18 A 23/2025–72

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Martina Lachmanna a soudců Martina Bobáka a Jana Ferfeckého ve věci žalobkyně: České štěrkopísky spol. s r.o., IČO 27584534 se sídlem Cukrovarská 34/41, 196 00 Praha 9 zastoupená advokátem Mgr. Tomášem Uherkem sídlem Jandova 208/8, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Vršovická 1442/65, 100 00 Praha 10 za účasti: Cemex Czech Republic s. r. o., IČO 27892638 se sídlem Plzeňská 3217/16, 150 00 Praha 5 zastoupená advokátem JUDr. Petrem Hrnčířem se sídlem Na Příkopě 1096/19, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného z 4. 3. 2025, čj. MZP/2025/290/177, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra životního prostředí z 4. 3. 2025, čj. MZP/2025/290/177, a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí z 21. 10. 2024, čj. MZP/2024/230/1729 – Hd, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 21 405 Kč, a to k rukám jejího zástupce Mgr. Tomáše Uherka, advokáta.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V této věci jde o posouzení otázky, zda ministerstvo (žalovaný) nepochybilo při výběru jedné ze dvou takřka shodných žádostí o udělení předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru (DP) dle § 24 odst. 2 a 4 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon).

2. Žalobkyně i osoba zúčastněná na řízení (Cemex) obě podaly dne 2. 4. 2024 takřka shodně formulované žádosti o udělení předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení DP Stéblová VII pro dobývání části výhradního ložiska štěrkopísku Stéblová 5a, č. ložiska 3135001, v k. ú. Stéblová (žádost).

3. Rozhodnutím z 21. 10. 2024 ministerstvo udělilo předchozí souhlas k podání žádosti společnosti Cemex a současně stanovilo podmínky tohoto souhlasu (výrok I) a žalobkyni souhlas neudělilo (výrok II). Jakkoli Cemex a žalobkyně předložily téměř identické žádosti, řešení, které nabídla Cemex, zaručovalo lepší využití výhradního ložiska a více přihlíželo k zákonem chráněným obecným zájmům (s. 12). Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila rozkladem, který zamítl ministr žalovaného v záhlaví specifikovaným rozhodnutím a rozhodnutí z 21. 10. 2024 potvrdil (napadené rozhodnutí). Dle ministra žalovaný správně přihlédl k tomu, že Cemex již v současné době těží v sousedním DP Stéblová V. Uvedl, že tak bude zachována kontinuita těžby a nedojde ke kumulaci těžební činnosti v jednom místě, což by vedlo k větší zátěži na životní prostředí. Nevyhověl ani jedné z námitek žalobkyně, které se vztahovaly ke srovnatelnému technickému zázemí obou žadatelů, k otázkám kontinuity těžby v lokalitě, k zachování konkurenčního prostředí a konečně k odvodu daní.

II. Podání stran

4. Proti napadenému rozhodnutí žalobkyně podala žalobu, v níž polemizovala zejména se závěrem, že Cemex podala „lepší“ žádost. Stran existujícího technického zázemí Cemex žalobkyně namítla, že správní orgány vycházely pouze z tvrzení Cemex, aniž ho řádně ověřily. Ministr toto relativizoval závěrem, že Cemex nabídla možnost volby, zdali bude vytěženou surovinu zpracovávat na mobilní lince na místě nebo ji bude převážet na stacionární linku do jiného dobývacího prostoru. Žalobkyně tvrdila, že také disponuje touto možností volby. Pokud Cemex zůstane u stávajícího převozu do DP Čeperka I, pak žalobkyně namítla, že ona nabídla mobilní či semimobilní technologii, která je šetrnější k životnímu prostředí. Její linka by byla umístěna co nejblíže vlastní těžbě, nezatěžovala by dopravou okolí ani životní prostředí. K tomu jde o moderní zařízení na elektrický pohon. Ministrem zdůrazňovaná nevýhoda žalobkyní navržené úpravy vytěžené suroviny přímo v místě navrhovaného DP, která spočívá v kratší vzdálenosti k nejbližší obytné zástavbě, neodpovídá skutečnosti a nemá oporu ve spisu. Obě správní rozhodnutí vycházejí z nesprávných předpokladů, které nemají oporu ve spisu, jelikož zpracovatelské závody betonárny H.A.N.S. a Diton se nacházejí přesně mezi stávající stacionární linkou Cemex v DP Čeperka I (kde Cemex chtěla převážet surovinu) a žalobkyní navrženou linkou přímo v DP Stéblová VII. K tomu žalobkyně namítla, že přesný způsob úpravy suroviny bude nepochybně předmětem posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. EIA) a dle jeho výsledku i navazujícího řízení o povolení hornické činnosti dle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (zákon o hornické činnosti). Řešení nabízené Cemex nemá žádnou výhodu. Ministr se měl tímto souborem námitek zabývat, jelikož jsou potřebné k posouzení zákonnosti rozhodnutí. Nemohl se vyhnout jejich posouzení s odkazem na zásadu koncentrace.

5. Dále žalobkyně nesouhlasila s tím, že kontinuitu těžby v lokalitě může zabezpečit jen Cemex, jelikož jen Cemex může garantovat, že začne s těžbou v DP Stéblová VII až po ukončení těžby v sousedním DP Stéblová V. Pokud je tato kontinuita tak zásadní, žalovaný ji měl stanovit jako podmínku udělení předchozího souhlasu. Tím by odpadla jakákoli výhoda pro Cemex. Podmínka by se uplatnila stejně vůči oběma žadatelům. Žalobkyně se domnívá, že mezi dotěžením DP Stéblová V a započetím těžby v DP Stéblová VII uběhne cca 5 let, během kterých stejně Cemex nezanechá těžební techniku napospas zubu času.

