž stanovení podmínek hlavního, přípustného a nepřípustného využití pro tuto plochu je obdobný a vychází z nutnosti aplikovat metodický pokyn z důvodu standardizace. Podle názoru odpůrkyně činnosti pro montáž a servis letadel (potažmo i výrobu) nesouvisí s provozem letiště. Plocha letiště nikdy nebyla před účinností napadeného OOP zahrnuta do plochy s rozdílným způsobem využití „výroby a skladování“.

35. Odpůrkyně zdůrazňuje, že navrhovatelka nepodala návrh na změnu územního plánu a že do procesu pořizování změny územního plánu vstoupila až prostřednictvím uplatněných námitek během veřejného projednání návrhu. Podle odpůrkyně neexistuje žádné objektivní právo vyžadovat po pořizovateli, určeném zastupiteli nebo po členech zastupitelstva, aby akceptovali požadavky, se kterými nesouhlasí, proti kterým je uplatněna petice podstatné části občanů obce a které jdou nad rámec usnesení zastupitelstva v samostatné působnosti o schváleném obsahu změny územního plánu.

36. Odpůrkyně konstatuje, že spis je veden přiměřeně podle metodického materiálu MMR čj. MMR–44549/2022–81. Jde pouze o doporučující metodický materiál. Spis nicméně obsahuje vše podstatné od návrhů a žádostí o pořízení této změny až po usnesení zastupitelstva o vydání změny územního plánu, vč. časové osy a žurnalizace spisu.

37. K námitce proti postupu odpůrkyně při uzavírání smlouvy s létajícím pořizovatelem odpůrkyně uvádí, že rozhodnutí o pořizovateli bylo učiněno zastupitelstvem dne 9. 2. 2023 (usnesení Z1c/2023). Pořizovatelem změny územního plánu je Obecní úřad Čížová. Příkazní smlouva č. 19–203 byla parafována starostou obce dne 14. 4. 2023 a projektantem dne 5. 4. 2023. Létajícího pořizovatele schválilo přímo zastupitelstvo odpůrkyně. Lze připustit, že rozhodnutí o pořizovateli měla učinit rada odpůrkyně. Nicméně zastupitelský sbor v sobě zahrnuje také všechny členy rady obce a jak je z výsledků hlasování zřejmé, členové rady s navrženým usnesením zastupitelstva souhlasili. Argumentaci navrhovatelky považuje odpůrkyně za přepjatou, nicméně uznává pochybení, že o pořizovateli změny územního plánu rozhodlo zastupitelstvo, a nikoliv rada obce.

38. Závěrem odpůrkyně navrhla, aby krajský soud změnu č. 5 územního plánu obce Čížová nerušil.

III. Stanoviska osob zúčastněných na řízení

39. OZNŘ I a II uvedly, že jsou vlastníky pozemků, které byly změnou č. 5 územního plánů odpůrkyně zařazeny mezi plochy smíšené obytné. V případě zrušení změny č. 5 v plném rozsahu by došlo ke znehodnocení pozemků a tím i k jejich finanční újmě.

40. OZNŘ III se k návrhu na zrušení napadeného OOP zvlášť nevyjádřila.

IV. Replika navrhovatelky a reakce odpůrkyně na ni

41. Navrhovatelka je toho názoru, že jestliže bylo OOP přijímáno podle starého stavebního zákona, tak nebylo lze s takovým postupem kombinovat institut plánovací smlouvy podle nového stavebního zákona (srov. § 323 odst. 9 a 10 nového stavebního zákona). Jednání mezi stranami se nesla v rovině soukromoprávní. Neuzavření soukromoprávní smlouvy nemůže být důvodem k nezákonnému postupu odpůrkyně a vést jej k dodatečnému neschválení námitek.

42. Navrhovatelka uvádí, že odpůrkyně (resp. určený zastupitel – starosta) nemůže dávat instrukce pořizovateli mimo příslušnou fázi pořizování územního plánu, resp. jeho změny (např. po veřejném projednání) a ovlivňovat tak výkon pravomoci pořizovatele. Navrhovatelka odkazuje na § 53 odst. 1 starého stavebního zákona, podle něhož pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky veřejného projednání návrhu územního plánu a zpracuje návrh rozhodnutí o námitkách. K tomu došlo dne 13. 5. 2024 (návrh částečného vyhovění námitkám navrhovatelky). Nový návrh rozhodnutí o námitkách, jímž nebylo námitkám navrhovatelky vyhověno (usnesení rady ze dne 27. 8. 2024 a usnesení zastupitelstva ze dne 5. 9. 2024), byl přijat na základě instrukce orgánů odpůrkyně (resp. určeného zastupitele) vydané mimo příslušnou fázi řízení, tj. až po již učiněném vyhodnocení výsledků veřejného projednání. Odpůrkyně ve svém vyjádření sama uvedla, že zohlednila názor starosty. Podle navrhovatelky se jednalo o svévolný nezákonný postup.

43. Navrhovatelka odmítá, že by se snažila vynutit si umožnění výroby letadel na letišti. Navrhovatelka konstatuje, že souhlasí s návrhem rozhodnutí o námitkách, kterým jí mělo být částečně vyhověno (umožnění staveb montáže a servisu letadel, výškový limit 10 m bez regulace podlažnosti a tvaru střechy, výroba letadel nebude v ploše DL připuštěna). Následné dodatečné nevyhovění námitkám v celém rozsahu je diskriminační, svévolné a protizákonné. V částečném vyhovění se přitom uvádělo, že námitky navrhovatelky jsou racionální a konvenují s vymezením ploch DL v metodickém pokynu MMR (verze 2. 1. 2023).

44. Navrhovatelka má za to, že nevyhovění námitkám společnosti Rapida s.r.o. bylo opřeno jen o důvody spojené s osobou navrhovatelky. Společnost Rapida s.r.o. nemůže za to, jak se vyvinula jednání o smlouvě mezi odpůrkyní a navrhovatelkou, přesto je tím odůvodňováno zamítnutí její námitky.

45. Podle navrhovatelky je problém samotného odůvodnění námitek v tom, že nebyla vypořádána podstata argumentace uplatněné v námitkách. Nejsou splněny nároky § 68 odst. 3 správního řádu. Není řádně a racionálně odůvodněno, proč přípustné využití plochy DL nebude zahrnovat stavby montáže a servisu letadel, proč výškový limit nebude navýšen na 10 m a proč tvar střech bude regulován a příp. proč nebude připuštěna výroba letadel.

46. Navrhovatelka podotýká, že její jednání s městem Pískem o odkoupení pozemků se týkalo pouze jejího záměru výroby letadel, který jí po návrhu částečného vyhovění námitkám neměl být na letišti Čížová dovolen. Chtěla tedy tento záměr realizovat v blízkém okolí. Navrhovatelka stále hodlá svůj záměr realizovat i na letišti. Jednání s městem Pískem nemůže být důvodem nevyhovění námitkám.

47. Závěrem navrhovatelka konstatuje, že jestliže zastupitelstvo rozhodlo v určité záležitosti, která je vyhrazena radě obce, pak postupovalo nezákonně. Ustanovení § 6 odst. 6 písm. b) starého stavebního zákona bylo porušeno.

48. Odpůrkyně se ohradila proti tvrzením navrhovatelky a konstatovala, že rozhodnutí o námitkách je plně v kompetenci zastupitelstva. Tvrzení o nesprávném postupu ze strany pořizovatele při rozhodování o námitkách je podle odpůrkyně mylné a nepravdivé.

V. Další vyjádření navrhovatelky

49. Navrhovatelka konstatovala, že veškerá její tvrzení mají oporu ve skutečném stravu věci, což má vyplývat i z předloženého spisového materiálu pořízeného odpůrkyní při pořízení napadeného OOP. Navrhovatelka především poukazuje na zápis z jednání rady obce Čížová ze dne 27. 8. 2024 a na výpis usnesení ze zasedání zastupitelstva obce ze dne 5. 9. 2024. Podnět ke změně návrhu rozhodnutí o námitkách vzešel od rady obce. Navrhovatelka je toho názoru, že pokud ve smyslu § 53 odst. 1 starého stavebního zákona byl přijat návrh rozhodnutí o námitkách ze dne 13. 5. 2024 a celý proces podle citovaného ustanovení proběhl a byl ukončen, pak se poté nemůže rada ani zastupitelstvo obce usnášet o dodatečných zcela svévolných a diskriminačních změnách návrhu rozhodnutí o námitkách a instruovat létajícího pořizovatele a celý postup podle citovaného ustanovení libovolně opakovat. Orgány, které se na procesu tvorby OOP podílí, nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje. V tomto případě však rada i zastupitelstvo vydávaly instrukce mimo příslušnou fázi (tj. nikoliv po veřejném projednání, ale až po ukončení procesu podle § 53 odst. 1 starého stavebního zákona) a ovlivňovaly výkon pravomoci pořizovatele OOP. Jednání odpůrkyně bylo podle navrhovatelky protiprávní.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

50. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

51. Krajský soud rozhodl podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť pro to byly splněny procesní podmínky.

52. Návrh není důvodný.

53. Krajský soud předesílá, že navrhovatelka spolu s posledním vyjádřením ve věci zaslala krajskému soudu fotokopii spisového materiálu odpůrkyně. Krajský soud konstatuje, že měl k dispozici úplný spisový materiál odpůrkyně, ze kterého při rozhodování ve věci vycházel. VI.A Aktivní legitimace 54. Nejprve se zdejší soud zabýval přípustností návrhu a splněním dalších podmínek řízení. Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech v důsledku opatření obecné povahy. To, zda jsou navrhovatelé skutečně na svých právech dotčeni, závisí na skutkových okolnostech konkrétního případu (shodně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS), jde však již o otázku věcného posouzení důvodnosti návrhu.

55. Pokud jde o navrhovatelku je z hlediska její aktivní legitimace zjevná potencialita zásahu do jejích veřejných subjektivních práv, neboť v žalobě tvrdí dotčení na svých právech napadeným OOP, a to v rozsahu pozemků v jejím vlastnictví, které jsou zařazeny ve funkční ploše DL.

