9 A 186/2015 - 148

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudců JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: Statutární město Jihlava se sídlem Jihlava, Masarykovo náměstí 1, IČ 002 86 010, zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno, Bubeníčkova 502/42, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, za účasti: 1) Kraj Vysočina se sídlem Jihlava, Žižkova 57, 2) Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko se sídlem Jihlava, Žižkova 1867/93, IČ 484 60 915, zast. JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem se sídlem Praha 4, Kvestorská 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015, č. j. MV-36438-11/ODK-2015, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, ze dne 29.6.2015, č.j. MV-36438-11/ODK-2015, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 19.456,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Radka Ondruše, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného označeného v záhlaví, kterým podle § 77 správního řádu prohlásil rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále jen „krajský úřad“) ze dne 26. 11. 2013, č. j.: KUJI 79781/2013, sp. zn. OOSČ 699/2013 OOSC/13 za nicotné. Dotčeným rozhodnutím uložil krajský úřad ve sporném řízení správním osobě zúčastněné na řízení II) jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 52.189.015,03 Kč spolu s úrokem z prodlení a dále rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Tato částka měla představovat poměrný podíl žalobce na peněžním majetku osoby zúčastněné na řízení II) ke dni 30. 11. 2012, stanovený podle klíče uvedeného v čl. 12.8 stanov osoby zúčastněné na řízení II), tj. dle počtu obyvatel jednotlivých členských obcí svazu. Nárok na tento podíl žalobci vznikl v důsledku jeho vystoupení dne 31. 12. 2012 z osoby zúčastněné na řízení II) jako dobrovolného svazku obcí, který byl založen veřejnoprávní smlouvou.

2. Žalovaný opírá svůj výrok o skutečnost, že krajský úřad nebyl vůbec věcně příslušný k vydání rozhodnutí ze dne 26. 11. 2013, a proto je nicotné. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že žalovaný sám a rovněž ministr vnitra již rozhodovali ve věcech stejných účastníků, vedených v obdobných věcech krajským úřadem (rozhodnutí ze dne 18. 9. 2013, č. j.: KUJI 63081/2013, sp. zn. OOSČ 467/2013 OOSC/22, a ze dne 12. 9. 2013, č. j.: KUJI 61198/2013, sp. zn. OOSČ 448/2013 OOSC/25) jako správních řízeních sporných majících základ sporu ve vztazích založených stejnou veřejnoprávní smlouvou, konkrétně smlouvou o založení dobrovolného svazku obcí (dále jen „smlouva o založení“), mezi totožnými účastníky.

3. Dále žalovaný odkázal na argumentaci ministra vnitra v rámci rozkladového řízení v rozhodnutích ze dne 17. 12. 2014, č. j.: MV-16240-32/VS-2014, a ze dne 19. 12. 2014, č. j.: MV-16239-29/VS-2014, podle které veřejnoprávní smlouva může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní, přičemž příslušnost správních orgánů rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv se vztahuje jen k veřejnoprávní části smlouvy, naproti tomu k rozhodování vyplývajícím ze soukromoprávní části smlouvy jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení. Pakliže správní orgán o takovém sporu přesto rozhodne, jde o rozhodnutí nezákonné, resp. nicotné pro absolutní nedostatek pravomoci a jako takové by mělo být prohlášeno za nicotné, případně může být zrušeno v přezkumném řízení jako nezákonné s účinky ex tunc, pokud už bylo k takovému rozhodnutí přezkumné řízení zahájeno a nicotnost přezkoumávaného rozhodnutí vyjde najevo až v jeho průběhu.

4. V návaznosti na to pak žalovaný vydal v přezkumných řízeních rozhodnutí ze dne 16. 1. 2015, č. j.: MV-133471-68/ODK-2013, a č. j.: MV-133594-76/ODK-2013, v nichž konstatoval nicotnost rozhodnutí krajského úřadu, neboť majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí jsou vztahy soukromoprávními, byť jsou založeny veřejnoprávní smlouvou. K tomu žalovaný odkázal na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 9. 10. 2010, č. j.: Konf 13/2010-7.

5. Žalovaný rovněž poukázal na další judikaturu, a to jak Krajského soudu v Brně, tak Nejvyššího soudu. V usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 8. 2014, č. j. 30 A 46/2014- 43, bylo rozhodnuto ve věci správní žaloby stejného žalobce proti rozhodnutí stejného žalovaného o zamítnutí odvolání žalobce do rozhodnutí krajského úřadu do výroku o nákladech řízení. Základ věci rozhodnuté krajským úřadem vyplýval opět ze smlouvy o založení a na podkladě rozhodnutí krajského úřadu měla osoba zúčastněná na řízení II) zaplatit žalobci částku představující vypořádací podíl na jejím majetku, na který žalobci vznikl nárok v souvislosti s vystoupením z ní. Soud usnesením žalobu odmítl s odkazem na § 46 odst. 2 s. ř. s., podle kterého soud návrh odmítne také tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Soud konstatoval, že v posuzovaném případě správní orgán prvního stupně rozhodoval podle § 141 správního řádu, přičemž žalobce svůj nárok na vypořádací podíl opíral o stanovy osoby zúčastněné na řízení II) a rovněž i usnesení její valné hromady ze dne 4. 11. 2013. Nejednalo se tedy přímo o vypořádací podíl, jehož výše by vycházela ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku měst a obcí uzavřené dne 2. 7. 1993 podle § 20a odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, označené jako veřejnoprávní smlouva. Jde o vypořádací podíl žalobce, tedy obdobu vypořádacího podílu dle § 213 a násl. zákona č. 90/2012 Sb., zákona o obchodních společnostech a družstvech, tj. vzájemné práva a povinnosti společníků právnické osoby majetkové, tj. soukromoprávní povahy. Vypořádací podíl nemá v posuzovaném případě veřejnoprávní charakter, ale soukromoprávní, pročež soudu rozhodujícímu ve správním soudnictví nepřísluší rozhodovat ani spor týkající se nákladů řízení. Žalovaný je toho názoru, že základ předmětného řízení spočíval ve stejné věci jako v případě rozhodnutí, o němž následně rozhodoval Krajský soud v Brně, tedy žalobce se v řízení vedeném krajským úřadem domáhal podílu na majetku osoby zúčastněné na řízení II), na který mu měl vzniknout nárok v souvislosti s jeho vystoupením z ní.

6. Žalovaný vzal v úvahu i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, ve kterém šlo mj. o to, zda mohou stanovy dobrovolného svazku obcí stanovit překážku pro vystoupení členské obce ze svazku obcí a zda je člen povinen se stanovami řídit i za této situace. Spor ve věci projednávaly a rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení, nikoliv správní orgán, jako v případě nicotného rozhodnutí. Obdobnou věc dle žalovaného rozhodoval Nejvyšší soud také v případě rozhodnutí ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007.

7. Dále žalovaný poukázal na svou vázanost rozhodnutím nadřízeného orgánu a na nutnost postupovat tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Musel tak přihlédnout i ke svým předchozím rozhodnutím o obdobných rozhodnutích krajského úřadu, které zrušil v přezkumném řízení z důvodu jejich nicotnosti. Odlišnost předmětu v jiných souvisejících řízeních lze dle žalovaného v zásadě spatřovat pouze v tom, že v některých řízeních se jednalo o zaplacení vypořádacího podílu v rozdílných výších a v některých o vydání věcí, ke kterému mělo dojít opět v souvislosti s vystoupením žalobce z osoby zúčastněné na řízení II). Dle žalovaného však nelze dospět k závěru, že by se vydání věci od zaplacení vypořádacího podílu lišilo natolik, že by jeden z těchto nároků měl soukromoprávní charakter, a mělo by o něm být rozhodováno v civilním soudnictví, a o jednom z nároků mělo být rozhodováno krajským úřadem.