6. Výhoda Cemex nemohla spočívat ani v tom, že má monitorovací systém podzemních vod v DP Stéblová V. Data z tohoto monitorovacího systému předává orgánům státní správy a samosprávy a žalobkyně na ně může navázat, pokud by to bylo vůbec zapotřebí. Dle žalobkyně neexistuje konkrétní odborný důvod, proč by nemohla navázat na výsledky dosavadního monitoringu ze sousední plochy. Lze přitom předpokládat úpravu a rozšíření monitorovacího dosavadního systému, což by stejně musela řešit i Cemex. Ministr dle žalobkyně nekonkretizoval, v čem měla spočívat tato údajná „nesporná“ výhoda žádosti Cemex.

7. Žalobkyně se rovněž domnívá, že správní orgány chybně vypořádaly její námitky ohledně zachování konkurenčního prostředí, zejména s ohledem na to, že Cemex v důsledku napadeného rozhodnutí může získat práva k těžbě velmi kvalitní suroviny vhodné pro náročné betonové stavby, a to za situace, v níž v regionu již disponuje, resp. bude disponovat právem k těžbě kvalitní suroviny v jiných dobývacích prostorech. Tím se Cemex stane místní dominantní producentkou štěrkopísku.

8. Žalovaný měl přihlédnout také k tomu, že žalobkyně v ČR platí daně, kdežto Cemex optimalizovala své daňové povinnosti. Žalobkyně má přitom několikanásobně nižší čisté tržby než Cemex.

9. Ve vyjádření z 16. 5. 2025 žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Zdůraznil, že obě žádosti nepochybně vyhotovil jeden autor. Nejsou mezi nimi žádné výrazné rozdíly. Cemex má možnost zvolit varianty úpravy vytěžené suroviny s ohledem na dopady na životní prostředí a další zájmy. Žalobkyně v žádosti nenabídla variantní řešení, ale jen mobilní linku v DP Stéblová VII, která však nemusí být nejpříznivější pro ochranu obecných zájmů. K tomu žalovaný uvádí, že je třeba srovnávat stejné situace. Bude–li pro životní prostředí a ostatní zákonem chráněné zájmy šetrnější umístit linku v prostoru DP Stéblová VII, pak ji tam bude mít jak žalobkyně, tak i organizace Cemex. V tom nebude mezi nimi žádný rozdíl. Pokud by ovšem nebylo s ohledem na jiné chráněné zájmy výhodné umístit novou mobilní linku do DP Stéblová VII, pak je jednoznačně ve výhodě Cemex, která dlouhodobě provozuje úpravnu umístěnou právě u zpracovatelských závodů, zatímco žalobkyně by zpracovanou surovinu z její pískovny Čeperka dodávala do těchto betonáren po trase dlouhé cca 3,5 km (odvozeno z mapových podkladů). Cemex je těžební organizací v sousedním DP Stéblová V, je tedy jedinou organizací, která může ovlivnit, aby těžba v DP Stéblová VII kontinuálně navázala na ukončenou těžbu v DP Stéblová V. Přerušení dobývacích prostorů páteřní lesní cestou nepředstavuje žádnou překážku pro přesun těžební techniky z DP Stéblová V do DP Stéblová VII.

10. Dle Cemex je napadené rozhodnutí správné (vyjádření z 29. 5. 2025). Cemex předpokládá, že po kontrolovaném dotěžení ložiska v DP Stéblová V přesune těžební stroj do DP Stéblová VII. Záměry žalobkyně a Cemex jsou jen zdánlivě podobné, avšak ve svých důsledcích významně odlišné. Jen Cemex může ovlivnit kontinuální návaznost těžby v DP Stéblová V a VII, plynule navázat na již provozovaný monitoring podzemních vod a zvolit způsob úpravy vytěžené suroviny, který bude šetrnější k ochraně obecných zájmů. Veškeré výtky žalobkyně směřují proti správnímu uvážení žalovaného. Nadto jde o nepodložené a věcně nesprávné námitky. Konkrétnější polemiku Cemex vedla ohledně zpracování a dopravy suroviny, vč. využití dopravních tras a jejich délky. Poukázala také na to, že žalovaný nemá v tomto typu řízení posuzovat otázku konkurence na relevantním trhu. Žalobkyně přitom v této lokalitě disponuje plochami k těžbě, jejichž rozloha podstatně převyšuje rozlohu ploch, které může využít Cemex. Otázka placení daní v ČR není relevantní. Zákonodárce nestanovil jako kritérium posouzení žádosti to, kdo v ČR odvádí více daní.

11. V replice z 26. 6. 2025 žalobkyně poukázala na to, že žalovaný v jeho vyjádření neuvedl nic nového, snad jen kromě údajů o délce jednotlivých přepravních tras, které nijak nedoložil ani nevysvětlil. Zpochybnila také tvrzení Cemex stran dopravy vytěžené suroviny. K tomu vznesla podrobnější argumentaci, kterou dokládala fotografiemi z online mapového portálu mapy.com.

12. Cemex v duplice z 22. 7. 2025 mj. uvedla, že replika žalobkyně představuje nepodloženou polemiku s dopravní situací v lokalitě. Soud není s to přezkoumat námitky, které směřují proti správnímu uvážení.

III. Posouzení žaloby

13. Předně soud uvádí, že rozhodnutí dle § 24 odst. 2 horního zákona není rozhodnutím předběžné povahy. Žaloba proti němu je přípustná (již rozsudek Vrchního soudu v Praze z 16. 12. 1994, čj. 6 A 43/93–33, a další navazující judikatura).