56. Krajský soud doplňuje, že se věcně nezabýval jakoukoliv argumentací, kterou navrhovatelka vznesla v návrhu na obranu společnosti Rapida s.r.o., jíž mělo být napadeným OOP taktéž zasaženo do veřejných subjektivních práv. Uvedená společnost by za účelem ochrany vlastních práv musela podat samostatný návrh na zrušení napadeného OOP nebo alespoň společný návrh s navrhovatelkou. Společnost Rapida s.r.o. nemá v tomto řízení žádné procesní postavení. Institut návrhu na zrušení opatření obecné povahy není koncipován jako actio popularis a nelze připustit, aby navrhovatelka plédovala i jménem jiného vlastníka pozemků v dotčeném území. To jí nepřísluší. Není oprávněna osobovat si námitky vyplývající z práv třetích osob. Navrhovatelka může prezentovat žalobní body pouze ve vlastním zájmu, nikoliv v zájmu jiné osoby, či dokonce široké veřejnosti. VI.B Základní východiska soudního přezkumu 57. Pokud jde o východiska, z nichž zdejší soud při posouzení důvodnosti návrhu vycházel, tak předně je třeba uvést, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, vyplývá pět kroků, v rámci nichž soud při přezkumu opatření obecné povahy postupuje. „Algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§ 101d odst. 1 a 2 s. ř. s.) spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“ 58. Krajský soud přitom při přezkumu postupuje od prvého kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá. Tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy však byl modifikován novelizací s. ř. s. provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jež zakotvila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy v rozsahu návrhových bodů však uvedený algoritmus, vč. posloupnosti jeho kroků, zůstává použitelný. Jinými slovy řečeno, krajský soud postupuje při aplikaci algoritmu přezkumu tak, aby nevybočil z mezí návrhových bodů.

59. V nyní projednávané věci se návrhové body navrhovatelky týkaly především třetího kroku algoritmu (zákonnost postupu při vydávání OOP, tj. soulad s procesním právem) a dále čtvrtého kroku algoritmu (zákonnosti a přezkoumatelnosti samotného obsahu opatření obecné povahy z pohledu hmotně–právního).

60. Krajský soud obecně předesílá, že ve schváleném územním plánu a jeho změnách se projevuje zájem obce na rozvoji území, který v sobě nutně zahrnuje i sumu soukromých zájmů obyvatel obce, kupř. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitostí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele. Ostatně stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce, do níž správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 1. 2020 sp. zn. III. ÚS 2833/19, či nedávný nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19). Úlohou soudu v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování a před nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní plány dotvářet či měnit. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by měl proto soud přistoupit výlučně tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost pořízení a vydání územního plánu.

61. Územní plán obce Čížová a jeho změny jsou zveřejněny na webu https://www.cizova.cz/uzemni–plan–cizova. Krajský soud ve věci vycházel z takto zveřejněných dat. Územní plány a jejich změny vydané formou opatření obecné povahy mají povahu správního aktu na pomezí normativního (abstraktního) správního aktu a individuálního (konkrétního) správního aktu „s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Z důvodu normativního charakteru opatření obecné povahy je nutno jej pojímat jako právní regulaci poměrů v území, která je obecně závazná. Právní regulace obsažená v územních plánech je otázkou právní, která není předmětem dokazování. Obdobně krajský soud vycházel z dat zveřejněných na webu: https://geoportal.kraj–jihocesky.gov.cz/portal/uzemni–planovani/jihocesky–kraj/zasady–uzemniho–rozvoje–jihoceskeho–kraje, kde jsou zveřejněny Zásady územního rozvoje Jihočeského kraje. VI.C Dotčení navrhovatelky na veřejných subjektivních právech 62. Krajský soud především shrnuje, že z obsahu spisového materiálu zjistil, že navrhovatelka nepodala návrh na změnu územního plánu. Do procesu pořizování změny č. 5 vstoupila až při veřejném projednání návrhu změny územního plánu, na němž uplatnila námitky, kterými chtěla dosáhnout změny regulace na svých pozemcích.

63. V dané věci je podstatné, že předmět změny č. 5 územního plánu byl vymezen tímto rozsahem: převedení územního plánu obce Čížová do jednotného standardu územního plánu, změna funkčního využití pozemků parc. č. 141/1 a 141/3 v k. ú. Zlivice (na návrh OZNŘ III) a změna funkčního využití pozemků parc. č. XA a XB (část) v k. ú. XA (na návrh OZNŘ I a II). Tento předmět a obsah změny č. 5 byl schválen usnesením zastupitelstva dne 17. 4. 2023 a usnesením ze dne 7. 9. 2023 (bylo schváleno vypuštění původně zařazeného bodu o změně funkčního využití pozemku parc. č. 18/1 v k. ú. Nová Ves u Čížové, který je ve vlastnictví odpůrkyně).

64. Dále je podstatné to, že navrhovatelka ve svých námitkách podaných k návrhu změny č. 5 požadovala, aby odpůrkyně v rámci textové části územního plánu v čl. F stanovujícím podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití upravila podmínky využití pro funkční plochu DL – doprava letecká, a to následujícím způsobem: i) přípustné využití funkční plochy DL bude zahrnovat mj.: stavby výroby, montáže a servisu letadel a leteckých výrobků; ii) výškový limit pro nové stavby bude 10 m bez regulace podlažnosti; iii) tvar střech ve funkční ploše DL nebude regulován.

65. Jedním z důvodů pro změnu územního plánu byla jeho standardizace, tj. převedení územního plánu do jednotného standardu. To navozuje dojem, že se reálná změna územního plánu dotýká všech pozemků a ploch v celém správním území obce. Taková změna je však ve většině případů pouze domnělá, neboť převedení územního plánu podle pravidel pro jednotný standard znamená uvedení územního plánu do jisté jednotné formy a struktury tak, aby byla postupně zajištěna jednotnost formy územních plánů napříč Českou republikou, a to jistě mj. pro jejich lepší přehlednost a uživatelskou přívětivost.

66. Pokud by neprobíhalo převedení územního plánu do jednotného standardu územního plánu, pak by navrhovatelka ani neměla k čemu uplatňovat své námitky, neboť předmětem změny funkčního využití byly pouze pozemky ve vlastnictví OZNŘ I, II a III. Pozemky ve vlastnictví navrhovatelky neměly být žádnou změnou funkčního využití dotčeny. Podle § 55 odst. 6 starého stavebního zákona platí, že změna územního plánu včetně zkráceného postupu pořizování změny se zpracovává, projednává a vydává v rozsahu měněných částí. Navrhovatelka však dostala možnost podávat námitky právě z důvodu toho, že celý územní plán byl převáděn do jednotného standardu územního plánu a tím byl de facto „změnou“ zasažen celý správní obvod odpůrkyně.

67. Navrhovatelka se se svými námitkami pokoušela dosáhnout změny návrhu změny č. 5 územního plánu, přičemž však změna funkčního využití jejích pozemků nebyla vůbec předmětem této změny OOP. Navrhovatelka v podstatě v námitkách uplatňovala to, co měla předložit v rámci návrhu na změnu územního plánu. Námitky se podávají proti návrhu opatření obecné povahy (srov. § 172 odst. 5 správního řádu a § 52 odst. 2 starého stavebního zákona), tzn. že mají sloužit jako obrana proti tomu, když má dojít k nějaké změně v důsledku změny OOP, která má dopady do veřejných subjektivních práv vlastníka pozemku. Navrhovatelka však navrženou změnou OOP (převodem do jednotného standardu) fakticky nijak dotčena nebyla, což krajský soud ještě vysvětlí níže. Nemělo dojít k žádné skutečné věcné změně ve vztahu k jejím pozemkům a možnostem jejich využití. Navrhovatelka tak ani neměla proti čemu věcné a důvodné námitky uplatňovat. Cestou námitek lze jen stěží prosazovat nové požadavky do návrhu změny OOP, přičemž krajský soud nevylučuje, že je to v určitých naprosto výjimečných případech možné, pokud existuje politická vůle a shoda mezi zúčastněnými osobami. To však v tomto případě evidentně naplněno nebylo. Minimálně by se musel přepracovat návrh změny územního plánu. Zřejmě by bylo nezbytné i provedení dalšího veřejného projednání v případě doplnění požadovaných změn do ploch DL, neboť by šlo o změnu podstatnou, aby mohly být proti takové změně příp. uplatněny námitky a připomínky. To vše v daném případě nenastalo. Je zjevné, že postup, kterým se navrhovatelka pokoušela dosáhnout změny regulace na ploše DL, je poměrně nekoncepční.

68. Krajský soud tak konstatuje, že navrhovatelka dostala možnost podat námitky proti návrhu OOP právě a jen kvůli převádění územního plánu do jednotného standardu. Své námitky však uplatnila zcela mimoběžně, neboť jimi prosazovala zcela nové požadavky. Přitom při započetí procesu přijetí napadeného OOP na základě několika návrhů a z důvodu převodu do jednotného standardu schválilo zastupitelstvo usnesením ze dne 9. 2. 2023 pořízení změny č. 5 územního plánu s tím, že bude dána možnost veřejnosti uplatňovat po dobu jednoho měsíce další požadavky na změny územního plánu. Ani této možnosti navrhovatelka nevyužila a návrh na změnu nepodala.

69. Při převodu územního plánu do jednotného standardu se může měnit formální označení ploch s rozdílným způsobem využití, mohou se podrobněji členit plochy s rozdílným způsobem využití, může se měnit formální grafické označení ploch (např. změna barvy). Jak vidno, převedení územního plánu do jednotného standardu je především záležitostí formální. Při převodu územního plánu do jednotného standardu nedochází zpravidla k věcné změně stanovené regulace (např. stanovených podmínek přípustného využití, prostorového uspořádání apod.), tj. nedochází ke změně obsahové. Jinými slovy řečeno, převedení územního plánu do jednotného standardu se týká především formální stránky územně plánovací dokumentace, nikoliv stránky materiální.