8. Na základě výše uvedeného žalovaný dospěl k závěru, že krajský úřad nebyl příslušný v dané věci vůbec rozhodovat; veřejnoprávní smlouva může obsahovat prvky soukromoprávní a veřejnoprávní, kdy příslušnost správních úřadů náleží jen ve vztahu k té části veřejnoprávní smlouvy, která vykazuje veřejnoprávní prvky. K rozhodování sporů z té části smlouvy, která obsahuje soukromoprávní prvky, jsou příslušné soudy v rámci civilního soudnictví, přičemž majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí, byť byly založeny veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními.

II. Stručné shrnutí žalobních námitek

9. Žalobce v žalobě namítl nesprávnost, nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného.

10. V první námitce žalobce (bod IV žaloby) tvrdil, že rozhodnutí nemá oporu ve spisu. Zaprvé, žalobce nesouhlasí se stěžejním závěrem žalovaného, že majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí jsou vztahy soukromoprávními, byť jsou založeny veřejnoprávní smlouvou. Zadruhé nebyla smlouva o založení, ani správní rozhodnutí, na která se žalovaný odvolává, součástí spisu a nebyla provedena jako listinný důkaz. Žalovanému tudíž není znám obsah smlouvy o založení, a žalovaný ani neoznačil, která konkrétní část smlouvy o založení je veřejnoprávní, a která soukromoprávní. Smlouva nadto žádné ujednání o majetkových vztazích mezi svazkem obcí a členskými obcemi vůbec neobsahuje.

11. Ve druhé námitce žalobce (bod V žaloby) vytkl žalovanému nedostatek odůvodnění rozhodnutí spočívající v chybějících odkazech na ustanovení příslušných právních předpisů, neboť argumentace žalovaného se opírá výhradně o judikaturu, která však není pramenem práva a nemůže obstát sama o sobě bez předchozího odkazu na příslušné právní předpisy. Žalovaný nepoužil platnou právní úpravu, především zákon č. 128/2000 Sb., o obcích a věc tak nesprávně právně posoudil.

12. Ve třetí námitce se žalobce (bod VI žaloby) neztotožnil s výkladem žalovaného stran usnesení zvláštního senátu ze dne 9. 10. 2010, č. j.: Konf 13/2010-7. Předmětem tohoto judikátu je totiž smlouva subordinační, nikoli koordinační, jak je tomu v případě smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, což je aspekt, se kterým se žalovaný nevypořádal. Judikát též zdůrazňuje, že „zákon č. 111/1994 Sb. v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy“, zatímco dle názoru žalobce je ujednání o podmínkách vystoupení z dobrovolného svazku obcí, včetně vypořádání majetkového podílu ve smyslu § 50 odst. 2 písm. h) obecního zřízení, obligatorní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, resp. stanov, pročež se nemůže jednat o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy.

13. Ve čtvrté, páté a šesté námitce žalobce (část VII, VIII. A IX žaloby) polemizoval s další judikaturou citovanou v napadeném rozhodnutí. Žalobce tak nesouhlasil s názorem Krajského soudu v Brně ze dne 14. 8. 2014, č. j.: 30 A 46/2014-43, na které poukazoval žalovaný, že se v daném řízení jednalo o vypořádací podíl v osobě zúčastněné na řízení II), který by snad měl vyplývat ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku obcí. Dle žalobce jsou úprava majetkového podílu obce ve svazku obcí a úprava obchodního podílu společníka v obchodní společnosti naprosto rozdílné právní instituty, stejně tak jsou rozdílné i právní instituty vypořádání majetkového podílu obce v dobrovolném svazku obcí a vypořádacího podílu v obchodní společnosti a jeho vyplacení. Obchodní podíl představuje účast společníka v obchodní společnosti a práva a povinnosti z této účasti plynoucí, přičemž další úprava nakládání s ním (např. prodej uvolněného podílu) je v rozporu s osobní povahou účasti právě a výhradně obcí ve svazku obcí, stejně jako i s právní úpravou majetkové participace obcí na hospodaření svazků obcí. Žalobce tak považuje analogii k vypořádacímu podílu v obchodní společnosti za nepřijatelnou. Z odůvodnění ani není zřejmé, v jakém rozsahu by se měla uplatnit zvláštní a kogentní úprava vypořádacího podílu. Žalobce zdůraznil, že svazek obcí je právnickou osobou sui generis, přičemž zmíněný výklad soudu by mohl dle žalobce vést až k závěru, že je možné prodat „uvolněný podíl“ i nečlenovi svazku obcí, nebo obci nesplňující podmínky pro to, aby naplňovala účel konkrétního dobrovolného svazku obcí. Žalobce doplnil, že stanovy osoby zúčastněné na řízení upravují v čl. 12.4. a násl. způsob vypořádání vystoupivší obce, neupravují však žádnou výši vypořádacího podílu, ale toliko způsob vypořádání vystoupivší obce, a to způsob naturální, tj. vydání určených věcí, a nikoliv vyplacení hodnoty podílu. Žalobce dále namítá, že stanovy svazku obcí jsou přílohou smlouvy o založení svazku obcí a jako takové jsou tedy její nedílnou součástí, pročež shledává nesprávným názor soudu, že jeho nárok vyplývající ze stanov a usnesení valné hromady nevyplýval ze smlouvy. Žalobce závěrem podotknul, že v době rozhodování soudu ještě nebyl účinný zákon č. 90/2012 Sb., na nějž soud odkazuje. Žalobce navíc rozhodnutí Krajského soudu v Brně napadl kasační stížností, o níž nebylo dosud rozhodnuto.

14. Žalobce též rozporoval výklad rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, zaujatý žalovaným, jelikož se v daném případě jednalo o plnění obce ve prospěch dobrovolného svazku obcí, které nebylo svázáno s existencí členství obce v něm a vypořádáním obce po vystoupení z něj. K tomu žalobce zdůraznil, že soud zřetelně oddělil vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí a vztahy s tím spojené, a vznik, trvání, strukturu a oprávněnost finančních závazků obce k dobrovolnému svazku obcí, nespojených se členstvím této obce v něm, přičemž majetkové vypořádání vystupující obce s jejím členstvím v něm věcně i právně neoddělitelně souvisí. Pokud jde o usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007, v tomto případě se soud meritem věci vůbec nezabýval a rozhodnutí bylo překonáno následnými rozhodnutími zvláštního senátu.

15. V sedmé námitce žalobce (část X žaloby) upozornil na judikát Nejvyššího soudu ze dne 1. 12. 2010, sp. zn. 23 Cdo 318/2009, podle něhož „v občanskoprávních vztazích nemá svůj základ plnění poskytnuté mezi účastníky v rámci jejich existujícího právního vztahu, který není vztahem občanskoprávním.“ 16. V osmé námitce žalobce (část XI a XIII žaloby) tvrdil, že žalovaný nepostupoval v souladu s § 2 odst. 4 správního řádu, tj. aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Dle žalobce, ani odkaz správního úřadu na jeho vlastní dosavadní rozhodovací praxi, popř. na rozhodovací praxi jemu nadřízeného správního úřadu, není pramenem práva, a proto na ní správní rozhodnutí nemůže být založeno, resp. jí nemůže být odůvodněno. Jde pouze o projev principu předvídatelnosti rozhodnutí správního orgánu. Navíc, na rozdíl od rozhodnutí soudů nejsou rozhodnutí správních orgánů publikována ve sbírkách. Nejsou-li tato rozhodnutí obsahem správního spisu, napadené rozhodnutí nemá oporu ve spisu.