14. Žalobu podala osoba k tomu oprávněná; učinila tak po vyčerpání řádných opravných prostředků a včas. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

15. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání. Účastníci řízení ani osoba zúčastněná na řízení nepožadovali, aby soud o žalobě rozhodoval při jednání. Soud ostatně nemusel nařídit jednání, jelikož shledal vady dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

16. Soud pak neshledal potřebu provádět dokazování nad rámec podkladů založených ve správním spisu, jimiž se dokazování neprovádí (rozhodnutí v této věci, 3x měření vzdálenosti, rozhodnutí žalovaného z 4. 11. 2022, přílohy ze s. 8 vyjádření žalobkyně z 31. 7. 2024). Nad rámec správního spisu pak žalobkyně i Cemex navrhly k důkazu několik podkladů. Jde–li o „nové“ podklady, jimiž podpořily tvrzení o vzdálenostech, které musí nákladní vozidla urazit s vytěženou surovinou, soud tyto neprováděl (ze žaloby jde o 2x měření vzdálenosti, pak další dva samostatně uplatněné podklady s měřením vzdálenosti, dále také mapa se zobrazením zpracovatelských závodů; z vyjádření Cemex z 29. 5. 2025 jde o dvě mapy a z repliky žalobkyně pak o mapový portál mapy.com a na něm dostupné fotografie). S ohledem na to, že soud shledal vady řízení, které mohly ovlivnit výsledek posouzení žádostí (podrobněji viz dále), správní orgány se budou muset opět zabývat výhodami a nevýhodami řešení nabízených žalobkyní a Cemex v jejich původních žádostech. Vzhledem k tomu, jak soud uchopil žalobní námitky, nemusel provádět dokazování ani zbývajícími podklady (dokumentace k záměru „Rozšíření DP ČEPERKA I a následná těžba v ploše tohoto rozšíření“, závazné stanovisko žalovaného k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí z 19. 6. 2024, dokumentace k záměru „Těžba štěrkopísku v dobývacím prostoru Lochenice“ a související souhlasné závazné stanovisko Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, informace k záměru „Stanovení dobývacího prostoru Stéblová VII a následná těžba štěrkopísků“ z Informačního systému EIA, sdělení žalovaného z 25. 2. 2019). Poznatky, které by soud mohl získat z těchto podkladů, tak jak je prezentovala žalobkyně, nemohly změnit způsob, kterým soud nahlížel na řešení rozhodujících otázek v předcházejícím správním řízení. Nadto účastníci tyto listinné podklady dobře znají a mohli se k nim vyjádřit.

17. Žaloba je důvodná. Východiska soudu 18. Ložiska vyhrazených nerostů v ČR jsou nerostným bohatstvím ve vlastnictví státu (§ 5 horního zákona). Tato premisa se prolamuje ve prospěch těžebních organizací (§ 5a téhož zákona), které získají potřebná oprávnění. Soud předesílá, že institut předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru (§ 24 horního zákona) představuje jeden z nezbytných kroků, které musí těžební organizace úspěšně absolvovat před zahájením těžby výhradního ložiska. Nutně předchází vlastnímu stanovení dobývacího prostoru (§ 24 odst. 1 a zejména § 25 a násl. cit. zákona) či vydání povolení k hornické činnosti (§ 10 a násl. zákona o hornické činnosti). Byť soud nepominul kritiku stávající právní úpravy předchozího souhlasu dle § 24 odst. 2 (Vícha, Ondřej. Horní zákon. Zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, 992 s., komentář k § 24), zákonodárce dosud do původní koncepce nezasáhl. Správní orgány i soud tedy vycházely z níže popsané regulace.

19. Dle § 24 odst. 2 horního zákona platí, že k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru musí mít organizace předchozí souhlas Ministerstva životního prostředí vydaný po projednání s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Předchozí souhlas může Ministerstvo životního prostředí vázat na splnění podmínek vztahujících se k tvorbě jednotné surovinové politiky České republiky a k návratnosti prostředků vynaložených ze státního rozpočtu na vyhledávání a průzkum výhradních ložisek. Tyto podmínky se uvedou v rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Nelze pominout ani odst. 4 téhož ustanovení, který řeší střet více tzv. nepřednostních žádostí, o který jde i v nyní posuzované kauze. Dle odst. 4 platí, že v ostatních případech [pozn. soudu: pokud není dána přednost z titulu provedení průzkumu] Ministerstvo životního prostředí rozhodne o udělení předchozího souhlasu na základě výsledku posouzení návrhů mezi dvěma nebo více uchazeči o stanovení dobývacího prostoru, a to s přihlédnutím, který návrh zaručuje lepší využití výhradního ložiska a ochranu zákonem chráněných obecných zájmů.

20. Již na tomto místě soud připomíná, že rozhodování v režimu § 24 odst. 2 a 4 horního zákona se odehrává ve sféře správního uvážení, a to vzhledem k zákonem daným kritériím, kterými jsou soulad záměru se surovinovou politikou, ochrana životního prostředí či trvale udržitelný rozvoj [rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) z 26. 6. 2013, čj. 4 As 33/2013–28, FinCorp, bod 14 a násl.]. Soud upozorňuje, že surovinovou politiku je třeba považovat za ústřední dokument, z něhož je nutné vycházet při posuzování každé žádosti dle § 24 odst. 2 horního zákona (obdobně rozsudky Městského soudu v Praze z 31. 8. 2023, čj. 9 A 17/2022–42, bod 74, či z 30. 3. 2020, čj. 8 A 86/2016–62, bod 37 a násl.). Přesto v nynější věci žalovaný tento stěžejní dokument nezaložil do správního spisu (pozn. soudu: správní spis na CD se soudu povedlo otevřít až na v pořadí třetím PC; obsah tohoto správního spisu se nadto liší od „úsporně žurnalizovaného“ správního spisu, který žalovaný posléze k další výzvě předložil na flashdisku). S ohledem na to, že žalobkyně v žalobě nevznesla námitku, kterou by poukazovala na tuto vadu řízení, soud se k právě uvedené nedokonalosti rozhodování žalovaného blíže nevyjadřoval. V nynějším sporu jde ostatně o výběr ze dvou téměř identických žádostí. Z hlediska rozhodovacích důvodů (které odpovídají drobným rozdílům mezi těmito žádostmi) a na to navazujících žalobních výtek (jež se nevážou k surovinové politice) se soudu jeví dostačující pouze poukázat na tento dílčí nedostatek napadeného rozhodnutí. Rozdíly mezi žádostmi žalobkyně a Cemex se minimálně na první pohled nevážou k surovinové politice, ale spíše k jiným hlediskům, které zohlednil žalovaný (viz dále).