70. Krajský soud je nyní povinen se zabývat tím, zda pozemky navrhovatelky, které měly být dotčeny pouze převodem do jednotného standardu (viz předmět změny č. 5), byly dotčeny nějakou materiální změnou, která by zakládala skutečné dotčení na jejích veřejných subjektivních právech, od něhož by teprve bylo možné odvíjet případnou důvodnost žaloby. VI.C.1 Stav regulace v lokalitě letiště po změně č. 4 územního plánu 71. Krajský soud tedy posoudil stav regulace v území ve vztahu k pozemkům navrhovatelky bezprostředně před a po změně č.

5. V územním plánu před změnou č. 5, tj. v územním plánu ve stavu po změně č. 4 byla v předmětné lokalitě letiště vymezena plocha D22 (tmavě šedé šrafování), která kopírovala plochu D22 tak, jak je vymezena v ZÚR; viz Legenda – Plocha pro letiště Písek D22. K ploše D22 přiléhala z jihu a východu světle zelená plocha; viz Legenda – Plocha dopravní infrastruktury – manipulační plochy.

72. Z výrokové části územního plánu po změně č. 4 plyne regulace pro plochy dopravní infrastruktury – letecké. Regulace byla stanovena takto: a) Převažující způsob využití: plochy dopravní infrastruktury zahrnují zpravidla pozemky staveb a zařízení pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a jiných druhů dopravy a zpravidla se člení na plochy silniční dopravy, plochy drážní dopravy, plochy letecké dopravy, plochy vodní dopravy a logistická centra jako plochy kombinované dopravy. b) Přípustné využití: LETECKÉ – pozemky letišť, pozemky obslužných komunikací, garáží, parkovišť a odstavných stání, vč. doprovodné a izolační zeleně. c) Podmíněně přípustné využití: žádné. d) Nepřípustné využití: vše co není uvedeno jako přípustné nebo podmíněně přípustné využití. e) Podmínky prostorového uspořádání a základní podmínky ochrany krajinného rázu: – zde, vzhledem k atypickému charakteru těchto staveb, se nepoužijí obecná ustanovení dle bodu 8 (zde jsou stanovena pravidla pro zájmová území Ministerstva obrany – pozn. KS), – stavby budou výškově omezeny pouze na přízemní budovy s plochou střechou či pultovou s mírným sklonem výškově omezeny na 5 m.

73. Z výrokové části územního plánu po změně č. 4 plyne regulace pro plochy dopravní infrastruktury – manipulační plochy. Tyto plochy byly zařazeny do ploch veřejných prostranství. Regulace byla stanovena takto: a) Převažující způsob využití: plochy veřejných prostranství. b) Přípustné využití: mj. pozemky související dopravní a technické infrastruktury. c) Nepřípustné využití: vše co není uvedeno jako přípustné nebo podmíněně přípustné využití. d) Podmínky prostorového uspořádání a základní podmínky ochrany krajinného rázu: pro stavby platí obecná ustanovení dle bodu 8 (zde jsou stanovena pravidla pro zájmová území Ministerstva obrany – pozn. KS). VI.C.2 Stav regulace v lokalitě letiště po změně č. 5 územního plánu 74. V územním plánu po přezkoumávané změně č. 5 byla v předmětné lokalitě letiště vymezena světle růžová plocha DL; viz Legenda – DL – doprava letecká stav. Tato plocha DL zahrnuje předchozí plochu D22 a předchozí plochu vymezenou pro dopravní infrastrukturu – manipulační plochy.

75. Z výrokové části územního plánu po změně č. 5 plyne regulace pro plochu DL – Doprava letecká: a) Hlavní: plochy pro umístění staveb a zařízení letecké dopravy, tj. plochy letišť a terminálů, budovy provozní, správní, zařízení obchodu, stravování a ubytování, hangáry, garáže, odstavné a parkovací plochy, čerpací stanice pohonných hmot a ostatní účelové stavby spojené s leteckou dopravou, kdy součástí těchto ploch jsou pozemky doprovodné a izolační zeleně a nezbytné související zařízení technické infrastruktury za podmínky, že nejsou z bezpečnostních a provozních důvodů vyloučena. b) Přípustné: – pozemky letišť, pozemky obslužných komunikací, garáží, parkovišť a odstavných stání, – plochy pro umístění objektů jiné dopravní anebo jakékoliv technické infrastruktury, – pozemky doprovodné a izolační zeleně. c) Nepřípustné: vše co není uvedeno jako přípustné nebo podmíněně přípustné využití. d) Výška: stavby budou výškově omezeny pouze na přízemní budovy s plochou střechou či pultovou s mírným sklonem výškově omezeny na 5 m nebo zachování stávající výšky. VI.C.3 Závěr soudu o absenci dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatelky 76. Prostým srovnáním regulace před a po změně č. 5 územního plánu dospívá krajský soud k závěru, že fakticky se regulace lokality letiště nezměnila, resp. částečně se změnila dokonce ve prospěch navrhovatelky.

77. Na celé ploše DL (předtím pouze na ploše D22) jde nyní o pozemky letišť, pozemky obslužných komunikací, garáží, parkovišť a odstavných stání, plochy pro umístění objektů jiné dopravní anebo jakékoliv technické infrastruktury, pozemky doprovodné a izolační zeleně. Uvedená regulace území platila dříve pro plochu D22, nyní platí i pro předchozí plochu dopravní infrastruktury – manipulační plochy, kde předtím nešlo umisťovat žádné stavby a objekty. Dokonce došlo k rozšíření možnosti využití plochy DL o umístění objektů jiné dopravní anebo jakékoliv technické infrastruktury.

78. Pokud jde o výškový limit, tak ten platil před i po změně č. 5, tj. výškový limit 5 m na přízemní budovy byl zachován. Stejně tak byla zachována regulace tvaru střech (plochá či pultová s mírným sklonem). Dále bylo doplněno, že výška stávajících budov přesahujících 5 m může být zachována (pro případ rekonstrukce atd.).

79. Navrhovatelka nyní může pro svůj záměr dobudování letiště využít celou plochu DL, ovšem samozřejmě při respektování dané regulace, omezení výškového limitu a pravidla o tvaru střech.

80. Krajský soud tak činí dílčí závěr, že došlo ke změně formální i materiální, ovšem nikoliv ke změně obsahové v neprospěch navrhovatelky. Pozice navrhovatelky ve vztahu k využití jejích pozemků se nijak nezhoršila. Limity využití území, proti nimž navrhovatelka brojí, zůstaly zachovány a nijak se oproti předchozí regulaci nezměnily.

81. Krajský soud doplňuje, že navrhovatelka se ve svém návrhu na zrušení napadeného OOP nijak nevymezovala proti zahrnutí předchozích ploch dopravní infrastruktury – manipulační plochy pod plochu DL.

82. Jestliže navrhovatelka namítá, že napadené OOP omezuje využití letiště, neboť v „předchozí územně plánovací dokumentaci“ byly na části plochy DL vymezeny plochy výroby a skladování (s výškovým limitem staveb do 10 m), pak je to tvrzení zcela obecné a nekonkrétní. Navrhovatelka neuvádí, ve které „předchozí územně plánovací dokumentaci“ takové plochy měly být vymezeny. Pro krajský soud je ovšem rozhodné, že přezkoumává změnu č. 5 územního plánu a její dopad do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Krajský soud tak může porovnávat pouze úpravu v území bezprostředně před a po změně, tzn. že krajský soud porovnává stav po změně č. 4 se stavem po změně č. 5 územního plánu obce Čížová. V předchozí verzi územního plánu (po změně č. 4) rozhodně nebyla na ploše D22 a na ploše dopravní infrastruktury – manipulační plochy umožněna výroba a skladování. Navrhovatelce napadeným OOP nebylo omezeno využití jejích pozemků.

83. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu není vlastník pozemků opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011–17). Napadené OOP neukládá navrhovatelce, aby omezila či upustila od činností dosud vyvíjených v lokalitě letiště. Nedošlo ani ke změně využití území. Navrhovatelce nebylo např. zakázáno vyrábět letadla (to nikdy dovoleno nebylo). V tomto směru se tedy změna územního plánu negativně nepromítla v právní sféře navrhovatelky.

84. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, čj. 6 As 141/2019–64, rozlišil dvě varianty případů. „V té první odpůrce přebere regulaci z původního opatření obecné povahy, typicky územního plánu, do územního plánu nově vydaného. V těchto případech dosavadní judikatura přiznává navrhovateli plnou soudní ochranu zřejmě proto, že odpůrce skutečně dosavadní regulaci novým opatřením obecné povahy odstraňuje, začíná takříkajíc „s čistým stolem“ a do práv dotčených subjektů tak zasahuje v celém rozsahu nově, neboť vše je otevřeno ke změnám. (…) Naproti tomu odlišná situace nastává, pokud odpůrce vydá pouze změnu územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti, pouze je v příslušném rozsahu upraven (novelizován) provedenou změnou. V takovém případě dosavadní judikatura stojí na tom, že změna územního plánu do práv navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo již původním územním plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele před jeho dopady ochránit, a to proto, že zrušením změny územního plánu by se aktivoval územní plán ve své původní podobě před změnou (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., str. 905, a tam citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno, na navrhovatelově právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo. (…) V usnesení č. j. 3 Ao 3/2010 – 48, VI. změna územního plánu města Pardubice, a v rozsudcích č. j. 1 As 15/2016 – 85, 1. aktualizace Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje, a č. j. 1 As 161/2018–44, I. změna Územního plánu Prostějova, byla před správními soudy napadena změna územního plánu a Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že navrhovatel na právech dotčen nebyl, jelikož příslušnou regulaci obsahoval územní plán již před přijetím napadené změny.“ 85. Z uvedeného tedy plyne, že námitky navrhovatelky směřující do nevhodnosti regulace tvaru střech a výškového limitu na ploše letiště jsou nedůvodné, neboť tato daná regulace platila již dříve a pokud by krajský soud nyní zrušil napadené OOP, tak by se na dané regulaci nic nezměnilo.

86. Jakkoliv krajský soud chápe argumenty navrhovatelky o nevhodnosti výškového limitu 5 m na stavby letového provozu, nemůže danou argumentaci připustit jako důvodnou a věcně se jí zabývat, neboť daná regulace v území platila již před změnou č.