17. Žalobce nesouhlasil s názorem žalovaného, že ministr vnitra rozhodl svými rozhodnutími již zmíněnými výše ze dne 17. 12. 2014, a ze dne 19. 12. 2014, o nicotnosti dotčených správních rozhodnutí. Nadto žalobce zdůraznil, že rozhodnutí vydaná po zrušujících rozhodnutích ministra vnitra napadl rozklady, o nichž nebylo v době vydání napadeného rozhodnutí rozhodnuto. Žalovaný se pak v napadeném rozhodnutí vůbec nevyjádřil ke své vlastní dosavadní praxi při posuzování příslušnosti krajského úřadu k vedení řízení a rozhodování o sporech mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení II) ze smlouvy o založení. Vlastní dosavadní praxí žalovaného myslí žalobce tři rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2014, ze dne 4. 12. 2014, a ze dne 5. 12. 2014, přípis žalovaného ze dne 27. 2. 2014, č. j.: MV-427-11/ODK-2014 a další dvě rozhodnutí ministra vnitra ze dne 11. 4. 2014, kdy ani v jednom z nich žalovaný neshledal napadená rozhodnutí krajského úřadu nicotnými, anebo neshledal důvod k jejich přezkumu. Vyjmenovaná rozhodnutí a listiny se také zabývají otázkou veřejnoprávní povahy celé smlouvy o založení a stanov.

18. Žalobce dále dodal, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, které cituje, vyplývá, že za vypořádací podíl žalobce považuje žalovaný pouze peněžité plnění, nikoliv také vydání věci. Tento názor zůstal neodůvodněn a nepodepřen platnou právní úpravou, přičemž dle žalobce je v rozporu s § 50 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

19. V poslední, deváté námitce žalobce (část XII a XIV žaloby) uvedl, že žalovaný neprovedl navržené důkazy, aniž by to jakkoliv zdůvodnil, a proto je jeho rozhodnutí v rozporu s § 51 odst. 1 a § 53 odst. 6 správního řádu. V této souvislosti žalobce odkázal na rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2015, č. j.: 7 As 95/2015-49. Dále neuvedl úvahy, kterými se při hodnocení podkladů a interpretaci a aplikaci právní úpravy řídil, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné a v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu.

20. Žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

21. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 20. 10. 2015 zejména odkázal na svou argumentaci obsaženou ve svém rozhodnutí a navrhl žalobu zamítnout pro nedůvodnost. K předmětu řízení obecně konstatoval, že je součástí řady sporů, vedených mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení II), kdy žalobce do ní vložil majetek v podobě vodovodní a kanalizační infrastruktury, který se poté stal majetkem obchodních společností jí vlastněných. Žalobce následně z osoby zúčastněné na řízení II) vystoupil a domáhá se v různých sporech vyplacení náhrady za jím vložený majetek.

22. Protože se žalobce domníval, že jde o spor z veřejnoprávní smlouvy, podával návrhy na zahájení sporného řízení podle správního řádu krajskému úřadu. Žalovaný v předchozích řízeních vedených v souvislosti s vystoupením žalobce z osoby zúčastněné na řízení II) přezkoumával jednotlivá vydaná rozhodnutí po obsahové stránce. Následně však ministr vnitra v řízeních o rozkladu proti těmto rozhodnutím žalovaného v přezkumném řízení několik rozhodnutí zrušil, neboť došel k závěru, že věc není v pravomoci správních orgánů (např. zmiňované rozhodnutí ze dne 17. 12. 2014). Zejména z tohoto důvodu pak podala osoba zúčastněná na řízení II) podnět k prohlášení rozhodnutí krajského úřadu za nicotné. Žalovaný opětovně zdůraznil význam usnesení zvláštního senátu Konf 13/2010-7, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne č. j. 30 A 46/2014-43, avšak ohradil se proti tvrzení žalobce, že se jeho rozhodnutí opírá jen o judikaturu. Upozornil na odkazy na § 77 odst. 1, § 159 odst. 1 a § 169 správního řádu a § 7 odst. 1 o. s. ř., jež jsou uvedeny v napadeném rozhodnutí. Dodal, že rozhodnutí ministra vnitra akcentovaná žalobcem již byla překonána další rozhodovací praxí reflektující judikaturu zmíněnou v napadeném rozhodnutí. Absenci smlouvy o založení ve správním spisu žalovaný nepopřel, leč uvedl, že je součástí souvisejícího spisu pod sp. zn. MV-133594/ODK-2013 (ohledně souvisejícího materiálního přezkumu). Smlouva o založení je nadto žalobci jako straně smlouvy známa a žalobce neuvádí, a ani v minulosti neuváděl, k jakému účelu by její provedení jako důkazu listinou mělo sloužit. Podstatný je fakt, že tato smlouva neobsahuje ustanovení, která by obecně osvětlila otázku způsobu majetkového vypořádání při vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí, resp. otázku pravomoci o této věci rozhodovat, a proto ji žalovaný jako důkaz neprováděl.

23. Žalovaný dále s ohledem na datum vzniku osoby zúčastněné na řízení II) (smlouva byla podepsána dne 2. 7. 1993) poukázal na rozdíl mezi právní úpravou v zákonech o obcích č. 367/1990 Sb., a č. 128/2000 Sb. Podle tehdy platného zákona č. 367/1990 Sb., se na postavení dobrovolného svazku obcí, jejich vznik a zánik aplikoval občanský zákoník. Taktéž podle dřívější právní úpravy obce převáděly majetek přímo do vlastnictví těchto dobrovolných svazků obcí, přičemž podmínky a způsob vystoupení obce z nich, ani příp. vzájemné majetkové vypořádání nebyly v zákoně č. 367/1990 Sb. upraveny.

24. Žalovaný uvedl, že žalobce nebyl na svých právech zkrácen a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení II)

25. K žalobě se podáním ze dne 24. 6. 2016 obsáhle vyjádřila osoba zúčastněná na řízení II). Přiklonila se k názoru, že dotčené spory jako spory soukromoprávní mohou rozhodovat pouze soudy v občanském soudním řízení a souhlasila proto s vyslovenou s nicotností předmětných rozhodnutí. Na rozdíl od žalovaného, který spatřuje ve smlouvě o založení primárně smlouvu veřejnoprávní se soukromoprávními prvky, je osoba zúčastněná na řízení II) přesvědčena, že smlouva je v celém rozsahu výhradně soukromoprávní. Žalovanému byl obsah smlouvy znám z jeho úřední činnosti, neboť zákonností smlouvy včetně stanov se v minulosti zabýval jak krajský úřad, tak i žalovaný, a to právě na základě podnětu žalobce. Žalovaný neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení ohledně zákonnosti smlouvy a stanov. Smlouva včetně stanov byla provedena jako listinný důkaz na ústním jednání konaném v jiném přezkumném řízení (č. j.: MV-133471-47/ODK-2013) vedeném žalovaným za účasti žalobce a osoby zúčastněné na řízení II). V protokolu z tohoto ústního jednání se výslovně uvádí, že byl proveden důkaz a shrnut obsah smlouvy a jejích stanov ze dne 11. 12. 2001 ve znění dodatku č. 1 ze dne 11. 5. 2004 a dodatku č. 2 ze dne 12. 12. 2006.