21. Nutno také upozornit na to, že řízení dle § 24 odst. 2 a 4 horního zákona představuje zvláštní typ řízení o výběru žádosti dle § 146 správního řádu (rozsudky Městského soudu v Praze z 24. 4. 2020, čj. 9 A 102/2016–44, bod 49, z 16. 12. 2020, čj. 3 A 183/2017–34, bod 51; srov. také výběrové řízení podle § 21 zákona o elektronických komunikacích dle rozsudku NSS z 9. 3. 2021, čj. 8 As 224/2020–68). Zvláštním je zejména proto, že se zde vybírá ze dvou či vícerých žádostí, avšak některé z pravidel dle § 146 se neuplatní buďto vůbec, nebo je lze použít jen zčásti či obdobně. Jen stěží lze uvažovat o tom, že by žalovaný v režimu § 146 odst. 2 správního řádu vždy vyhlašoval, že bude vybírat z žádostí o udělení předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení DP. Přinejmenším soudě dle případů, které dosud řešily správní soudy, není výjimečné, že o vydání předchozího souhlasu požádá jediná těžební organizace (např. rozsudek 4 As 33/2013, FinCorp), a to nezávisle na tom, zda ministerstvo vyhlásí nějaké řízení o výběru žádosti. V takovém případě pak z povahy věci nepřichází v úvahu plnohodnotné řízení o výběru žádosti dle § 146 správního řádu. V praxi jde zejména o vlastní iniciativu těžebních organizací, které buďto zamýšlejí exploatovat nová ložiska (u nichž dosud nebyl vydán předchozí souhlas) nebo v již řešených ložiskách navazují na v minulosti vydané předchozí souhlasy, které – přestože uplynula jejich platnost – dosud nikdo nevyužil. V posuzovaném případě uplynula doba platnosti předchozího souhlasu vydaného organizaci ŠARAVEC A RUČ v neděli 31. 3. 2024; např. s. 3 prvostupňového rozhodnutí). Jak žalobkyně, tak Cemex pak 2. 4. 2024 (úterý následující po Velikonočním pondělí) podaly žádosti, jejichž posouzení je také předmětem nynějšího řízení. Za takových okolností by se pak dílčí ustanovení, jimiž § 146 správního řádu reguluje řízení o výběru žádosti, měla (pokud možno) uplatnit v co nejširší míře. V posuzované kauze totiž jde právě o řízení prováděné na základě zvláštního zákona formou výběru žádosti, která nejlépe odpovídá stanoveným požadavkům (§ 146 odst. 1 správního řádu; Vícha tamtéž).

22. Soud si je vědom toho, že pokud žalovaný nevyhlásil řízení o výběru žádosti, nelze předem stanovit kritéria hodnocení podaných žádostí (§ 146 odst. 2 správního řádu). S ohledem na charakter tohoto řízení a i vzhledem k tomu, že žalobkyně i Cemex plánovaly navázat na dřívější předchozí souhlas jiné organizace, nebránila absence apriorně zadaných hodnotících kritérií postupu ministerstva v řízení. Problematickým ovšem soud shledal jiný dílčí postup ministerstva, a to, že žadatelkám umožnilo doplňovat či měnit jejich žádosti poté, co se seznámily s obsahem jim konkurující žádosti. Správní řád v § 146 odst. 4 zapovídá nahlížení do spisu před uplynutím lhůty pro podávání žádostí a v § 146 odst. 3 věta poslední také změnu žádosti po uplynutí této lhůty. Za žádných okolností nelze umožnit některému z uchazečů, aby nahlédl do spisu či se jiným způsobem v řízení obeznámil s obsahem žádosti jeho konkurenta a v návaznosti na to upravil či měnil svou žádost. Byť tato ustanovení především chrání rovné podmínky mezi uchazeči (srov. KOPECKÝ, M., STAŠA, J. a kol. Správní řád: Komentář. Wolters Kluwer. 2022, komentář k § 146), jejich cílem je také smysluplná koncentrace obsahu podaných žádostí tak, aby uchazeči nemohli na své žádosti reagovat. To by ostatně mohlo také prodloužit řízení o výběru žádosti.

23. Soud přitom nepominul, že z žalovaným předloženého správního spisu (resp. ani z jedné z jeho verzí, které soudu předložil), neplyne, že by ministerstvo v této věci rozhodovalo na základě doporučení nejméně tříčlenné komise jmenované vedoucím správního orgánu (§ 146 odst. 6 správního řádu). Jde–li v tomto případě o řízení o výběru žádosti, pak soud neshledal žádnou překážku, která by bránila tomu, aby žalovaný v prvním stupni ustanovil výběrovou komisi a v této souvislosti rovněž poučil účastníky o jejím složení (§ 14 správního řádu). Tato vada, jakkoli je závažná, ovšem nedosahuje takové kvality, že by vylučovala soudní přezkum napadeného rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Výhoda spočívající v možnosti volby 24. Právě uvedenou optikou je třeba pohlížet na způsob, jak ministerstvo vedlo řízení v nynější věci. S ohledem na zachování smyslu a účelu řízení o výběru žádosti je třeba shora popsaná východiska důsledně vztáhnout na jednotlivé kroky, které oba správní orgány činily v tomto řízení.