5. Krajský soud neprovádí přezkum územního plánu obce Čížové v jeho původní verzi, nýbrž přezkoumává pouze změnu č. 5 a jak již bylo uvedeno opakovaně, tato změna územního plánu neměla žádné věcné dopady do stávající výškové regulace a do regulace tvaru střech.

87. Nad rámec uvedeného krajský soud odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, čj. 63 A 6/2012–227, publ. pod č. 2885/2013 Sb. NSS, z jehož právní věty se podává, že „stanovení výškové regulace formou určení nepřekročitelné výškové hladiny v dané ploše je přípustné již na úrovni územního plánu.“ 88. Navrhovatelka upozorňuje na vnitřní rozpor v napadeném OOP, v němž na jedné straně je pro plochu DL určen speciální tvar střech, zatímco čl. C.a. v části Urbanistická koncepce v bodě 9 uvádí, že požadavky urbanistické koncepce se nevztahují na stavby dopravní a technické infrastruktury. Krajský soud ověřil, že v části C. Urbanistická koncepce, včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně, části C.a Urbanistická koncepce se ve vztahu ke tvaru střech uvádí, že „na území sídla Krašovice budou povolovány pouze stavby se sedlovou střechou, přímo polovalbovou (…) Výše uvedená ustanovení se nevztahují na stavby dopravní a technické infrastruktury.“ Krajský soud v uvedeném žádný rozpor neshledává. Na území sídla Krašovice platí regulace přikazující sedlové střechy (polovalbové); to však neplatí pro stavby dopravní a technické infrastruktury na území sídla Krašovice. Lokalita letiště je sice v k. ú. Krašovice, nicméně není na území sídla Krašovice. Tzn. že regulace dle části C.a se na letiště vůbec nevtahuje. Letiště má vlastní regulaci jako plocha s rozdílným způsobem využití DL.

89. Lze tak učinit závěr, že námitky navrhovatelky do regulace plochy DL jsou samy o sobě nedůvodné, neboť změna provedená napadeným OOP se nijak nedotkla veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Její postavení se v souvislosti s územní regulací ploch oproti předchozí regulaci před změnou č. 5 nikterak nezhoršilo. VI.D Namítaný rozpor se ZÚR 90. Navrhovatelka spatřuje i rozpor napadeného OOP se ZÚR. V napadeném OOP vymezená plocha DL je určena pro leteckou dopravu.

91. V ZÚR je vymezena plocha D22 takto: Letiště Písek – plocha pro zařízení, činnosti a děje související s provozem veřejného vnitrostátního letiště nadmístního významu. Dotčená katastrální území: Krašovice u Čížové.

92. Změnou č. 5 územního plánu došlo ke zvětšení plochy určené pro provozování letiště, a to sloučením dosavadní plochy D22 s plochou přilehlou dříve určenou pro plochy dopravní infrastruktury – manipulační plochy. Z hlediska určení plochy pro provoz vnitrostátního letiště tak zde není dán žádný rozpor mezi napadeným OOP a ZÚR, neboť plocha v územním plánu vymezená kopíruje plochu vymezenou v ZÚR, a navíc k ní přidává plochu další, na níž lze letiště realizovat. Ostatně zvětšení plochy DL pro realizaci letiště (oproti ploše D22 vymezené v ZÚR) navrhovatelka jako nezákonné nenapadá.

93. Navrhovatelka spatřuje rozpor napadeného OOP a ZÚR v tom, že stanovené limity v lokalitě letiště v napadeném OOP (výškový limit a tvar střech) samy o sobě dobudování a zprovoznění letiště, které je záměrem nadmístního významu dle ZÚR, znemožňují. K uvedenému lze pouze zopakovat, že navrhovatelka opětovně napadá regulaci, která však není originárně zakotvena ve změně č. 5 OOP, nýbrž byla přijata již v územním plánu v roce 2015. Změnou č. 5 nedošlo ke změně této regulace, nebyla předmětem napadeného OOP, a tudíž ji krajský soud nemůže přezkoumávat.

94. Krajský soud odkazuje navrhovatelku i na stanovisko krajského úřadu, Odboru regionálního rozvoje, územního plánování a stavebního řádu, Oddělení územního plánování ze dne 17. 6. 2023, čj. KUJCK 74845/2024, z něhož vyplývá stanovisko tohoto orgánu k návrhu změny č. 5 územního plánu Čížová, z něhož se podává soulad návrhu se ZÚR. Dokonce je ve stanovisku konkrétně uvedeno, že záměr nadmístního významu letiště D22 je v návrhu změny č. 5 plně respektován.

95. Navrhovatelka má za to, že stávající regulace znemožňuje provoz vnitrostátního letiště, neboť nebude možné zajistit všechny činnosti, které je provozovatel letiště povinen zajistit podle předpisů o civilním letectví. Na tomto místě je nutné si uvědomit, že tato argumentace navrhovatelky je hypotetická a nepodložená. Navrhovatelka krajskému soudu neobjasnila, zda je držitelkou rozhodnutí o stanovení druhu letiště a zda je držitelkou povolení provozovat letiště. Navrhovatelka toliko deklaruje, že má zájem provozovat vnitrostátní letiště. Krajský soud má za to, že dokud není letiště zbudováno a jeho provoz povolen Úřadem pro civilní letectví, tak je zbytečné argumentovat tím, jaké činnosti nebude moci navrhovatelka zajistit z důvodu nemožnosti výstavby budov vyšších než 5 m. Argumentace zákonem o civilním letectví a prováděcí vyhláškou je nepřípadná. V tuto chvíli jde především o to, že navrhovatelčin záměr na stavbu letištní haly atd. není v souladu s územním plánem stran výškového limitu a tvaru střech. Navrhovatelka by měla podat návrh na změnu územního plánu za účelem vybudování vnitrostátního letiště na ploše, která je jako plocha nadmístního významu k tomuto účelu určena. Navrhovatelka by měla relevantně odůvodnit své požadavky na změnu výškového limitu a argumentovat tím, že její záměr je v souladu se ZÚR a že stávající regulativy na ploše DL znemožňují realizaci záměru vnitrostátního letiště. Odpůrkyně bude muset na takový návrh nějakým způsobem formálně reagovat. Krajský soud nezpochybňuje, že dané regulativy mohou být pro navrhovatelčin záměr značně limitující, nicméně jak již vysvětlil shora, nemůže se jimi zabývat věcně.

96. V tomto směru jsou i nedůvodné námitky o tom, že daná plocha je brownfieldem, o jehož revitalizaci by se měla obec prostřednictvím územního plánu postarat. Krajský soud jednak nemá z ničeho za prokázané, že plocha letiště je brownfieldem ve smyslu tvrzení navrhovatelky. Krajský soud se jednak nemůže vyjadřovat a hypoteticky spekulovat o tom, jakým způsobem by měla být provedena regulace v území, jaké by mělo být funkční využití pozemků apod. Krajský soud striktně zdrženlivě posuzuje pouze platnou regulaci v území a rozhodně nemůže nahrazovat, dotvářet či změnami zasahovat do procesu územního plánování, který je výrazem práva obce na samosprávu. Jakkoliv má navrhovatelka za to, že by se měl územní plán upravit, pak je to jedině na jejím jednání s obcí a na podání návrhu na změnu územního plánu. VI.E Námitky nesouladu s procesním právem VI.E.1 Vada schvalování smluv s létajícím pořizovatelem 97. „Při hodnocení procesního postupu odpůrce je vždy potřeba mít na zřeteli, že v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy se jedná o "procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání" (usnesení NSS 2 Ao 2/2006–62). Důvod ke zrušení opatření obecné povahy by proto mělo zavdat jen pochybení závažného rázu, které reálně mohlo vést k zásahu do hmotných veřejných subjektivních práv navrhovatele (usnesení RS NSS 1 Ao 1/2009–120, bod 41, rozsudek NSS 1 Ao 3/2010–161, bod 24), a to k zásahu prostřednictvím výsledného opatření obecné povahy.“ (KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 890).

98. Navrhovatelka vznesla námitku do procesního postupu při přijímání změny územního plánu. Namítla, že nebyla řádně schválena smlouva o dílo a příkazní smlouva s létajícím pořizovatelem, neboť dle § 6 odst. 6 písm. b) starého stavebního zákona rada obce (která je v obci Čížová zřízena) schvaluje uzavření smlouvy s právnickou nebo fyzickou osobou oprávněnou k výkonu územně plánovací činnosti. V daném případě však tyto smlouvy schválilo zastupitelstvo, přitom se však jedná o výhradní pravomoc rady obce, kterou si zastupitelstvo nemůže atrahovat.

99. Odpůrkyně ve svém vyjádření uznala, že k této vadě došlo, avšak nepovažovala ji za natolik intenzivní, aby musela vést ke zrušení napadeného OOP.

100. Uvedenou námitku je opět nutno posuzovat optikou toho, že výsledné opatření obecné povahy nezpůsobilo dotčení na veřejných subjektivních právech navrhovatelky. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, se podává, že „k přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu § 101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis. Bude proto vždy na posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou taková, že a priori vylučují možnost, že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany.“ 101. Krajský soud konstatuje, že předmětnou námitku o nepříslušném orgánu obce ke schválení smluv s oprávněnou osobou k výkonu územně plánovací činnosti, shledal jako nepřípustnou právě s ohledem na to, že případné porušení procesního předpisu, které sice mohlo objektivně vést k nezákonnosti, však žádným způsobem nemohlo způsobit to, že by se taková nezákonnost projevila v právní sféře navrhovatelky. Navrhovatelka touto argumentací již sleduje pouze poukazování na jakékoliv vady procesu při přijímání napadeného OOP. Avšak obecně vzato tato případná vada nemohla mít žádný vliv na vlastní práva navrhovatelky, neboť po přijetí výsledného OOP a územní regulace v lokalitě letiště se nijak právní pozice navrhovatelky ve vztahu k možnosti využití svých pozemků nezhoršila a regulace využití území zůstala v základu stejná, resp. se plochy DL rozšířily na další pozemky, čímž se pozice navrhovatelky i zlepšila.

