8 Af 84/2014 - 152

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci žalobce proti žalovanému BONVER WIN, a.s., se sídlem Ostrava Hrabůvka, Cholevova 1530/1, zastoupený advokátem JUDr. Stanislavem Dvořákem, se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, Ministerstvo financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF-13113/2014/34/2901-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č.j. MF - 62379/3/2013/34, jímž byla podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, (dále jen „loterní zákon“) zrušena: - rozhodnutí č. j. 34/85335/2011, ze dne 5. 10. 2011, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML6226, na adrese Dlouhá 68, Kašperské Hory, - rozhodnutí č.j. 34/85341/2011, ze dne 5. 10. 2011, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: KAJOT, výrobní číslo: 9100808005349, na adrese Dlouhá 68, Kašperské Hory, - rozhodnutí č. j. 34/85350/2011, ze dne 5. 10. 2011, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA s TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo 714783, na adrese Dlouhá 68, Kašperské Hory, 2. Ministerstvo financí rozhodlo o zrušení původně vydaných povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry na základě skutečnosti, že Město Kašperské Hory s účinností od 1. 1. 2013 přijalo obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her zakázáno, podle níž je provozování takových her a loterií zakázáno na celém správním území města Kašperské Hory.

3. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, o němž ministr financí rozhodl napadeným rozhodnutím, s tím, že nevyhověl žádné rozkladové námitce.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

4. V podané žalobě žalobce uvedl, že nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřoval v těchto skutečnostech: - postupem ministra financí, resp. Ministerstva financí v předcházejícím řízení bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces a tento postup byl procesně vadný; - ministr financi, resp. Ministerstvo financí v předcházejícím řízení postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona v rozporu s ústavními principy a se zákonem; - zrušení povolení z důvodu rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou není opodstatněné a tuto vyhlášku nelze aplikovat pro její rozpor se zákonem; - způsob regulace loterií je v rozporu s právem EU, a proto nelze obecně závaznou vyhlášku a ta ustanovení loterního zákona, která jsou v rozporu s právem EU, aplikovat; - ministr financí, resp. Ministerstvo financí v předcházejícím řízení neprovedl důkazy nutné ke zjištění stavu věci a v rozhodnutí o rozkladu se nevypořádal se všemi argumenty žalobce.

5. Podáním doručeným soudu dne 1. 12. 2014 žalobce svou žalobu doplnil s tím, že ministr financí a Ministerstvo financí byli povinni řídit se principem aplikační přednosti práva EU, pročež neměli aplikovat ta ustanovení loterního zákona a obecně závazné vyhlášky města Kašperské Hory č. 2/2012, a tedy nebyli oprávněni zrušit existující povolení. Zdůraznil, že režimu regulace loterií v ČR je v rozporu s právem EU, že Ministerstvo financí, resp. ministr financí byli povinni přednostně aplikovat právo EU před právem národním a že z důvodu nedodržení této povinnosti jsou jejich rozhodnutí nezákonná.

6. Podáním doručeným soudu dne 18. 9. 2015 žalobcem doplnil svou žalobu o další argument, jímž dokazoval nutnost aplikovat právo EU. Uvedl, že tato povinnost Ministerstva financí, resp. ministra financí vznikla v důsledku existence tzv. unijního prvku, který žalobce spatřoval v tom, že část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byli příslušníci jiných členských států Evropské unie, kterým tak žalobce poskytoval službu ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie. Dále žalobce v tomto podání vznesl námitku nepřiměřenosti přijatých opatření, namítaje že novela loterního zákona nesleduje cíle související s ochranou před hráčskou závislostí, dále že tento domnělý cíl nesleduje systematicky, když obcím umožňuje regulovat provozování sázkových zařízení svévolně, a konečně že ani loterní zákon ve znění novely, ani obecně závazná vyhláška, neodpovídají pravidlům SDEU pro právní předpisy omezující volná pohyb služeb v rámci EU. Žalobce v závěrečném návrhu setrval na tom, aby soud zrušil jak napadené rozhodnutí ministra financí, tak jemu předcházející rozhodnutí Ministerstva financí, a aby žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení.