25. Z napadeného rozhodnutí soud vyčetl, že hlavní výhodou žádosti Cemex (oproti žádosti žalobkyně) je to, že Cemex má možnost volby v tom, zda vytěženou surovinu bude (po dílčí předpřípravě) převážet k zpracování na stacionární úpravárenskou linku do jejího zpracovatelského závodu (DP Čeperka I), nebo ji upraví prostřednictvím mobilní linky přímo v dobývacím prostoru (taková varianta rovněž odpovídá návrhu obsaženému v žádosti žalobkyně). Skutečnost, že Cemex má existující technické zázemí v sousedním DP Stéblová V, pak žalovaný označil pouze za „doplňkovou“. Současně žalovaný uvedl, že bez posouzení vlivů na životní prostředí nelze hodnotit, která z těchto variant je šetrnější k životnímu prostředí, zda převoz suroviny k stacionární úpravárenské lince na jedné straně, nebo na straně druhé zpracování přímo v dobývacím prostoru (s. 4 napadeného rozhodnutí).

26. Soud ovšem nepominul, že Cemex v její původní žádosti doručené 2. 4. 2024 navrhla jedinou variantu řešení úpravy vytěžené suroviny, a to prostřednictvím stacionární linky v DP Čeperka I, k níž by ji dopravovala za pomoci těžkých automobilů. Právě k „nevýhodám“ takového řešení, resp. k navazujícím zátěžím na životním prostředí pak žalobkyně již v průběhu správního řízení a posléze i během řízení před soudem vznášela četné námitky (viz dále). Cemex pak až v návaznosti na to, že se seznámila s obsahem konkurující žádosti žalobkyně, v nedatovaném vyjádření k podkladům rozhodnutí „DOPIS32“ (dle doručenky Cemex toto vyjádření doručila žalovanému 7. 8. 2024) popsala rozdíly mezi její žádostí a žádostí žalobkyně. Nově ozřejmila, že převoz vytěžené suroviny do DP Čeperka I bude provádět po dobu cca prvních dvou let těžby a následně využije i mobilní úpravárenskou linku v DP Stéblová V. Poté plánovala změřit dopady použití obou metod (tj. převoz vytěžené suroviny i případnou úpravu suroviny mobilní třídící linkou v ploše těžby) s ohledem na vliv na životní prostředí a vztah k obci Stéblová, a to i stran hlučnosti a prašnosti, zatížení okolí dopravou. Nově také uvedla, že teprve následně zvolí lepší variantu i pro případně stanovený DP Stéblová VII (stejně viz s. 4 a 5 vyjádření žalovaného k žalobě).

27. Z výše uvedeného je patrné, že Cemex „změnila“ podstatu svého původního jednovariantního návrhu zpracování suroviny na návrh dvouvariantní teprve v návaznosti na to, že se v důsledku postupu prvostupňového orgánu seznámila s žádostí žalobkyně. Takový postup se ovšem příčí shora uvedeným esenciálním principům řízení o výběru žádosti dle § 146 správního řádu. Vada řízení spočívající v zohlednění této pozdější změny žádosti Cemex je o to intenzivnější, pokud žalovaný zcela odmítl obdobné variantní řešení žalobkyně (ta totiž posléze také tvrdila, že má rovněž možnost převážet vytěženou surovinu do nedaleké pískovny Čeperka) s tím, že žalobkyně tuto informaci uvedla až v rozkladu (s. 5 napadeného rozhodnutí). Pohledem soudu ovšem žalobkyně v rozkladu reagovala na závěry prvostupňového rozhodnutí, které i dle žalovaného stálo zejména na výhodě Cemex spočívající v možnosti volby metody úpravy vytěžené suroviny (bod 24 žaloby). Podle ministra totiž byla skutečnost, že Cemex má v sousedním DP Stéblová V technické zázemí, pouze „doplňkovou“ informací.

28. Jakkoli je obecně správné vyrozumět účastníky řízení o jednotlivých úkonech a podkladech, které správní orgán založí do spisu, v tomto případě tento postup ministerstva při současném zohlednění obsahu navazujících vyjádření žalobkyně a Cemex vedl k popření principů, na nichž je založeno řízení o výběru žádosti, a v důsledku toho k vadě řízení, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Žalovaný sice správně zachoval právo účastníků na vyjádření se k podkladům rozhodnutím (§ 36 odst. 3 s. ř. s.), s ohledem na povahu řízení o výběru žádosti ovšem nemohl zohlednit následující podání, jimiž Cemex a žalobkyně upravovaly, měnily či doplňovaly obsah jejich žádostí o předchozí souhlas s podáním návrhu na stanovení dobývacího prostoru, a na takto doplněných skutkových okolnostech založit své meritorní rozhodnutí. Tímto postupem totiž podstatně narušil pravidla regulující řízení o výběru žádosti. Jakkoli mu v této věci nelze v obecné rovině vyčítat porušení zásady transparentnosti či rovnosti účastníků, v konečném důsledku popřel základní stavební prvky, na nichž stojí § 146 správního řádu. Skutečnost, že žalovaný zohlednil pozdější doplnění a úpravu žádosti Cemex, ve smyslu usnesení rozšířeného senátu usnesení rozšířeného senátu NSS z 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009–84, č. 2288/2011 Sb. NSS, brání soudnímu přezkumu v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jelikož by soud nyní přezkoumával rozhodnutí ve věci konkurujících žádostí ve znění, v němž nikdy neměly být posuzovány. Takový postup by byl nejen v rozporu s právem, ale i zdravým rozumem. V procesním rámci daném § 146 správního řádu žalovaný za žádných okolností nemohl považovat za stěžejní výhodu žádosti Cemex skutečnost, že tato organizace měla možnost volby spočívající ve variantní metodě úpravy vytěžené suroviny, jelikož Cemex svou žádost obohatila o parametr „možnosti volby“ až poté, co se seznámila s obsahem konkurující žádosti žalobkyně.