102. Navrhovatelka skutečně nemůže podávat actio popularis a sledovat obecnou ochranu zákonnosti procesu přijímání opatření obecné povahy. Taková pozice jí nepřísluší. Soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit z moci úřední v přezkumném řízení podle správního řádu ovšem při zachování proporcionality mezi požadavky na soulad s právními předpisy, na zachování právní jistoty dotčených osob a na ochranu práv nabytých v dobré víře.

103. Pouze nad rámec uvedeného krajský soud uvádí, že daná vada procesu přijímání OOP není takové intenzity, aby bylo možno kvůli ní učinit závěr o nezákonnosti přijatého OOP jako celku. Takový závěr by nebyl proporcionální vůči dopadům, které zrušení opatření obecné povahy přináší do již upravených právních vztahů, právní jistoty a legitimního očekávání všech osob dotčených opatřením obecné povahy. Podstatné je, že příslušné smlouvy schválilo alespoň zastupitelstvo (tj. že např. nezůstaly zcela neschváleny) a že létajícím pořizovatelem je autorizovaný architekt pro obor územního plánování (viz otisk razítka autorizovaného architekta). Ostatně § 101d odst. 1 s. ř. s. po novele účinné od 1. 7. 2023 přikazuje krajskému soudu nepřihlížet k vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na zákonnost, popř. správnost.

104. Ostatně lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2024, čj. 3 As 335/2022–59, z něhož se podává, že „usnesení zastupitelstva není individuálním správním aktem, tedy správním rozhodnutím (…), ale jedná se o akt sui generis. Nicotnost je přitom pojmově spojena pouze s individuálními správními akty (…).“ VI.E.2 Vada procesu při rozhodování o námitkách navrhovatelky 105. Námitky týkající se procesu vyřizování námitek a obsahu rozhodnutí o námitkách jsou námitkami přípustnými. Jsou–li procesní práva porušena, může to znamenat i porušení zákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení. Navrhovatelka uplatnila námitky v procesu přijímání OOP, a proto měla právo na to, aby o nich bylo zákonným způsobem rozhodnuto při zachování souladu s procesními předpisy.

106. Napadené OOP bylo pořizováno ve zkráceném postupu pořízení, což schválilo zastupitelstvo usnesením ze dne 17. 4. 2023 (§ 55a a § 55b starého stavebního zákona). Dle obsahu změny č. 5 územního plánu měl být předmětem převod územního plánu do jednotného standardu a změny funkčních využití ploch na vymezených pozemcích ve vlastnictví OZNŘ I, II a III. Veřejné projednání návrhu změny č. 5 proběhlo dne 6. 3. 2024. Na veřejném projednání uplatnila navrhovatelka námitky. Mj. uvedla, že si je vědoma toho, že změna č. 5 konzervuje stávající stav. Při rozpravě byla navrhovatelka mj. upozorněna, že o námitkách rozhoduje zastupitelstvo. Navrhovatelka následně podala námitky písemně a své požadavky vymezila tak, jak je shrnuto v bodě 6 tohoto rozsudku.

107. Pořizovatel a určený zastupitel následně podle § 53 odst. 1 ve spojení s § 55b odst. 10 starého stavebního zákona připravili návrh rozhodnutí o námitkách s datem 13. 5. 2024. V tomto prvním návrhu rozhodnutí o námitkách bylo navrhováno, aby bylo námitkám navrhovatelky částečně vyhověno, a sice, aby bylo umožněno přípustné využití funkční plochy DL pro stavby, montáže a servis letadel a leteckých výrobků, aby byl výškový limit pro nové stavby navýšen na 10 m bez regulace podlažnosti a tvaru střech; výroba letadel neměla být v ploše DL umožněna. Tento návrh byl zaslán dotčeným orgánům a krajskému úřadu k uplatnění stanovisek. Podle tvrzení navrhovatelky byla opomenuta Krajská hygienická stanice, což má dokládat chybný postup při pořizování OOP. K tomu se konstatuje, že vzhledem k tomu, že tato verze návrhu rozhodnutí o námitkách nakonec nebyla schválena zastupitelstvem a nestala se tak součástí opatření obecné povahy, tak jakékoliv procesní pochybení v tomto směru nemá žádnou relevanci.

108. Dále je ve spise založen návrh usnesení rady obce Čížová ze dne 27. 8. 2024 a zápis z jednání rady z téhož dne, v němž se nesouhlasí s předloženým návrhem rozhodnutí o námitkách navrhovatelky a v němž se ukládá starostovi předložit na nejbližším jednání zastupitelstva návrh, aby námitkám navrhovatelky nebylo vyhověno. V odůvodnění tohoto stanoviska rady obce je uvedeno, že jednání s navrhovatelkou nad obsahem plánovací smlouvy se zastavila, že navrhovatelka jedná s městem Pískem o odkupu pozemků a že je zde petice více než 300 občanů proti využití letiště pro výrobu dronů a dalších bezpilotních zařízení. Za této situace pořizovatel potřeboval vědět, zda jsou zastupitelé nakloněni částečnému schválení námitek či jsou pro zachování stávající regulace v lokalitě letiště.

109. Dále je ve spise založen návrh usnesení zastupitelstva obce Čížová ze dne 5. 9. 2024 a výpis usnesení ze zasedání zastupitelstva z téhož dne, v němž zastupitelstvo bere na vědomí návrh rozhodnutí o námitkách dle přílohy č. 1, nesouhlasí s předloženým návrhem rozhodnutí o námitkách navrhovatelky a ukládá starostovi, aby byl prostřednictvím pořizovatele změněn návrh rozhodnutí o námitkách navrhovatelky na nevyhovující výrok s tím, že se regulace funkční plochy DL měnit nebude.

110. Následně byl podle § 53 odst. 1 ve spojení s § 55b odst. 10 starého stavebního zákona připraven nový návrh rozhodnutí o námitkách s datem 17. 10. 2024, v němž je námitkám navrhovatelky nevyhověno. Tento návrh byl zaslán dotčeným orgánům a krajskému úřadu k uplatnění stanovisek.

111. Následně usnesením zastupitelstva ze dne 12. 12. 2024 byla vydána změna č. 5 územního plánu a bylo rozhodnuto o námitkách tak, jak je uvedeno v kapitole L. textové části odůvodnění změny územního plánu.

112. Navrhovatelka se cítí zkrácena na svých právech tímto postupem, neboť považuje změnu návrhu rozhodnutí o námitkách za nezákonnou. Krajský soud názor navrhovatelky nesdílí. Podle § 6 odst. 5 starého stavebního zákona vydává zastupitelstvo v samostatné působnosti územní plán. Součástí územního plánu je rozhodnutí o námitkách, které je taktéž přijímáno v samostatné působnosti. Pořízení změny územního plánu je výsledkem politické vůle zastupitelstva dané obce a ta se může v průběhu přijímání opatření obecné povahy proměňovat. V dané věci se ovšem dokonce vůle zastupitelstva v postoji k námitkám navrhovatelky nikterak nezměnila. Je nutné si uvědomit, že první návrh rozhodnutí o námitkách, který byl částečně vyhovující, nebyl zastupitelstvem nikdy schválen a zastupitelstvo ani nebylo povinno jej v této podobě schválit. Tento návrh byl připraven s ohledem na výsledky veřejného projednání a byl připraven pořizovatelem a určeným zastupitelem a byl zaslán dotčeným orgánům ke stanoviskům. Stále se však jednalo o koncept, který byl předložen zastupitelskému sboru k předběžnému posouzení. Konečné rozhodnutí o námitkách přísluší jen zastupitelstvu.

113. Zastupitelstvo primárně na svém jednání dne 5. 9. 2024 rozhodovalo o předloženém návrhu rozhodnutí o námitkách ve verzi „částečně vyhověno“ a tento návrh neschválilo, resp. konstatovalo, že s ním nesouhlasí a uložilo starostovi přepracování na verzi „nevyhověno“. Zastupitelstvo vyjádřilo politickou vůli a z ničeho nelze dovozovat, že by bylo nepřípustně ovlivňováno starostou či radou obce. Následně tedy byla zpracována verze, v níž se námitkám navrhovatelky nevyhovuje a ta byla rozeslána dotčeným orgánům ke stanoviskům. Toto nevyhovující rozhodnutí o námitkách navrhovatelky bylo následně schváleno zastupitelstvem jako součást opatření obecné povahy.

114. Krajský soud nesouhlasí s navrhovatelkou v tom, že by starosta obce nepřípustně ovlivňoval proces přípravy návrhu rozhodnutí o námitkách. Jak vidno z obsahu spisu, rozhodovací pravomoc zastupitelstva nebyla nijak dotčena nebo narušena. Nebylo to tak, že by se před zastupitelstvo poprvé dostala až druhá verze návrhu rozhodnutí o námitkách. Zastupitelstvo poprvé rozhodovalo právě o verzi první částečně vyhovující a tu odmítlo a vrátilo ji k přepracování s výslovným pokynem. Šlo o rozhodnutí v samostatné působnosti a nelze jej nijak zpochybňovat. Šlo o vyjádření politické vůle samosprávného orgánu.

115. O námitkách rozhoduje orgán, který opatření obecné povahy vydává (§ 172 odst. 5 správního řádu). O námitkách tudíž nerozhoduje pořizovatel, ani určený zastupitel, ani rada obce, nýbrž pouze zastupitelstvo obce, a to v daném případě rozhodlo. Zastupitelstvo rozhodlo, že se námitkám navrhovatelky nevyhovuje. Není pravdou, že došlo k dodatečnému neschválení námitek. Částečně vyhovující návrh rozhodnutí o námitkách nikdy nebyl zastupitelstvem schválen. Proto ani nemohlo dojít k dodatečnému neschválení námitek.

