9A 17/2022 – 42

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové ve věci žalobce: České štěrkopísky spol s r.o., se sídlem Cukrovarská 34, Praha 9 zastoupen Mgr. Tomášem Uherkem, advokátem se sídlem Jandova 8, Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 13. 12. 2021, č. j. MZP/2021/430/784, sp. zn. R/3954, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 13. 12. 2021, č. j. MZP/2021/430/784, sp. zn. R/3954, a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy I., ze dne 27. 5. 2021, č. j. MZP/2020/500/2173, sp. zn. ZN/MZP/2020/500/514, se zrušují a vrací se žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Tomáše Uherka, advokáta.

Odůvodnění

I. Stručné vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra životního prostředí (dále jen „žalovaný“), kterým byl zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“ nebo „MŽP“) ze dne 27. 5. 2021, č. j. MZP/2020/500/2173, sp. zn. ZN/MZP/2020/500/514, jímž žalobci nebyl udělen přechozí souhlas k podání návrhu na rozšíření dobývacího prostoru Stará Lysá č. 71136 pro těžbu štěrkopísku v chráněném ložiskovém území č. 00340000 Stará Lysá na ložisku štěrkopísku č. B3 003400 Stará Lysá, ve smyslu zrušení jeho hloubkového omezení na kótu 182,3 m n. m (dále jen „dobývací prostor Stará Lysá“), jakož i přezkoumání prvostupňového rozhodnutí.

2. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyplynulo, že dne 18. 9. 2020 žalobce požádal MŽP o vydání přechozího souhlasu k podání návrhu na změnu (hloubkového rozšíření) dobývacího prostoru Stará Lysá (dále jen „žádost“) podle § 24 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství (dále jen „HZ“). Zahájení řízení bylo oznámeno přípisem ze dne 23. 9. 2020. Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) vyslovilo ve stanovisku ze dne 21. 10. 2020 zn. MPO 576668/2020 (dále jen „stanovisko MPO“) se žádostí souhlas s tím, že je návrh v souladu se surovinovou politikou. Státní podnik Povodí Labe (dále jen „SPPL“) stanoviskem ze dne 16. 2. 2020, č. j. PLa/2021/001328 (dále jen „stanovisko SPPL“) souhlas podmínilo předpokladem, že nedojde k negativnímu ovlivnění či ohrožení případných okolních odběrů sloužících pro zásobování obyvatel vodou. MŽP, odbor ochrany vody, ve stanovisku ze dne 26. 2. 2021, č. j. MZP/2021/740/201 (dále jen „stanovisko OOV“) uvedlo, že by těžba pod hladinou podzemní vody neměla být umožněna z důvodu předběžné opatrnosti, aby nedošlo k nezvratným změnám vodních poměrů významného zdroje Káraný. Městský úřad Lysá nad Labem (dále jen „MÚ“) ve vyjádření ze dne 1. 2. 2021, č. j. MULNL–OVŽP/5233/2021/Ště (dále jen „stanovisko MÚ“) uvedl, že záměrem mohou být negativně ovlivněny na vodu vázané ekosystémy a ustálený režim podzemních vod na dané lokalitě a v okolí, stávající odběry pro zásobování obyvatel pitnou vodou z vodního zdroje Káraný a odběry pro individuální zásobování obyvatel ze stávajících doběrných zařízení.

3. Ve vyjádření k podkladům rozhodnutí žalobce uvedl, že jeho záměr je v souladu se surovinovou politikou České republiky a se zájmem na ochraně životního prostředí podle souhlasného stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 27. 6. 2008, č. j. 65174/2008 KUSK OŽP/Ja (dále jen „stanovisko EIA“). Pro identický záměr byl předchozí souhlas již dříve vydán, přičemž stanovisko MŽP, odbor geologie, vyhovění žádosti předpokládalo, stanoviska SPPL a MPO byla souhlasná, stanoviska OOV a MÚ nebránila vyhovění žádosti. Stanovisko Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav – vodoprávní úřad (dále jen „stanovisko VÚ“) bylo nepoužitelné z důvodu nepříslušnosti úřadu. Dle žalobce předmětem řízení o žádosti nebyla a nemohla být revize procesu EIA, či popření nebo zrušení stanoviska EIA.

4. Prvostupňovým rozhodnutím ministerstva nebylo žádosti vyhověno, neboť se dobývací prostor se nachází v ochranném pásmu vodárny Káraný, je tak opodstatněné původně stanovené hloubkové omezení nad hladinu podzemní vody.

5. K rozkladovým námitkám žalobce, který v nich uváděl obdobně jako v podané žalobě, žalovaný předně uvedl, že je zájem na těžbě štěrkopísku minimální, neboť v současné době existuje dostatek těžeben tohoto nerostu. Naopak zde existuje významný veřejný zájem na ochraně vody podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „VZ“), neboť se jedná o významný zdroj pro zásobování Prahy a Středočeského kraje pitnou vodou. V takové situaci nelze připustit ohrožení tohoto zdroje vody a je nutno postupovat v souladu s principem předběžné opatrnosti ve smyslu § 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen „ZŽP“). Pro význam tohoto vodního zdroje byl dobývací prostor Stará Lysá stanoven rozhodnutím Obvodního báňského úřadu v Kladně (dále jen „OBÚK“) ze dne 25. 8. 1998, zn. 2231/I/98 (dále jen „rozhodnutí OBÚK“) s podmínkou, že těžba bude prováděna 1 m nad hladinu spodní vody. Předchozí souhlas, který by rozhodnutí OBÚK nerespektoval, by byl prvním krokem k ohrožení důležitého zdroje pitné vody.

6. Dále žalovaný k rozkladovým námitkám konstatoval, že zamítnutí žádosti není primárně založeno na nesouladu se surovinovou politikou. Nedisponuje zcela volným správním uvážením, může ale v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 26. 6. 2013, č. j. 4 As 33/2013, posuzovat obecně soulad záměru s ochranou životního prostředí a udržitelným rozvojem, tj. s cíli surovinové politiky.

7. Ke stanovisku EIA odkázal na argumentaci prvostupňového rozhodnutí a dále uvedl, že v případě vodního zdroje Káraný nelze jakékoli riziko akceptovat. Stanovisko EIA je jen jedním z podkladů budoucího povolovacího procesu a není závazné pro rozhodování o předchozím souhlasu.

8. K námitkám stran užití principu předběžné opatrnosti poukázal na závěry posudku o vlivech záměru „Využívání štěrkopísků v dobývacím prostoru Stará Lysá“ RNDr. S. F. duben 2008, z nichž nevyplynulo, že k negativnímu ovlivnění podzemních vod nedojde, ale pouze, že je riziko nízké. Měl za to, že princip předběžné opatrnosti lze použít i v této věci, neboť daný princip ukládá jednat tak, aby bylo zamezeno jakékoli škodě na životním prostředí i v případech, kdy nebylo předem jisté, že plánovaným jednáním škoda vznikne. K tomu odkázal na rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 As 94/2008.

9. K poukazu na celkovou kapacitu, vzdálenost těžby od jímání a dopad srážek na vodní hladinu uvedl, že i desítky potenciálně znečištěných litrů jsou značným rizikem, i tím může být zdroj definitivně znehodnocen. Hydrogeologická studie přítok znečištěné vody nevyloučila, hovořila o malém riziku. Matematický model společnosti Progeo s.r.o. z roku 2014 dobu odtoku potenciálně znečištěné vody určil na 8 – 10 let. Při orientačním výpočtu nebyl započítán srážkový úhrn; při maximálním výparu 800 mm/m2 a průměrných ročních srážkách 335 mm/m2 v letech 2003 – 2004 by se jednalo o úbytek v řádu litrů, nikoli desetin litrů.