29. S ohledem na právě uvedené je pak patrné, že již prvostupňový orgán neměl zohlednit žádnou ze změn žádostí, které navazovaly na okamžik, v němž se žalobkyně či Cemex seznámily s obsahem konkurující žádosti. Proto nejsou namístě úvahy založené na výhodě spočívající v možnosti volby metody zpracování. Za tohoto stavu věci soud řešil další žalobní námitky alespoň v tom rozsahu, v jakém je to podstatné pro další řízení. Za stávající situace je zbytečné hodnotit, která z těžebních společností může dopravit vytěženou surovinu na svou stacionární úpravárenskou linku po kratší, resp. méně zatěžující trase. Není potřeba řešit ani jinak trefnou poznámku žalobkyně, že správní orgány vycházely z pouhých tvrzení Cemex, aniž tyto měly oporu v podkladech spisu (schválení mobilní linky v DP Stéblová V, která nebyla instalována; technické zázemí Cemex apod.). V dalším řízení, setrvá–li žalovaný na důležitosti navržené metody úpravy vytěžené suroviny, zváží, které z původních řešení nabízených Cemex a žalobkyní je příznivější z hlediska ochrany životního prostředí, zda jde o převoz suroviny do DP Čeperka I (Cemex), nebo o vybudování mobilní úpravárenské linky v DP Stéblová VII (žalobkyně). Nemůže přitom zohlednit pozdější změny žádostí, jak učinil v předcházejícím řízení. Tuto úvahu bude muset učinit samostatně, a to nezávisle na tom, zda ve věci stanovení dobývacího prostoru byla vydaná EIA. Pokud se totiž rozhodl porovnávat žádosti v tomto jejich rozdílu, nemůže se vymlouvat na to, že by svým rozhodnutím nahrazoval proces EIA (s. 5 napadeného rozhodnutí). Kontinuita těžby v oblasti 30. Tato dílčí výhoda žádosti Cemex měla dle prvostupňového rozhodnutí spočívat v tom, že organizace Cemex předpokládala zahájení těžby v DP Stéblová VII až po skončení těžby v DP Stéblová V. Dle ministerstva tak zaručovala větší ochranu zákonem chráněných obecných zájmů, jelikož nedojde ke kumulaci negativních dopadů (především hlučnosti a prašnosti) těžby (s. 18). V napadeném rozhodnutí pak ministr doplnil, že časovou kontinuitu mezi dotěžením suroviny v DP Stéblová V a počátkem těžby v DP Stéblová VII lze zaručit pouze za předpokladu, že v obou DP bude těžit ta samá organizace.

31. V obecné rovině soud sdílí východiska správních orgánů. Je jistě důležité, aby životní prostředí ani přilehlé obce, ani infrastruktura netrpěly simultánní těžbou ve dvou k sobě přilehlých dobývacích prostorech. Kumulaci těchto těžeb ovšem lze zabránit i jinak, než udělit předchozí souhlas organizaci, která již v jednom z těchto dobývacích prostorů těží.

32. Nezávisle na dalších úvahách ministra vztahujících se k zbývající délce těžby v DP Stéblová V či k přípravě těžby v DP Stéblová VII soud shledal důvodnou námitku, že správní orgány uchopily úvahy o kontinuitě těžby nesprávně. Z odůvodnění správních rozhodnutí vyplývá požadavek, aby nikdo nezačal dobývat štěrkopísek v DP Stéblová VII, dokud není dotěženo ložisko v DP Stéblová V. Tento požadavek zdůvodňují předcházením kumulace vlivů těžby ve dvou dobývacích prostorech. Takto uchopená úvaha je perfektní. Správní orgány ovšem vybočily z mezí správního uvážení, pokud na základě právě uvedené úvahy dospěly k závěru, že jimi vyloženou kontinuitu těžby může zabezpečit pouze Cemex. Žalobkyně správně namítla, že simultánní těžbu v DP Stéblová V a VII lze právnětechnicky vyloučit stanovením konkrétní podmínky předchozího souhlasu, která by spočívala v tom, že zahájení těžby v DP Stéblová VII by bylo podmíněno ukončením těžby v DP Stéblová V. Právě stanovení takové podmínky uděleného souhlasu se jeví jako neutrální řešení, které nevytváří umělou nevýhodu žádosti organizace, která netěží v bezprostředním okolí řešeného dobývacího prostoru. Nadto, je–li předcházení kumulace dvou sousedních těžeb tolik zásadní, ministerstvo by takovou podmínku mělo vtělit do uděleného souhlasu, i pokud by (hypoteticky) proti sobě stály žádosti organizací, které netěží v sousedním dobývacím prostoru. Na právě uvedeném nic nemění strohá poznámka ministra, že by Cemex nemusela ukončit těžbu v DP Stéblová V v jí plánovaném termínu, pokud by právě jí nevydal předchozí souhlas k podání návrhu na stanovení DP Stéblová VII (viz bod 21 vyjádření Cemex k žalobě z 29. 5. 2025). Správní orgány by při rozhodování ve věci předchozích souhlasů neměly být rukojmími potenciální podnikatelské strategie účastníků řízení.

33. Ve vztahu k jiné, byť související, části této námitky soud považuje za nepřezkoumatelné, jak se ministr vypořádal s poukazem žalobkyně, že „návoz nových kontejnerových buněk a další (byť moderní) techniky by představovalo pro lokalitu větší zátěž než plynulé užívání stávajících zařízení“, a to i vzhledem požadavku na zachování páteřní lesní komunikace, která odděluje DP Stéblová V a DP Stéblová VII (např. s. 13 a 14 prvostupňového rozhodnutí; poněkud odlišně pak s. 5 vyjádření žalovaného k žalobě). Monitorovací systém podzemních vod 34. Další výhoda žádosti Cemex měla spočívat v tom, že v sousedním DP Stéblová V provozuje monitorovací systém podzemních vod, kdežto žalobkyně v lokalitě takový systém nemá.

35. V napadeném rozhodnutí ministr připustil, že po ukončení těžby v DP Stéblová V může být upraven tamní monitorovací systém, stejně tak jako, že takový systém bude nutné v rámci dobývání v DP Stéblová VII rozšířit. Dále přitakal námitce žalobkyně, že dosavadní výsledky monitorování lze dohledat ve veřejných datech, ale žalobkyně by dle něj na ně nemohla navázat.

