65 A 69/2017 - 63
Citované zákony (5)
Rubrum
Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Barbory Berkové, a soudců JUDr. Zuzany Šnejdrlové, Ph.D., a Mgr. Jany Volkové ve věci žalobkyně: S. Y. P., a. s., IČO X sídlem R. 188/37, P. 3 zastoupena advokátem JUDr. Tomášem Vymazalem sídlem Wellnerova 1322/3C, Olomouc proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce sídlem Pavelkova 13, Olomouc o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2017, č. j. SZPI/AV835-2/2017, ve věci uložení opatření zákazu používání obalů výrobků takto:
Výrok
I. Žaloba se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění
1. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Olomouci (dále jen „správní orgán I. stupně“) opatřením ze dne 13. 7. 2017, č. P049-80080/17/C zakázala žalobkyni používat obaly výrobků STOPKAŠEL pro děti od 1 roku doplněk stravy se sladidly, 100 ml + 50 ml NAVÍC ! (dále jen „STOPKAŠEL pro děti“), STOPKAŠEL 100 ml + 50 ml NAVÍC !, doplněk stravy se sladidly (dále jen „STOPKAŠEL“), a STOPBACIL 100 ml + 50 ml NAVÍC !, doplněk stravy se sladidly (dále jen „STOPBACIL“), a to s odůvodněním, že žalobkyně u těchto výrobků na obalech učených pro spotřebitele uvedla léčebná tvrzení, přisuzující potravinám léčebné vlastnosti, čímž porušila požadavky čl. 7 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1169/2011 ze dne 25. 10. 2011, o poskytování informací o potravinách spotřebitelům (dále jen „Nařízení č. 1169/2011“). Termín splnění byl uveden 13. 7. 2017.
2. V protokolu ze dne 13. 7. 2017, č. P049-80080/17, který byl podkladem opatření, správní orgán I. stupně popsal, že v případě výrobku STOPKAŠEL byla na obale uvedena tato tvrzení: „Při suchém a vlhkém kašli“, „při projevech suchého a vlhkého kašle“, „Ulevuje při kašli“, „Omezuje tvorbu hlenu“, „Pomáhá při nachlazení“, a to společně s číselnými indexy, které se dle informace na obalu vztahují k jednotlivým složkám, jimiž jsou extrakt jitrocele, extrakt boswellie, extrakt mateřídoušky, extrakt bazalky, extrakt eukalyptu, mentol a selen. V případě výrobku STOPKAŠEL pro děti byla na obale uvedena tato tvrzení: „Při kašli“, „Při projevech suchého a vlhkého kašle a nachlazení“, „Ulevuje při kašli“, „Omezuje tvorbu hlenu“, „Pomáhá při nachlazení“, a to společně s číselnými indexy, které se dle informace na obalu vztahují k jednotlivým složkám, jimiž jsou extrakt jitrocele, extrakt růže šípkové, extrakt mateřídoušky, extrakt bazalky, extrakt slézu maurského a selen. Dále v případě obou výrobků bylo na obalech tvrzeno, že „Přípravek je tedy vhodný na suchý tak i vlhký kašel“. Dále byla na obalech obou výrobků uvedena tvrzení o účincích jednotlivých extraktů, jako např. „pomáhá při podráždění a zduření sliznice, omezuje tvorbu hlenu“, „pomáhá při nachlazení, ulevuje při kašli“ a „podporuje vykašlávání“. Veškerá uvedená tvrzení mohou být dle správního orgánu I. stupně spotřebitelem vnímána jako informace spojené s onemocněním průdušek a dýchacího systému, projevy doprovázející chřipku nebo nachlazení, tedy stavu, který je charakterizován jako nemoc dýchacího ústrojí, který je nežádoucí, nenormální a neodpovídá zdravému organismu. Zdravý člověk dle správního orgánu I. stupně nemá potíže s dýchacím systémem, tzn., že nekašle, nemá ani suchý ani vlhký kašel, tudíž nepotřebuje ulevit od škrábání v krku, nepotřebuje zklidnit dutinu ústní, nemá podrážděný krk a hltan, nepotřebuje pomoc při nachlazení a zduření sliznice a nepotřebuje omezovat tvorbu hlenu. Obdobně v případě výrobku STOPBACIL správní orgán I. stupně popsal, že na obale tohoto výrobku byla uvedena tato tvrzení: „Při projevech nachlazení“, „Pomáhá při kašli a dalších příznacích nachlazení“, a to rovněž společně s číselnými indexy, které se dle informace na obalu vztahují k jednotlivým složkám, jimiž jsou extrakt jitrocele, extrakt echinacea, extrakt ženšenu sibiřského, extrakt slézu maurského, extrakt řebříčku obecného, extrakt mateřídoušky úzkolisté, extrakt schizandry čínské a selen. Dále byla na obalu výrobku uvedena tvrzení o účincích jednotlivých extraktů. Uvedená tvrzení mohou být dle správního orgánu I. stupně spotřebitelem vnímána jako léčebná, neboť informace spojené s nachlazením, se kterým je spojeno onemocnění průdušek, dýchacího systému, tedy projevy doprovázející například onemocnění chřipkou, stavů, které jsou nežádoucí, nenormální a neodpovídají zdravému organismu. Zdravý člověk dle správního orgánu I. stupně nemá potíže s dýchacím systémem, tzn., že nemá příznaky nachlazení a normálně nemá kašel.
3. Žalobkyně v odvolání proti opatření namítala nesprávné právní posouzení předmětných tvrzení, která nejsou tvrzeními léčebnými, nýbrž jde o funkční zdravotní tvrzení dle čl. 13 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. 12. 2006, o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin (dále jen „Nařízení č. 1924/2006“), která jsou v rámci přechodných ustanovení přípustná, neboť se jedná o tvrzení na tzv. on hold seznamu. Správnímu orgánu I. stupně žalobkyně vytknula, že nepostupoval v souladu čl. 28 odst. 5 Nařízení č. 1924/2006, resp. vůbec nezkoumal, zda se jednalo o tvrzení obsažená v seznamu schválených zdravotních tvrzení či na on hold seznamu. Dále zdůraznila použitelnost závěrů uvedených v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2016, č. j. 7 A 70/2012-70 na posuzovaný případ. Nařízení č. 1924/2006 bylo dle žalobkyně přijato jako odchylka od pravidel uvedených ve Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne 20. 3. 2000, o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy (dále jen „Směrnice 2000/13/ES“), která byla následně zrušena a nahrazena Nařízením č. 1169/2011 s tím, že odkazy na zrušené předpisy se považují za odkazy na toto nařízení. Nařízení č. 1924/2006 je proto odchylkou od čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011, a proto při kontrole dle čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011 je třeba vždy posoudit, zda to které tvrzení nespadá do odchylek od daného ustanovení, zejména pak pod úpravu Nařízení č. 1924/2006. To dle žalobkyně vyplývá také z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2016, č. j. 11 A 88/2014-27, který odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, č. j. 7 As 91/2013-39. Dále žalobkyně v odvolání podrobně analyzovala jednotlivá tvrzení užitá na obalech, porovnala je s tvrzeními uvedenými v on hold seznamu na stránkách http://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/article13 a http://www. ec.europa.eu/food/safety/labelling nutrition/claims/register/public, a dospěla k závěru, že všechna tvrzení jsou funkčními zdravotními tvrzeními uvedenými na on hold seznamu, tudíž tvrzeními povolenými, nikoli tvrzeními léčebnými ve smyslu čl. 7 Nařízení č. 1169/2011. Dále žalobkyně poukázala na skutečnost, že Městský soud v Praze již obdobná tvrzení („při nachlazení“, „při zanícení krku, nosohltanu a průdušek“, „při kašli a nachlazení“, atp.) v souvislosti jinými výrobkem žalobkyně posuzoval a dospěl k závěru, že jsou přípustná. Žalobkyně proto byla v dobré víře, že se jedná o přípustná tvrzení.