10. K poukazu na nereálnost havárie v praxi, existující vodárenské soustavy i v blízkosti těžebních jezer a právní úpravu § 28 odst. 2 VZ, kdy v chráněné oblasti přirozené akumulace vod (CHOPAV) konstatoval, že nelze učinit závěr, že k ohrožení vodního zdroje nemůže dojít. Nepřesně a nesprávně je interpretován hydrogeologický posudek, který možnost ohrožení podzemní vod nevyloučil. Bylo nutno vzít v úvahu význam vodního zdroje v porovnání s pravděpodobností havárie. Monitoring vody by nemohl zvrátit negativní charakter vody při zasažení okolí vrtu, neboť by znečištěná voda byla na cestě k jímacímu zařízení. Příklady dosud bezproblémových koexistencí těžebních jezer a vodárenských zařízení nepovažoval za průkazné ve vztahu k dobývacímu prostoru Stará Lysá a vodnímu zdroji Káraný, kde se jedná o jedinečný způsob odběru vody bez potřeby chemické úpravy. Ochranná pásma nebyla stanovena bezúčelně a nadbytečně, jejich rozsah a studie vyplývaly z hydrogeologických studií, dlouhodobého pozorování a modelování. Hydrogeologickou studii společnosti EKOHYDRO s.r.o. z července 2019 nepovažoval za relevantní, neboť vyhodnocuje monitoring za dobu od roku 2003 do roku 2018, nevylučuje vznik problémů do budoucna, nadto na jiné lokalitě. Biologické oživení z důvodu otevření hladiny je nezpochybnitelnou skutečností, docházelo by k akumulaci organické hmoty a k eutrofizaci, přičemž okysličením by došlo i ke změně chemického složení vody. Vyřazení předmětného zdroje z provozu není možné předpovídat; pouhá nezbytnost změny technologie v důsledku změny chemismu a vyšší výdej financí je nežádoucí.

11. Závazné stanovisko MŽP ze dne 5. 8. 2019, č. j. MZP/2019/570/811 (dále jen „stanovisko 2019“) se týkalo jiné věcné podstaty, spočívající v povodňové problematice.

12. K poukazu na těžbu v CHOPAV uvedl, že je v dobývacím prostoru Stará Lysá v souladu s § 28 odst. 2 písm. e) VZ zakázáno těžit nerosty povrchovým způsobem a provádět zemní práce vedoucí k odkrytí souvislé hladiny vody.

13. K námitce automatického předpokladu znehodnocení vodního zdroje poukázal na prvostupňové rozhodnutí s tím, že to nepředpokládá automatické znehodnocení vodního zdroje bez ohledu na pravděpodobnost, ale hovoří pouze o nepřípustném riziku. Je nutné posuzovat významnost vodního zdroje. Těžba neznamená jistotu znehodnocení vodního zdroje, ale u takto významného vodního zdroje není stupeň pravděpodobnosti měřítkem. Hydrogeologická studie nadto potvrdila úbytek podzemních vod. Rozhodujícím důsledkem je riziko negativního ovlivnění jakosti využívaných podzemních vod, po znečištění by bylo prakticky nemožné vrátit zdroj na parametry pitné vody bez stále sanace a bez značných finančních prostředků. Odpovědnost za eventuální budoucí znehodnocení zdroje pitné vody Káraný nelze převzít.

14. K poukazu na předchozí souhlas MŽP k podání návrhu na změnu dobývacího prostoru a porušení legitimního očekávání konstatoval, že i když MŽP vydalo předchozí souhlas k podání návrhu na změnu dobývacího prostoru Stará Lysá pro identický záměr rozhodnutím ze dne 17. 1. 2011, č. j. 1873/500/10 75094/ENV/10 (dále jen „předchozí souhlas MŽP“), nevydáním předchozího souhlasu ve věci samé nedošlo k porušení zásady legitimního očekávání. Od roku 2011 nastal obrat ve vnímání sucha. V předchozím souhlasu MŽP nebyly vůbec posuzovány vlivy na životní prostředí.

15. Žalovaný proto rozklad žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí MŽP potvrdil.

II. Obsah žaloby

16. Žalobce v žalobě stručně zrekapituloval průběh řízení, argumentoval obdobně jako v rozkladu a měl za to, že je žalobou napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí ministerstva nezákonné a nepřezkoumatelné.

17. V prvním žalobním bodě žalobce tvrdil, že jeho žádost byla přezkoumána mimo zákonná hlediska. Podle § 24 odst. 2 HZ mělo MŽP posuzovat žádost toliko z hlediska souhlasu záměru se surovinovou politikou České republiky. K tomu žalobce poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „MS“) ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 A 86/2016 – 62. MŽP nesprávně interpretovalo rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 4 As 33/2013 – 28, ale v tamní věci se jednalo o závěry, vztahující se pouze na jeden specifický případ. NSS v citovaném rozhodnutí uvedl, že žádost o předchozí souhlas z hlediska souladu záměru se surovinovou politikou České republiky, včetně stanovených cílů na ochranu životního prostředí, bylo možné posuzovat optikou ochrany životního prostředí, pokud se surovinová politika vztahovala přímo k předmětné lokalitě, obsahovala části kritické k místní těžbě a bylo tak žádoucí upřednostnit ochranu životního prostředí. Ve věci žalobce však ohledně jeho záměru nebylo v surovinové politice uvedeno ničeho.

18. Ve druhém žalobním bodě namítal žalobce nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť v žalovaném rozhodnutí nebyly vypořádány argumenty, z jakého důvodu se závěry rozsudku NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 4 As 33/2013 – 28, neuplatní.

19. Tvrzení žalobce ohledně dopadů na životní prostředí podložené stanoviskem EIA nebylo vypořádáno v prvostupňovém rozhodnutí a ani v napadeném rozhodnutí; napadené rozhodnutí tedy nemohlo ani na prvostupňové rozhodnutí odkázat. Nebyly ani vypořádány závěry rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, č. j. 24721/2020/KUSK (dále jen „rozhodnutí o prodloužení EIA“), jímž byla platnost stanoviska EIA prodloužena až do 9. 9. 2025, na něž žalobce odkazoval, a to konkrétně, že nedošlo ke změně vztahu záměru k ochrannému pásmu vodního zdroje vodovodu Káraný, a že nedošlo k podstatným změnám realizace záměru, podmínek v dotčeném území, k novým znalostem souvisejícím s věcným obsahem dokumentace a vývoji nových technologií využitelných v záměru.

20. Argumentaci žalobce ohledně hrozícího nebezpečí znečištění nebylo možné vypořádat uvedením „[m]atematický model firmy Progeo, s.r.o. z roku 2014 dobu dotoku z potenciálně znečištěné pískovny Stará Lysá určil na 8–10 let.“ 21. Napadené rozhodnutí nereagovalo ani na námitku, že MŽP nedoložilo, na základě čeho je postup kontaminantů „zcela jistý“.

22. Z napadeného rozhodnutí není patrné, na jakých odborných posudcích byla založena existence nepřípustného rizika. Podkladem pro odůvodnění napadeného rozhodnutí měl být posudek GEOMEDIA s.r.o. z procesu EIA, který ale záměr naopak připouští.

23. Žalovaný ve svém rozhodnutí rovněž blíže nespecifikoval, jakými zdroji míní „méně významné vodní zdroje“ a za jaké konkrétně považuje „více významné vodní zdroje“, přičemž je zřejmé, že se nejedná o právní pojmy. Neozřejmil ani své tvrzení o zásadním obratu ve vnímání sucha, ačkoli žalobce argumentoval předchozím souhlasem MŽP. Žalovaný také nevysvětlil, v čem spatřuje riziko definitivního znehodnocení, žalobce ale poukazoval na mnohem vyšší riziko, plynoucí ze znečištění řeky Jizery, z níž je voda do podzemních vod zasakována cca 150 m od jímacích objektů.

24. Bez konkrétních podkladů zůstalo i tvrzení žalovaného o minimálním zájmu na těžbě štěrkopísku a dostatečném množství těžeben štěrkopísku.

25. Postup MŽP a žalovaného stran vypořádání se s námitkami je tak v rozporu s konstantní judikaturou. K tomu žalobce konkrétně odkázal na rozsudky NSS ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 – 109, a ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 – 46.

26. Ve třetím žalobním bodě žalobce tvrdil, že je dán zájem na těžbě štěrkopísku. Žalovaný v rozhodnutí nepravdivě uvedl, že zájem na těžbě je minimální, přičemž deficit a nedostatek štěrkopísku byl zaznamenán i v běžném zpravodajství, a vrcholnými orgány České republiky, jak vyplývá z kapitoly 3.2.8 Surovinové politiky České republiky v oblasti nerostných surovin a jejích zdrojů, schválené usnesením vlády ČR č. 441 ze dne 14. 6. 2017. Nadto má do 10 let skončit 50 až 60 % aktivních pískoven, většina krajů trpí nedostatkem štěrkopísku. Štěrkopísek má ekonomický i sociální význam. Veřejný zájem vyplývá z § 5 odst. 1, 2 HZ. Řádné využívání nerostného bohatství bylo označeno za veřejný zájem i judikaturou (rozsudek NSS ze dne 6. 5. 2009, č. j. 6 As 68/2008 – 138, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404, rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2019, č. j. 5 As 98/2019 – 29). Žalobce usiloval o splnění povinnosti podle § 30 HZ. Premisa žalovaného je a MŽP je chybná, v rozporu se surovinovou politikou, neodůvodněná, nedoložená a nepřezkoumatelná.