36. Jakkoli žalovaný o žádostech žalobkyně a Cemex rozhodoval v režimu správního uvážení, ohledně výhody Cemex spočívající v existujícím monitoringu podzemních vod nelze odhlédnout od dílčích vad jeho závěrů (překročení mezí uvážení) a od toho, že opomněl vypořádat podstatnou část žalobkyní vznesené námitky. Dle mínění soudu žalobkyně správně poukázala na to, že v monitorovacích systémech v průběhu času dochází k nahrazování dřívějších monitorovacích systémů novějšími, aniž taková změna narušila kontinuitu monitoringu. Nové monitorovací místo nutně neznamená diskontinuitu měření. Žalobkyně také trefně namítla, že v důsledku zahájení dobývání v DP Stéblová VII lze důvodně předpokládat rozšíření monitoringu blíže k obci (kde je situován tento nový DP) a eventuální pozbytí potřeby monitorovat podzemní vody ve vzdálenějších bodech dosavadního DP Stéblová V. Pokud by skutečně mělo jít o nějakou výhodu žádosti Cemex, týkala by se tedy pouze části monitorovacích bodů stávajícího DP Stéblová V, které by bylo možné využít pro monitorování v DP Stéblová VII, a ne o plnohodnotnou výhodu Cemex, jak s ní zacházely správní orgány. Toto jsou oprávněné výtky proti stručnému a nepodloženému odůvodnění úvahy žalovaného ohledně této údajné výhody žádosti Cemex. Soud neponechal stranou ani výtku, že pokud by žalobkyně vybudovala nový monitorovací systém podzemních vod, šlo by o výhodu pro ochranu životního prostředí, protože by dublovala kontrolu za použití vícerých dat z dvou monitorovacích systémů (původní monitoring Cemex ve vztahu k DP Stéblová V a nový monitorovací systém žalobkyně k přilehlému DP Stéblová VII). Na tuto námitku ministr pohříchu nereagoval, ačkoliv se s ní měl vypořádat. V odůvodnění ani jednoho ze správních rozhodnutí v této věci soud nevidí takové důvody, které by zakládaly důvod domnívat se, že stávající monitorovací systém Cemex v DP Stéblová V představuje jasnou výhodu žádosti Cemex oproti žádosti žalobkyně, která by (při zohlednění veřejně dostupných dat dosavadního monitoringu DP Stéblová V) vybudovala nový monitorovací systém určený speciálně pro DP Stéblová VII. V tomto kontextu nelze pominout ani tvrzení žalovaného na s. 6 vyjádření k žalobě, že je obvyklé, aby organizace prováděla monitoring podzemních vod i po skončení těžby. Zachování konkurenčního prostředí 37. Žalobkyně se již ve správním řízení dovolávala, aby správní orgány svým rozhodnutím chránily konkurenční prostředí. Domnívala se, že v důsledku udělení předchozího souhlasu Cemex se tato stane dominantním producentem surovin ze štěrkopísku v oblasti.

38. Žalovaný k tomu uvedl, že nemůže plnit úlohu regulátora konkurenčního prostředí a vyjmenoval místa, na nichž žalobkyně těží, resp. v budoucnosti má těžit štěrkopísek (s. 7 napadeného rozhodnutí).

39. Soud k tomu uvádí následující.

40. Dle shora cit. § 24 odst. 4 horního zákona žalovaný při výběru z žádostí zohlední mj. ochranu zákonem chráněných obecných zájmů. Judikatura již dovodila, že mezi tyto chráněné obecné zájmy patří mj. ochrana životního prostředí (viz již shora). Jakkoli horní zákon výslovně nepočítá s ochranou konkurenčního prostředí, nelze pominout, že § 24 odst. 2 horního zákona požaduje, aby se k žádosti o předchozí souhlas vyjádřilo Ministerstvo průmyslu a obchodu, které má v gesci ochranu tohoto zájmu. Dále pak § 30 odst. 1 horního zákona počítá s racionálním využitím výhradních ložisek s přihlédnutím k technickým a ekonomickým podmínkám. Nadto nelze pominout, že ochranu tržního prostředí nelze redukovat na úkoly Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jelikož jeho role by měla nastupovat až v situacích, v nichž jiný úřad nedokázal chránit zdravou hospodářskou soutěž (např. k výběrovému řízení za účelem udělení práv k využívání rádiových kmitočtů k zajištění veřejné komunikační sítě srov. rozsudek NSS z 21. 1. 2020, čj. 10 As 274/2019–67, Vodafone, bod 33 a násl.). Obecný požadavek k zohlednění vlivů rozhodnutí na konkurenční prostředí, zejména jde–li o státem přerozdělované omezené zdroje, „prozařuje“ i na správní orgány, jímž zvláštní zákon výslovně neukládá, aby tento zájem chránily. Dle mínění soudu jde o inherentní požadavek, který žalovaný musí vzhledem k námitce žalobkyně přesvědčivě odůvodnit.

41. Ministr v napadeném rozhodnutí alespoň vypočetl výhradní a nevýhradní ložiska, v nichž má žalobkyně právo těžit, resp. ložiska, u nichž se předpokládá, že v nich bude žalobkyně těžit štěrkopísek v budoucnosti. Jakkoli žalovaný mohl této části odůvodnění napadeného rozhodnutí věnovat více péče, soud shledal, že z něj toliko v obrysech plyne, že u žalobkyně předpokládá přinejmenším takovou alokaci ložisek štěrkopísku, která v dohledné době vyloučí, že by Cemex bez dalšího dominovala místnímu trhu s touto surovinou. V tomto ohledu je tedy napadené rozhodnutí ještě přezkoumatelné. Za účelem hodnocení eventuální související námitky nezákonnosti dalšího rozhodnutí v této věci by ovšem ministerstvo při opětovném posouzení žádostí Cemex a žalobkyně mohlo věnovat této námitce více pozornosti. Byť soud zrušil správní rozhodnutí z jiných shora uvedených důvodů, přesvědčivosti dalších rozhodnutí v této věci by prospělo, pokud by ministerstvo u žalobkyně a Cemex porovnalo zbývající kapacity výhradních a nevýhradních ložisek s přihlédnutím ke kapacitám těch, u nichž se dobývání štěrkopísku pouze předpokládá. Jak zmínila žalobkyně u dosud nestanovených dobývacích prostorů může být směrodatné i to, v jaké fázi přípravy projektu se ta která těžební organizace nachází. Tyto úvahy by v odpovídající podrobnosti mělo učinit již ministerstvo.