116. Konkrétní postup, jak se má vytvářet politická vůle ve věci rozhodnutí o námitkách není přesně reglementován. V § 53 odst. 1 starého stavebního zákona se stanoví, že pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání, zpracuje s ohledem na veřejné zájmy návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek uplatněných k návrhu územního plánu. Návrhy doručí dotčeným orgánům a krajskému úřadu jako nadřízenému orgánu a vyzve je, aby k nim ve lhůtě 30 dnů od obdržení uplatnily stanoviska. Pokud dotčený orgán nebo krajský úřad jako nadřízený orgán neuplatní stanovisko v uvedené lhůtě, má se za to, že s návrhy pořizovatele souhlasí. Pokud je to nezbytné, pořizovatel zajistí pro obec úpravu návrhu územního plánu v souladu s výsledky projednání.

117. Vzhledem k tomu, že podle § 172 odst. 5 správního řádu o námitkách proti územnímu plánu rozhoduje zastupitelstvo, neboť to je orgán, který vydává územní plán, neshledává krajský soud žádnou nezákonnost v tom, jestliže zastupitelstvo vyjádří usnesením svou politickou vůli a konstatuje, že si přeje, aby bylo o námitkách rozhodnuto nějakým způsobem (odlišným od toho, jak bylo původně navrženo) a vrátí samostatně návrh rozhodnutí o námitkách k přepracování s pokynem. Uvedený postup lze analogicky podřadit pod § 55b odst. 9 starého stavebního zákona, podle něhož platilo, že v případě, že zastupitelstvo obce nesouhlasí s předloženým návrhem změny územního plánu, vrátí předložený návrh pořizovateli se svými pokyny k úpravě nebo jej zamítne. Jedná–li se o podstatnou úpravu, pořizovatel projedná upravený návrh na opakovaném veřejném projednání.

118. Ovšem v tomto případě nesouhlasilo zastupitelstvo toliko s předloženým návrhem rozhodnutí o námitkách, které mu bylo předloženo samostatně k posouzení. Zastupitelstvo nesouhlasilo s návrhem rozhodnutí o námitkách, a proto jej vrátilo pořizovateli se svými pokyny k úpravě.

119. Krajský soud neshledává popsaný postup při rozhodování o námitkách navrhovatelky nezákonným.

120. Z hlediska posouzení zákonnosti postupu při přípravě návrhu rozhodnutí o námitkách nemůže krajský soud hodnotit záležitosti týkající se jednání navrhovatelky s vedením obce, které mělo směřovat k uzavření nějaké dohody o spolupráci a příspěvku na rozvoj obce, který měl být v nezanedbatelných finančních řádech. Tato argumentace navrhovatelky se míjí s tím, co může krajský soud přezkoumávat. Tvrzení navrhovatelky o „kupčení“ s územním plánem jsou skutečnostmi neprokázanými a pro krajský soud irelevantními. Stejně tak je to s tvrzením, že je navrhovatelka „trestána“ za neuzavření smlouvy o spolupráci. Stejně tak je nepodstatné, z jakých důvodů se jednání navrhovatelky a odpůrkyně zastavila a kdo tato jednání prvotně ukončil.

121. Podle judikatury Ústavního soudu je územní plán společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou Ústava v čl. 99 definuje jako územní společenství občanů (viz nález Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, bod 29). Rozhodnutí o využití a regulaci území je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nejvyšší správní soud poukázal ve své judikatuře na to, že při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace je třeba se řídit zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007–73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010–103). Při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace se soud řídí zásadou zdrženlivosti a ke zrušení OOP by měl přistoupit jen tehdy, byl–li zákon porušen v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řešení a opatření jako celku (srov. rozsudek Nejvyššího správní soudu ze dne 12. 11. 2013, čj. 2 Aos 3/2013–36). Uvedená zásada zdrženlivosti vychází z principu dělby moci. Je to právě obec, která se musí pokusit vyvážit zájmy vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoliv nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování, avšak uvnitř těchto mantinelů zůstává široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007–73).

122. Přesně tak krajský soud k věci přistupoval, a proto dospěl k následujícímu závěru. Z toho, že byl původně připraven návrh na částečné vyhovění námitkám navrhovatelky, nelze dovozovat žádný právní nárok na to, aby takto zastupitelstvo o námitkách rozhodlo. Z uvedeného nemohlo vyplývat ani žádné legitimní očekávání navrhovatelky. Zastupitelstvo v rámci samostatné působnosti dostalo k posouzení návrh rozhodnutí o námitkách (částečně vyhovující), ten neschválilo a vrátilo jej pořizovateli se svým pokynem k přepracování. Následně zpracovaný návrh rozhodnutí o námitkách v podobě „nevyhovět“ zastupitelstvo schválilo. Navrhovatelka neměla žádné procesní prostředky, jak se domoci toho, aby bylo rozhodnutí o částečném vyhovění jejím námitkám podle prvního návrhu přijato, jestliže zastupitelstvo vyjádřilo na svém zasedání jasnou politickou vůli takovou změnu územního plánu nepodpořit.

123. Krajský soud závěrem k této námitce odkazuje na rozsudek ze dne 8. 2. 2012, čj. 6 Ao 8/2011–74, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že skutečnost, že „odpůrce napadeným opatřením obecné povahy nezměnil reálný stav užívání pozemku, ani že nezměnil účelové určení pozemku tak, aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ navrhovatele, nemůže být kvalifikováno jako nezákonnost, neboť to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu.“ VI.E.3 Obsahové vady rozhodnutí o námitkách navrhovatelky 124. Judikatura vztahující se k požadavkům na míru konkrétnosti vypořádání námitek proti opatření obecné povahy se vyvíjela. Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že na rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky jako na standardní rozhodnutí ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu, a to zejména co do přezkoumatelnosti odůvodnění (srov. rozsudek ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010–169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS). Reakcí na tuto judikatorní praxi, požadující vysoký standard vypořádání námitek, byl nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. V něm sice Ústavní soud nevyloučil užití § 68 odst. 3 správního řádu na uvedené případy, avšak konstatoval, že požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu. Určitá míra obecnosti je při vypořádání námitek podaných k územnímu plánu nezbytná. Současně je třeba zohlednit, že důvody pro to, proč odpůrkyně námitkám navrhovatelky nevyhověla, nelze hledat pouze ve vlastním vypořádání námitek, nýbrž i v obecné části odůvodnění napadeného OOP. U nich je ovšem třeba akceptovat ještě vyšší míru obecnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15).

125. Rozhodnutí o námitkách navrhovatelky se nachází na str. 47 až 54 odůvodnění změny č. 5 územního plánu. Námitkám se nevyhovuje, přičemž je uvedeno, že pro plochy DL budou ponechány stávající podmínky hlavního, přípustného, podmíněného a nepřípustného využití území beze změny oproti dokumentaci návrhu změny pro veřejné projednání. V odůvodnění je uvedeno, že nejprve byl připraven návrh na částečné vyhovění námitkám (vyjma požadavku na výrobu letadel), neboť z odborného hlediska se požadavek navrhovatelky jevil jako racionální a pořizovatel se s ním původně ztotožnil. Dále se shrnuje právní úprava rozhodování o námitkách. Uvádí se, že smyslem změny územního plánu není prosazení parciálních zájmů proti většinové vůli zastupitelů. Konstatuje se, že může nastat případ, kdy se pořizovatel domnívá, že námitce lze z čistě odborného hlediska částečně vyhovět, ale zastupitelský sbor má jiný názor, což je i tento případ. Důvody, proč zastupitelstvo neschválilo částečné vyhovění námitkám jsou v odůvodnění shrnuty následovně: ukončení jednání s navrhovatelkou o obsahu plánovací smlouvy, jednání navrhovatelky o odkupu pozemků od města Písek a petice více než 300 občanů proti výrobě dronů a dalších bezpilotních leteckých zařízení na letišti.

126. Samotné důvody pro nevyhovění námitkám navrhovatelky jsou formulovány následovně: i. navrhovatelka se s odpůrkyní nedohodla na podmínkách budoucího rozvoje, využívání a provozu letiště, ii. na zvýšení výškového limitu pro nové stavby ani na doplnění možností přípustného využití území není právní nárok, iii. navrhovatelka nepodala nikdy dříve žádost o změnu územního plánu, nýbrž námitky v rámci řešení změny č. 5, jejímž předmětem byla standardizace územního plánu, tudíž se řešilo celé správní území obce, iv. daná regulace v území platí již od roku 2015, za celou dobu si navrhovatelka nepožádala o změnu územního plánu, v. absence aktivního postupu pořizovatele nebo projektanta, který by chtěl nyní zpřísnit podmínky využití plochy DL; jen je fixován stávající stav a není dána vůle na změkčení podmínek stávajícího využití území, vi. nevyhovění námitky není diskriminační, neukládá se omezení podmínek využití plochy letiště; jde o nevyhovění požadavku na další zhodnocení lokality letiště za situace, kdy navrhovatelka závazně jednala s jiným městem o odkupu pozemků pro tentýž záměr, vii. navrhovatelka se dohodla na realizaci záměru jinde (jednání s městem Pískem o odkupu pozemků), a proto odpadl důvod snažit se vyhovět námitkám a řešení se beze změny a diskriminace ponechalo tak, jak bylo v územní plánu doposud.

127. Krajský soud předně konstatuje, že považuje odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky za podrobné, poměrně racionální a snažící se vystihnout podstatu celé záležitosti.

128. Krajský soud neshledal zřejmou svévoli, nerovný přístup, neférovost a diskriminaci při rozhodování o námitkách navrhovatelky. Naopak má krajský soud za to, že v odůvodnění rozhodnutí o námitkách není nic zastíráno a je poměrně jasně a přehledně popsáno, jak se tvořila politická vůle zastupitelstva k této otázce. Diskriminace navrhovatelky dána být nemůže, neboť jak je konstatováno v odůvodnění námitek, navrhovatelka nemá na změnu využití pozemků právní nárok a v dané věci pouze zůstala regulace fixována tak, jak byla zavedena při přijímání územního plánu v roce 2015. Navrhovatelce se podmínky jejích aktivit na letišti nikterak nezměnily, proto nemůže být změnou č. 5 a rozhodnutím o námitkách jakkoliv poškozena. Na vyhovění svým námitkám neměla navrhovatelka žádný právní nárok.