27. Ve čtvrtém žalobním bodě žalobce namítal, že je záměr v souladu se zájem na ochraně životního prostředí. K tomu odkázal na stanoviska EIA, podle kterého realizace záměru nebude mít žádný významně negativní vliv na jakoukoli složku životního prostředí. Stanovisko žalovaného, že je těžba za sucha nad hladinou podzemní vody z hlediska dopadů na životní prostředí hodnocena jako méně příznivá, je v rozporu se závěrem EIA. Problematika ohrožení vodních zdrojů Káraný byla ve stanovisku EIA řešena, přičemž i od těchto závěrů se MŽP a ministr odklonili. Tvrzení žalobce ohledně dopadů na životní prostředí podložené stanoviskem EIA nebylo vypořádáno v prvostupňovém rozhodnutí a ani v napadeném rozhodnutí; napadené rozhodnutí tedy nemohlo ani na prvostupňové rozhodnutí odkázat. Byť stanovisko EIA bylo jen jedním z podkladů rozhodnutí, nebylo možné jej „vyblokovat“. Platnost stanoviska EIA byla prodloužena až do 9. 9. 2025 rozhodnutím o prodloužení EIA, což žalobce v řízení doložil. V rozhodnutí o prodloužení EIA je uvedeno, že nedošlo ke změně vztahu záměru k ochrannému pásmu vodního zdroje Káraný, nedošlo k podstatným změnám realizace záměru, podmínek v dotčeném území, k novým znalostem souvisejícím s věcným obsahem dokumentace a vývoji nových technologií využitelných v záměru. Posouzení dopadů záměru na životní prostředí bylo předmětem řízení o rozhodnutí o prodloužení EIA; žalovanému nepřísluší tyto závěry revidovat.

28. Postoj „nelze akceptovat jakékoli riziko“ odporuje principu a smyslu procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Potencionální riziko pro životní prostředí se posuzuje v procesu EIA, nikoli při vydávání předchozího souhlasu. Postoj žalovaného je nesprávný, nemístný a tendenční. Podzemní vody, proudící od místa záměru k vodnímu zdroji Káraný, přestavují cca setinu zde celkově vyráběných pitných vod, přičemž potenciální znečištění vod Jizery představuje riziko mnohem větší.

29. Institutem předběžné opatrnosti není možné bránit realizaci záměru. K záměru bylo připojeno stanovisko EIA, vydané v řádném procesu. Žalobce k tomu odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404. Žalovaný zcela pominul, že posudek EIA sice nevyloučil možné negativní ovlivnění podzemních vod, ale uvedl, že se jedná o riziko nízké, přijatelné, nevýznamné, srovnatelné při suché i mokré variantě těžby. Při aplikaci principu předběžné opatrnosti bylo nutné hodnotit skutečně reálně scénáře potencionálních jevů, nikoli scénáře, které nikdy a nikde nenastaly. Těžba štěrkopísků nikdy a nikde nezpůsobila ohrožení vodních zdrojů ve srovnatelných podmínkách, naopak pomohla vytvořit vhodné podmínky pro vodohospodářské využití. Ze závěrů rozsudku NSS ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 1 As 94/2008, nebylo možné vycházet, neboť žalobce povinnosti, vyplývající z principu předběžné opatrnosti, učinil zadost posouzením záměru v procesu EIA; citovaný rozsudek se nadto týkal odlišné situace.

30. Z prvostupňového rozhodnutí navíc vyplývá, že posuzovaným záměrem je ovlivnitelných 12 – 14 l/s z teoreticky vyráběných 2 000 l/s, přičemž záměr je umístěn nejméně 1 200 m od jímacích objektů Káraný. Riziko nepříznivého vlivu záměru je tak pouze v teoretické rovině, prakticky neexistuje. Vodní zdroj nemůže být záměrem definitivně znehodnocen, neboť není zřejmé, jaké desítky litrů má žalovaný ve svém rozhodnutí na mysli. Žalovaný neuvedl, v čem spatřuje riziko definitivního znehodnocení, přičemž mnohem vyšší riziko existuje znečištěním řeky Jizery, jejíž voda je do podzemních vod zasakována cca 150 m od jímacích objektů.

31. Napadené a prvostupňové rozhodnutí nevzala v potaz, že na odkrytou vodní hladinu bude dopadat veškerých 100 % srážek, a nemělo by tak docházet k takovému úbytku, jak argumentuje MŽP. MŽP v neprospěch žalobce nadhodnocovalo úbytek vody v důsledku vzniku vodní plochy. Sám žalovaný přiznal, že výpočet nezapočítává srážkový úhrn.

32. Posudek GEOMEDIA s.r.o., na nějž žalovaný odkazuje, pracuje pouze s extrémním hypotetickým scénářem, který nemůže v praxi reálně nastat. Samotný posudek ale v závěru uvádí, že při uvažování reálného scénáře nemůže k ohrožení vodného zdroje Káraný dojít. Pro hodnocení reálných rizik přitom bylo nutné vycházet pouze z reálného scénáře. K tomu žalobce odkázal na rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018 – 116.

33. MŽP a žalovaný se předem odmítli zabývat mírou skutečných a reálných rizik spojených se záměrem, neboť tvrdili, že ani při nejvyšší opatrnosti nelze zamezit možnosti havárie a fakt, že havárii nelze vyloučit, je dostatečný důvod pro zamítnutí záměru těžby. Žalovaný argumentoval také tím, že je nutno vycházet i z nepravděpodobných, nereálných havárií, jeho postup je ale nezákonný a chybný.

34. Žalovaný argumentoval tím, že je ve vodním zdroji z naprosté většiny cca 99 % vyráběných pitných kombinováno jímáním vod, vznikajících indukovanou infiltrací řízení vody z Jizery a přímým zasakováním říční vody (stovky l/s) do vsakovacích bazénů, vzdálených 200 m od vodárenských studní. Říční vody Jizery, na nichž je vodní zdroj Káraný prakticky výhradně závislý, ale nemohou být záměrem dotčeny. Tuto jedinečnost je tak nutné vnímat ve prospěch závěru.

35. Nepravdivé je i tvrzení žalovaného o biologickém znečištění vody otevřením hladiny podzemní vody. Žalobce v žalobě uvedl příklady, v nichž byla vydatnost, stabilita a odolnost vodních zdrojů zvýšena. K tomu odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404), kde MŽP zastávalo stejné judikaturní stanovisko.

36. Žalobce popřel, že by se stanovisko 2019 týkalo povodní s tím, že na toto stanovisko odkázal také rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404. Ve stanovisku MŽP výslovně uvedlo, že nikdy nelze vyloučit negativní ovlivnění kvalitu podzemních a povrchových vod (ani při žádné lidské činnosti).

37. Tvrdil, že míru pravděpodobnosti vzniku škodlivé události je možné úspěšně udržovat na přijatelné hodnotě prevencí a efektivními opatřeními. Posouzení vlivů na životní prostředí musí vždy počítat s určitou mírou rizika. MŽP byly známy případy, kdy odběr povrchových vod z dobývacího prostoru pro vodárenské účely probíhal bez významných vlivů, současně vedle stále probíhající těžby štěrkopísku, a vodohospodářské využití vytěžených dobývacích prostorů se dělo bez vyšších potencionálních rizik zásadních změn jakosti nebo vydatnosti zdrojů podzemních i povrchových vod určených k zásobování obyvatelstva. Za posledních 10 let nebylo zaznamenáno žádné havarijní zhoršení či závažné negativní ovlivnění jakosti, vydatnosti nebo zdravotní nezávadnosti odebíraných vod. Z hlediska praktického dlouhodobého využívání vodních zdrojů v blízkosti těžby štěrkopísku a písků, anebo odběrů povrchových vod přímo z těžebních jezer byly námitky, obavy či katastrofické scénáře v řízení o stanovení dobývacího prostoru neadekvátní dané situaci, tendenční a dramatizovány. Žádné odborné příklady, kdy by uvedené nebylo pravdou, MŽP nedoložilo.