42. Jde–li o porovnání soudobých cen suroviny od Cemex a žalobkyně, soud se ztotožňuje s ministrem, že prozatím je obtížné předjímat jednání těžebních organizací u prodeje výrobků. Odvod daní 43. Nedůvodnou je námitka, že správní orgány měly zohlednit, která z těžebních organizací skutečně odvádí daně z příjmů odpovídající rozsahu těžby na území ČR. Soud si je vědom, že v rozhodnutí o udělení předchozího souhlasu ke stanovení dobývacího prostoru pro účely dobývání ložisek ropy nebo hořlavého zemního plynu mohou být podmínky stanoveny z důvodu zajištění příjmů veřejných rozpočtů [§ 24 odst. 9 písm. i) horního zákona]. Tomu odpovídající specifickou podmínku horní zákon nepředpokládá u těžby štěrkopísku.

44. Jakkoli správní orgány jistě mohou zohlednit různé zákonem chráněné obecné zájmy, nelze po ministerstvu požadovat, aby z řízení o udělení předchozího souhlasu „vyřadilo“ Cemex jen proto, že jako součást mezinárodní korporace optimalizuje své daňové povinnosti. Pokud Cemex významnějším způsobem neporušila tuzemské daňové povinnosti, soud nevidí důvod, aby ministerstvo tuto organizaci, jinak nadanou veškerými veřejnoprávními povoleními, znevýhodňovalo na základě toho, že v ČR platí – s ohledem na rozsah podnikatelské aktivity – nižší daně než žalobkyně. Příjmy veřejných rozpočtů chrání správce daně, který by měl zakročit, pokud by Cemex u žalobkyní tvrzené daňové optimalizace postupovala v rozporu se zákonem. Na tom nic nemění obecná východiska nálezu Ústavního soudu z 6. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 32/15, na která žalobkyně v žalobě odkazovala. Odůvodnění rozhodnutí k tomuto aspektu věci je správné.

IV. Závěr a náklady řízení

45. Soud shledal žalobu důvodnou (výrok I). Proto dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Současně dle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i prvostupňové rozhodnutí, neboť shora (prvně) popsaná vada řízení nastala již před správním orgánem prvního stupně. Prvostupňový orgán bude muset napravit i zbylé nezákonnosti a nedostatky předchozího rozhodování. Pro další řízení soud doporučuje ministerstvu, aby v souladu s výše uvedenými závěry ustanovilo komisi k rozhodnutí o věci a účastníky poučilo o jejím složení, jakož i možnosti namítnout jejich podjatost. Dále soud ukládá ministerstvu, aby respektovalo shora vyložená pravidla § 146 správního řádu, a tedy aby posuzovalo žádosti Cemex a žalobkyně v jejich znění před tím, než se tyto osoby seznámily s konkurenční žádostí o udělení předchozího souhlasu (podrobněji viz bod 29 shora). Kontinuita těžby v oblasti ani stávající monitorovací systém Cemex v DP Stéblová V nepředstavují, alespoň v tom smyslu, jak je v rozhodnutích popsaly správní orgány, jednoznačnou výhodu, pro kterou by bylo třeba upřednostnit žádost Cemex před žádostí žalobkyně. V tomto ohledu by ministerstvo, setrvá–li na původních závěrech, mělo pečlivě odpovědět na dílčí námitky žalobkyně, jak je soud popsal v bodech 33 a 36 shora. Soud konečně doporučuje ministerstvu, aby v návaznosti na námitky, které žalobkyně vznesla již během správního řízení a které dále rozvinula v řízení před soudem, rovněž v dalším rozhodnutí podobněji vysvětlil své závěry ohledně toho, že udělení předchozího souhlasu organizaci Cemex, nebo naopak žalobkyni, nedojde k narušení konkurenčního prostředí.

46. Vysloveným právním názorem jsou správní orgány v dalším řízení vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

47. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, proto jí dle § 60 odst. 1 s. ř. s. náleží právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem důvodně vynaložila (výrok II). Náleží jí částka odpovídající uhrazenému soudnímu poplatku a dále částka náhrady nákladů a odměny jejího zástupce. Náklady žalobkyně přitom spočívají v odměně jejího zástupce za 3 úkony právní služby (převzetí zastoupení a sepsání žaloby a repliky z 26. 6. 2025) dle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb ve znění účinném od 1. 1. 2025 (AT) v částce 4 620 Kč za jeden úkon, celkem 13 860 Kč [§ 7, § 9 odst. 5 AT] a náhradě hotových výdajů za 3 úkony v částce 450 Kč za jeden úkon, celkem 1 350 Kč (§ 13 odst. 4 AT). Zástupce žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty. Výsledná odměny a náhrady hotových výdajů se proto dále zvyšuje o 21 %. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce celkem 21 405 Kč (po zaokrouhlení).

48. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III), neboť jí soud v průběhu řízení neuložil žádnou povinnost. Soud neshledal ani důvody zvláštního zřetele hodné, které by odůvodňovaly přiznání práva na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Podání stran III. Posouzení žaloby Východiska soudu Výhoda spočívající v možnosti volby Kontinuita těžby v oblasti Monitorovací systém podzemních vod Zachování konkurenčního prostředí Odvod daní IV. Závěr a náklady řízení