26. Osoba zúčastněná na řízení II) dále poukazovala na rozhodnutí NS ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, a ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007, s tím, že takovéto spory vždy rozhodovaly a rozhodují v plné jurisdikci soudy v občanském soudním řízení. Případ řešený rozhodnutím pod sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 se přitom vztahoval na nároky související s vystoupením člena dobrovolného svazu obcí již za účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. a zákona č. 500/2004 Sb. Nejvyšší soud dle osoby zúčastněné na řízení II) uvedl, že spory vyplývající ze stanov svazku obcí jakožto zájmového sdružení právnických osob dle občanského zákoníku požívají soudní ochranu a měly by tak být řešeny pouze k tomu příslušnými obecnými soudy.

27. Osoba zúčastněná na řízení II) dále tvrdila, že smlouva o založení není ani z části veřejnoprávní a argumentace žalobce a žalovaného je založena na již překonané teorii. Poukázala přitom na to, že veřejnoprávní povaha smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí vychází pouze z doktrinálního výkladu (publikace Dušana Hendrycha a kolektivu, Správní právo, obecná část, na což odkazuje rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 26. 8. 2014 č. j.: MV-133471-62/ODK-2013), když byla dovozována dokonce ještě v době, kdy koncept veřejnoprávních smluv byl pouze teoretický a neexistovala jejich zákonná úprava. Veřejnoprávnost smlouvy pak není důsledkem plnění úkolů v oblasti pečovatelské správy, nýbrž důsledkem taxativního vymezení předmětů činnosti. Tehdy platný zákon omezil činnosti osoby zúčastněné na řízení II) pouze na vybrané oblasti samostatné působnosti obce uvedené v ustanovení § 14 předchozího obecního zřízení, a to na ty, které nemají povahu výkonu veřejné moci, tj. vrchnostenské správy. Obdobné omezení však vyplývá rovněž pro občanská sdružení dle tehdy platného zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, konkrétně z ustanovení § 5 tohoto zákona, kdy občanská sdružení nesměla vykonávat funkci státních orgánů a nesměla řídit státní orgány a ukládat povinnosti občanům, kteří nejsou jejich členy. Stejně tak předmět činnosti obchodních společností je omezen na činnost podnikatelskou a činnost obecně prospěšných společností na poskytování obecně prospěšných služeb. Z hlediska platné právní úpravy pak vyplývá, že předmět činnosti v obecním zřízení je nyní již vymezen demonstrativně, proto dle osoby zúčastněné na řízení II) odpadl poslední argument, podle kterého by měla být smlouva o založení dobrovolného svazku obcí veřejnoprávní smlouvou. Tato smlouva má povahu zakladatelského jednání, jehož důsledkem je vznik právnické osoby dobrovolného svazku obcí, které je zároveň zájmovým sdružením právnických osob, což nepochybně vyplývá z předchozího obecního zřízení, jenž bylo platné a účinné v době založení osoby zúčastněné na řízení II). Povaha veřejnoprávní smlouvy, jakož i pravomoc rozhodovat o sporech z nich, by měla být posuzována podle okamžiku jejich vzniku, neboť nelze zpětně změnit veřejnoprávní smlouvu změnou předpisů na smlouvu soukromoprávní, či naopak. Zakladatelská smlouva zakládá právní osobnost, nikoliv práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Práva a povinnosti v oblasti veřejného práva vznikají případně až následně na základě zákona již vzniklé a existující právnické osobě a jsou spjata s její právní osobností. Jsou to přitom předpisy práva soukromého, které upravují právnické osoby, jejich právní způsobilost, resp. právní osobnost. S ohledem na znění § 3051 občanského zákoníku se dobrovolný svazek obcí jako zájmové sdružení právnických osob řídí dosavadními předpisy, zejména občanským zákoníkem. K tomuto bodu osoba zúčastněná na řízení II) rovněž poukázala na doktrinální pohled obsažený ve výše zmíněné publikaci v jiné části, podle něhož „je svazek obcí v zákoně o obecním zřízení charakterizován jako právnická osoba. Způsob jejího zřizování svědčí o soukromoprávní povaze svazku obcí. Naproti tomu předmět činnosti a hospodaření (§ 1 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) vykazují rysy právnické osoby veřejného práva. Svazky obcí lze charakterizovat – není-li přesné opory v zákonech – jako právnickou osobu soukromého práva s prvky veřejnoprávními.“ 28. Ohledně příslušné judikatury osoba zúčastněná na řízení II) uvedla, že pro aplikaci usnesení zvláštního senátu Konf 13/2010-7, není rozhodné, zda byla posuzována koordinační či subordinační veřejnoprávní smlouva, neb se jedná o pouhé teoretické rozdělení veřejnoprávních smluv. Dále poukázala na to, že žalobce účelově opomněl citovat část rozhodnutí NS pod sp. zn. 23 Cdo 318/2009, podle níž „charakteristickým znakem občanskoprávních vztahů je především to, že jejich subjekty ve vzájemném vztahu mají rovné postavení, tedy že jeden z účastníků tohoto vztahu nemůže svým jednostranným úkonem či rozhodnutím založit povinnost druhého účastníka vztahu a v rámci tohoto vztahu nemůže autoritativně vynucovat splnění povinností druhého subjektu.“ 29. Osoba zúčastněná na řízení II) je toho názoru, že vývoj právního názoru orgánu veřejné moci v čase je obecně přípustný a nepředstavuje žádný důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí. Žalovaný v roce 2010 posuzoval z podnětu žalobce zákonnost smlouvy o založení s tím, že se dle žalovaného jedná o smlouvu veřejnoprávní, ovšem neřešil přitom žádný konkrétní spor související se smlouvou a ani osoba zúčastněná neměla možnost prezentovat žalovanému svůj pohled na věc. Následně v přezkumném v řízení v roce 2015 dospěl žalovaný k závěru, že smlouva o založení obsahuje soukromoprávní prvky. To bylo odrazem právního názoru ministra vnitra, resp. rozkladové komise, který se mohl k celému případu vyjádřit až v rámci jiných přezkumných řízení, kdy byly podány rozklady proti rozhodnutím žalovaného. Dle osoby zúčastněné na řízení II) žalovaný řádně odůvodnil odklon od dosavadní rozhodovací praxe.

30. Závěrem se osoba zúčastněná na řízení II) neztotožnila ani s názorem žalobce, že žalovaný nepostupoval v souladu s § 68 odst. 3 správního řádu; naopak, dle jejího názoru žalovaný uvedl důvody a podklady pro vydání rozhodnutí, kdy svůj názor podpořil i relevantní soudní judikaturou. Žalovaný uvedl, z jakého důvodu prohlásil nicotnost rozhodnutí krajského úřadu a uvedl relevantní ustanovení právních předpisů.

V. Repliky a další vyjádření žalobce

31. V replice na vyjádření žalovaného ze dne 4. 11. 2015 žalobce upozornil, že žalovaný sám uznal, že smlouva o založení nebyla součástí spisu, avšak byla součástí souvisejícího spisu a neobsahuje ustanovení, která by obecně osvětlila otázku způsobu majetkového vypořádání při vystoupení obce ze svazku. Tím žalovaný „doodůvodnil“ správní rozhodnutí až v rámci soudního řízení, což je dle názoru žalobce zcela nepřípustné. Žalovaný založil své rozhodnutí na tom, že připustil, že veřejnoprávní smlouva může obsahovat jak prvky soukromoprávní, tak veřejnoprávní, aniž by smlouva o založení byla obsahem spisu, anebo byla provedena jako listinný důkaz, a aniž by tuto možnost v souvislosti s ní zkoumal. Podle této logiky žalovaného by byl § 141 správního řádu obsolentní a neexistovala by tak správní řízení sporná z veřejnoprávních smluv.