38. Za nesprávnou žalobce označil úvahu MŽP, že se těžba štěrkopísků a vodohospodářské využití území vylučují a v případě existence jakéhokoli teoretického rizika není možné záměr připustit bez ohledu na pravděpodobnost takového rizika.

39. Tvrzení o nemožnosti těžit v chráněné oblasti podzemní akumulace vod (dále jen „CHOPAV“) štěrkopísky považoval žalobce za rozporné s § 28 odst. 2 VZ ve spojení s § 2 odst. 1 písm. e) bod 1 nařízení vlády č. 85/1981 Sb., o chráněných oblastech přirozené akumulace vod Chebská pánev a Slavkovský les, Severočeská křída, Východočeská křída, Polická pánev, Třeboňská pánev a Kvartér řeky Moravy (dále jen „NV“). Dle žalobce lze těžbu štěrkopísků v těchto místech provádět, pokud bude vzniklé jezero vodohospodářsky využito. To dovodila i judikatura (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404). Nadto se dobývací prostor Stará Lysá nachází mimo plochu CHOPAV.

40. V pátém žalobním bodě žalobce namítal porušení zásady materiální pravdy. Ohradil se proti tvrzením, že je možné předvídat dlouhodobé negativní vlivy z důvodu otevření hladiny podzemní vody, tj. biologické znečištění vody, a že by oteplování, oxidace a následné biologické oživení vody vedly ke změnám jakosti vody. Namítal, že tato tvrzení nejsou v rozporu s § 3 a § 50 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“) MŽP doložena a prokázána; není ani zřejmé, proč se jedná o nezpochybnitelnou skutečnost.

41. Jako nepodložené shledal i tvrzení prvostupňového rozhodnutí o postupu kontaminantů, stejně tak jako tvrzení o reálné hrozbě vyřazení zdroje pitné vody z provozu v delší časové jednotce. K hrozbě vyřazení zdroje pitné vody popsal praxi u řeky Moravy, která toto tvrzení dle mínění žalobce vyvrací. Za nepodložené dále označil tvrzení, že „[n]elze za cenu znehodnocení zásadního strategického zdroje pitné vody umožnit první krok k dalším fázím povolovacího procesu směřujícího k těžbě přinášející rizika.“ 42. Podle žalobce MŽP rovněž neusilovalo o úplné a správné zjištění skutkového stavu věci, neboť dospělo k závěru, že není možné povýšit výrobu betonu nad prioritní zabezpečení zásobování obyvatelstva pitnou vodou. Odborné hydrogeologické posouzení přitom vyloučilo a automaticky předpokládalo znehodnocení a likvidaci vodního zdroje.

43. S ohledem na tvrzení žalovaného, že nelze stavět na předpokladu, že k negativní situaci prostě nedojde“, přičemž „těžba sice neznamená jistotu znehodnocení zdroje, ale stupeň pravděpodobnosti u tohoto strategicky rozhodujícího zdroje není měřítkem.“ měl za to, že dle žalovaného objektivní posuzování reálných vlivů nemá význam.

44. V šestém žalobním bodě žalobce namítal porušení zásady § 2 odst. 4 SŘ, tj. aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a odpovídalo okolnostem případu, a aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. MŽP totiž v minulosti vydalo předchozí souhlas k návrhu na změnu dobývacího prostoru Stará Lysá, aktuálně však rozhodlo zcela opačně.

45. V sedmém žalobním bodě tvrdil porušení zásady legitimního očekávání opětovně s poukazem na předchozí rozhodnutí MŽP, kterým vydalo předchozí souhlas k návrhu na změnu dobývacího prostoru Stará Lysá – předchozím souhlasem MŽP. Aktuálně však MŽP rozhodlo zcela opačně, s argumentací žalobce se nevypořádalo. V prvostupňovém rozhodnutí bylo ve vztahu k principu legitimního očekávání argumentováno „zastaráním“ stanoviska EIA, přičemž bylo pominuto jeho prodloužení do roku 2025. Nesouhlasil ani s tvrzením žalovaného, že v předchozím souhlasu MŽP nebyly posouzeny vlivy na životní prostředí. Uvedl, že k tomuto posouzení neslouží předchozí souhlas ve smyslu HZ, ale specifický proces EIA podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „ZPV“).

46. Žalobce žádal, aby soud žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

47. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný námitky žalobce odmítl a argumentoval obdobně, jako v odůvodnění svého rozhodnutí, na něž odkázal.

48. Zdůraznil, že je MŽP povinno posuzovat soulad záměru s cíli surovinové politiky a ochranou životního prostřední a udržitelným rozvojem. Žádost žalobce byla v rozporu s ochranou vod, která převažovala nad žalobcem uváděnou zvýšenou potřebou suroviny. Hydrologická studie k EIA možnost negativního ovlivnění nevyloučila. Posudek dokumentace o hodnocení vlivů na životní prostředí riziko podceňoval, když jej označoval za málo pravděpodobné. Stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru označovalo riziko za přijatelné a nízké za předpokladu přijetí navržených eliminačních opatření; některé z nich ale nebylo možné zaručit. Proti záměru se ohrazovalo vedení Vodárny Káraný a.s. Jmenovaná společnost průběžně spolupracovala s hydrogeologickými společnostmi, jejichž závěry, včetně modelových matematických řešeních, prokazovaly platnost a nutnost stávajícího rozsahu ochranného pásma vodního zdroje.

49. Žalovaný nesouhlasil s tím, že mu § 24 odst. 2 HZ ve spojení s rozsudkem MS ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 A 86/2016 – 62, ukládají povinnost předchozí souhlas udělit. K tomu poukázal na znění § 24 odst. 2 HZ a § 2 odst. 4 SŘ. Veřejný zájem je dle žalovaného na ochraně vodního zdroje Káraný, neboť je významným zdrojem pro zásobování Prahy pitnou vodou. Z uvedeného důvodu byl dobývací prostor v roce 1998 stanoven s podmínkou, že těžba bude prováděna 1 metr nad hladinu spodní vody. Žádost žalobce by tuto podmínku zrušila.

50. Dle žalovaného nebylo prokázáno tvrzení žalobce, že by docházelo k deficitu štěrkopísku a hrozil jeho nedostatek. I pokud ano, zájem na ochraně významného vodního zdroje pro Prahu by převyšoval zájem na těžbě štěrkopísku.

51. Soulad záměru žalobce a ochrany životního prostředí byl podrobně rozebrán v žalobou napadeném rozhodnutí. Námitka odklonu od rozhodovací praxe správních orgánů byla vypořádána na straně 6 napadeného rozhodnutí. Udělení souhlasu v roce 2011 a jeho neudělení v roce 2022 není možné považovat za porušení § 2 odst. 4 SŘ. Žalobou napadené rozhodnutí považoval za přezkoumatelné, věcně správné a splňující náležitosti uložené SŘ.

52. Žalovaný žádal, aby soud žalobu zamítl.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

53. Soud jednal o žalobě postupem podle ustanovení § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen “SŘS”) bez nařízení ústního jednání, neboť účastníci takový postup soudu akceptovali. Žalobcem navržené důkazy soud neprováděl, neboť jsou součástí spisového materiálu, ze kterého při přezkumu zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí vychází, jejich provedení by tak bylo nadbytečné.

54. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že je žaloba z části důvodná.

55. Podstatou sporu je posouzení, zda byla žádost žalobce žalovaným posouzena souladně se zákonem, či nikoli.

56. S ohledem na četnost, různorodost, ale i vzájemné prolínání jednotlivých žalobních bodů je soud veden snahou vypořádat je systematicky tak, jak byly uplatněny, ledaže některé úzce souvisí nebo je třeba se jimi zabývat na počátku vlastního odůvodnění (tvrzená nepřezkoumatelnost apod.).

57. K námitce nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Námitku nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů žalobce uplatnil z části jako samostatný (druhý žalobní bod) a z části v rámci ostatních žalobních bodů. S ohledem na hospodárnost se jí (jimi) soud zabývá jako první, neboť její důvodnost zpravidla vede ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.