129. Krajský soud považuje za stěžejní důvod, proč nedošlo k vyhovění námitkám to, že se navrhovatelka s odpůrkyní nedohodly na podmínkách budoucího rozvoje, užívání a provozu letiště. To je poměrně pádný argument v situaci, kdy navrhovatelka hodlá na letišti rozšířit své podnikatelské aktivity a provozovat zde letiště v režimu zákona o civilním letectví, jak uvádí v nyní projednávaném návrhu. Při záměru takového rozsahu je jistě zcela ospravedlnitelný požadavek dotčené obce, aby bylo předem dohodnuto, kam se bude celý záměr ubírat. Na str. 10 odůvodnění změny č. 5 (část B, odst. 43) je uvedeno, že se nepodařilo najít konsensus (po několika jednáních) mezi požadavky odpůrkyně a navrhovatelky. Nedošlo k dohodě o podobě plánovací smlouvy, která by ošetřila další aspekty fungování případné montáže bezpilotních leteckých prostředků na letišti. K tomu krajský soud doplňuje, že je zjevné, že předmětem plánovací smlouvy neměl být především příspěvek obci, jak neustále zdůrazňuje navrhovatelka, nýbrž vymezení přesných podmínek pro rozšíření podnikatelských aktivit navrhovatelky tak, aby nedocházelo k narušování života obyvatel v přilehlých obcích. Na str. 10 odůvodnění změny č. 5 se dále konstatuje, že již stávající provoz a využití letiště pro zalétávání dronů vzbuzuje značný odpor veřejnosti z důvodu hluku a je rovněž poukázáno na petici a též na to, že bylo zvažováno referendum o této otázce.

130. Nelze se ani divit, pokud při nevyhovění námitkám a požadavkům navrhovatelky na změnu využití lokality letiště zastupitelstvo bralo v potaz petici cca čtvrtiny všech obyvatel obce, z níž mělo plynout, že si nepřejí rozšíření podnikatelských aktivit na letišti a že tam nechtějí výrobu dronů a dalších bezpilotních leteckých zařízení. Navrhovatelka tento argument považuje za slabý. Samozřejmě pokud by nevyhovění námitkám bylo opřeno pouze o tuto petici, pak by zřejmě neobstálo. Ovšem v tomto případě jde o argument podpůrný, který v kontextu všeho uvedeného dává oporu přijatému rozhodnutí o nevyhovění námitkám.

131. Krajský soud doplňuje odkaz na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, v němž bylo konstatováno, že územním plánem může docházet k omezení vlastníka v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhne–li toto omezení spravedlivou míru. Taková omezení vlastnického práva nevyžadují souhlas dotyčného vlastníka a ten je povinen je strpět bez náhrady. Uvedené souvisí s tím, že navrhovatelkou sporovaná regulace byla do územního plánu vtělena již při jeho přijetí v roce 2015. Navrhovatelka se nyní ohrazuje proti této části odůvodnění rozhodnutí o námitkách a uvádí, že ona předmětné pozemky koupila až v roce 2019. To je faktem, který nikdo nesporuje, a je tedy zřejmé, že navrhovatelka se nemohla nijak bránit v době přijímání územního plánu v roce 2015. Nicméně z argumentace odpůrkyně je třeba vyvodit, že navrhovatelka se mohla kdykoliv později snažit dosáhnout změny územního plánu podáním návrhu (tak jako ostatní občané), což nikdy sama neučinila a do procesu pořizování změny územního plánu vstoupila až s požadavky na změnu, které vtělila do námitek. Navrhovatelka v roce 2019 koupila pozemky a musela si být vědoma územní regulace na základě platného územního plánu, které se bude muset při svých záměrech podřizovat.

132. Navrhovatelka postrádá v odůvodnění výslovné vysvětlení toho, že proč přípustné využití plochy DL nebude zahrnovat stavby montáže a servisu letadel, proč výškový limit nebude navýšen na 10 m a proč tvar střech bude regulován a příp. proč nebude připuštěna výroba letadel. Takové zdůvodnění skutečně v rozhodnutí o námitkách není. Ovšem je zde náležitě odůvodněno právě to, že se navrhovatelce nijak nemění regulace v lokalitě letiště, že na změnu využití území není právní nárok, že do procesu s námitkami vstoupila jen díky tomu, že se řešila standardizace a že se nedohodly na tom, jak by mělo další směřování aktivit na letišti vypadat. Jinými slovy řečeno, krajský soud shledává dostatečným odůvodněním právě to, že je jednoznačně vyjádřeno, proč odpůrkyně nebude měnit platnou regulaci v lokalitě letiště. Ve vztahu k tomu pak není nezbytné, aby bylo konkrétně a jednotlivě vysvětlováno, proč se nezvýší výškový limit, proč se nezruší regulace střech a podlažnosti a proč se neumožní montáž, servis a výroba letadel. To vše není podle odpůrkyně možné, neboť není dána politická vůle vůbec jakkoliv měnit územní regulaci v daném místě.

133. Námitka, že vypořádání námitek je v rozporu s metodickým pokynem MMR „Standard vybraných částí územního plánu, verze 2. 1. 2023“, je nekonkrétně vznesená. Krajský soud již konstatoval, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách považuje za dostatečné. Metodický pokyn navíc nemá normativní povahu a pořizovatel územního plánu se jí nemusí doslova řídit, jedná se pouze o metodickou pomůcku. Její případné porušení tak nemůže mít vliv na zákonnost OOP.

134. Navrhovatelka považuje za nelogickou tu pasáž o tom, že jednala o záměru a o odkupu pozemků s městem Pískem a má za to, že jednání s jinými veřejnoprávními korporacemi jí takto nemůže být přičítáno k tíži. Navíc uvádí, že na pozemcích, které hodlá koupit od města Písek, bude umisťovat výrobu, která jí původně neměla být umožněna na letišti ve správním obvodu odpůrkyně a že na realizaci svého záměru na letišti nadále trvá. K tomu nelze než uvést, že tato sdělení měla navrhovatelka směřovat přímo vůči odpůrkyni a informovat ji o svých pravých záměrech. To, že odpůrkyně nabyla z médií nějakého dojmu, byť i mylného, nemůže řešit krajský soud v rámci tohoto řízení.

135. Krajský soud považuje důvod pro nevyhovění námitkám postavený na tom, že navrhovatelka odkupuje pozemky jinde od jiné municipality a bude na nich chtít realizovat daný záměr, za poměrně netradiční a fakticky mimoprávní. Sám o sobě by tento důvod zřejmě neobstál, nicméně ve svém celku (i kdyby byl tento důvod vypuštěn), by odůvodnění rozhodnutí o nevyhovění námitkám obstálo. Z odůvodnění v podstatě vyplývá, že se odpůrkyně chtěla s navrhovatelkou dohodnout na podmínkách budoucího provozu letiště, že se jí snažila vyhovět, ovšem následně se změnila situace (nedohoda, domněnka o realizaci záměru jinde, petice občanů), a proto došlo k tomu, že se žádná změna podle požadavků navrhovatelky neschválila. Tudíž zůstalo vše tak, jak bylo předtím. Reálné dotčení na veřejných subjektivních právech navrhovatelky nenastalo, neboť se její možnosti ohledně využití pozemků v lokalitě letiště nikterak nezměnily. Procesní námitky navrhovatelky krajský soud zhodnotil tak, že jsou nedůvodné, neboť procesní postup odpůrkyně obstojí. VI.F Ostatní námitky 136. Navrhovatelka namítla absenci řádného a racionálního odůvodnění napadeného OOP jako celku. Uvedená námitka zůstane pro svou naprostou nekonkrétnost krajským soudem nevypořádána. Krajský soud nemůže vykonávat abstraktní přezkum napadeného OOP z hlediska všech možných aspektů jeho zákonnosti. Krajský soud postupuje vždy na popud navrhovatele veden zcela konkrétně vymezenou námitkou. Toto není ten případ.

137. Navrhovatelka se taktéž dovolává územně plánovací informace Městského úřadu Písek ze dne 12. 3. 2024, čj. MUPI/2024/15641, z níž se podává, že na předmětných pozemcích ve vlastnictví navrhovatelky, je dán překryv dvou ploch (plocha nadmístního významu pro Letiště Písek a plocha výroby a skladování). Krajský soud k tomu uvádí, že předmětem tohoto soudního přezkumu není územně plánovací informace. Krajský soud netuší, z čeho Městský úřad Písek dovodil, že jde o plochu výroby a skladování. Před změnou č. 5 územního plánu nebyla na funkční ploše DL (dříve D22) umožněna výroba a skladování. Územně plánovací informace může vycházet z mylného posouzení územního plánu, může být založena na lidské chybě (v územním plánu před změnou č. 5 je plocha pro letiště vymezena tmavě šedým šrafováním, zatímco plocha pro výrobu a skladování světle šedým šrafováním). To však krajskému soudu nepřísluší posuzovat v tomto řízení. Krajský soud ani v tomto řízení nemůže podávat výklady o tom, jak se má územní plán obce Čížová aplikovat v praxi. To by bylo předmětem řešení až v případě, že by navrhovatelka podala žádost o povolení záměru. Šlo by potom o posouzení toho, zda lze konkrétní stavbu umístit s ohledem na územní regulativy. Stejně tak krajský soud nebude posuzovat, jaká se má použít regulace v případě překryvu dvou ploch v územním plánu s odlišným způsobem regulace výškového limitu (pokud taková situace vůbec nastala). To jsou všechno konkrétní záležitosti týkající se konkrétního záměru, o němž musí být vydáno nějaké rozhodnutí, které se teprve může stát předmětem soudního přezkumu.

138. Soudní přezkum OOP neslouží k vyhledávání jakékoliv nezákonnosti, nýbrž k ochraně veřejných subjektivních práv. Navrhovatelkou tvrzené nezákonnosti, a sice nerespektování pravidel pro vymezování nových zastavitelných ploch, porušení pravidel pro ochranu zemědělského půdního fondu, se přímo nepromítají do její právní sféry. Pokud navrhovatelka napadá to, že bylo vyhověno změně ve prospěch OZNŘ III i přes nesouhlasné stanovisko dotčeného orgánu ochrany zemědělského původního fondu ze dne 8. 3. 2024, čj. KUJCK 29288/2024, pak se pouze odkazuje na dohodu ze dne 17. 4. 2024, kterou nad vypořádáním předmětného stanoviska uzavřel dotčený orgán s pořizovatelem změny územního plánu.