32. Podle žalobce je otázkou, jak mohl žalovaný dospět k závěru, že majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí, byť byly založeny veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními, pokud ve vyjádření uvedl, že smlouva neobsahuje ustanovení, která by obecně osvětlila otázku způsobu majetkového vypořádání při vystoupení obce ze svazku. Žalobce zopakoval, že napadené rozhodnutí nemá oporu ani ve smlouvě o založení, ani v odůvodnění rozhodnutí samotného a žalovaný se ve svém vyjádření dovolává nesprávně předchozí právní úpravy obecního zřízení místo zákona č. 128/2000 Sb.

33. Dále se žalobce ohradil proti vyjádření žalovaného, v němž uvádí, že nesdílí žalobcovo dovozování naprosté nezávaznosti příslušné judikatury. Naopak, žalobce se aplikace judikovaných zásad dovolával. Také upozorňuje na účelovost obrany žalovaného, pokud ve vyjádření popisuje svou úřední činnost a jiná správní rozhodnutí, aniž by i tato byla obsahem správního spisu.

34. Žalobce nesouhlasil ani z názorem žalovaného, že nebyl na svých hmotných ani procesních právech zkrácen - v důsledku napadeného rozhodnutí ztratil žalobce exekuční titul pro částku, která byla předmětem daného řízení. Žalobce má za to, že vyjádření žalovaného prokazuje, že se snažil co nejrychleji zrušit rozhodnutí krajského úřadu, aniž by dbal procesních práv žalobce. Žalovaný ani v rámci soudního řízení nebyl dále schopen vysvětlit, proč žalobcem předkládaná rozhodnutí ministra vnitra nereflektovala judikaturu NS a NSS zmíněnou v napadeném rozhodnutí, ač mu musela být známá.

35. Žalobce také obsáhle reagoval replikou na vyjádření osoby zúčastněné na řízení II). Osoba zúčastněná na řízení II) podává věc tak, že dle svého přípisu ze dne 10. 5. 2010, č. j. MV-22824-6/ODK-2010, žalovaný již dříve detailně posoudil obsah smlouvy o založení. V tomto přípisu ovšem žalovaný dle žalobce rovněž konstatoval, že smlouva o založení je veřejnoprávní smlouvou, a dokonce se vyjádřil i k zákonnosti částí stanov upravujících majetkové poměry členů a osoby zúčastněné na řízení II). Žalobce tak trval na tom, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí, aniž by zjistil obsah smlouvy a aniž by rozhodnutí řádně odůvodnil, žalovanému přitom nemohlo být z úřední činnosti, ani jinak, známo znění stanov osoby zúčastněné na řízení II), které byly integrální součástí smlouvy o jejím založení v roce 1993, a které byly či měly být přílohou návrhu na zápis v příslušném registru sdružení vedeného u okresního úřadu. Jediné znění stanov osoby zúčastněné na řízení II), které by mohlo být žalovanému známo, a které však není součástí správního spisu, je z roku 2001, což vyplývá i ze zmíněného přípisu žalobce, a nikdy nebylo schváleno zastupitelstvem žalobce.

36. K rozhodnutí NS ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28Cdo 3122/2012, žalobce dále poznamenal, že soud vůbec neřešil otázku majetkového vypořádání vystoupivší členské obce, ale pouze spor související s vystoupením obce ze svazku obcí. Žalobce dále upozornil, že pro případy schvalování smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí a stanov a jejich změn neplatí pravidlo většiny, ale pravidlo obligatorního souhlasu každého zastupitelstva jako výlučně příslušného orgánu každé členské obce, zvláště pak, avšak nejen, za situace, kdy takovým schvalováním dochází k nakládání s majetkem obce, popř. s majetkem, který by jinak připadl obci. K tomu odkázal na rozhodnutí NSS ze dne 24. 1. 2014, č. j. 7 As 35/2013-50. Žalobce taktéž poukázal na jiný režim nakládání s nemovitým majetkem členských obcí ve prospěch svazku, pokud by dobrovolný svazek obcí opravdu byl osobou soukromého práva, ten však zákon nevyžaduje. V opačném případě by totiž všechny převody nemovitého majetku obcí ve prospěch jmenovaného svazku obcí byly absolutně neplatné.

37. V reakci na tvrzení osoby zúčastněné na řízení II), že plnění úkolů v rámci pečovatelské správy není výkonem svěřené působnosti v oblasti veřejného práva, žalobce uvedl, že osoba zúčastněná na řízení II) zcela účelově zaměňuje plnění úkolů v rámci pečovatelské správy s výkonem svěřené působnosti v oblasti veřejného práva. Teorie správního práva dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené, když za koordinační veřejnoprávní smlouvu byla mj. označena smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (viz HENDRYCH Dušan, Správní právo, 7. vydání, 2009, s. 261). K tomu žalobce poukázal na přechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu, dle kterého se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto dnem se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto ustanovení žalobce soudí, že režim správního řádu dopadá nejen na veřejnoprávní smlouvy, které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny, nýbrž i na ty veřejnoprávní smlouvy, které takto výslovně označeny nebyly. Zvláštní senát přitom v rozhodnutí č. j. Konf 31/2007-82 dospěl k závěru, že pojem „veřejného práva“ se nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším, a zdůraznil, že již neplatí, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. Z výše uvedeného tak dle žalobce vyplývá, že dobrovolné svazky obcí jsou zřizovány za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy.

38. Závěrem žalobce odkázal na další právní předpisy, z nichž lze dovodit veřejnoprávní povahu dobrovolného svazku obcí (§ 2 písm. a) zákona o finanční kontrole, je „veřejnou institucí“ - povinným subjektem i dle zákona o svobodném přístupu k informacím). Konečně žalobce zmínil majetkoprávní omezení svazku obcí při nakládání se svěřeným majetkem, obligatorní kontrolu jeho hospodaření či specifická práva občanů členských obcí ve vztahu ke svazku a jeho orgánům, a veřejnoprávní povinnosti dobrovolného svazku obcí coby vlastníka vodovodů a kanalizací plynoucí ze zákona o vodovodech a kanalizacích.

39. Dne 23. 8. 2017 obdržel soud další vyjádření žalobce z téhož dne, v němž upozornil na rozsudek městského soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 11 A 148/2015-83, jímž městský soud jeho žalobě v obdobném sporu s osobou zúčastněnou na řízení II) vyhověl. Své dřívější repliky žalobce doplnil v otázce analogie podílu u dobrovolného svazku obcí s obchodním podílem, kdy se ztotožnil s argumentací městského soudu v citovaném rozsudku 11 senátu, a sice že tuto analogii nelze použít.

40. Následně dne 6. 11. 2017 obdržel soud dupliku osoby zúčastněné na řízení II), v níž s ohledem na skutečnost, že podala kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu č. j. 11 A 148/2015-83, o které dosud nebylo rozhodnuto, žádá o přerušení řízení v této věci. Městský soud v daném případě neshledal důvody pro přerušení řízení, neboť řešení otázek, které jsou předmětem tohoto řízení, již vyřešila předchozí judikatura zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., i tohoto soudu, jak bude rozvedeno níže. Soudní řád správní přitom neupravuje povinnost soudu přerušit řízení, je-li vedeno jiné obdobné řízení, a i pokud takové řízení vedeno je a soud tuto skutečnost zjistí, je pouze na jeho uvážení, zda bude takto postupovat [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. Soud má navíc za to, že kdyby přistupoval k přerušení řízení vždy, když by proti jeho rozsudku byla podána kasační stížnost v obdobné věci, byla by jeho činnost s ohledem na objem návrhů (žalob), které jsou si v jednotlivých agendách více či méně vždy v něčem podobné, do značné míry ochromena, protože by velká část řízení čekala na vyslovení „konečných“ závěrů NSS. To by ostatně bylo v rozporu s koncepcí správního soudnictví, kdy je potřeba vnímat kasační stížnost až jako mimořádný opravný prostředek, tedy institut spíše výjimečný, a pravomoc NSS jako pravomoc zejména ke sjednocování judikatury krajských soudů. Současně se tento postup nijak nedotkne práv osoby zúčastněné na řízení II), protože jí právo podat kasační stížnost i proti tomuto rozsudku zůstane zachováno, pakliže nebude se závěry tohoto soudu souhlasit. Proto soud k přerušení řízení nepřistoupil.