4. Žalovaná (osobou ředitele inspektorátu v Olomouci) žalobou napadeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobkyně a opatření potvrdila. V odůvodnění uvedla, že argumentace tím, že se jedná o povolená zdravotní tvrzení dle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006, je irelevantní, neboť on hold seznam není právním předpisem, ale pouze pomůckou pro dočasné používání zdravotních tvrzení při označování potravin. Městský soud v Praze v žalobkyní vzpomínaném rozsudku č. j. 11 A 88/2014-27 dle žalované dovodil, že zákaz užívání léčebných tvrzení u potravin, vyslovený v čl. 2 odst. 1 Směrnice 2000/13/ES, přejalo i Nařízení č. 1169/2011 v čl. 7 odst. 3, přičemž tuto úpravu nijak nepřekonává ani Nařízení č. 1924/2006. Z toho dle žalované vyplývá, že použití léčebných tvrzení je zakázáno i v případě, že by dotčená tvrzení spadala pod přechodná ustanovení Nařízení č. 1924/2006, resp. že by v důsledku dosud probíhajícího hodnocení EFSA byla včleněna na on hold seznam. Dále žalovaná vyjmenovala tvrzení z obalů jednotlivých posuzovaných výrobků, která dle jejího názoru správní orgán I. stupně posoudil správně, neboť tato tvrzení mohou být spotřebiteli vnímána jako informace spojené s onemocněním průdušek a dýchacího systému a mohou ve spotřebiteli vzbuzovat dojem, že jsou schopny lidskou chorobu léčit, resp. zmírňovat její projevy („při kašli“, „ulevuje při kašli“ atd.). Dle žalované zdravý člověk běžně nemá potíže s dýchacím systémem, tzn. nekašle, nemá suchý ani vlhký kašel, tudíž nepotřebuje zmírnit kašel, odstranit pálení v krku, omezit tvorbu hlenu ani podpořit vykašlávání. Na obalech posuzovaných výrobků se dle žalované objevovaly výrazy, které zmiňují názvy nemocí, resp. nikoli zdravý stav lidského organismu – kašel, nachlazení, a dále jsou zde použity slovní obraty navozující dojem, že po požití výrobků dojde k zmírnění nemoci, resp. jejich projevů, jako „ulevuje“ při kašli, „pomáhá zmírnit“ „kašel“. Dle žalované ze zmíněného rozsudku Městského soudu v Praze a obou Nařízení vyplývá, že je třeba odlišovat tvrzení, která přisuzují potravině schopnost nemoc zmírnit, resp. zmírnit její projevy, od tvrzení zdravotních funkčních, která popisují účinky potraviny na funkce lidského organismu (vykašlávání, tvorba hlenu, obranyschopnost). Tvrzení „omezuje tvorbu hlenu“, „podporuje vykašlávání“ a „pomáhá při podráždění a zduření sliznice“ jsou dle žalované výrazy, které odkazují na projevy, příznaky nemoci. Zdravý člověk běžně nepotřebuje omezovat tvorbu hlenu a podpořit vykašlávání. Výraz „zduření sliznice“ odkazuje dle žalované na příznak typický pro zánět, což může být projevem nemoci jako nachlazení či chřipka. I když tedy tato tvrzení popisují vliv potraviny (složky výrobku) na funkci organismu (vykašlávání, tvorba hlenu, stav sliznice), je třeba je hodnotit v kontextu výrazů použitých na obalech, kde se vyskytují výrazy jako „nachlazení“ a „kašel“ Spotřebiteli proto navozují dojem, že se jedná o zmírnění nežádoucích projevů nemocí.
5. Včas podanou žalobou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného. Namítala, že: a) výrok opatření správního orgánu I. stupně není jednoznačný, určitý a srozumitelný a lze pochybovat o jeho vykonatelnosti. Rozhodnutí je právně neuskutečnitelné, a nelze je tudíž vůbec za rozhodnutí považovat, tj. trpí vadou nicotnosti dle § 77 odst. 2 správního řádu. V opatření je uvedeno pouze to, že žalobkyně porušila požadavky čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011 uvedením léčebných tvrzení na obalech doplňků stravy s tím, že podkladem je protokol o kontrole. Z protokolu o kontrole lze zjistit, která tvrzení jsou dle správního orgánu I. stupně léčebnými. Opatření zakázalo žalobkyni používat obaly výrobků, které však byly specifikovány pouze názvem a počtem kusů. Je ovšem zřejmé, že variant těchto obalů může být několik a specifikace toliko názvem výrobku a počtem kusů není dostatečná. Žalobkyně by se tak mohla domnívat, že má zakázáno používat i obaly, které tato závadová tvrzení neobsahují. Ke konkrétní podobě obalů lze dospět pouze dohledáváním tak, že přílohou protokolu č. P049-80080/17 má být doklad o provedených kontrolních úkonech ze dne 27. 4. 2017, č. D011-80080/17, ve kterém je uvedeno, že žalobkyně předložila obaly používané pro balení potravin doplňků stravy, jež mají být přílohou dokladu; b) správní orgány obou stupňů nesprávně právně posoudily použitá tvrzení na obalech výrobků jako léčebná. Jedná se o funkční zdravotní tvrzení, která jsou podle čl. 13 odst. 1 Nařízení č. 1924/2006 v rámci přechodných opatření přípustná, neboť se jedná o tvrzení na on hold seznamu. Žalovaná označila za irelevantní, zda jsou na obalech použitá tvrzení v souladu s Nařízením č. 1924/2006. Tento závěr je však v rozporu s: - Nařízením č. 1924/2006, na něj navazujícím nařízením Komise (EU) č. 432/2012 ze dne 16. 5. 2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí (dále jen „Nařízení č. 432/2012“). Nařízení č. 1169/2011 dle žalobkyně nahradilo zrušenou Směrnici 2000/13/ES, přičemž odkazy na tuto Směrnici se nadále považují za odkazy na Nařízení č. 1169/2011. Nařízení č. 1924/2006 bylo zřetelně přijímáno jako odchylka od pravidel stanovených ve Směrnici 2000/13/ES, což vyplývá z odst. 3 jeho odůvodnění, tudíž aktuálně jde o odchylku od Nařízení č. 1169/2011. Nařízení č. 1924/2006 mělo doplnit obecné zásady Směrnice 2000/13/ES a stanovit zvláštní ustanovení pro používání výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin dodávaných spotřebiteli. Čl. 3 Nařízení č. 1924/2006 připustil užívání výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin v případech, že tato tvrzení budou v souladu s tímto Nařízením. V čl. 13 a 14 jsou pak popsány postupy pro schvalování zdravotních tvrzení a zřízení seznamu schválených zdravotních tvrzení. Kompletní seznam nebyl dosud přijat. Přechodné ustanovení (čl. 28 odst. 5) Nařízení č. 1924/2006 stanovilo, že zdravotní tvrzení dle čl. 13 odst. 1 písm. a) smějí být uváděna ode dne platnosti Nařízení č. 1924/2006 až do přijetí seznamu uvedeného v čl. 13 odst. 3 téhož Nařízení. Podle odst. 11 odůvodnění Nařízení č. 432/2012 tvrzení, u nichž ještě nebylo dokončeno hodnocení úřadu nebo Komise, budou zveřejněna na internetových stránkách Komise a smějí být dále používána v souladu s čl. 28 odst. 5 a 6 Nařízení č. 1924/2006. Je-li proto prováděná kontrola podle čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011, je dle žalobkyně potřebné vždy posoudit, zda konkrétní tvrzení nespadá do odchylek od daného ustanovení, zejména pod právní úpravu obsaženou v Nařízení č. 1924/2006; - judikaturou správních soudů. Z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2016, č. j. 7 A 70/2012-70 vyplývá závěr, že pokud je tvrzení na on hold seznamu, je považováno za zdravotní funkční tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006. Při citaci z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2016, č. j. 11 A 88/2014-27 vytrhla žalovaná jeho závěry z kontextu. Žalobkyně sice nepopírá, že ve vztahu k léčebným tvrzením je právní úprava Směrnice 2000/13/ES a Nařízení č. 1169/2011 shodná. Nelze však z toho vyvodit, že by bylo zakázáno používat tvrzení uvedená na on hold seznamu. Městský soud v uvedeném rozsudku zdůraznil, že zásadní žalobní námitkou je tvrzení žalobce, že zdravotní tvrzení, že propagovaný produkt podporuje imunitní systém je oprávněné a zcela v souladu s Nařízením komise (EU) č. 432/2012 ze dne 16. 5. 2012. Dále Městský soud odkázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, č. j. 7 As 91/2013-39, který vymezil vztah Nařízení č. 1924/2006 a tehdy platného § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy, jež bylo přijato jako harmonizace Směrnice 2000/13/ES a požadovalo, aby potravina neuváděla v omyl přisuzováním jí vlastnosti prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění. Jelikož je nyní tato povinnost přímo zakotvena v Nařízení č. 1196/2011, na které § 5d odst. 2 zákona o regulaci reklamy odkazuje. Závěry Nejvyššího správního soudu lze proto aplikovat i na vztah Nařízení č. 1924/2006 a Nařízení č. 1196/2011. Námitku rozporu správního orgánu I. stupně s judikaturou vypořádala žalovaná nedostatečně, a tudíž nepřezkoumatelně; c) složení předmětných výrobků je bylinné a jsou použité tradiční byliny (mateřídouška, šípek, jitrocel, sléz a bazalka), které mají u spotřebitelské veřejnosti zažité určité účinky. Jitrocel, tymián, šípek, sléz, měsíček lékařský či světlík lékařský, bazalka, řebíček a další jsou považovány za léčivé byliny a na kašel, nachlazení či rýmu byly tradičně užívány zejména ve formě čajů či sirupů. U tohoto tvrzení žalobkyně poukázala na rozsudek ze dne 14. 7. 2017, č. j. 2 As 5/2017-62 ve věci Allivictus, v němž Nejvyšší správní soud vytkl správnímu orgánu i městskému soudu, že dostatečně nereflektovali skutečnost, že se v posuzované reklamě jedná o pouhé zpracování (běžné) potraviny – česneku, přičemž v reklamě jsou deklarovány pouze takové účinky, které dané potravině připisuje („tradičně“) sama veřejnost; d) žalovaná označila on hold seznam za pouhou pomůcku. Dle žalobkyně se jedná o závazný seznam. I přesto však žalovaná nevysvětlila, z jakého důvodu se od tvrzené pomůcky odchýlila. V této oblasti se žalovaná nevypořádala dostatečně s odvolacími námitkami, proto je rozhodnutí nepřezkoumatelné; e) žalovaná se nevyjádřila k jednotlivým odkazům na tvrzení obsažená na on hold seznamu, které uvedla žalobkyně v odvolání. Žalobkyně tak opětovně tyto odkazy zopakovala v žalobě spolu s tvrzením, že na obalech uvedená tvrzení jsou právě tvrzení z on hold seznamu.
6. Žalovaná navrhla, aby soud žalobu zamítl. Ve vyjádření k žalobě k žalobním bodům uvedla: ad a) žalobkyni muselo být zřejmé, jaké obaly výrobků jsou předmětem vydaného opatření a jaké obaly měla ke dni 13. 7. 2017 vyřadit z používání. Žalobkyně sama uvedla, že konkrétní podobu obalů je schopna dohledat, neboť obaly jsou přílohou dokladu o provedených kontrolních úkonech ze dne 27. 4. 2017, č. D 011-80080/17, který byl žalobkyni spolu s přílohami doručen; ad b) z bodu 3 úvodních ustanovení Nařízení č. 1924/2006 vyplývá, že toto nařízení doplňuje obecné zásady Směrnice 2000/13/ES a stanoví zvláštní ustanovení pro používání výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin, což však neznamená, že celá úprava Nařízení č. 1924/2006 představuje odchylku od čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011. Čl. 3 Nařízení 1924/2006 stanovuje obecnou zásadu pro všechna tvrzení, tudíž se i čl. 7 Nařízení č. 1169/2011 použije pro všechna tvrzení v plném rozsahu. Jedinou výjimku ze zákazu použití tzv. léčebných tvrzení, upraveného v čl. 2 odst. 1 písm. b) Směrnice 2000/13/ES (dnes totožně čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011) představuje čl. 14 Nařízení č. 1924/2006 pro „tvrzení o snižování rizika onemocnění“. Odchylka je omezena pouze na tvrzení spadající pod čl. 14, neboť se jedná o tvrzení, která mohou být hraniční s tvrzeními léčebnými (zakázanými). U těchto hraničních tvrzení je pak vyžadován zvláštní postup schvalování na základě individuální žádosti pro každé tvrzení v řízení podle čl. 15, 16, 17 a 19 Nařízení č. 1924/2006. Odchylka se však nevztahuje na tzv. „funkční tvrzení“ podle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006. Na tvrzení podle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 se proto aplikuje čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1196/2011 v plném rozsahu, bez ohledu na to, zda jsou uvedena na on hold seznamu. Žalovaná zásadně rozlišuje mezi zakázanými léčebnými tvrzeními ve smyslu Nařízení č. 1169/2011 a zdravotními tvrzeními definovanými v Nařízení č. 1924/2006. V prvním případě jde o zakázané přisuzování léčebné vlastnosti potravině, v druhém případě jde o konstatování souvislosti mezi potravinou či jakoukoli její složkou a zdravím, resp. o tvrzení, že spotřeba určité potraviny či její složky významně snižuje riziko vzniku určitého lidského onemocnění. Jinými slovy zatímco zdravotní tvrzení se vztahují k udržení normálního tělesného nebo duševního stavu člověka, tvrzení léčebná se vztahují ke stavu, kdy je člověk nějak nemocný a vyžaduje léčbu. V případě zdravotního tvrzení, které není paušálně zakázáno, provádí žalovaná podrobnější posouzení, zda se jedná o tvrzení schválené a obsažené v seznamu tvrzení schválených, případně zda se jedná o tvrzení dočasně povolené ve smyslu přechodných ustanovení Nařízení č. 1924/2006 a zda splňuje podmínky pro jejich použití a je v souladu se všemi požadavky Nařízení č. 1924/2006, případně s požadavky jiných právních předpisů. V případě léčebného tvrzení žalovaná posuzuje, zda takové tvrzení v rozporu s čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011 přisuzuje potravině vlastnosti zabránit, zmírnit nebo vyléčit lidskou nemoc. V případě posuzovaných výrobků vyhodnotila žalovaná všechna tvrzení jako léčebná, neboť se jedná o názvy nemocí podle mezinárodní klasifikace nemocí (http://www.uzis.cz/cz/mkn/index.html). Nachlazení a rýma z nachlazení jsou uvedeny pod kódem J00 na str. 354 a kašel je uveden pod kódem R05 na str.
607. Žalovaná dále s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 As 49/2009-45 a ze dne 17. 1. 2014, č. j. 4 As 98/2013-88 konstatovala nutnost zohledňovat konkrétní specifika některých cílových skupin, které je mohou činit zvláště zranitelnými, za které lze považovat spotřebitele trpící nachlazením či kašlem, u nichž tato tvrzení mohou evokovat vyléčení či zlepšení. Informace na obalech výrobků se pak neposuzují vzhledem k průměrnému spotřebiteli, ale z pohledu spotřebitele zvláště zranitelné skupiny. Dále žalovaná zdůraznila nutnost posuzování informací na obalu jako celku, přičemž v posuzované věci se na obalech výrobků objevovaly výrazy zmiňující názvy nemocí a slovní obraty navozující dojem, že po požití výrobku dojde ke zmírnění nemoci či jejích projevů. ad c) doplňky stravy jsou potraviny, které se od potravin pro běžnou spotřebu odlišují vysokým obsahem vitaminů, minerálních látek nebo jiných látek s nutričním nebo fyziologickým účinkem, a které byly vyrobeny za účelem doplnění běžné stravy spotřebitele na úroveň příznivě ovlivňující jeho zdravotní stav. Nejsou tedy určeny k léčbě či prevenci (předcházení) onemocnění. Účinky deklarované výrobcem nejsou nikým ověřovány. Naproti tomu léčivé přípravky před svým uvedením na trh procházejí registračním řízením, v jehož rámci je hodnocena jakost, bezpečnost a účinnost přípravku ve vymezených léčebných či preventivních indikacích. K hodnocení účinnosti léčivého přípravku je nutno doložit příslušné klinické studie, jejichž provádění musí splňovat přísná kritéria stanovená právními předpisy. S ohledem na zmíněné odlišnosti zakotvil zákonodárce za účelem předcházení záměny těchto dvou kategorií výrobků, že doplňkům stravy nesmí být připisovány vlastnosti umožňující nemoc vyléčit, zmírnit či jí předcházet. Žalovaná je proto názoru, že uvádění léčebných tvrzení u dotčených bylin je zakázáno bez ohledu na to, že jim tyto účinky může část veřejnosti připisovat, neboť se stále jedná o potravinu; ad d) žalovaná pohlíží na tvrzení ze seznamu on hold jako na tzv. „funkční zdravotní tvrzení“ podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, u kterých se vyžaduje, aby jejich formulace odkazovaly na význam živiny nebo jiné látky pro růst a vývoj organismu a jeho fyziologické funkce (tělesná teplota, pulz, krevní tlak, dýchání apod.). Tvrzení uvedená na předmětných obalech (př. Podporuje a uklidňuje v případě suchého kašle, škrábání v krku) však dle žalované na růst a vývoj organismu, ani jeho fyziologické funkce neodkazují, a proto je nelze posuzovat jako tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006. Tvrzení uvedená na obalech však mohou být vnímána spotřebitelem jako informace spojené s onemocněním průdušek a dýchacího systému, mohou vzbuzovat dojem, že jsou tyto výrobky schopny léčit lidskou chorobu, resp. zmírňovat její projevy. Některá tvrzení sice popisují vliv potraviny na funkci organismu (vykašlávání, tvorba hlenu atd.), avšak je třeba tato tvrzení hodnotit v celém kontextu použitých výrazů na obalech výrobků, kde se vyskytují výrazy „nachlazení“ nebo „kašel“. V takovém případě totiž navozují, že se jedná o zmírnění nežádoucích projevů nemocí jako je kašel nebo nachlazení. Anglická konsolidovaná verze seznamu neposouzených tvrzení vznikla v EU jako pomůcka pro rychlejší orientaci v těchto tvrzeních (existence tohoto seznamu nemá tedy žádnou oporu v právních předpisech) a stejnou povahu má i jeho překlad do českého jazyka. Žalovaná se proto při hodnocení zdravotních tvrzení orientačně opírá o pracovní a částečně přeloženou zjednodušenou verzi on hold seznamu, ale primárně vychází ze seznamu v angličtině na stránkách EFSA. Výskyt tzv. léčebných tvrzení mezi dosud neposouzenými zdravotními tvrzeními na seznamu EFSA je s největší pravděpodobností způsoben tím, že se Evropská komise 27. 9. 2010 rozhodla dočasně vyjmout tvrzení pro rostlinné doplňky stravy ze schvalovacího procesu, a proto se dále nezabývala vyřazováním léčebných tvrzení. Žalovaná je toho názoru, že dosud neposouzená zdravotní tvrzení odpovídající definici zdravotního tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, smějí být používána v souladu s čl. 28 odst. 5 a 6 tohoto Nařízení minimálně do doby, než o nich bude rozhodnuto. V tomto smyslu se mohou provozovatelé potravinářských podniků existence on hold seznamu dovolávat a v tomto smyslu lze on hold seznam použít pro kontrolní závěr, jestli se jedná o přípustné nebo nepřípustné tvrzení. Tento závěr však neznamená, že by v on hold seznamu uvedená tvrzení existovala v právním vakuu, tedy, že by v něm uvedená tvrzení nepodléhala jiným požadavkům právních předpisů. Zejména se jedná o v čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011 formulovaný zákaz používání léčebných tvrzení na obalech potravin. V napadeném rozhodnutí žalovaná uvedla, proč se od této pomůcky „odchýlila“. Odkázala zde na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 11 A 88/2014-27 ze dne 13. 9. 2016 a vztah právní úpravy Nařízení č. 1924/2006 a Nařízení č. 1169/2011, ze které vyplývá, že léčebná tvrzení a funkční zdravotní tvrzení je nutné odlišovat. ad e) v dotčeném případě se nejednalo o tvrzení povolená z důvodu jejich uvedení na on hold seznamu, resp. tento on hold seznam není povolenou odchylkou od zákazu uvedeného v čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011.
7. Žalobkyně v replice uvedla, že vyjádření žalovaného neobsahuje novou argumentaci a je nadále přesvědčena, že tvrzení na on hold seznamu jsou bez dalšího považována za zdravotní funkční tvrzení dle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 a lze je užívat do doby než o nich bude negativně rozhodnuto ze strany Evropské komise, jak plyne z přechodných ustanovení Nařízení č. 1924/2006, Nařízení č. 432/2012 a z judikatury správních soudů. Čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 není upraven jako výjimka, neboť vymezení daných zdravotních tvrzení sice předpokládá určitou souvislost se zdravím člověka, avšak definice uvádí, že se jedná o tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi kategorií potravin, potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím. Je však třeba současně uvést, že některá schválená funkční tvrzení týkající se imunity (např. „přispívá k normální funkci imunitního systému“) svědčí o určité prevenci onemocnění, a tedy i to je v určitém smyslu hraniční a mnohdy nastávají rozpory v definicích, zda se jedná o tvrzení léčebné nebo funkční zdravotní. Žalovaná dle žalobkyně judikaturu sice cituje, ale konkrétně se k ní nevyjadřuje. Žalovanou zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 As 49/2009-45 není relevantní, neboť byl přijat před Nařízením č. 432/2012, které on hold seznam zavedlo. Judikatura ve vztahu k ochraně spotřebitele se stále vyvíjí, přičemž v rozsudku Allivictus Nejvyšší správní soud zdůraznil, že ani vysoce nastavený standard ochrany spotřebitele nemůže zcela vylučovat reklamu na doplňky stravy, když ani na zvlášť zranitelného spotřebitele nelze nahlížet jako na nesoudného či nesvéprávného člověka, jehož je zapotřebí chránit jako „malé dítě“. K výroku opatření opětovně zdůraznila, že podstatou přezkoumatelnosti je, aby takové podstatné skutečnosti, jako je vymezení předmětu, bylo nedílným obsahem opatření a to výroku, který je jediný závaznou částí daného rozhodnutí.
8. Žalovaná následně v reakci na repliku opětovně shrnula argumentaci již uvedenou v napadeném rozhodnutí. V rozsudku Allivictus byl dle žalované posuzován zcela odlišný skutkový stav. Jednalo se o případ, kdy byla posuzována otázka, zda se průměrný spotřebitel konzumující přípravek s obsahem česneku může domnívat, že takový přípravek vyléčí či zmírní onkologické onemocnění, když obecně nejsou česneku spotřebitelskou veřejností tyto účinky připisovány. Nehrozilo tudíž riziko, že by spotřebitel (byť zranitelný) považoval v důsledku reklamy užívání zpracovaného česneku za součást či doplněk chemoterapie jako léčebné metody. V posuzované věci však dle samotné žalobkyně mají ve výrobcích použité byliny u spotřebitelské veřejnosti zažité určité účinky a jsou považovány za léčivé byliny na kašel, nachlazení a rýmu. U zvlášť zranitelného spotřebitele je obezřetnost snížena vlivem jeho přání překonat nemoc a současně se tento nachází v sociálně-kulturním prostředí, ve kterém jsou léčivým bylinám připisovány léčivé účinky ve vztahu k nachlazení a kašli. Takový spotřebitel tudíž z celkové prezentace a použitých výrazů na obalech mohl dojít k závěru, že tyto přípravy jsou schopny nemoc (nachlazení, kašel) mírnit či vyléčit.
9. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů dle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
10. Krajský soud předně uvádí, že opatření správního orgánu I. stupně není nicotným právním aktem. Žalobkyně vytkla nedostatečnou identifikaci obalů předmětných výrobků ve výroku opatření, neboť má za to, že pouhé uvedení názvu výrobku a počet kusů nevymezuje dotčené výrobky natolik, aby nebyly zaměnitelné s jinými, neboť je zřejmé, že variant obalů může být několik. Pomine-li krajský soud skutečnost, že žalobkyně nevysvětluje, z čeho by měla plynout zřejmost faktu, že má žalobkyně více variant obalů týchž výrobků, je třeba především uvést, že žalobkyně nevysvětluje, proč by se mělo jednat o rozhodnutí právně neuskutečnitelné ve smyslu § 77 odst. 1 s. ř. Ve vztahu k materiální vykonatelnosti výroku předmětného opatření krajský soud uznává oprávněnost námitky žalobkyně, že obaly, jejichž používání správní orgán I. stupně žalobkyni zakázal, jsou v posuzované věci identifikovatelné pouze ve spojení s podklady, na které opatření odkazuje, což lze vyhodnotit jako vadu výroku předmětného opatření. Současně je však třeba zdůraznit, že se existence této vady nijak neprojevila v porušení práv žalobkyně, která sama v žalobě uvádí, že dohledala, které obaly předmětných výrobků jí správní orgán I. stupně zakázal používat. Žalobkyně se tudíž v žádném případě nemohla současně domnívat, jak v žalobě namítá, že jí bylo zakázáno i používání takových obalů posuzovaných výrobků, které neobsahují závadová tvrzení.
11. Dále žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované, a to jednak v podobě nedostatečného vypořádání odvolací námitky rozpornosti postupu správního orgánu I. stupně s judikaturou, a dále odvolací námitky nepoužití on hold seznamu na posuzovaný případ.
12. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že z odůvodnění správního rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006-91, ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, či ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45). Nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi uplatněnými námitkami, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, nebo též ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45).
13. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je však vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64), nikoli tehdy, vypořádá-li se správní orgán s obsahem a smyslem námitek, avšak toliko nereaguje na každou větu účastníka. Správní orgány dokonce nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (viz Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014-43).
14. Žalobkyně v odvolání proti opatření citovala jednak závěry uvedené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2016, č. j. 7 A 70/2012-70, a dále se dovolávala použitelnosti závěrů uvedených v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2016, č. j. 11 A 88/2014-27 a v něm zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, č. j. 7 As 91/2013-39. Žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí reagovala toliko na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2016, č. j. 11 A 88/2014-27, přičemž z něj dovodila odlišné závěry než žalobkyně.
15. Krajský soud považuje popsané vypořádání s judikaturními závěry za dostatečné. Za zcela zásadní z hlediska přezkoumatelnosti rozhodnutí žalované krajský soud považuje zejména skutečnost, že žalovaná provedla výklad právních norem, které na posuzovaný případ aplikovala a srozumitelně se vypořádala se vzájemným vztahem jednotlivých Nařízení, která měla být dle názorů žalobkyně aplikována. Žalovaná sice výslovně nedeklarovala svůj postoj k závěrům vyslovený v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2016, č. j. 7 A 70/2012-70, který byl vydán ve věci přezkumu rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ve věci správního deliktu podle zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, je však zcela zřejmé, že žalovaná akcentovala všeobecnou závaznost zásad uvedených v čl. 3 a pravidla uvedeného v čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011, tj. zákaz uvádění léčebných tvrzení o potravinách, kterým se ministerstvo ani městský soud nezabývali.
16. Žalobou napadené rozhodnutí nepovažuje krajský soud za nepřezkoumatelné ani z žalobkyní tvrzeného důvodu, že žalovaná nevysvětluje, proč se svými závěry odchyluje od on hold seznamu, neboť žalovaná dle poznatku krajského soudu nezaložila své rozhodnutí na rozboru on hold seznamu, nýbrž na závěru, že použití léčebných tvrzení je zakázáno i v případě, že by dotčená tvrzení spadala pod přechodná ustanovení Nařízení č. 1924/2006, resp. že by v důsledku dosud probíhajícího hodnocení EFSA byla včleněna na tzv. on hold seznam. Argumentaci on hold seznamem označila žalovaná za irelevantní vzhledem k charakteru tvrzení použitých na předmětných obalech, jež označila za tvrzení léčebná.
17. Pokud dále žalobkyně v odst. 21, kapitoly IV namítala nepřezkoumatelnost pro nedostatečné vypořádání odvolacích námitek, není soudu zřejmé, která odvolací námitka měla zůstat nedostatečně vypořádaná ani v čem tato nedostatečnost spočívá.
18. K právnímu posouzení věci krajský soud uvádí:
19. Žalobkyni byl správním orgánem I. stupně nařízen zákaz používání obalů předmětných potravin z důvodu uvedení zakázaných léčebných tvrzení o potravinách. Žalobkyně konstantně namítá, že na obalech uvedená tvrzení nejsou léčebnými tvrzeními, nýbrž že se jedná o tzv. funkční zdravotní tvrzení dle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, a to tvrzení povolená z důvodu, že jsou shodná či obdobná jako tvrzení uvedená v tzv. on hold seznamu. Žalovaná trvá na závěru, že na obalech uvedená tvrzení jsou tvrzeními léčebnými, neboť připisují těmto potravinám vlastnost umožňující zmírnit, resp. vyléčit kašel a nachlazení, tj. lidské nemoci.
20. Krajský soud se ztotožňuje s žalovanou, že klíčovým pro posouzení věci je odlišení pojmů léčebné tvrzení ve smyslu Nařízení č. 1169/2011 a zdravotní tvrzení ve smyslu Nařízení č. 1924/2006.
21. Podle čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011 s výhradou odchylek stanovených v právních předpisech Unie nesmějí informace o potravině připisovat jakékoli potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat. Toto ustanovení tedy vymezuje pojem „léčebné tvrzení“ jako tvrzení o tom, že konzumace potraviny umožní zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit.
22. Nařízení č. 1924/2006 upravuje v čl. 1 předmět a oblast své působnosti tak, že uvádí v soulad právní a správní předpisy v členských státech, které se týkají výživových a zdravotních tvrzení, aby bylo zajištěno účinné fungování vnitřního trhu a zároveň i vysoká míra ochrany spotřebitele, s tím, že se vztahuje na výživová a zdravotní tvrzení uváděná mj. při označování potravin. Jedná se tedy o zdravotní tvrzní obsažená v obchodních sděleních určených konečnému spotřebiteli. V bodě 3 preambule Nařízení stanoví, že obecná ustanovení o označování potravin jsou uvedena ve Směrnici č. 2000/13/ES, jež obecně zakazuje používání údajů, které by kupujícího uváděly v omyl nebo které připisují potravinám léčebné vlastnosti. Dále preambule uvádí, že Nařízení č. 1924/2006 by mělo doplnit obecné zásady směrnice 2000/13/ES a stanovit zvláštní ustanovení pro používání výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin, které mají být jako takové dodány spotřebiteli. Tato Směrnice byla následně nahrazena Nařízením č. 1169/2011.
23. Nařízení č. 1924/2006 v čl. 2 bodě 2 odst. 5) a 6) definuje pojmy „zdravotní tvrzení“ (každé tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi kategorií potravin, potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím) a „tvrzení o snížení rizika onemocnění“ (každé zdravotní tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že spotřeba určité kategorie potravin, potraviny nebo některé z jejích složek významně snižuje riziko vzniku určitého lidského onemocnění). Podle čl. 10 odst. 1 jsou zdravotní tvrzení zakázána, pokud neodpovídají obecným požadavkům v kapitole II a zvláštním požadavkům v této kapitole a pokud nejsou schválena v souladu s tímto nařízením a obsažena v seznamu schválených tvrzení stanovených v článcích 13 a 14.
24. Podle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 (Zdravotní tvrzení jiná než tvrzení odkazující na snížení rizika onemocnění)
1. Zdravotní tvrzení, která popisují nebo odkazují na a) význam živiny nebo jiné látky pro růst a vývoj organismu a jeho fyziologické funkce, nebo b) psychologické a behaviorální funkce, nebo c) aniž je dotčena směrnice 96/8/ES, snižování nebo kontrolu hmotnosti nebo snížení pocitu hladu či zvýšení pocitu sytosti anebo na snížení množství energie obsažené ve stravě a která jsou uvedena v seznamu podle odstavce 3, smějí být uvedena, aniž projdou řízeními podle článků 15 až 19, pokud jsou i) založena na všeobecně uznávaných vědeckých poznatcích a ii) dobře srozumitelná průměrnému spotřebiteli.
2. Členské státy poskytnou Komisi do 31. ledna 2008 seznamy tvrzení podle odstavce 1 spolu s podmínkami,které se na ně vztahují, a odkazy na odpovídající vědecké zdůvodnění.
3. Po konzultaci s úřadem přijme Komise regulativním postupem s kontrolou podle čl. 25 odst. 3 do 31. ledna 2010 seznam schválených tvrzení, jenž má za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení jeho doplněním, platných pro Společenství podle odstavce 1 a veškeré nezbytné podmínky používání těchto tvrzení.
25. Podle čl. 14 Nařízení č. 1924/2006 (Tvrzení o snížení rizika onemocnění a tvrzení týkající se vývoje a zdraví dětí)
1. Odchylně od čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 2000/13/ES smějí být uvedena následující tvrzení, pokud bylo v řízení podle článků 15, 16, 17 a 19 tohoto nařízení schváleno jejich zahrnutí do seznamu takových schválených tvrzení platných pro Společenství společně se všemi nezbytnými podmínkami používání takových tvrzení: a) tvrzení o snížení rizika onemocnění; b) tvrzení týkající se vývoje a zdraví dětí.
2. Kromě obecných požadavků stanovených v tomto nařízení a zvláštních požadavků odstavce 1 pro tvrzení o snížení rizika onemocnění musí být na označení, nebo pokud takové označení neexistuje, v obchodní úpravě nebo reklamě obsažen také údaj uvádějící, že se na vzniku onemocnění, na které tvrzení odkazuje, podílí více rizikových faktorů a že úprava jednoho z těchto rizikových faktorů může nebo nemusí mít příznivý účinek.
26. Podle čl. 28 odst. 5 Nařízení č. 1924/2006 „zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) smějí být uváděna ode dne vstupu tohoto nařízení v platnost až do přijetí seznamu uvedeného v čl. 13 odst. 3, přičemž odpovědnost nesou provozovatelé potravinářských podniků, pokud jsou tato tvrzení v souladu s tímto nařízením a s platnými vnitrostátními právními předpisy upravujícími tato tvrzení a není dotčeno přijetí ochranných opatření uvedených v článku 24“.
27. Podle odst. 11 odůvodnění Nařízení č. 432/2012 tvrzení, u nichž ještě nebylo dokončeno hodnocení úřadu nebo posouzení Komise, budou zveřejněna na internetových stránkách Komise a smějí být dále používána v souladu s čl. 28 odst. 5 a 6 (Nařízení 1924/2006).
28. Dle závěru uvedeného v rozsudku Nevyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, č. j. 7 As 91/2013-39, upravuje Nařízení č. 1924/2006 dvě kategorie zdravotních tvrzení, a to tvrzení o snížení rizika onemocnění a tvrzení týkající se vývoje a tvrzení o zdraví dětí na straně jedné (čl. 14) a zdravotní tvrzení jiná na straně druhé (čl. 13). Nespadá-li zdravotní tvrzení pod čl. 14, je regulováno čl.
13. Pro užívání zdravotních tvrzení během přechodného období pak platí pravidla obsažená v čl. 28 Nařízení, přičemž se opět liší v závislosti na tom, zda jde o tvrzení dle čl. 13, nebo čl. 14.
29. Na čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 poté navazuje Nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění. Podle bodu 11 odůvodnění tohoto Nařízení tvrzení, u nichž ještě nebylo dokončeno hodnocení úřadu nebo posouzení Komise, budou zveřejněna na internetových stránkách Komise a smějí být dále používána v souladu s čl. 28 odst. 5 a 6 nařízení (ES) č. 1924/2006.
30. Krajský soud shrnuje, že každé tvrzení, z něhož vyplývá, že existuje souvislost mezi potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím, je tzv. zdravotním tvrzením ve smyslu čl. 2 bodu 2 odst. 5) Nařízení č. 1924/2006. Jedním z typů zdravotních tvrzení jsou tzv. funkční zdravotní tvrzení, upravená v čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, jejichž pojmovým znakem je, že popisují význam živiny nebo jiné látky pro růst a vývoj organismu a jeho fyziologické funkce. Krajský soud se přitom ztotožňuje se závěrem žalované, že se jedná o tvrzení vztahující se k udržení normálního tělesného nebo duševního stavu člověka. Příklady funkčních zdravotních tvrzení mohou být např.: „udržuje normální funkci ledvin“, „přispívá k normálnímu růstu vlasů“, „podporuje normální stav zraku“, „pomáhá uchovat zdravé srdce“, „udržuje zdravou pokožku“ atp. Krajský soud se ztotožňuje se závěrem žalované, že pro funkční zdravotní tvrzení ve smyslu čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 neplatí žádná odchylka od zákazu uvádění léčebných tvrzení, upraveného dříve v čl. 2 odst. 1 písm. b) Směrnice 2000/13/ES, dnes v čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011. Na tvrzení podle čl. 13 Nařízení č. 1924/2006 se proto aplikuje čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1196/2011 bez ohledu na to, zda jsou taková tvrzení uvedena na on hold seznamu.
31. Užívání jakýchkoli zdravotních tvrzení o potravinách je umožněno pouze za podmínky, že taková tvrzení odpovídají všem požadavkům Nařízení č. 1924/2006, jsou schválena v souladu s tímto Nařízením a obsažena v seznamu schválených tvrzení stanovených v článcích 13 a 14 tohoto Nařízení. Spočívá-li dle obsahu tvrzení vztah mezi potravinou a zdravím ve schopnosti potraviny zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, jedná se již o tzv. léčebné tvrzení, které je vždy bez dalšího zakázáno, a to čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1196/2011. Pokud však tvrzení pouze uvádí, že spotřeba určité potraviny nebo některé z jejích složek významně snižuje riziko vzniku určitého lidského onemocnění, nemusí se jednat o zakázané léčebné tvrzení (tj. tvrzení o schopnosti potraviny zabránit určité lidské nemoci), nýbrž se může jednat o povolené tvrzení ve smyslu čl. 14 odst. 1 Nařízení č. 1924/2006, tj. tvrzení o snižování rizika onemocnění. Krajský soud proto sdílí i závěr žalované, že jediná tvrzení dle čl. 14 odst. 1 Nařízení č. 1924/2006 představují výjimku ze zákazu tzv. léčebných tvrzení. Jedná se přitom o tvrzení ryze prevenčního charakteru, tj. tvrzení (podle obecného jazykového smyslu a kontextu jejich užití), že konzumace určité potraviny napomáhá předcházení onemocněním (typicky tvrzení o podpoře imunity, či tvrzení obsahující výrazy „předchází“, „pomáhá předcházet“, spolu s názvem rizikového faktoru, např. „snižuje hladinu cholesterolu“). Jelikož se jedná o hraniční tvrzení a jejich odlišení od zakázaných léčebných tvrzení není snadné, je vyžadován zvláštní postup schvalování na základě individuální žádosti pro každé tvrzení v řízení podle čl. 15, 16, 17 a 19 Nařízení č. 1924/2006. V posuzované věci nebylo žádné z použitých tvrzení podřazeno pod čl. 14 odst. 1 Nařízení č. 1924/2006, a to žalobkyní ani žalovanou.
32. Je-li však tvrzeno, že konzumace potraviny umožní „řešit“ již nastalý stav nemoci, tj. je-li podstatou tvrzení informace o tom, že v případě konzumace potraviny může dojít či dojde k úlevě od příznaků již nastalého onemocnění, jedná se vždy o zakázané léčebné tvrzení ve smyslu čl. 7 odst. 3 Nařízení č. 1169/2011. V tomto kontextu odkázala žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2016, č. j. 11 A 88/2014-27, v němž soud rovněž dospěl k závěru, že úprava zákazu uvádění tvrzení o léčivých vlastnostech potravin dle Směrnice č. 2000/13/ES nebyla Nařízením č. 1924/2006 s ohledem na znění bodu 3 jeho odůvodnění překonána.
33. Žalovaná posoudila tvrzení uvedená na obalech jako tvrzení léčebná, tj. tvrzení přisuzující potravinám vlastnosti zabránit, zmírnit nebo vyléčit lidské nemoci nebo jejich příznaky, neboť, jak v napadeném rozhodnutí uvedla, kašel i nachlazení, od nichž mají posuzované výrobky dle použitých tvrzení pomoci, jsou nemocemi, nikoli projevy zdravého, normálně fungujícího lidského organismu. Ve vyjádření k žalobě žalovaná poukázala rovněž na skutečnost, že kašel i nachlazení jsou názvy nemocí podle mezinárodní klasifikace nemocí (kódy J00 na str. 354 a R05 na str. 607). Jelikož však toto tvrzení nebylo obsahem žalobou napadeného rozhodnutí, krajský soud se jím blíže nezabýval a neprovedl důkazy k jeho prokázání. Dále žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí zdůraznila nutnost posuzování informací na obalu jako celku, přičemž v posuzované věci se na obalech výrobků objevovaly výrazy zmiňující názvy nemocí a slovní obraty navozující dojem, že po požití výrobku dojde ke zmírnění nemoci či jejích projevů.
34. Žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí stručně, avšak přezkoumatelně v bodě II. žalobou napadeného rozhodnutí vysvětlila, že většina vyjmenovaných tvrzení uvedených na předmětných obalech („ulevuje při kašli“, „pomáhá ulevit při nachlazení“ atd.) neodkazuje na růst a vývoj organismu, ani jeho fyziologické funkce, a proto tato tvrzení nelze posuzovat jako tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, tj. funkční zdravotní tvrzení. S tímto hodnocením se krajský soud rovněž ztotožňuje. Předmětná tvrzení mohou být i dle názoru krajského soudu vnímána spotřebiteli jako tvrzení o schopnosti těchto výrobků léčit nemoci, resp. zmírňovat jejich projevy, ať již jsou kašel a nachlazení vnímány jako samostatné nemoci nebo jako symptomy různých jiných onemocnění dýchacích cest.
35. Dále žalovaná vysvětlila, že některá tvrzení sice popisují vliv potraviny na funkci organismu (vykašlávání, tvorba hlenu, stav sliznice), tudíž (pozn. soudu) by se mohlo jednat o funkční zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) Nařízení č. 1924/2006, avšak dle žalované je třeba tato tvrzení hodnotit v celém kontextu použitých výrazů na obalech výrobků, kde se vyskytují výrazy „nachlazení“ nebo „kašel“. V takovém případě totiž navozují dojem, že se jedná o zmírnění nežádoucích projevů nemocí jako je kašel nebo nachlazení. I s tímto závěrem krajský soud souhlasí, neboť tvrzení uvedené na obalu výrobku nelze hodnotit izolovaně.
36. Ani tvrzení, že složení předmětných výrobků je bylinné, přičemž obsahem všech tří posuzovaných výrobků jsou tradiční byliny, které mají u spotřebitelské veřejnosti zažité určité účinky, jsou obecně označovány za léčivé byliny a na kašel, nachlazení či rýmu byly tradičně užívány zejména ve formě čajů či sirupů, neopravňuje žalobkyni dle názoru krajského soudu k tomu, aby uváděla na obalech výrobků tvrzení, jímž tento výrobek charakterizuje tak, že vyvolá dojem, že se jedná o lék v pravém smyslu. Je-li na obalu výrobku opakovaně, ať již k výrobku jako celku, či k jeho jednotlivým bylinným složkám, uvedena informace o tom, že výrobek při nachlazení pomáhá a při kašli ulevuje, tj. že zmírní či vyléčí nemoc, přičemž jeho samotný název evokuje zastavení, je pro spotřebitele obtížné seznat, že se nejedná o lék, nýbrž o potravinu. Obtížnost rozeznatelnosti těchto potravin od léků ještě umocňuje fakt, že stejné či obdobné bylinné složky obsahují i sirupy, které jsou schválenými léky proti kašli. Spotřebitel tedy dle názoru soudu snadno tyto výrobky, jejichž účinnost však není objektivně prokázána, zamění za léky podobného účelu užití. Poukázat na zdraví prospěšné účinky bylin či běžných potravin je bezesporu možné, avšak za podmínky, že příslušná zdravotní tvrzení nebudou tvrzeními o léčivých účincích. Tento závěr je dle názoru krajského soudu zcela v souladu se závěry Nejvyššího správního soudu ve věci Allivictus, kde je mj. uvedeno: „V případě zvlášť zranitelných skupin spotřebitelů, tedy spotřebitelů trpících nebo ohrožených nějakou chorobou, je nutné velmi pečlivě zvažovat, zda reklama v nich nemůže vyvolat mylný dojem, že propagovaný doplněk stravy může působit jako léčivo.“ Právě takový dojem však mohou dle názoru soudu tyto výrobky s ohledem na tvrzení uvedená na posuzovaných obalech vyvolat.
37. Jelikož soud neshledal žalobní body důvodnými, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
38. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť procesně úspěšnému žalovanému dle obsahu spisu v řízení žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.