139. Krajský soud opakovaně odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS (viz výše). Uvedené námitky navrhovatelky jsou nepřípustné a krajský soud se jimi nebude zabývat. Navrhovatelka se nemůže stavět do pozice kontrolora nad zákonností napadeného OOP jako celku bez přímé souvislosti se zasažením do jejích vlastních subjektivních práv. K přezkumu souladu opatření obecné povahy s právními předpisy slouží přezkumné řízení ve smyslu § 174 odst. 2 správního řádu jako prostředek dozorčího práva, k jehož zahájení může dát navrhovatelka podnět příslušnému orgánu.

140. Pokud navrhovatelka spatřuje diskriminaci v tom, že jiným osobám bylo při změně územního plánu vyhověno, je nutno podotknout, že důvody, pro které zastupitelstvo vyhovělo některým návrhům na změnu územního plánu, není krajský soud oprávněn hodnotit. Jednak pro již zmíněný nedostatek příčinné souvislosti mezi těmito změnami a dotčením na navrhovatelčiných veřejných subjektivních právech. Jednak proto, že krajský soud není oprávněn jakkoli věcně přezkoumávat rozhodování samosprávného orgánu, neboť by tím vstupoval do věcného posuzování, k čemuž není oprávněn. Do činnosti územně samosprávných celků mohou soudy zasahovat jen výjimečně, a to jen vyžaduje–li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2024, čj. 3 As 12/2022–70). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2024, čj. 3 As 335/2022–59, se podává, že „(…) usnesení zastupitelstva, jakožto výstup kolektivního rozhodovacího orgánu obce, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. ani rozhodnutím dle § 67 správního řádu; požadavky kladené na odůvodnění správních rozhodnutí plynoucí z § 68 odst. 3 správního řádu na ně proto nedopadají. (…) se jedná o usnesení vydávané v rámci rozhodování zastupitelského orgánu místní samosprávy v oblasti její samostatné působnosti, které není správním řízením (viz § 9 správního řádu), nejsou zde tedy žádní účastníci řízení, ve věci se nevede správní spis atd. Proces přijímaní rozhodnutí zastupitelstva orgánu územní samosprávy je procedurou sui generis, jejíž právní úprava je diametrálně odlišná od úpravy správního řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 20. 2. 2018, č. j. 9 As 336/2017 – 18). Žádným právním předpisem není upravena forma ani podoba přijímaného usnesení (nemusí být tedy ani formálně odůvodněno) (…).“ 141. Závěrem navrhovatelka napadla i vedení spisové dokumentace odpůrkyní. Spis má dle jejího názoru obsahovat mnoho vnitřně rozporných dokumentů, např. několik „obsahů změn č. 5“, které jsou nekonkrétní a neurčité. Krajský soud měl k dispozici spisový materiál předložený odpůrkyní a neshledal v něm žádné problémové body. Uvedená námitka je vznesena obecně a jediné konkrétní tvrzení je, že se ve spise nachází několik verzí obsahu změny č. 5.

142. Krajský soud shledal, že spisový materiál je přehledně a chronologicky řazen. To, že spis obsahuje několik odlišných „obsahů změny č. 5“ neshledává krajský soud problematickým. Obsah změny č. 5 se upravoval podle toho, jak se vyvíjela politická vůle v průběhu procesu územního plánování. Usnesením zastupitelstva ze dne 9. 2. 2023 bylo uloženo starostovi v nejbližším možném termínu předložit návrh obsahu změny. První verze byla odsouhlasena usnesení zastupitelstva ze dne 17. 4. 2023 [standardizace, změna vyjmenovaných funkčních ploch ve vlastnictví OZNŘ I, II a III a odpůrkyně (pozemek parc. č. 18/1 v k. ú. Nová Ves u Čížové)]. Usnesením zastupitelstva ze dne 7. 9. 2023 byl změněn obsah změny č. 5 tak, že se vypouští změna funkčního využití pozemku ve vlastnictví odpůrkyně. O této poslední verzi bylo vedeno veřejné projednání dne 6. 3. 2024. Jednoznačný obsah změny č. 5 je taktéž patrný ze zápisu z veřejného projednání ze dne 6. 3. 2024. Krajský soud shledává tuto námitku nedůvodnou, neboť není pravdou, že nebylo zřejmé, co má být obsahem projednávané změny. Tvrzení, že není zřejmé, jak bylo zpracováno konečné a nyní účinné napadené OOP, je taktéž nedůvodné pro jeho naprostou vágnost.

143. Jestliže navrhovatelka v úvodu návrhu konstatovala, že spisový materiál byl veden v rozporu s metodickým pokynem MMR, pak se krajský soud tímto tvrzením nezabýval, neboť námitka je nekonkrétní a neuvádí, co např. mělo ve spise absentovat apod. Uvedený metodický pokyn je spíše výtahem z judikatury a nemá normativní charakter.

144. Krajský soud konstatuje, že veškeré motivace a jednání probíhající mezi navrhovatelkou a odpůrkyní na jaře a v létě 2024 jdou mimo rámec soudního přezkumu. Veškerá argumentace procesních stran o projednávání uzavření „plánovací smlouvy“ či „smlouvy o spolupráci“ a dohodování se na příspěvku obci výměnou za vyhovění námitkám se míjí s předmětem tohoto řízení. Pro správní soud není podstatné, za jakých podmínek jednání o smlouvě probíhalo, zda mělo jít o smlouvu soukromoprávní či veřejnoprávní. Podstatné je toliko to, že uzavřena nebyla a tato záležitost sama o sobě nebyla součástí procesu přijímání změny územního plánu. Krajský soud se tedy nebude zabývat tím, zda by již byly splněny podmínky pro uzavření plánovací smlouvy podle nového stavebního zákona či nikoliv. Jakékoliv úvahy v tomto směru by byly hypotetické a pro věc nevýznamné.

145. Krajský soud závěrem doplňuje, že není jeho úkolem řešit animozitu procesních stran. Krajskému soudu připadá, že mezi stranami jde především o nedostatek komunikace a nepochopení se navzájem. Odpůrkyně se domnívala, že navrhovatelka hodlá celý záměr provést ve správním obvodu města Písek, když si tam dohodla koupi pozemků za značnou sumu vč. každoročního příspěvku městu Písek na veřejně prospěšně účely. Jak nyní v návrhu objasňuje navrhovatelka, tak ta má stále zájem realizovat svůj záměr na letišti Čížová, což je zcela pochopitelné, neboť účelového určení ploch pro leteckou dopravu a jejich vymezení jako plochy nadmístního významu v rámci ZÚR jen tak jinde nedosáhne. Je tedy především na jednání navrhovatelky a odpůrkyně, zda dojdou shody na tom, jakým způsobem by se měla plocha DL do budoucna rozvíjet a zda se jejich shodné postoje poté promítnou do případné změny územního plánu.

VII. Závěr a náklady řízení

146. Krajský soud uzavírá, že je to obec, kdo je oprávněn si určit způsob, jakým se chce do budoucna rozvíjet. Soud není povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost zvoleného řešení, nebo dokonce sám určoval, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářel územní plánování. Soud má pouze korigovat extrémy, přičemž v nyní projednávané věci nic takového krajský soud neshledal.

147. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy není důvodný, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

148. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Navrhovatelka neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

149. Pokud jde o procesně úspěšnou odpůrkyni, vycházel krajský soud při rozhodování o nákladech řízení z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014–47, podle něhož žalované správní orgány mají, v případě že se nechají zastupovat advokátem, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Procesně úspěšné odpůrkyni proto krajský soud přiznal náhradu nákladů řízení vůči navrhovatelce, neboť krajský soud zhodnotil, že citovaný právní závěr zcela dopadá na případ odpůrkyně.

150. Náklady řízení procesně úspěšné odpůrkyně jsou představovány odměnou advokáta, spočívající v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, vyjádření k návrhu; 4 620 Kč za úkon) celkem v částce 9 240 Kč [§ 7, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce celkem 900 Kč (2 x 450 Kč; § 13 odst. 4 téže vyhlášky); celkem tedy 10 140 Kč. Vyjádření odpůrkyně k replice navrhovatelky ze dne 8. 4. 2025 nepovažoval krajský soud za úkon právní služby, neboť ve věci nepřinesl nic nového oproti tomu, co již odpůrkyně vyjádřila ve svém vyjádření k návrhu.

151. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 2 129,40 Kč. Celkem jde tedy o částku 12 269,40 Kč. K této částce se dále připočítává zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 17 269,40 Kč je navrhovatelka povinna zaplatit odpůrkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

152. V případě osob zúčastněných na řízení zdejší soud odkazuje na § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Vzhledem k tomu, že osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti soudem uloženy nebyly, rozhodl soud v jejich případě tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení. Osoby zúčastněné na řízení ani nenavrhly, aby jim z důvodů zvláštního zřetele hodných bylo přiznáno právo na náhradu dalších nákladů řízení.

Poučení

I. Obsah návrhu II. Vyjádření odpůrkyně III. Stanoviska osob zúčastněných na řízení IV. Replika navrhovatelky a reakce odpůrkyně na ni V. Další vyjádření navrhovatelky VI. Právní hodnocení krajského soudu VI.A Aktivní legitimace VI.B Základní východiska soudního přezkumu VI.C Dotčení navrhovatelky na veřejných subjektivních právech VI.C.1 Stav regulace v lokalitě letiště po změně č. 4 územního plánu VI.C.2 Stav regulace v lokalitě letiště po změně č. 5 územního plánu VI.C.3 Závěr soudu o absenci dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatelky VI.D Namítaný rozpor se ZÚR VI.E Námitky nesouladu s procesním právem VI.E.1 Vada schvalování smluv s létajícím pořizovatelem VI.E.2 Vada procesu při rozhodování o námitkách navrhovatelky VI.E.3 Obsahové vady rozhodnutí o námitkách navrhovatelky VI.F Ostatní námitky VII. Závěr a náklady řízení