VI. Posouzení věci soudem

41. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobních bodů, jimiž je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 s. ř. s.), a to bez nařízení ústního jednání, neboť žalovaný s takovým projednáním věci souhlasil a žalobce svůj nesouhlas s projednáním bez jednání vzal zpět ve vyjádření ze dne 23. 8. 2017.

42. Žaloba je důvodná.

43. V řízení nebylo sporu o tom, že osoba zúčastněná na řízení II) byla založena městy a obcemi okresu Jihlava dle § 20a a násl. zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, podpisem zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993.

44. Podle § 20a již neplatného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (dále jen „předchozí obecní zřízení“), mohou obce vytvářet dobrovolné svazky obcí. Postavení svazků, jejich vznik a zánik upravuje zvláštní zákon [odkaz na § 20f a násl. zák. č. 40/1964, občanský zákoník, podle něhož k ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu mohou právnické osoby vytvářet zájmová sdružení právnických osob]. Předmětem činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v § 14 odst. 1 písm. n), p) a r). Svazek může zakládat právnické osoby k plnění úkolů, pro něž byl vytvořen. Obec může na svazek převést svůj majetek včetně finančních prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesla. Obce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů.

45. Podle § 49 odst. 1, 2 a 5 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), obce mají právo být členy dobrovolného svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů. Obce mohou vytvářet svazky obcí, jakož i vstupovat do svazků obcí již vytvořených. Členy svazku obcí mohou být jen obce. K návrhu na zápis do rejstříku svazků obcí se přikládá smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami; součástí této smlouvy nebo stanov je také určení, kdo jsou první členové statutárního orgánu. Návrh podává osoba zmocněná obcemi, které jsou členy svazku obcí.

46. Podle § 50 odst. 1 téhož zákona, předmětem činnosti svazku obcí mohou být zejména úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata, zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území, úkoly v oblasti ochrany ovzduší, úkoly související se zabezpečováním přestavby vytápění nebo ohřevu vody tuhými palivy na využití ekologicky vhodnějších zdrojů tepelné energie v obytných a jiných objektech ve vlastnictví obcí, provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin, správa majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních zařízení a dalších zařízení spravovaných obcemi.

47. Podle § 50 odst. 2 obecního zřízení, přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí jsou jeho stanovy, v nichž musí být uvedeno název a sídlo členů svazku obcí, název a sídlo svazku obcí a předmět jeho činnosti, orgány svazku obcí, způsob jejich ustavování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování včetně určení nejméně tříčlenného orgánu svazku obcí, který schvaluje účetní závěrku svazku obcí sestavenou k rozvahovému dni podle zákona o účetnictví, majetek členů svazku obcí, který vkládají do svazku obcí, zdroje příjmů svazku obcí, práva a povinnosti členů svazku obcí, způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku obcí, podmínky přistoupení ke svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu, obsah a rozsah kontroly svazku obcí obcemi, které svazek obcí vytvořily.

48. Podle § 54 obecní zřízení, na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o spolku a o smlouvě o společnosti.

49. Podle § 151 odst. 4 obecního zřízení jsou svazky obcí podle tohoto zákona dobrovolné svazky obcí, které byly dobrovolnými svazky obcí ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona.

50. Dále ustanovení § 141 odst. 1 správního řádu stanoví, že ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.

51. Podle § 160 odst. 1 správního řádu, stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, mohou za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy. Územní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, jen stanoví-li tak zvláštní zákon (§ 160 odst. 6 správního řádu).

52. Podle § 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, spory z veřejnoprávní smlouvy rozhoduje příslušný krajský úřad, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra.

53. Jak již bylo uvedeno výše, obdobným sporem mezi účastníky řízení a osobou zúčastněnou na řízení II) se tento soud již zabýval ve věci sp. zn. 11 A 148/2015. Zde šlo o nárok na poměrný podíl žalobce na peněžitém majetku osoby zúčastněné na řízení II) v souvislosti s jeho vystoupením ze svazku obcí, o který skutečný stav ke dni 31. 12. 2012 převyšoval stav ke dni 30. 11. 2012, tj. na podíl ve výši 32.284.952,88 Kč s příslušenstvím. Jedenáctvý senát ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 29. 6. 2017 tak, že žalobě vyhověl - napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně přiznal žalobci náhradu nákladů řízení. Rozsudek nabyl právní moci dne 8. 8. 2017.

54. V nynější věci se podstata sporu, skutkové okolnosti případu, žaloba, jakož i vyjádření jednotlivých stran téměř doslovně shodují. Závěry vyjevené v uvedeném rozsudku proto dopadají i na nyní posuzovanou věc a soud neshledal důvod se v podstatných bodech od nich odchýlit, proto lze v podrobnostech na uvedený rozsudek odkázat, a to i s ohledem na skutečnost, že se v daném případě jedná o tytéž subjekty a tyto závěry jsou jim proto známy. Přesto soud zreprodukuje podstatné závěry rozsudku č. j. 11 A 148/2015-83, o které se opírá i výrok tohoto rozsudku. K první a čtvrté žalobní námitce:

55. Stěžejní námitka žalobce se týkala povahy smlouvy o založení osoby zúčastněné na řízení II). Městský soud na základě citovaných ustanovení zákonů a příslušné judikatury zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., dospěl k závěru, že smlouva o založení je smlouvou veřejnoprávní. K tomuto závěru dospěl na základě těchto důvodů:

56. Dobrovolný svazek obcí je specifickou právnickou osobou, která je svou povahou veřejnoprávní. Z právní úpravy totiž vyplývá, že vytvoření této kategorie právnických osob bylo úmyslem zákonodárce. Tato skutečnost je patrná ze systematického zařazení tohoto institutu v obecním zřízení v samostatném dílu nazvaném „Spolupráce mezi obcemi“, a dále z účelu členství v tomto svazku, kterým je ochrana a prosazování společných zájmů členských obcí, nikoli třeba podnikání. Městský soud dodává, že předchozí obecní zřízení sice v § 20a odst. 1 odkazuje na tehdy platný občanský zákoník coby soukromoprávní předpis, to však neznamená, jak se mylně domnívá osoba zúčastněná na řízení II), že takový odkaz určuje i povahu tohoto subjektu, resp. jeho zakladatelské smlouvy. Jak uvedl městský soud ve věci rozsudku č. j. 11 A 148/2015-83, jde o legislativně-technické řešení, kdy je vhodnější pro novou kategorii právnických osob použít již existující a komplexní právní úpravu jiné, typologicky blízké právnické osoby.