58. Vycházeje z ustálené judikatury správních soudů a doktríny musí být z odůvodnění rozhodnutí seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a – v případě rozhodování o relativně neurčité sankci – jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši. Z odůvodnění správního rozhodnutí tedy musí jednoznačně vyplývat, že se správní orgán posuzovanou věcí zabýval, neopomenul žádné účastníkovy námitky a přihlédnul i k námitkám strany druhé. Užité argumenty a závěry správního orgánu nesmí vzbudit pochybnosti o jeho nezávislosti a odbornosti. Z odůvodnění musí plynout vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelným, neboť by dostatečně nezaručovalo, že nebylo vydáno v důsledku libovůle.

59. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je přitom zásadně založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody (In: ŠEBEK, Petr. § 76 [Rozhodování bez nařízení jednání]. In: BLAŽEK, Tomáš, JIRÁSEK, Jan, MOLEK, Pavel, POSPÍŠIL, Petr, SOCHOROVÁ, Vendula, ŠEBEK, Petr. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016.).

60. Podle aktuální judikatury NSS (rozsudek ze dne 7. 9. 2023, č. j. 9 Afs 10/2023–89, bod 16 a 17 a judikatura tam uvedené) „NSS připomíná, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, tedy nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů, kvůli kterým skutečně nelze rozhodnutí věcně přezkoumat (např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012–45). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak musí být „vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, č. 1566/2008 Sb. NSS).

17. Správní orgán nemusí výslovně reagovat na každou dílčí námitku. V rovině věcného posouzení může vystavět vlastní argumentaci, v jejíž konkurenci pak námitky účastníků neobstojí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů má proto místo zejména tehdy, opomene–li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. např. již cit. rozsudek NSS č. j. 1 Afs 92/2012, bod 28, nověji rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2023, č. j. 1 Afs 66/2023–79, bod 23).“ 61. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobce v rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí v tomto ohledu proti prvostupňovému rozhodnutí brojil, kdy zdůraznil, že dopady na životní prostředí byly zkoumány ve stanovisku EIA, jehož platnost byla rozhodnutím o prodloužení EIA prodloužena až do 9. 9. 2025. Z žalobou napadeného rozhodnutí ale není zřejmé, jak se žalovaný s touto námitkou blíže vypořádal. Není z něj patrno, proč a jak se žalovaný odklonil od závěrů stanoviska EIA, a od závěrů znaleckých posudků, zpracovaných v rámci rozhodnutí o prodloužení EIA, které riziko znečištění vodního zdroje Káraný považovaly za nízké nebo málo pravděpodobné. Jestliže se žalovaný odklonil od závěrů těchto posudků, nepostačovalo tento odklon odůvodnit tvrzením že „V případě vodního zdroje Káraný nelze jakékoli riziko akceptovat“, a „Stanovisko EIA je jen jedním z podkladů budoucího povolovacího procesu, a není závazné pro rozhodování o předchozím souhlasu.“ Tato kusá argumentace bez bližšího odůvodnění a uvedení podkladů, které žalovaného k tomuto závěru vedly, činí jeho rozhodnutí nepřesvědčivým. Žalovaný ostatně ani neuvedl, z jakého důvodu není stanovisko EIA pro něj závazné, a to ani prostým odkazem na příslušné zákonné ustanovení.

62. Stejně tak je třeba nahlížet na vypořádání námitky žalobce ohledně hrozícího nebezpečí znečištění. Žalovaný tuto námitku odmítl odkazem na matematický model z roku 2014 a orientační výpočet, který vycházel z průměrných ročních srážek v letech 2003 – 2004. Není ale zřejmé, proč žalovaný vycházel právě z tohoto modelu, s jakými proměnnými a parametry tento matematicky model operuje, a proč vycházel z údajů z let 2003 – 2004, zvláště když žádost žalobce byla u žalovaného podána v roce 2020, tedy o cca 16 let později.

63. Důvodem pro nesouhlas soudu s takto předestřenými závěry žalovaného rozhodnutí je i skutečnost, že žalovaný v rozhodnutí používá neurčitý právní pojem „velmi významný zdroj pitné vody“, aniž by tento pojem blíže specifikoval. Pokud takový pojem použije, je nezbytné jeho obsah a význam náležitě objasnit (srovnej rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2011, sp. zn. 4 As 12/2011).

64. Rozhodnutí neobstojí ani v části, v níž žalovaný argumentuje nedostatkem zájmu na těžbě štěrkopísku a kde žalovaný tvrdí, že je zájem na těžbě štěrkopísku minimální a těžeben štěrkopísku je dostatečné množství. Takové stanovisko k rozkladovým námitkám žalobce není ale žalovaným nijak podloženo. Soud v této souvislosti pro stručnost odkazuje na odůvodnění třetího žalobního bodu.

65. Bez bližšího zdůvodnění a uvedení konkrétních podkladů pro takové stanovisko zůstalo i tvrzení žalovaného, že v případě vodního zdroje Káraný nelze akceptovat jakékoli riziko, o zařazení tohoto vodního zdroje jako „významného“ a v čem konkrétně spatřuje riziko definitivního znehodnocení vodního zdroje. Měla–li významnost spočívat ve skutečnosti, že se jedná o vodní zdroj, zásobující Prahu a Středočeský kraj, mělo být uvedené žalovaným blíže specifikováno, neboť se nejedná o zdroj jediný. Pokud významnost žalovaný spatřoval ve specifickém způsobu úpravy vody, nevysvětlil žalovaný, v čem je uvedené významné. Není ani zřejmé, z čeho vyplývá závěr o „nezpochybnitelnosti“ tvrzení, že otevřením hladiny dojde k biologickému oživení, ani v tomto ohledu žalobou napadené rozhodnutí neodkazuje na žádnou relevantní studii či konkrétní zjištění, nezabývá se rovněž ani posouzením negativního působení tohoto biologického oživení za situace, kdy žalovaný v rozhodnutí přiznává, že nelze s jistotou předpovídat vyřazení předmětného zdroje z provozu, a s ohledem na vzdálenost jímacích objektů by stupeň eutrofizace a postup kontaminantů bylo nutné nadále prokazovat.

66. Žalovaný se také za použití odborných relevantních podkladů nezabýval argumentací žalobce, že o totožném záměru byl již v minulosti vydán předchozí souhlas, jeho obecné tvrzení o tom, že „došlo ke změně vnímání sucha ve všech ekologických souvislostech“ tak neobstojí. Odklon od rozhodovací praxe správních orgánů je přitom třeba odůvodnit a předejít tak námitkám legitimního očekávání a nedodržení zásad správního řízení, jak žalobce činí.

67. Naproti tomu soud odmítá tvrzení žalobce o nevypořádání jeho argumentací žalobce o posuzování žádosti ministerstvem i v souladu se zájmem na ochranu životního prostředí. Žalovaný sice stručně, ale výstižně odůvodnil, za jakého důvodu má za to, že žádost mohla být přezkoumána i z hlediska souladu s ochranou životního prostředí. Uvedené je zřejmé z kontextu celého žalobou napadeného rozhodnutí a podpořeno odkazem na judikaturu (rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 4 As 33/2013). Samotná skutečnost, že žalobce s tímto posouzením prvostupňovým a žalovaným rozhodnutím nesouhlasí, není důvodem k závěru o nepřezkoumatelnosti obou rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

68. S ohledem na výše uvedenou charakteristiku a judikaturu (ne)přezkoumatelnosti správního rozhodnutí soud přisvědčuje žalobci, že je žalobou napadené rozhodnutí v dílčím rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Sama o sobě by ale tato okolnost nebyla důvodem pro zrušení rozhodnutí, neboť je z něj seznatelná vlastní argumentace žalovaného (a MŽP). Důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí je však skutečnost, že žalovaný (a MŽP) pro tuto svou vlastní argumentaci neuvedl podklady, ze kterých ve svých závěrech vycházel, či je uvedl obecně, jak bude dále pojednáno ve vztahu k dalším žalobním bodům. I když tak soud shledal, že jsou obě rozhodnutí zatížena touto procesní vadou, pro niž je třeba je zrušit (neboť ani prvostupňové rozhodnutí MŽP neskýtá dostatečně podložené odpovědi na předmětné opakující se námitky žalobce), přistoupil z důvodu hospodárnosti k posouzení dalších žalobních námitek, neboť má za to, že jejich vypořádání obstojí samostatně.