7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě všechny žalobní námitky odmítl. Napadené rozhodnutí nepovažoval za nepřezkoumatelné, s tím, že se v něm vypořádal se všemi námitkami uvedenými v rozkladu.

8. Žalovaný rovněž odmítl tvrzené vady správního řízení, s tím, že žalobci bylo od počátku známo, co je předmětem řízení a na základě jakých skutečností a podle jakých norem bude rozhodováno. Podklady pro rozhodnutí tak byly známy již na počátku řízení.

9. Ani námitku protiústavnosti nepovažoval žalovaný za důvodnou, odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Ohledně aplikace přechodných ustanovení novely loterního zákona uvedl, že zrušení jejich bodu 4. představuje okolnost podle ust. § 43 odst. 1 loterního zákona.

10. Dále žalovaný uvedl, že ke zrušení dotčených rozhodnutí pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 a tímto zrušením bylo uplatněno ústavní právo obcí na samosprávu. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by Ministerstvo financí nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

11. Žalovaný poukázal rovněž na to, že provozovatelé si musí být vědomi existence ustanovení § 43 loterního zákona, v jehož důsledku mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolností vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni (jak konstatoval Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. pak představuje okolnost podle ustanovení § 43 odst. 1 lotemího zákona. Aplikace obecně závazné vyhlášky na dříve vydaná povolení pak odpovídá nejen loternímu zákonu, ale podle závěrů Ústavního soudu také ústavnímu pořádku.

12. K námitce ohledně o porušení notifikačního procesu žalovaný uvedl, že loterní zákon byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES.

13. K námitce žalobce, že dochází k zásahu do jeho práva na podnikání, žalovaný uvedl, že podle Listiny základních práv a svobod může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. V projednávané věci je takovým zákonem lotemí zákon, konkrétně jeho ustanovení § 50 odst. 4, který opravňuje obce vymezit místa (tedy také čtvrti, ulice či jejich části), kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry nebo kde je naopak provoz zakázán, a to včetně celého území obce.

14. Pokud jde o stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, žalovaný poukázal na to, že úřad v něm mimo jiné uvedl, že „nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území. Takovýmto opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, avšak plně v mezích zákona a žádné soutěžitele nezvýhodňuje oproti soutěžitelům jiným.“ 15. K námitce stran nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky žalovaný uvedl, že není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek, ale je povinen při rozhodování z takových platných a účinných obecně závazných vyhlášek vycházet.

16. K doplnění žaloby ze dne 14. 10. 2015 žalovaný uvedl, že ve věci Berlington Hungary C – 98/14 ze dne 11. 6. 2015 jde o odlišnou problematiku, než ve věci nyní projednávané. Setrval na názoru, že nebyla dotčena zásad legitimního očekávání, i na tom, že ochrana spotřebitelů před hráčkou závislostí je naléhavým důvodem obecného zájmu. V projednávané věci není dán nesoulad mezi národním právem a konkrétním ustanovením předpisu unijního práva, proto žalovaný nebyl povinen přednostně aplikovat právo EU.

17. Při jednání dne 24. dubna 2019 setrval pověřený zástupce žalovaného na svých skutkových i právních stanoviscích a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

18. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně.

III. Posouzení žaloby

19. Z obsahu správního spisu městský soud konstatoval, že Ministerstvo financí dne 28. 5. 2013 oznámilo žalobci zahájení správního řízení ve věci zrušení čtyř rozhodnutí, jimiž bylo žalobci povoleno provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálních loterních systémů na adrese Dlouhá 68, Kašperské Hory, jmenovitě rozhodnutí č. j. MF-99033/2012/34 ze dne 23. 11. 2012, rozhodnutí č. j. 34/85335/2011 ze dne 5. 10. 2011, rozhodnutí č. j. 34/85341/2011 ze dne 5. 10. 2011 a rozhodnutí č. j. 34/85350/2011 ze dne 5. 10. 2011.

20. V odůvodnění tohoto oznámení Ministerstvo financí uvedlo, že tato zařízení jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Kašperské Hory č. 20/2012, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her zakázáno, a poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013.

21. Žalobce se k předmětu řízení vyjádřil podáními ze dne 7. 8. 2013 a 30. 8. 2013, ve kterých namítal porušení práva na spravedlivý proces, rozpor s ústavním pořádkem, odmítl rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, dála namítl nesprávnost postupu Ministerstva financí podle ust. § 43 odst. 1 loterního zákona a poukázal na škodlivé důsledky možného zrušení povolení. Namítl rovněž podjatost úředních osob, činných u Ministerstva financí.

22. Dne 19. 12. 2013 vydalo Ministerstvo financí rozhodnutí o zrušení rozhodnutí č. j. 34/85335/2011 ze dne 5. 10. 2011, rozhodnutí č. j. 34/85341/2011 ze dne 5. 10. 2011 a rozhodnutí č. j. 34/85350/2011 ze dne 5. 10. 2011. V odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán I. stupně konstatoval, že město Kašperské Hory přijalo obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012, účinnou od 1. 1. 2013, podle níž je provozování loterií a jiných podobných her zakázáno na celém území města. Vycházejíc z toho a rovněž z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 rozhodlo Ministerstvo financí o zrušení dříve vydaných povolení.

23. Téhož dne správní orgán I. stupně rozhodl o zastavení řízení ohledně rozhodnutí č. j. MF- 99033/2012/34 ze dne 23. 11. 2012, protože v průběhu řízení zjistil, že platnost povolení vypršela a provoz zařízení byl ukončen.

24. Proti rozhodnutí o zrušení povolení podal žalobce dne 28. 1. 2014 rozklad, v němž setrval na argumentaci, uplatněné již v průběhu správního řízení, maje za to, že jeho argumenty nebyly řádně vypořádány.

25. Rozklad byl následně zamítnut napadeným rozhodnutím ministra financí, jímž současně bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno.

26. Při jednání soudu dne 24. dubna 2019 byl rovněž konstatován podstatný obsah obecně závazné vyhlášky města Kašperské Hory č. 2/2013, jmenovitě její článek 2, zakazující provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém správním území města. Konstatováno bylo též vyjádření města Kašperské Hory ze dne 27. 2. 2019, podle něhož přijetí této vyhlášky bylo iniciováno opakujícím se intenzivním výskytem sociálně patologických jevů, spojených s hraním hazardních her, především u mládeže a sociálně slabší skupiny obyvatel, dále blízkost Dětského domova s klientelou do 18 let a existence základní školy, základní umělecké školy a mateřské školy v centru města; zákaz pro celé správní území města vycházel z toho, že město má rozlehlý správní obvod, s častou změnou podnikatelských struktur a absenci efektivního kontrolního nástroje.

27. Městský soud v Praze uvážil o jednotlivých žalobních námitkách takto:

28. První žalobní námitka se týká procesních vad řízení před žalovaným jako orgánem I. stupně, jmenovitě nedostatky odůvodnění rozhodnutí o rozkladu, a to ohledně porušení práva žalobce vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

29. Podle § 36 odst. 3 správního řádu musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Účelem tohoto ustanovení je umožnit účastníkům, aby se seznámili se všemi skutkovými zjištěními, které správní orgán shromáždil, a aby případně navrhli doplnění skutkových zjištění nebo upozornili na nesprávnost těchto zjištění. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, „smyslem (…) je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“ 30. Soud na tomto místě upozorňuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-43, podle kterého „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 (…), pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován, či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.“ 31. Ze správního spisu je zřejmé, že podkladem pro vydání napadených rozhodnutí byly předpisy vydané formou obecně závazné vyhlášky města Kašperské Hory č. 2/2012, a nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, tedy žádné jiné podklady. Žalobce měl možnost se s těmito podklady seznámit. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobce opakovaně využil možnost ve věci se vyjádřit a dne 4. 10. 2013 rovněž využil svého práva nahlížet do spisu. V řízení o rozkladu žalovaný již nedoplňoval skutková zjištění a ve věci nebyly obstarány jiné důkazy. Městský soud tedy konstatoval, že ve správním řízení bylo rozhodnuto na základě právě těch podkladů, o jejichž existenci byl žalobce uvědoměn hned při zahájení řízení a s nimiž se mohl během řízení seznámit, a v dalším průběhu řízení, a to ani před správním orgánem I. stupně, ani před orgánem rozkladovým, nebyly další podklady opatřovány a napadené rozhodnutí z žádných dalších podkladů nevychází. Žalobce tedy nemohl být dotčen na svém právu podle ust. § 36 odst. 3 správního řádu.

32. Skutečností je, že námitku ohledně porušení ust. § 36 odst. 3 správního řádu žalobce uplatnil již v rozkladu, avšak v napadeném rozhodnutí ministra financí nebyla vypořádána. Městský soud však dospěl k závěru, že tato procesní vada nepředstavuje podstatné porušení ustanovení o správním řízení, a to vzhledem k okolnostem výše konstatovaným, když v průběhu správního řízení nebyly žádné další podklady pro rozhodnutí opatřovány a správní rozhodnutí jsou odůvodněna pouze a právě tím, co bylo žalobci již od počátku správního řízení známo.

33. Druhá žalobní námitka žalobce brojí proti postupu žalovaného spočívajícího v aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že zrušení vydaných rozhodnutí postupem podle §43 odst. 1 je porušením ústavních principů, nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání, jde o obecné ustanovení, které v daném případě nelze aplikovat, nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterního zákona.

34. Podle § 43 odst. 1 loterního zákona ve znění účinném k 29. 5. 2013, orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

35. Podle § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 300/2001 Sb., obce mohou prostřednictvím obecně závazné vyhlášky stanovit zákaz sázkových her na celém území obce. Podle přechodného ustanovení zákona se toto zákonné zmocnění nevztahuje do 31. 12. 2014 na sázkové hry provozované na základě rozhodnutí o povolení vydaných ministerstvem podle § 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012.

36. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/2013 ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., zrušil.

37. Podle § 50 odst. 3 věta prvá loterního zákona, Ministerstvo může povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona.

38. Podle § 50 odst. 4 tohoto zákona, obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

39. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, „povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].“ 40. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 43 loterního zákona umožňuje žalovanému revidovat předchozí povolení k provozování sázkových her, včetně jejich rušení v časově neomezeném horizontu, v příčinné souvislosti se změnou okolností, kterou bylo v projednávané věci přijetí obecně závazné vyhlášky města Kašperské Hory č. 2/2012.

41. S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Nutným následkem takové kolize je zrušení dříve vydaných povolení.

42. V souladu se závěry, k nimž v citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud, městský soud neshledal důvodnými žalobní námitky, spočívající v porušení ochrany legitimního očekávání. Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud: „v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.“ 43. Městský soud konstatuje, že město Kašperské Hory bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 loterního zákona i v rozsahu jejich úplného zákazu na celém území města. Toto oprávnění vyplývá z čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

44. V další žalobní námitce žalobce namítl, že použití a vynutitelnost ustanovení loterního zákona jsou vyloučeny z důvodu vad v procesu notifikace podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES.

45. Též tuto námitku městský soud shledal nedůvodnou s tím, že touto otázkou se již zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, i v bodě 38. odůvodnění usnesení ze dne 31. 7. 2017 č. j. 5 As 177/2016-44 (kterým se pátý senát Nejvyššího správního soudu obrací na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkou, zda se mohou provozovatelé loterií či jiných podobných her dovolávat unijního práva), které se jednoznačně ztotožnilo s dřívějším výkladem, že obecně závazná vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti.

46. Stejný výklad zaujal i Městský soud v Praze v předchozích obdobných rozhodnutích (srov. např. rozsudek ze dne 23. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015 – 167), a proto ani v této otázce nemá důvod se nyní odchýlit od již judikovaného závěru, že obecně závazné vyhlášky nepodléhají notifikačnímu procesu a že notifikace připomenutá žalobkyní se netýká obecně závazných právních předpisů veřejnoprávních korporací na úrovni obcí.

47. Notifikaci podléhají tzv. technické předpisy s tím, že v evropském kontextu definičním znakem technického předpisuje jeho platnost v celém členském státě nebo alespoň v jeho větší části (čl. 1 odst. 11 směrnice 98/34) a že ze seznamu úřadů vázaných povinností oznamovat návrhy technických předpisů vedeného Evropskou Komisí přitom plyne, že v případě České republiky jsou vedle centrálních úřadů k notifikaci povinny i kraje, včetně hlavního města Prahy (bod 39 odůvodnění rozsudku č. j. 1 As 297/2015-77). Podle SDEU jsou technickými předpisy ve smyslu čl. 1 bodu 11 směrnice 98/34 taková opatření, která zakazují používání všech elektrických, elektromechanických a elektronických her ve všech veřejných nebo soukromých místech s výjimkou kasin (rozsudek Komise v. Řecko, C-65/05, ECLI:EU:C:2006:673, bod 61).

48. Podle judikatury SDEU je dále možné, že předpisy týkající se hazardních her mohou představovat technický předpis ve smyslu směrnice, ale pouze v případě, že takový předpis stanoví podmínky, které mohou významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh (rozsudek SDEU ve věci Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 40). V tomto ohledu je třeba vyřešit otázku, zda je předmětná obecně závazná vyhláška takovým předpisem.

49. Technickým předpisem se podle č. 1 bod 11 směrnice 98/34/ES rozumí „technické specifikace a jiné požadavky nebo předpisy pro služby včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování služby, při usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb s výjimkou předpisů stanovených v článku 10.“ Podle judikatury SDEU pojem technický předpis zahrnuje tři kategorie předpisů, a sice 1) technickou specifikaci (čl. 1 bodu 3 směrnice), 2) „jiný požadavek“ (čl. 1 bod 4 směrnice) a 3) zákaz výroby, dovozu, prodeje nebo používání určitého výrobku. Technickou specifikací (první kategorie) je opatření, které se vztahuje na výrobek nebo jeho balení jako takové a které stanoví jednu z požadovaných charakteristik výrobku (viz rozsudek Intercommunale Intermosane, C-361/10, ECLI:EU:C:2011:382, bod 15). Třetí kategorie zahrnuje opatření, která neumožňují žádné jiné používání dotčeného výrobku s výjimkou čistě okrajového, které je možno od dotčeného výrobku důvodně očekávat (viz rozsudek Lindberg, C- 267/03, ECLI:EU:C:2005:246, bod 77). Jinými požadavky (druhá kategorie) jsou pak podmínky, které mohou významně ovlivnit složení či povahu nebo uvedení na trh dotčeného výrobku (rozsudek Lindberg, C-267/03, ECLI:EU:C:2005:246, bod 72, rozsudek Intercommunale Intermosane, C-361/10, ECLI:EU:C:2011:382, bod 20). Je zřejmé, že obecně závazné vyhlášky nejsou technickou specifikací, jelikož se nijak nevztahuje na výrobek (VHP či IVT) ani jeho balení. Stejně tak obecně závazná vyhláška nemůže spadat ani pod třetí kategorii, jelikož neovlivňuje používání výrobku. Otázkou je, zda zákaz obsažený v obecně závazné vyhlášce může být tzv. „jiným požadavkem“, zda tedy stanoví, podmínky, které mohou významně ovlivnit složení či povahu nebo uvedení na trh dotčeného výrobku. Vliv na uvedení dotčeného výrobku na trh musí být významný. V tomto ohledu pak předmětná obecně závazná vyhláška pod tzv. „jiný požadavek“ nespadá.

50. V další žalobní námitce žalobce brojí proti aplikaci obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 na jeho případ s tím, že a) vydaná povolení nebyla v rozporu s účelem stanoveným vyhláškou, b) obecně závazná vyhláška je protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, c) je neurčitá a v rozporu se zásadami práva EU, d) je v rozporu se soutěžním právem a tedy v rozporu se zákonem.

51. Jak vyplývá z vyjádření města Kašperské Hory, cílem vyhlášky byla ochrana mládeže a sociálně slabých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her. Cíl vyhlášky mohl být naplněn pouze úplným zákazem provozování sázkových her.

52. Jak konstatoval Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3Af 24/2015-167 : „z ústavní judikatury a judikatury NSS, z níž vyplývá, že nad právem podnikat v oblasti tzv. hazardu, tedy v oboru s negativními dopady na společnost, oslabeným právě právní regulací někdejšího ust. § 43 zákona o loteriích, převažuje právo obcí na samosprávu (viz bod 43. odůvodnění nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 45. odůvodnění rozsudku NSS ze dne 20. 1. 2016 č. j. 1 AS 297/2015-77). To jednoznačně deklaroval Ústavní soud a není důvodu, aby se městský soud odchýlil od tohoto závěru. Jinými slovy, určitého rizika tohoto podnikání a možné reakce jednotlivých obcí a měst v návaznosti na tento závěr Ústavního soudu, tzn. na právo, dokonce přednostní právo regulovat si své záležitosti ohledně tzv. hazardu, si měla být jak žalobkyně, tak i ostatní podnikající společnosti v této oblasti vědomy. Ústavní soud šel dokonce tak daleko, že konstatoval, že by se ministerstvo, pokud by nerušilo předmětná povolení, byla-li by nebo jsou-li v rozporu s OZV obcí, vlastně dopustilo zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu (viz zejm. bod 55. odůvodnění nálezu ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10).“ 53. Městský soud vychází z premisy, kterou vyjádřil Ústavní soud (viz mj. bod 42. nálezu Pl. ÚS 6/16, bod 29. a 43. nálezu Pl. ÚS 56/10 či bod 46. až 48. nálezu Pl. ÚS 29/10) a která se dotýká řešení konfliktu mezi konkurujícími si subjektivními právy, zde právem provozovatele loterií či jiných podobných her a právem obce na regulaci rozsahu podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her na svém území, pociťuje-li takovou místní potřebu, a to na principu proporcionality, resp. přiměřenosti jejich ochrany, který se podle Ústavního soudu má prověřit tzv. testem čtyř kroků (pravomoc obce, regulace v rámci zákona, nezneužití svěřené působnosti a přijetí regulace, která nebude zjevně nerozumná). U provozovatelů loterií a jiných podobných her tak nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, tedy předpokladu, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závaznými vyhláškami obcí.

54. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, „povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].“ Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud: „v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.“ 55. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Městský soud neshledal, že by posuzovaná úprav vyhlášky č. 1/2014 zakládaly jakoukoli diskriminaci. Podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her jsou stanoveny na území dotčených lokalit ve vztahu ke všem subjektům stejně. Zároveň sleduje legitimní, ústavně garantovaný cíl a jsou vhodným prostředkem k odstínění patologických následků provozování vybraného hazardu, což vylučuje i úvahy o případné diskriminaci.

56. Městský soud konstatuje, že město Kašperské Hory bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 loterního zákona. Toto oprávnění vyplývá z čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

57. Městský soud již shora vysvětlil, z jakého důvodu nepokládá obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012 za rozpornou s ústavním pořádkem či zákonem; z uvedených důvodů nelze dovodit, že by obecně závazná vyhláška byla v rozporu se soutěžním právem.

58. Další žalobní námitkou se žalobce dovolává přednostní aplikace práva EU s tím, že regulace loterií je v rozporu s právem EU, pro absenci transparentnosti právní regulace loterií, absenci přechodného období, absenci odůvodnění zákazů a omezení a absenci nezbytnosti a přiměřenosti omezení volného pohybu služeb.

59. Městský soud tuto námitku neshledal důvodnou.

60. Jak již konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, „Pouze použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou EU (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 9. 2013, Texdata Software GmbH, C-418/11, bod 73; citovaný rozsudek Ĺklagaren proti Hansi Ĺkerbergu Franssonovi, bod 21). Podle Soudního dvora přitom pojem „uplatňování práva Unie“ použitý v čl. 51 Listiny EU předpokládá „existenci určitého stupně souvislosti mezi aktem práva Unie a dotčeným vnitrostátním opatřením, která jde nad rámec příbuznosti dotyčných oblastí nebo nepřímého dopadu jedné oblasti na druhou“. (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 7. 2014, Julian Hernández a další, C-198/13, bod 34). V nyní projednávaném případě je třeba konstatovat, že vnitrostátní rozhodnutí neobsahuje žádnou konkrétní skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že v případu je uplatňováno právo Unie. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, jejímž cílem je usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké kvality služeb (čl. 1 odst. 1), výslovně vylučuje ze své věcné působnosti hazardní hry, které vyžadují peněžité vklady, včetně loterií, hazardních her v kasinech a sázkových her [čl. 2 odst. 2 písm. h)]. Předmětné oblasti hazardu nejsou regulovány unijním právem a dotčená ustanovení loterního zákona nemají za cíl provádět ustanovení unijního práva. Stěžovatelka v kasační stížnosti ostatně žádnou spojitost s unijním právem ani neuvedla a pouze konstatovala, že ochrana legitimního očekávání je obecným principem, z čehož dovodila porušení čl. 16 a 17 Listiny EU. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nyní projednávaná věc nespadá do působnosti unijního práva, tudíž nejsou splněny aplikační předpoklady Listiny EU.“ 61. Regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod prvně uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela Česká republika provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, která má za cíl usnadňovat výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích (dnes „o hazardních hrách“) není předpisem, který by prováděl právo EU.

62. Na místě je zabývat se situací, kdy se vnitrostátní orgán dostává do konfliktu s unijním závazkem, ale ani tato okolnost v projednávaných případech nenastala. Žalobce se sice snaží vnést do projednávaných případů konflikt se základními ekonomickými svobodami, s tímto argumentem však městský soud nesouhlasí.

63. Obecně lze připustit, že základní zásady práva EU budou použitelné i na oblasti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice č. 2006/123/ES, tedy v případě svobody usazování (čl. 49 SFEU) nebo volného pohybu služeb (čl. 56 SFEU). Uvedená ustanovení však mohou být aktivována pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což pro žalobce neplatí. Žalobce není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01, EU:C:2003:446, bod 39, a Garkalns, C-470/11, EU:C:2012:505, bod 21).

64. Volný pohyb služeb podle práva EU se týká především svobody poskytovat služby v jiném členském státě (čl. 56 a 57 SFEU). Z judikatury SDEU plyne, že jako přímý důsledek svobody poskytovat služby patří do volného pohybu služeb i právo osob přijímat službu v jiném členském státě (viz rozsudek Luisi and Carbone, C-286/82, ECLI:EU:C:1984:35 bod 10; rozsudek Cowan, C-186/87, ECLI:EU:C:1989:47, bod 17). Přeshraničním poskytnutím služeb ve smyslu čl. 56 SFEU je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, službu v příjemci v jiném členském státě (viz rozsudky Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, body 21 a 22; Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 53). Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá.

65. Konečně, v části VIII. žaloby namítal žalobce nedostatky odůvodnění napadeného rozhodnutí a vytýkal, že nebyly provedeny důkazy podle jeho návrhů. Městský soud ani v této záležitosti žalobci nevyhověl.

66. Je na místě připomenout, že i pro rozhodnutí žalovaného platí obdobný princip, jaký se týká odůvodnění rozsudku, totiž že nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nelze konstatovat jen proto, že žalovaný neposkytl podrobnou argumentaci ke každé dílčí námitce uvedené v rozkladu. Obecně platí, že rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné, pokud z něj nelze zjistit, o čem bylo rozhodnuto, jak bylo rozhodnuto, nebo proč tak bylo rozhodnuto. Z odůvodnění musí plynout vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelným, neboť by nedávalo dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 24. 9. 2003, čj. 7 A 547/2002 - 24 a ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006 - 63, publ. pod č. 1112/2007 Sb. NSS). Zároveň judikatura dovodila, že nedostatečné odůvodnění správního rozhodnutí není důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí, pokud jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné. Účelem soudního přezkumu správních rozhodnutí totiž není lpění na formální dokonalosti správních rozhodnutí, ale účinná ochrana veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy. Klíčové tedy je, že soud může učinit úvahu o tom, zda je rozhodnutí správního orgánu po právní i skutkové stránce v souladu se zákonem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006 - 36).

67. Napadené rozhodnutí se opírá o řádně zjištěný skutkový stav a obsahuje dostatečnou argumentaci k relevantním námitkám žalobce uplatněným v rozkladu. Žalovaný se vypořádal s podstatou argumentace žalobce v rozkladu a vyložil, z jakých skutkových a právních důvodů považuje rozhodnutí Ministerstva financí za správné a zákonné. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je srozumitelné a lze z něj bez obtíží seznat, jakými úvahami ministr financí ke svým závěrům dospěl.

68. Pokud pak jde o neprovedené důkazní návrhy, žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí na str. 7 vyložil, z jakých důvodů žalobcovým návrhům nevyhověl. Jak již městský soud konstatoval, od počátku správního řízení bylo zřejmé, že skutkovým a právním podkladem pro zrušení dříve vydaných povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálních loterních systémů byla existence obecně závazné vyhlášky města Kašperské Hory č. 2/2012 a nález Ústavního soudu nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013. Z argumentace jak správního orgánu I. stupně, tak ministra financí je zřejmé, že zrušení dříve vydaných povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálních loterních systémů na území města Kašperské Hory je odůvodněno právě těmito podklady a že jiné skutečnosti nemohly mít na rozhodnutí vliv. Za tohoto stavu věci proto žalovaný nepochybil, jestliže důkazním návrhům žalobce nevyhověl.

69. Pro úplnost městský soud konstatuje, že teprve v doplnění žaloby doručeném soudu dne 18. 9. 2015 argumentoval žalobce ve prospěch názoru o nutnosti přednostního použití práva EU skutečností, že ve věci je dán unijní prvek založený na tom, že část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byli příslušníci jiných členských států a k prokázání těchto tvrzení předkládá čestné prohlášení pana T. R. Městský soud se touto argumentací žalobce nezabýval, neboť se jednalo o nové žalobní tvrzení, jež nebylo v původní žalobě obsaženo, a které žalobce uplatnil opožděně, tedy až po uplynutí lhůty dvou měsíců pro podání žaloby podle ust. § 72 odst. soudního řádu správního. Není v pravomoci soudu přezkoumat a případně zrušit rozhodnutí z důvodů, které nebyly v žalobě řádně a včas uplatněny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 Afs 216/2006-63).

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

70. Městský soud v Praze tedy po přezkoumání věci dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle ust. § 78 odst. 7 soudního řádu správního zamítl.

71. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 soudního řádu správního, když žalobce úspěch ve věci neměl a žalovanému žádné náklady řízení nad rámec její úřední činnosti nevznikly.

Poučení