57. Nynější obecní zřízení dokonce výslovně použití příslušných soukromoprávních předpisů na spolupráci mezi obcemi zapovídá (§ 47). Je nepochybné, že obce mohou být vedle jiných fyzických a právnických osob, také společníky obchodních společností, které jsou svou povahou soukromoprávní. Naproti tomu členem dobrovolného svazku obcí mohou být výhradně obce (§ 49 odst. 2 správního řádu). Tato restriktivní úprava členství opět naznačuje zvláštní povahu dobrovolného svazku obcí. Tudíž je i zakladatelská smlouva dobrovolného svazku veřejnoprávní smlouvou, a to veřejnoprávní smlouvou koordinační, a vztahy mezi jeho členy, ač by se jednalo o vztahy ryze majetkové, jsou vztahy veřejnoprávními.

58. K argumentu osoby zúčastněné na řízení II), že veřejnoprávní povahu smlouvy o založení dobrovolného svazku bylo možno – pokud vůbec – dovodit pouze z taxativního výčtu předmětů činnosti v předchozím obecním zřízení a tento důvod odpadl, neboť v nynějším obecním zřízení je výčet již pouze demonstrativní, soud uvedl, že demonstrativní výčet předmětů činnosti lze chápat jako snahu postihnout širší působnost moderní veřejné správy, zejména tzv. pečovatelskou správu. Demonstrativní výčet byl zvolen pro možnost jeho rozšiřování o další činnosti pečovatelského charakteru. V případě taxativního výčtu by totiž hrozilo riziko strnulosti právní úpravy a omezení možnosti adekvátně a pružně reagovat na společenský vývoj. Soud dodal, že dle jeho přesvědčení jsou stanovy povinnou a nedílnou součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, mají tedy taktéž veřejnoprávní povahu.

59. Soud se rovněž neztotožnil se závěry, které vyslovil Krajský soud v Brně v usnesení ze dne 14. 8. 2014, č. j. 30 A 46/2014-43, a na které odkázal žalovaný v napadeném rozhodnutí, o aplikovatelnosti institutu obchodního podílu podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, na posouzení povahy nároku žalobce, a přiklonil se k názoru žalobce ve čtvrté žalobní námitce. Dle městského soudu není v tomto případě analogie na místě. Obecní zřízení u dobrovolného svazku obcí o „podílu“ hovoří jen v souvislosti s vypořádáním majetkového podílu při vystoupení obce. Předchozí i nynější obecní zřízení používá pojem „členství“ a neváže toto členství k podílu, či obecně k majetku dobrovolného svazku obcí. Nutnost vypořádat majetkový podíl obce v dobrovolném svazku obcí po vystoupení z něj neznamená, že obec před svým vystoupením měla v dobrovolném svazku obcí jakýsi analogický obchodní podíl. Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou, vlastnící majetek, který do něj vkládají jeho členové, je tudíž logické, aby povinnou součástí stanov byla i úprava vypořádání (vrácení, kompenzace) majetku při vystoupení člena, pro což zákonodárce zvolil formulaci „majetkový podíl“. Úprava obchodního podílu je však ve vztahu k různým druhům obchodních společností odlišná. Například obchodní podíl ve veřejné obchodní společnosti je sice věcí, ale má značně osobní povahu a nedá se např. převést. Proto soud nepřisvědčil zcela argumentu žalovaného, že v dobrovolném svazku obcí nemůže mít obec obchodní podíl právě z důvodu nepřevoditelnosti a osobní povahy členství.

60. Soud dodal, že i kdyby se v případě vypořádání majetkového podílu snad mělo jednat o analogii k vypořádacímu podílu dle právní úpravy obchodních společností, tedy o soukromoprávní institut, stále by takový institut vycházel z veřejnoprávní smlouvy, a stále by bylo nutné nahlížet na daný spor jako na spor z veřejnoprávní smlouvy. To lze dovodit z rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11: „sporem z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody.“ 61. V tomto ohledu tedy soud shledal námitky žalobce důvodné.

62. Pokud jde námitku, že správní spisy neobsahují smlouvu o založení, soud musí dát žalobci za pravdu. Na rozdíl od stavu ve věci sp. zn. 11 A 148/2015, uvedené dokumenty skutečně nejsou součástí správních spisů, ale až součástí spisu městského soudu. Za daných okolností je však dle názoru soudu tato otázka irelevantní, neboť z průběhu správního řízení a dalších řízení s ním souvisejících tak, jak je všechny strany samy popsaly, je zjevné, že žalovaný tyto listiny znal z úřední činnosti z jiných sporů žalobce s osobou zúčastněnou na řízení II). Smlouva o založení, resp. spor o její povahu, a tím i o příslušnosti k rozhodování sporů z ní, byla základem několika obdobných sporů mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení II), které věcně, časově i místně spolu souvisely, a proto za těchto okolností nebylo nezbytné, aby byla smlouva založena v každém jednotlivém spisu zvlášť, byť by takový postup žalovaného, resp. krajského úřadu byl přehlednější a žádoucí. Dále je nutno mít na paměti, že posouzení povahy smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí je otázkou právní, nikoliv skutkovou, a soud se proto ztotožnil s názorem vyjeveným v rozsudku č. j. 11 a 148/2015-83, že tuto otázku lze posoudit, aniž by bylo potřeba znát přesný obsah jednotlivých ustanovení smlouvy o založení. Současně nebylo mezi stranami sporu, že samotná smlouva o založení neobsahuje ustanovení o vypořádání majetku pro případ vystoupení obce ze svazku. Pokud jde pak o otázku povahy jednotlivých ustanovení smlouvy o založení, vystačil si žalovaný s vyhodnocením, že se jedná právě o majetkový vztah mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí, na základě dostupných podkladů, a vyplývá to i z rozhodnutí krajského úřadu, které ukládá osobě zúčastněné na řízení II) zaplatit žalobci finanční částku. Úvahy žalovaného jsou v tomto směru logické, ucelené a přezkoumatelné, byť – jak bude uvedeno dále – dle názoru městského soudu věcně nesprávné. Ke druhé, osmé a deváté žalobní námitce:

63. Jde-li o námitky, že rozhodnutí neobsahuje příslušná zákonná ustanovení, že argumentace žalovaného se opírá výhradně o judikaturu soudů nebo rozhodnutí žalovaného, která nebyla součástí spisu a nejsou ani veřejně dostupná, a současně judikatura ani správní praxe žalovaného není pramenem práva, tyto námitky shledal soud naopak jako nedůvodné. Z napadeného rozhodnutí je zcela zjevné, podle kterého ustanovení žalovaný postupoval, a které ustanovení aplikoval. Rozhodnutí krajského úřadu, jakož i rozhodnutí žalovaného, byla založena na právním výkladu § 77 správního řádu týkajícího se nicotnosti rozhodnutí. Proto nijak nepřekáží, že těžiště argumentace žalovaného spočívá v odkazech na judikaturu a jiná správní rozhodnutí. Z rozhodnutí žalovaného je přitom zřejmé, na základě jakých konkrétních argumentů – byť je zdejší soud následně shledal nesprávnými – založil své úvahy a výrok. Ostatně žalobce s těmito konkrétními závěry žalovaného v žalobě a dalších podáních obsáhle polemizuje.

64. Dále je nutno zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). „Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je tak vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat“ (viz rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45). Takovými nedostatky však napadené rozhodnutí netrpí. Nelze proto přijmout námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nebo rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu.