69. K tvrzení o přezkoumání žádosti mimo zákonná hlediska § 24 odst. 2 HZ (první žalobní bod) soud předně poukazuje na rozhodnou právní úpravu:

70. Podle § 19 odst. 2 věty prvé zákona č. 2/1969 Sb., kompetenční zákon (dále jen „KZ“) MŽP je ústředním orgánem státní správy [….] pro výkon státní geologické služby, pro ochranu horninového prostředí, včetně ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod, pro geologické práce a pro ekologický dohled nad těžbou […].

71. Podle § 1 HZ účelem tohoto zákona je stanovit zásady ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, zejména při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobývání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí při těchto činnostech. Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie.

72. Podle § 24 odst. 2 HZ k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru musí mít organizace předchozí souhlas MŽP vydaný po projednání s MPO. Předchozí souhlas může MŽP vázat na splnění podmínek vztahujících se k tvorbě jednotné surovinové politiky České republiky a k návratnosti prostředků vynaložených ze státního rozpočtu na vyhledávání a průzkum výhradních ložisek. Tyto podmínky se uvedou v rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru.

73. Judikaturou bylo dovozeno, že skutečnost, že zákon výslovně neupravuje možnost nevydání předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru, nelze chápat tak, že zamítnutí žádosti neumožňuje. Hovoří–li zákon o předchozím souhlasu vydávaným na základě žádosti a výslovně neuvádí, že souhlas musí být vydán a pak mohou být v jeho rámci stanoveny určité podmínky, je třeba takovou právní úpravu vykládat tak, že správní orgán má i možnost předchozí souhlas nevydat, dospěje–li k závěru, že takové vydání by bylo v rozporu s ochranou zákonem chráněných obecných zájmů. Při názoru prezentovaném žalobcem by nebylo v podstatě nutné, aby zákon hovořil o předchozím souhlasu, postačovalo by, aby mohlo Ministerstvo životního prostředí stanovit podmínky, které by byly následně zapracovány do rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru (srovnej rozsudek MS ze dne 13. 12. 2012, č. j. 6 Ca 249/2008 – 58).

74. Dále z judikatury vyplývá, že je MŽP povinno žádost přezkoumat pouze z hledisek vyplývajících z HZ, kterými je soulad záměru žadatele, týkajícího se stanovení nového dobývacího prostoru a budoucí těžby vyhrazených nerostů, se surovinovou politikou České republiky, což vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 541/1991 Sb., kterým se měnil a doplňoval HZ. Surovinová politika je vládou schvalovaný koncepční dokument, který není právně závazný vůči jednotlivcům, jeho povaha a závaznost je obdobná jako u politiky územního rozvoje; zároveň vychází z principů vyjádřených v § 1 HZ. MŽP pak může žádost o předchozí souhlas s povolením dobývacího prostoru posuzovat i z hledisek ochrany životního prostředí a trvale udržitelného rozvoje (srovnej rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, sp. zn. 4 As 33/2013 – 28).

75. Nelze tak přisvědčit žalobci, že citovaná judikatura dopadá pouze na jeden konkrétní případ. MŽP jako orgán zmocněný k výkonu státní geologické služby a ochraně životního prostředí obecně může žádost žalobce posuzovat i z hlediska dopadu na životního prostředí. I když se rozhodnutí NSS vztahovalo na jeden konkrétní případ, jeho závěry jsou obecně aplikovatelné a použitelné i v nyní projednávané věci. Rozsudek MS ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 A 86/2016 – 62, se pak týkal situace, v níž se o týž dobývací prostor ucházely dva subjekty, přičemž MŽP jednomu ze subjektů vyhovělo a žádost druhého zamítlo pro rozsah zásahu do životního prostředí (srovnej rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2022, sp. zn. 2 As 143/2020 – 36, jímž byl žalobcem odkazovaný rozsudek potvrzen).

76. Neuplatní se ani stanovisko žalobce, že žádost o předchozí souhlas z hlediska souladu záměru se surovinovou politikou České republiky, včetně stanovených cílů na ochranu životního prostředí, bylo možné posuzovat optikou ochrany životního prostředí, pokud se surovinová politika vztahovala přímo k předmětné lokalitě, obsahovala části kritické k místní těžbě a bylo tak žádoucí upřednostnit ochranu životního prostředí. Uvedené by totiž zcela odstranilo smysl a účel předchozího souhlasu MŽP s povolením dobývacího prostoru, a popřelo by jeho funkci. I pokud se surovinová politika státu nevztahuje ke konkrétní lokalitě, obsahuje alespoň obecné zásady pro ty, které suroviny, z nichž pak může MŽP při posuzování žádosti vycházet. Lze proto přisvědčit závěru MŽP, že obecně se posuzuje soulad záměru s ochranou životního prostředí a udržitelným rozvojem.

77. Námitka žalobce není důvodná.

78. K existenci veřejného zájmu na těžbě štěrkopísku (třetí žalobní bod):

79. K tomu soud poukazuje na Surovinovou politiku České republiky v oblasti nerostných surovin a jejích zdrojů, schválenou usnesením vlády ČR č. 441 ze dne 14. 6. 2017 (dále jen „SP“), strana 32 pod druhou tabulkou „[v]e středním a dlouhodobém výhledu má stavebnictví a průmysl stavebních hmot dostatečné rezervy výrobních kapacit, problémem může být reálná disponibilita zásob. V tomto segmentu postupně narůstá význam ložisek nevyhrazených nerostů stavebních surovin (především štěrkopísků), která jsou součástí pozemku, oproti výhradním ložiskům stavebních surovin, která jsou ve vlastnictví státu. U této kategorie ložisek je vhodné dále zpřesňovat jejich evidenci.“ Na straně 34 SP dole je pak uvedeno, že štěrkopísky jsou jednou ze dvou nejdůležitějších stavebních surovin, jejich těžba je ohleduplná k životnímu prostředí.

80. Z kapitoly 3.2.

8. Záměry v oblasti stavebních surovin SP, strana 54 pak vyplývá, že trvá vysoký zájem o stavební suroviny. Mělo by se přitom jednat o zdroje vhodné kvality co nejblíže realizaci staveb. Lokální těžba z více menších ložisek je pro krajinu únosnější, než těžba z několika málo obrovských ložisek a následný transport suroviny na velké vzdálenosti. Některé regiony jsou na přírodní zdroje deficitní. Pro zachování kontinuity ročního objemu produkce štěrkopísku je podle SP třeba zachovat vyváženost počtu využívaných ložisek a po ukončení vytvořit územní předpoklady pro otvírku nových ložisek náhradou za postupně dotěžované lokality. Zahajování těžby na nových ložiscích bylo z důvodu zatížení krajiny přísnými požadavky ochrany přírody a krajiny, dopravní nepřístupností, negativního postoje dotčených obcí apod. komplikované, což vedlo k úbytku disponibilních zásob na nyní využívaných ložiscích a k postupnému snižování životnosti zásob.

81. K tomu soud dodává, že stanovisko MPO sice tvoří pouze dílčí součást celkového posouzení žádosti, přičemž z širšího hlediska (zahrnující ochranu přírody) žádost posuzuje MŽP; lze proto připustit stav, kdy obě ministerstva dospějí k rozličným závěrům. Jejich závěry, však musí být patřičně odůvodněny (srovnej rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, sp. tn. 4 As 33/2013 – 28).

82. Judikatura dovodila, že veřejným zájmem je i zájem na řádném využívání nerostného bohatství (srovnej rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404), i v případě, že hornická činnost je prováděna v rámci podnikatelské činnosti (srovnej rozsudek NSS ze dne 6. 5. 2009, č. j. 4 As 68/2008 – 138).

83. I když lze obecně porovnávat zájem na těžbě štěrkopísku (s ohledem na kapitolu 3.2.8 SP) s ochranou vod (v rámci ochrany životního prostředí v působnosti MŽP), musí být z napadeného rozhodnutí jednoznačně zřejmé, jak byly oba uvedené zájmy posuzovány, jaké rozhodné skutečnosti či zjištění byly zváženy a proč převážil právě ten či onen zájem.

84. Závěry o tom, že jeden závěr převážil nad druhým, musí být dostatečně odůvodněny a v případě, že žalovaný používá neurčité právní pojmy jako „významný vodní zdroj“ nebo „velmi významný zdroj pitné vody“, případně také pojem „strategicky rozhodující zdroj“, musí tyto pojmy v napadeném rozhodnutí definovat, objasnit jejich smysl a význam a odůvodnit, proč právě dotčený vodní zdroj tyto definice naplňuje (v případě vodních zdrojů by se mohlo o výjimečnost jednat například s ohledem na množství populace vodním zdrojem výlučně zásobované pitnou vodou). Takové povinnosti MŽP ale nedostálo. Uvedené tak v napadeném rozhodnutí absentuje a rozhodnutí je pak i v této dílčí části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srovnej rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2011, sp. zn. 4 As 12/2011).

85. Obsahuje–li žalobou napadené rozhodnutí žalovaného tvrzení, že zájem na těžbě štěrkopísku je minimální, neboť existuje dostatek těžeben štěrkopísku, jedná se o tvrzení v rozporu s výše uvedenými kapitolami SP. Samotný počet těžeben (aniž by tento počet byl v napadeném rozhodnutí uveden) totiž nutně sám o sobě neznamená, že je těžené suroviny (štěrkopísku) dostatek, aby bylo lze uzavřít, že je zájem na jeho těžbě minimální. Rozhodnutí žalovaného tak není souladné s výše uvedeným usnesením vlády (SP), přičemž žalovaný v rozhodnutí ani neuvedl ničeho, co by závěry tohoto usnesení vlády (SP) zpochybnilo nebo je vyvrátilo, resp. vyvrátilo závěr SP, že je na těžbě štěrkopísku veřejný zájem.

86. Námitka je důvodná.

87. K námitce souladu záměru se zájmem na ochraně životního prostředí (čtvrtý žalobní bod):

88. Tato žalobní námitka souvisí (jak již bylo uvedeno shora) s předchozími žalobními body, v nichž žalobce úspěšně namítal, že z žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného není zřejmé, na základě jakých podkladů došlo k odklonu od závěrů EIA, nesouhlasilo s nimi, uzavřelo, že pro něj nejsou závazné, ani proč „nelze akceptovat jakékoli riziko“ a proč do výpočtu MŽP nebyl zahrnut srážkový úhrn.

89. Soud se proto vyjadřuje k námitkám čtvrtého žalobního bodu souhrnně a předně uvádí, že se rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 As 94/2008 – 53, týká odlišné věci (zásah do břehového porostu bez závazného stanoviska podle § 4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny), a nelze z něj bez dalšího vycházet.

90. Zásada předběžné opatrnosti neznamená, že se znečištění vodního zdroje musí automaticky předpokládat, neboť jak přiznává i napadené rozhodnutí, znečištění nelze vyloučit při jakékoli činnosti, ať už sebevíce zajištěné proti vzniku znečištění. § 13 ZŽP proto výslovně hovoří, že nebezpečí nevratného nebo závažného poškození životního prostředí musí být předpokládané se zřetelem ke všem okolnostem. Správní orgán pak v případě, že má pochybnosti o vlivu záměru na životní prostředí, tj. že by záměr mohl životní prostředí negativně ovlivnit, musí odbornou úvahu o tomto učinit s jistotou (srovnej přiměřeně bod 27 rozsudku NSS ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019 – 70). Tak tomu však ve věci samé nebylo, když v napadeném rozhodnutí bylo „přiznáno“, že nelze s jistotou předpovídat vyřazení předmětného zdroje z provozu, a s ohledem na vzdálenost jímacích objektů by stupeň eutrofizace a postup kontaminantů bylo nutné nadále prokazovat.

91. Negativní vliv záměru byl ve věci vyloučen stanoviskem EIA. Podle § 4 odst. 1 písm. a), b) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „ZPVŽP“) předmětem posuzování podle tohoto zákona jsou záměry uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii I a změny těchto záměrů, pokud změna záměru vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, je–li uvedena; tyto záměry a změny záměrů podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí vždy, změny záměru uvedeného v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii I, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí, zejména pokud má být významně zvýšena jeho kapacita a rozsah nebo pokud se významně mění jeho technologie, řízení provozu nebo způsob užívání a nejedná–li se o změny podle písmene a); tyto změny záměrů podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení.

92. Podle § 9a odst. 3 věty první ZPVŽP je stanovisko posouzení vlivů záměru na životní prostředí podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Navazujícím řízením se podle § 3 písm. g) bodu 7 ZPVŽP rozumí řízení o stanovení dobývacího prostoru, tedy řízení podle § 27 HZ. Podle § 3 písm. g) bodu 14 ZPVŽP je navazujícím řízení takové řízení o změně rozhodnutí vydaného v řízeních podle bodů 1 až 13 k dosud nepovolenému záměru nebo jeho části či etapě, má–li dojít ke změně podmínek rozhodnutí, které byly převzaty ze stanoviska.

93. Řízení podle § 24 odst. 2 HZ je svou podstatou samostatným řízením, jehož výsledkem je správní rozhodnutí; slouží–li toto rozhodnutí jako podklad pro rozhodnutí báňského úřadu o stanovení dobývacího prostoru, jeho povaha by odpovídala spíše závaznému stanovisku (srovnej Komentář k § 24 HZ autora Víchy, dostupný z ASPI).

94. MŽP pak posuzuje žádost o předchozí souhlas z hlediska souladu záměru organizace se surovinovou politikou České republiky, včetně v ní stanovených cílů, které zahrnují ochranu životního prostředí a trvale udržitelný rozvoj. Pokud dospěje k závěru, že záměr není v souladu se surovinovou politikou a „…souladu není možné dosáhnout ani uložením podmínek, žádost zamítne…“ (srovnej rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2023, č. j. 4 As 33/2013 – 28). Řízení je tak součástí celého povolovacího procesu.

95. Podle stanoviska soudu je řízení podle § 24 odst. 2 HZ navazujícím řízením ve smyslu § 3 písm. g) body 14 ZPVŽP, pro něž je vydané stanovisko EIA podkladem. Předběžný souhlas se stanovením dobývacího prostoru (resp. jeho změny) podle § 24 odst. 2 HZ je ve věci samé vydáván k záměru, pro nějž je nezbytné, aby byl posouzen stran vlivů na životní prostředí podle ZPVŽP [§ 3 písm. g) bod 7 ZPVŽP ve spojení s § 27 HZ]. Předběžný souhlas podle § 24 odst. 2 HZ je nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. V řízení ve věci samé se jedná fakticky o změnu stanoveného dobývacího prostoru, k němuž bylo dříve stanovisko EIA, jehož platnost byla prodloužena, a řízení podle § 24 odst. 2 HZ je tak řízením navazujícím ve smyslu § 3 písm. g) bodu 14 ZPVŽP.

96. Proto, pokud k předmětu záměru, k němuž bylo MŽP požádáno o vydání předběžného souhlasu podle § 24 odst. 2 HZ, bylo vydáno kladné stanovisko EIA, mělo MŽP z tohoto stanoviska vycházet. V případě, že s tímto stanoviskem EIA nesouhlasilo, je nezbytné, aby se se závěry v něm uvedenými (a jejich podklady) náležitě vypořádalo. Stejně tak se musí zabývat tím, zda není možné záměru dosáhnout ani uložením podmínek; v případě, že souladu záměru surovinné politiky a záměru není možné dosáhnout ani uložením podmínek, je nutné to v zamítavém rozhodnutí náležitě odůvodnit. V napadeném rozhodnutí a prvostupňovém rozhodnutí jakákoli takováto úvaha absentuje, MŽP a žalovaný se fakticky omezují pouze na tvrzení, že jelikož existuje určité riziko znečištění (aniž by bylo v rozhodnutích dostatečně jednoznačně určeno, jak závažné toto riziko je), nelze souhlas se stanovením dobývacího prostoru udělit. Podle § 13 ZŽP platí, že MŽP nesmí mít pochybnosti, že k takovému znečištění dojde. A žalovaný ve svém rozhodnutí sám připustil, že ke zjištění rizika znečištění (eutrofizace) by bylo nutné provést další dokazování (viz strana 5 napadeného rozhodnutí uprostřed). Princip předběžné opatrnosti tak, jak byl vyložen správními orgány, proto pro nezákonnost neobstojí.

97. Z obecného hlediska platí, že pokud je riziko zanedbatelné, nemělo by být ani posuzováno; posuzována by měla být běžná, reálně hrozící rizika (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018 – 116). Jak již bylo zmíněno shora, není zřejmé, z jakých podkladů vycházejí závěry žalovaného, že je biologické oživění otevřením hladiny nezpochybnitelnou skutečností, dojde jednoznačně ke znečištění a že (již) došlo k úbytku podzemních vod, ani v čem je spatřováno reálně hrozící riziko znečištění. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí přitom vyplývá, že tímto reálně hrozícím rizikem znečištění nemůže být eutrofizace, neboť sám žalovaný přiznává, že by bylo za tímto účelem nutno provést další dokazování. MŽP a ani rozhodnutí žalovaného neřešila, zda v situaci, kdy je záměr žalobce umístěn nejméně 1 200 m od jímacích objektů Káraný, není možné jimi tvrzeným rizikům předejít přiměřenými opatřeními.

98. Stejně tak není zřejmé, na základě jakých podkladů bylo v napadeném rozhodnutí shledáno, že se stanovisko z roku 2019 týká povodňové problematiky. Jak vyplývá z rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2020, č. j. 31 A 112/2020 – 404, toto stanovisko obsahovalo srovnávací informace vyžádané MŽP k přezkumu závazného stanoviska vodoprávního úřadu, týkající se koexistence těžby štěrkopísku a jímání pitné vody, která je navíc obecně bezproblémová. MŽP se tak dostalo do kolize s vlastním posouzením (v rámci přezkumu), aniž by tento odklon vysvětlilo.

99. Argumentaci obou správních orgánů stran námitek těžby štěrkopísku v oblasti CHOPAV soud považuje za nepřesvědčivou. Z ust. § 28 VZ vyplývá, že těžba v CHOPAV není zakázána absolutně, když § 28 odst. 3 VZ zmocňuje vládu ke stanovení rozsahu tohoto zákazu. Ust. § 2 odst. 1 písm. e) bod 1 NV stanoví, že těžba štěrkopísků je v daných oblastech přípustná za splnění podmínky budoucí vodohospodářské využitelnosti prostoru ložiska. Tato úprava je zjevně výsledkem odborného posouzení obecné závadnosti těžby štěrkopísku na vodní zdroje. De iure je těžba štěrkopísku v CHOPAV přípustná, počítá–li se s budoucím vodohospodářským využíváním těžební jámy (srovnej rozsudek Krajského soud v Brně ze dne 6. 3. 2023, č. j. 31 A 84/2022 – 762).

100. Přitom není pravdou, že by se dobývací prostor nacházel mimo CHOPAV. Z porovnání dostupných údajů o lokalizaci CHOPAV (dostupné zde: https://heis.vuv.cz/data/webmap/isapi.dll?map=isvs_chopav&lon=14.7837313&lat=50.2248228&scale=15120) a lokalitě dobývacího prostoru Stará Lysá (dostupné zde: https://mapy.geology.cz/suris/#) je zřejmé, že se dobývací prostor se přibližně z jedné poloviny nachází v CHOPAV. Proto je třeba postupovat podle úpravy uvedené ve výše zmíněném ust. § 28 VZ.

101. Námitka je tak opodstatněná.

102. Námitka porušení zásady materiální pravdy (pátý žalobní bod):

103. Závěry prvostupňového a žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného, že otevřením hladiny dojde k negativním vlivům, biologickému znečištění vody, nebyly jakkoli doloženy a prokázány. Stejně tak nebylo doloženo tvrzení o postupu kontaminantů, o reálné hrozně vyřazení zdroje pitné vody z provozu v delší časové jednotce, a znehodnocení a likvidaci vodního zdroje.

104. Jak soud uvedl výše, správní orgán – zde MŽP – musí učinit závěry o rizikovosti záměru s jistotou (srovnej přiměřeně bod 27 rozsudku NSS ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019 – 70). Posouzení této rizikovosti je přitom otázkou skutkovou, tj. je předmětem dokazování. MŽP mělo z úřední povinnosti postupovat tak, aby zjistilo všechny rozhodné skutečnosti pro své rozhodnutí, tj. zjistit všechny skutečnosti pro to, aby mohlo jednoznačně uzavřít, že záměrem dojde k poškození vodního zdroje. V prvostupňovém a napadeném rozhodnutí však byl zvolen přístup „nelze záměr připustit, pokud existuje, byť jen minimální šance znečištění vodního zdroje“. Uvedený přístup však zcela nereflektuje základní principy správního řízení, týkající se úplného zjištění skutkového stavu tak, aby bylo možné ve věci rozhodnout. Je nadto skutečností, že riziko znečištění nebude možné nikdy zcela vyloučit. MŽP tak musí doložit podklady, na základě kterých uváží pravděpodobnost vzniku rizik a zda je možné jim zabránit stanovením podmínek realizace záměru.

105. Námitka je důvodná.

106. Námitka porušení zásady ochrany veřejného zájmu a legitimního očekávání (šestý a sedmý žalobní bod):

107. Jak již bylo pojednáno výše, obě správní rozhodnutí se řádně nezabývaly veřejnými zájmy, tyto dostatečně nezkoumaly a neporovnávaly. Napadené rozhodnutí vycházelo z nesprávného přesvědčení, že na těžbě štěrkopísků není veřejný zájem, byť podle státní surovinové politiky tomu tak není. Oba veřejné zájmy přitom bylo třeba porovnat a zvažovat možné důsledky.

108. Závěr, že jeden veřejný zájem (ochrana vod) převažuje v konkrétním případě nad jiným veřejným zájmem (těžba štěrkopísku), vycházel již od počátku z nesprávné premisy, že není dán zájem na těžbě štěrkopísku (nadto s odůvodněním, že je dostatek těžeben štěrkopísku). Jak však uvedeno výše, ze státní surovinové politiky vyplývá, že zájem na těžbě štěrkopísku je dán.

109. Tvrzení žalobce o porušení zásady legitimního očekávání však nelze zcela přisvědčit. Od udělení předchozího souhlasu MŽP uplynulo více než 10 let (ke dni rozhodování MŽP), a žalobce tak nemohl spoléhat na to, že MŽP rozhodně totožně (s ohledem na možný vývoj technologií, vědeckého poznání apod.). Nadto, jak soud uvedl výše, souhlas MPO se záměrem nemusí znamenat, že MŽP rozhodne o návrhu znovu kladně. Naproti tomu, pokud již dřívější rozhodnutí pro totožný záměr existovalo, je nezbytné, aby bylo v rozhodnutí o nyní projednávané žádosti uvedeno, proč a jak není možné rozhodnout o totožném záměru shodně, a to nikoli pouze obecným odůvodněním, ale uvedením důvodů založených na konkrétních podkladech. Jak však bylo výše uvedeno, správní orgány se blíže nezabývaly prodloužením stanoviska EIA, jejich argumentace zastaráním stanoviska EIA k namítanému porušení principu legitimního očekávání je tak procesně vadná a ve svém důsledku nezákonná.

110. Stejně tak soud nevešel na žalobní tvrzení, že posouzení vlivů záměru na životní prostředí neslouží předchozí souhlas ve smyslu § 24 odst. 2 HZ. Jak již bylo pojednáno shora, MŽP souhlas posuzuje z hlediska souladu se surovinovou politikou, jejímž zájmem je i ochrana životního prostředí; to však nevylučuje, aby i v řízení podle § 24 odst. 2 HZ nebyly posouzeny závěry EIA (viz výše).

V. Závěr

111. Na základě shora uvedených skutečností soud žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, podle ust. § 78 odst. 1, 3, 4 s. ř. s. zrušil dílem pro nezákonnost a dílem pro procesní vady, spočívající v nedostatku podkladů, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm na žalovaném bude, aby shora vytýkané vady rozhodnutí napravil, zejména doplnil podklady, na jejichž základě vystavěl své rozhodnutí, zjištěný skutkový stav opětovně uvážil a o žádosti znovu rozhodl. Právním názorem soudu, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

112. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl ve sporu úspěšný, soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení, které jsou tvořeny zaplaceným soudním ve výši 3 000 Kč a náklady právního zastoupení za dva úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí zastoupení, podání žaloby dle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif (dále jen „AT“)], dvakrát paušální náhrada hotových výdajů po 300 Kč (§ 13 odst. 4 AT), DPH, jehož je zástupce žalobce plátcem, ve výši 1 428 Kč, tedy celkem 11 228 Kč.

Poučení

I. Stručné vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze V. Závěr