65. K tomu nutno dodat, že správní rozhodnutí dokládající ustálenou praxi správního orgánu nemusí být součástí správního spisu, zejména pokud z odůvodnění dotčeného správního rozhodnutí vyplývá jejich obsah (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb., kde se NSS vyjádřil k pojmu „ustálená správní praxe“). Navíc žalobce byl ve většině z odkazovaných správních rozhodnutí účastníkem řízení, proto mu jejich obsah musel být znám. Stejně tak nelze v daném případě vytýkat žalovanému změnu jeho právního názoru samu o sobě s odkazem na to, že tím byla porušena zásada předvídatelnosti rozhodnutí, neboť žalovaný tuto změnu řádně odůvodnil, jakkoli soud nakonec dospěl k závěru o nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Nelze ani odhlédnout od skutečnosti, že žalobce byl v odkazovaných správních rozhodnutích 66. Městský soud se též neztotožňuje s tvrzením žalobce, že žalovaný neprovedl navržené důkazy, tj. důkaz smlouvou o založení a stanovami k ní, aniž by to jakkoliv zdůvodnil. Žalovaný srozumitelně uvedl argumentaci ministra vnitra z jiných rozhodnutí v rámci rozkladového řízení ze dne 17. 12. 2014 a ze dne 19. 12. 2014, a poukázal na svou vázanost rozhodnutím nadřízeného orgánu a na nutnost postupovat tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Musel tak přihlédnout i ke svým předchozím rozhodnutím o obdobných rozhodnutích krajského úřadu, které zrušil v přezkumném řízení z důvodu jejich nicotnosti.

67. Uvedené námitky nejsou důvodné. Ke třetí žalobní námitce:

68. K citovanému rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 9. 10. 2010, Konf 13/2010-7, lze uvést, že toto rozhodnutí jasně stanoví hranici oddělitelnosti určité soukromoprávní části veřejnoprávní smlouvy, která spočívá v tom, že se musí jednat o ujednání nepředvídaná zákonem upravujícím příslušnou veřejnoprávní smlouvu (cit. zákon č. 111/1994 Sb. v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy). Oproti tomu vypořádání majetkového podílu institutem veřejnoprávním, který je ze zákona kogentní součástí stanov, které jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, tedy se nemůže jednat o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy.

69. Otázkou diferenciace soukromého a veřejného práva se pak zabýval zvláštní senát ve svém rozhodnutí dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-82, kde konstatuje, že pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné (…) Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. metodě právního regulování srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup při výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné moci (ať již normativními nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou. K tomu soud podotýká, že judikát se vztahuje ke smlouvě subordinační, tedy takové, kdy existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti. Ovšem u koordinačních smluv by byla aplikace kritéria rovnosti či nerovnosti stran nežádoucí, neboť v jejich případě jde o spolupráci mezi subjekty veřejné správy, kde vztah nadřízenosti a podřízenosti neexistuje. To by mohlo vést až k absurdnímu závěru, že všechny koordinační smlouvy mají soukromoprávní povahu. Pro posouzení veřejnoprávního či soukromoprávního charakteru dané smlouvy je tak třeba soustředit se na jiný aspekt, a to pro veřejnoprávní vztahy typickou menší smluvní volnost a větší vázanost zákonem, ovšem nikoli mechanicky, tedy na pouhé dělení na kogentní a dispozitivní normy, ale podle smyslu a účelu dané právní úpravy. Obecní zřízení definuje dobrovolný svazek obcí ve vztahu k členství restriktivně a obsahuje demonstrativní (dříve taxativní) výčet předmětů činnosti dobrovolného svazku obcí, z čehož soud usuzuje na větší vázanost zákonem, a tedy na vztah veřejnoprávní.

70. I tuto námitku proto shledal městský soud za důvodnou. K páté, šesté a sedmé žalobní námitce:

71. V těchto námitkách se žalobce vyjadřoval k použitelnosti judikatury Nejvyššího soudu citované v napadeném rozhodnutí, a dále k rozhodnutí téhož soudu, které žalovaný opomněl. Ve vztahu k usnesení NS ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007 je nutno přisvědčit žalobci, že ač šlo o spor obce s dobrovolným svazkem obcí vyplývající z majetkového závazku obsaženého ve stanovách veden po linii civilního soudnictví, Nejvyšší soud skutečně meritorně neřešil otázku příslušnosti soudů či správních úřadů k řízení o sporech ze smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí.

72. V případě rozhodnutí NS ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, se soud přiklonil k pohledu žalobce, kdy dle jeho názoru Nejvyšší soud v rozhodnutí oddělil vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí a vztahy s tím spojené, a vznik, trvání, strukturu a oprávněnost finančních závazků obce k němu, nespojených se členstvím této obce v něm, nelze proto dovozovat, že tento judikát je dokladem soukromoprávní povahy dobrovolného svazku obcí. Navíc městský soud přihlédl k později vydané judikatuře zvláštního senátu, konkrétně k rozhodnutí ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11, v němž zvláštní senát mj. také uvedl, že výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán. V nyní posuzovaných věcech žalobce vůči osobě zúčastněné na řízení uplatnil nároky zjevně související s právními vztahy založenými na základě veřejného práva a vyplývajícími z veřejnoprávní smlouvy (viz výklad výše), příslušný k rozhodnutí o celém souboru nároků žalobce požadovaných v souvislosti s jeho vystoupením z osoby zúčastněné na řízení jako svazku obcí je tedy správní orgán, nikoliv soud v civilním řízení. Uvedeným postupem přitom nedochází k omezení práva účastníků sporu na přístup k soudu, neboť následně eventuálně žalovaným vydaná rozhodnutí podléhají přezkumu v rámci správního soudnictví. Rozhodnutí vydaná krajským úřadem tedy nelze s ohledem na výše uvedenou argumentaci považovat za nicotná.

73. Pokud žalobce argumentuje rozsudkem NS ze dne 1. 12. 2010, sp. zn. 23 Cdo 318/2009, je sice pravda, že v něm Nejvyšší soud potvrdil, že spory z veřejnoprávních smluv subordinačních mají rozhodovat správní orgány, a rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. č. j. Konf 10/2015-11 uvedený závěr potvrdilo, avšak v dané věci není nutné se k rozsudku NS vyjadřovat, neboť městský soud vzal za stěžejní základ své argumentace právě rozhodnutí zvláštního senátu (viz body 60 a 72).

VII. Závěr a náklady řízení

74. Ze shora uvedených důvodů zdejší soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná a rozhodnutí žalovaného zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost rozhodnutí. Současně věc podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

75. V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

76. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl ve věci zcela úspěšný, soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení. Odměna advokáta sestává ze 4 úkonů právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), spočívajících v přípravě a převzetí věci, sepisu žaloby a podání dvou replik. Odměna za jeden právní úkon činí dle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) tarifu 3.100 Kč (tj. 12.400 Kč) a paušální náhrada hotových výdajů v souladu s § 13 odst. 3 shora uvedené vyhlášky za 4 úkony právní služby po 300 Kč (tj. 1.200 Kč), celkem tedy 13.600 Kč. Protože zástupce žalobce doložil, že je plátcem DPH, soud mu přiznal i částku odpovídající této dani ve výši 21 % (2.856 Kč), o kterou zvýšil celkovou přiznanou odměnu, celkem tedy 16.456 Kč. Soud rovněž přiznal náhradu uhrazeného soudního poplatku za řízení v částce 3.000 Kč. Celková výše náhrady nákladů řízení tedy činí 19.456 Kč, kterou je žalovaný povinen zaplatit ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, s ohledem na nezbytné administrativní úkony spojené s vyplacením náhrady, přitom na straně žalobce neshledal důvody, pro které by stanovení delší lhůty znamenalo výrazný zásah do jeho poměrů.

77. Osobám zúčastněným na řízení soud neukládal žádné povinnosti, nenastaly pak ani okolnosti zvláštního zřetele hodné, pro které by jim přiznal právo na náhradu dalších nákladů řízení. Soud proto v souladu s § 60 odst. 5 s. ř. s. výrokem III. rozhodl, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení