č. j. 10 Af 43/2016 - 119

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a.s. sídlem Cholevova 1530/1, Hrabůvka, Ostrava-Jih zastoupena JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., advokátem sídlem Pobřežní 394/12, Praha proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 4. 3. 2016, č. j. MF-6226/2016/34-2, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra financí ze dne 4. 3. 2016, č. j. MF-6226/2016/34-2 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč k rukám JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., advokáta.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 7. 2015, č. j. MF-48873/2012/34-7 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo rozhodnutí ze dne 17. 4. 2007, č. j. 34/25973/2007 ve znění pozdějších rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni povoleno provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Centrálního loterního systému s obchodním názvem APEX MULTI MAGIC VLT, - změněno tak, že byly zrušeny schválené návštěvní a provozní řády vztahující se k jednotlivým koncovým interaktivním videoloterním terminálům (dále také jen „IVT“) (výrok I.), - doplněno o následující vedlejší ustanovení:

31. V případě, že obec, na jejímž území jsou IVT umístěny, upravuje v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích nebo § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, obecně závaznou vyhláškou časové určení pro provozování loterií a jiných podobných her, je provozovatel povinen provozní dobu IVT uvést do souladu s tímto časovým určením.

32. Ode dne zahájení provozování je provozovatel povinen provozovat IVT po celou dobou vymezenou v návštěvních řádech uvedených provozoven. Provozovatel je povinen zajistit umístění návštěvních řádů příslušných provozoven na viditelném a přístupném místě v dané provozovně. Provozovatel je povinen zaslat orgánům státního dozoru příslušným dle § 46 odst. 1 písm. c) zákona (dále jen „orgány státního dozoru“) návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven, a to nejpozději 1 den před zahájením provozování loterie nebo jiné podobné hry. V případě změny provozní doby je provozovatel povinen ohlásit tuto změnu orgánu státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností (výrok II.), - změněno tak, že bylo dle současně platného a účinného zákona o loteriích podřazeno pod § 2 písm. l) zákona o loteriích (výrok III.). Ostatní podmínky uvedené v rozhodnutí ze dne 17. 4. 2007, č. j. 34/25973/2007 ve znění pozdějších rozhodnutí zůstaly i nadále v platnosti (výrok IV.).

II. Napadené rozhodnutí

3. Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

4. Jako první rozkladový argument označil ministr financí návrh žalobkyně na nařízení ústního jednání. Žalobkyně považovala vzhledem ke složitosti předmětu řízení a vysokému počtu zařízení a provozoven dotčených napadeným rozhodnutím nařízení ústního jednání za nutné.

5. Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nezákonnosti změny rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 (dále také jen „základní povolení“). Žalobkyně v této souvislosti namítala, že právo provozovat jednotlivé interaktivní videoloterní terminály spolu se schválením návštěvních řádů bylo založeno samostatnými povoleními, kterým žalovaný základní povolení doplnil o povolení k provozu a umístění dalších interaktivních videoloterních terminálů (dále také jen „doplňková povolení“). Pokud žalovaný hodlal změnit podmínky provozování konkrétních interaktivních videoloterních terminálů, musí změnit právě ta povolení, kterými k povolení konkrétních interaktivních videoloterních terminálů a schválení návštěvních řádů došlo.

6. Jako třetí rozkladový argument označil mistr financí námitky žalobkyně týkající se neurčitosti a nesrozumitelnosti výroku I. prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že v žádném z udělených povolení nebyl schválen návštěvní nebo reklamační řád vztahující se k jednotlivým interaktivním videoloterním terminálům, neboť veškeré návštěvní řády se týkaly pouze provozoven. Žalobkyni tak není zřejmé, zda jsou výrokem I. prvostupňového rozhodnutí míněny právě návštěvní řády jednotlivých provozoven, nebo jsou jím míněny jiné dokumenty. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný prvostupňovým rozhodnutím zrušil všechny návštěvní řády, tedy i ty, které nebyly v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, přičemž ani neuvedl, které návštěvní řády v rozporu s obecně závaznými vyhláškami byly, a v čem tento rozpor spočíval. Spolu s návštěvními řády zrušil žalovaný navíc také reklamační řády, které se přitom ze své podstaty provozní doby nedotýkají. Výrok I. prvostupňového rozhodnutí je rovněž neurčitý z toho důvodu, že neuvádí, které konkrétní návštěvní a reklamační řády zrušuje.

7. Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nicotnosti výroku II. prvostupňového rozhodnutí. V této souvislosti žalobkyně namítala, že zde stanovené povinnosti jsou nesplnitelné a neuskutečnitelné, neboť žalobkyně nemůže splnit povinnost zaslat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven nejpozději 1 den před zahájením provozování loterie nebo jiné podobné hry, když prvostupňové rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení rozhodnutí o rozkladu žalobkyni. Žalobkyně tak nemůže před doručením rozhodnutí o rozkladu, tedy ještě před zrušením původních návštěvních řádů, zaslat příslušným orgánům dozoru nové návštěvní řády, neboť by tak měla činit dříve, než se o jejich zrušení dozvěděla. Žalobkyně dále namítala, že nemůže splnit povinnost ohlašovat změnu provozní doby nejpozději 1 den před tím, než k takové změně dojde, a povinnost udržovat provozní dobu v souladu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, neboť pokud bude obecně závazná vyhláška přijata bez legisvakanční lhůty, stane se tato povinnost neuskutečnitelnou. Žalobkyni však nemůže být ukládána povinnost, aby učinila něco jeden den před okamžikem, u něhož nemůže ovlivnit ani předpokládat, kdy nastane, a o němž se může dozvědět nejdříve ve chvíli, kdy nastane.

8. Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neurčitosti výroku II. prvostupňového rozhodnutí. V této souvislosti žalobkyně namítala, že v tomto výroku jsou stanoveny podmínky pro oznamování změn návštěvních řádů, avšak obdobné podmínky, ale s jinými lhůtami a dalšími rozdíly obsahují rovněž doplňková povolení vydaná po roce 2012, jimiž bylo základní povolení doplněno. Prvostupňové rozhodnutí tak vnáší do základního povolení úpravu oznamování změn návštěvních řádů kolidující s úpravou v doplňkových povoleních vydaných po roce 2012, aniž by však žalovaný řešil, které úpravě má být dána přednost. Žalobkyni tak není zřejmé, jakým způsobem jsou její práva dotčena.

9. Jako šestý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nesrozumitelnosti a neurčitosti výroku III. prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že není zřejmé, jaký text a na jaké místo rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 se tímto výrokem vkládá, a případně jaký text se odkud vypouští. Žalobkyni tak není zřejmé, zda mají § 50 odst. 3 a § 2 písm. l) zákona o loteriích na základě tohoto výroku stát vedle sebe, nebo zda má tento výrok za následek zrušení podřazení pod § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

10. Jako sedmý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nezákonného nakládání s předmětem řízení. V této souvislosti žalobkyně namítala, že v oznámení o zahájení řízení byl předmět správního řízení vymezen tak, že se má týkat úpravy doby platnosti základního povolení dle čl. II bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. a podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. V důsledku zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu pozbyla tato část předmětu řízení platnost a měla jím zůstat pouze část týkající se podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Žalovaný však takto vymezený předmět řízení nerespektoval a bez jakéhokoliv odůvodnění jej rozšířil a zcela nově uvedl, že řízení má sloužit k úpravě základního povolení tak, aby bylo v souladu s příslušnými obecně závaznými vyhláškami. Žalovaný tak podle žalobkyně rozhodl o právech a povinnostech, které vůbec nebyly jeho předmětem, a žalobkyni tak nebylo umožněno využít všechna její procesní práva. Dle názoru žalobkyně se 2/3 výroku prvostupňového rozhodnutí týkaly práv a povinností, které nebyly uvedeny v oznámení o zahájení řízení a nebyly tak jeho předmětem.

11. Jako osmý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se znemožnění uplatnění jejích procesních práv. Žalobkyně v této souvislosti opět namítala, že žalovaný v průběhu řízení rozšířil jeho předmět, aniž by to bylo podloženo změnou skutkových zjištění, žalobkyni o tom navíc ani neuvědomil a neumožnil jí tak v řízení uplatnit všechna její procesní práva. Žalobkyně tak až do okamžiku doručení prvostupňového rozhodnutí nevěděla, že mají být dotčeny návštěvní a reklamační řády a že má být změněn systém jejich oznamování orgánům státního dozoru.

12. Jako devátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nesprávné aplikace § 43 odst. 5 zákona o loteriích. Podle žalobkyně nevyplývá z jazykového ani systematického výkladu § 43 odst. 1 a § 43 odst. 5 zákona o loteriích žádný rozdíl pro jejich aplikaci. Cílem obou ustanovení je uvedení udělených povolení k provozování loterií a jiných podobných her do souladu s obecně závaznou vyhláškou. Žalovaný měl proto stejně jako v případě postupu podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích i při aplikaci § 43 odst. 5 tohoto zákona zahájit samostatná řízení ve vztahu k jednotlivým doplňkovým povolením. Žalovaným zvolený postup, který plošně stanovuje povinnost respektovat obecně závazné vyhlášky, zamezuje žalobkyni vyjádřit se k individuálním okolnostem a dochází tím k nepřípustnému přenesení povinnosti posuzovat rozpor doplňkových povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou na žalobkyni.

13. Jako desátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení povinnosti přednostní aplikace práva Evropské unie. V této souvislosti žalobkyně namítala, že žalovaný ani ministr financí mají povinnost neaplikovat ta ustanovení národního práva (zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek), která jsou v rozporu s unijním právem. Podle žalobkyně žalovaný tímto způsobem nepostupoval, což způsobilo nezákonnost prvostupňového rozhodnutí. Ve věci je dán unijní prvek a žalovaný i ministr financí jsou v řízení povinni přednostně aplikovat právo Evropské unie, což vyplývá z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam, C-98/14. V tomto rozsudku dospěl Soudní dvůr k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže alespoň část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byla tvořena občany jiných členských států Evropské unie. Žalobkyně se nachází v obdobné situaci, což dokládá návrhem na výslech svědka. Část klientely žalobkyně navštěvující provozovny žalobkyně, tvoří příslušníci jiných členských států Evropské unie. Žalobkyně tak těmto občanům poskytuje služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Žalobkyně dále v této souvislosti uvedla, že soudní dvůr ve své judikatuře stanovil jasná kritéria, na základě kterých může být omezen volný pohyb služeb a tedy i provozování interaktivních videoloterních terminálů. Zákon o loteriích tato kritéria podle žalobkyně nesplňuje. Způsob regulace loterií a jiných podobných her není navíc v rozporu s judikaturou Soudního dvora transparentní, nediskriminační a objektivní.

14. Jako jedenáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nevynutitelnosti zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti žalobkyně namítala, že novela zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb. byla přijata v rozporu směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“), čímž došlo k porušení notifikační procedury. Žalovaný měl proto aplikaci novely zákona o loteriích pro její rozpor se směrnicí odmítnout. Podle názoru žalobkyně podléhají notifikační proceduře podle směrnice 98/34/ES také jednotlivé obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz loterií a jiných podobných her. Jelikož povinnost notifikace nebyla v případě obecně závazných vyhlášek dodržena, nejsou ani tyto právní předpisy vůči žalobkyni aplikovatelné.

15. Jako dvanáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. V této souvislosti žalobkyně namítala, že udělené povolení nabyla v dobré víře a udělené povolení je závazné nejen pro žalobkyni, ale i pro žalovaného, který jej vydal. Pokud by žalovaný byl skutečně oprávněn postupem podle § 43 odst. 5 zákona o loteriích provést jeho změnu, byl by povinen rovněž zhodnotit, jaká újma žalobkyni změnou základního povolení vznikne. S touto otázkou se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí vůbec nevypořádal, což zakládá jeho nepřezkoumatelnost.

16. Jako třináctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se negativních důsledků změny základního povolení. V této souvislosti žalobkyně namítala, že změna základního povolení bude mít negativní důsledky nejen pro žalobkyni, ale i pro stát a další osoby. Při změně základního povolení byl proto žalovaný povinen hodnotit, jaká újma žalobkyni vznikne a v jakém poměru je tato újma vůči újmě, která vznikne jiným osobám nebo veřejnému zájmu. Jako čtrnáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neprovedení jí navržených důkazů, návrh na jejich provedení v rámci řízení o rozkladu a návrh na nařízení ústního jednání. Jako patnáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení práva na spravedlivý proces. V této souvislosti žalobkyně namítala, že žalovaný jí byl povinen před vydáním rozhodnutí informovat o tom, k jakému datu hodlá prvostupňové rozhodnutí vydat a jelikož tak neučinil, je prvostupňové rozhodnutí nezákonné.

17. Jako šestnáctý rozkladový argument označil ministr financí další námitky žalobkyně týkající se povinnosti aplikovat právo Evropské unie, v nichž žalobkyně poukazovala na obsah rozhodnutí ministra financí v jiném řízení, ve kterém ministr financí podle žalobkyně nesprávně interpretoval závěry vyplývající z rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary, C-98/14. Námitky týkající se nesprávné interpretace závěrů rozsudku Berlington Hungary zahrnul ministr financí i do dalších rozkladových argumentů. Námitky týkající se závěru, že nelze na regulaci loterií v České republice vztahovat principy vztahující se k omezení volného pohybu služeb do sedmnáctého rozkladového argumentu, námitky týkající se nesplnění podmínek, za nichž byl přípustný zásah do legitimního očekávání žalobkyně, tedy existence dostatečně dlouhého přechodného období nebo systému přiměřené náhrady, do osmnáctého rozkladového argumentu, námitky týkající se nevypořádání se s újmou vzniklou na straně žalobkyně do devatenáctého rozkladového argumentu, námitky týkající se nesprávné interpretace požadavku na stanovení přechodného období, které nelze zaměňovat s dobou, po kterou probíhá správní řízení o změně povolení, do dvacátého rozkladového argumentu a námitky týkající se porušení zásady systematického sledování cílů stanovených zákonem o loteriích z důvodu nesystematičnosti a nesoudržnosti vnitrostátní právní úpravy, která prostřednictvím zákona o loteriích poskytuje obcím neomezené zmocnění ke zcela svobodnému, vydávání neodůvodněných, odlišných a nesourodých obecně závazných vyhlášek do dvacátého prvního rozkladového argumentu.

18. K návrhu žalobkyně na nařízení ústního jednání uvedenému v prvním rozkladovém argumentu ministr financí uvedl, že důvod k jeho nařízení neshledal. Zákon o loteriích ani správní řád povinnost nařídit ústní jednání nestanovuje a stejně tak nepovažoval ministr financí nařízení ústního jednání za nezbytné ke splnění účelu řízení nebo uplatnění práv žalobkyně.

19. Ministr financí se neztotožnil s námitkami žalobkyně uvedenými ve druhém rozkladovém argumentu. Konstatoval, že prostřednictvím doplňkových povolení došlo k doplnění povolení základního a na základní povolení doplněné prostřednictvím jednotlivých doplnění je nutno nahlížet jako na celistvý komplex. To vyplývá mimo jiné i z technické stránky věci, neboť centrální loterní systém je tvořen centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů povolovaných právě doplňkovými povoleními. Proto nelze považovat za nezákonný postup žalovaného, jímž mění podmínky základního povolení ve znění pozdějších rozhodnutí vydaných na jeho základě.

20. Ministr financí nesouhlasil s námitkami žalobkyně uvedenými ve třetím rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že jednotlivé návštěvní a reklamační řády, byť je v jejich záhlaví uvedena konkrétní provozovna, se nevztahují k jednotlivým provozovnám, ale vždy k jednotlivým interaktivním videoloterním terminálům. To vyplývá i ze skutečnosti, že v případě, že je v rámci základního povolení nebo jeho doplněním povoleno provozování určitých technických zařízení v rámci konkrétní provozovny, musí provozovatel v případě žádosti o povolení provozování dalších technických zařízení doložit nový návštěvní řád, který mu bude ze strany žalovaného schválen. Dále ministr financí uvedl, že ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů a doplnění rozhodnutí o vedlejší ustanovení nedošlo z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou určité obce, ale proto, že čl. II bod 1 zákona č. 300/2011 Sb. uložil žalovanému povinnost uvést povolení do souladu se zákonem o loteriích. Žalovaný svůj postup v napadeném rozhodnutí odůvodnil tím, že v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11 nebylo možné provozovatele pro nerespektování časového určení provozování loterií a jiných podobných her stanoveného obecně závaznou vyhláškou nikterak sankcionovat, neboť ti jednali v důvěře v existující a dosud platné akty státu. Jelikož ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů nedochází z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou, ale z důvodu zajištění respektování normotvorby obcí v oblasti regulace loterií a jiných podobných her, není potřebné uvádění tohoto důvodu vždy u každého návštěvního řádu vyžadovat.

21. Ministr financí nesouhlasil rovněž s námitkami žalobkyně uvedenými ve čtvrtém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že za den přecházející zrušení návštěvních řádů lze považovat celý den, ve který bylo žalobkyni doručeno rozhodnutí ministra financí o rozkladu, proto nelze hovořit o fakticky neuskutečnitelné povinnosti. Co se týče případné absence legisvakanční lhůty u obecně závazných vyhlášek, ta by měla být zcela ojedinělou situací a pokud bude povinnost uložená žalobkyni prvostupňovým rozhodnutím splněna bezodkladně po zveřejnění příslušné obecně závazné vyhlášky, bude to zcela jistě zohledňováno nejen ze strany žalovaného, ale i ostatních orgánů státního dozoru.

22. K námitkám zahrnutým do pátého rozkladového argumentu ministr financí uvedl, že jednotlivá doplňková povolení vydaná po roce 2012 nestanoví povinnosti, které jsou v rozporu s povinnostmi stanovenými v prvostupňovém rozhodnutí. Provozovateli je uložena shodně povinnost provozovat interaktivní videoloterní terminály po celou dobu vymezenou v návštěvních řádech a povinnost zajistit umístění návštěvních řádů příslušných provozoven na viditelném a přístupném místě. Povinnost zasílat orgánům státního dozoru návštěvní řády je také povinností shodnou s tou, která je uvedena v doplňkových povoleních. Prvostupňovým rozhodnutím tak nebyla do základního povolení vznesena úprava kolidující s úpravou obsaženou v doplňkových povoleních.

23. Ministr financí neakceptoval námitky uvedené v šestém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že podřazení centrálního loterního sytému pod § 2 písm. l) zákona o loteriích znamená zajištění souladu vydaného povolení s platným a účinným zněním zákona o loteriích. Podřazení centrálního loterního systému pod toto zákonné ustanovení znamená, že se mění výlučně podřazení pod § 50 odst. 3 zákona o loteriích, a to na § 2 písm. l) zákona o loteriích definující provozování centrálního loterního systému. Text základního povolení ve výroku III. tak zní „… povoluje žadateli provozovat loterii nebo jinou podobnou hru dle ustanovení § 2 písm. l) loterního zákona prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Centrálního loterního systému pod obchodním názvem…“ 24. Dále se ministr financí zabýval námitkami žalobkyně uvedenými v sedmém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že v oznámení o zahájení řízení byl jeho předmět vymezen tak, že změna povolení se má týkat úpravy doby platnosti povolení a současně má být předmětné povolené upraveno tak, aby odpovídalo současně platnému a účinnému zákonu o loteriích. Uvedení povolení do souladu s platným a účinným zákonem o loteriích nelze omezovat pouze na podřazení centrálního loterního systému pod příslušné zákonné ustanovení, byť tuto skutečnost žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl. Žalovaný má povinnost rozhodovat v souladu s platnými a účinnými právními předpisy ke dni vydání rozhodnutí, tedy i se zákonem o loteriích. Jelikož nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., nedošlo v rámci správního řízení ke zkrácení doby platnosti uděleného povolení, ale pouze k jeho změně, aby odpovídalo platnému a účinnému zákonu o loteriích. Ze závěrů nálezu Ústavního sp. zn. Pl. ÚS 6/13 rovněž vyplývá, že oprávnění obcí regulovat na svém území provoz loterií a jiných podobných her na svém území provoz loterií a jiných podobných her je výslovně zakotveno v § 50 odst. 4 zákona o loteriích, což lze podřadit pod zajištění souladu s platným a účinným zněním zákona o loteriích. Nejedná se tedy o rozšíření předmětu řízení, pouze o jeho upřesnění. Žalobkyně byla navíc na to, že předmětem řízení je také zajištění souladu s časovým omezením stanoveným prostřednictvím obecně závazných vyhlášek v průběhu řízení, upozorněna.

25. Ministr financí nesouhlasil s námitkami žalobkyně uvedenými v osmém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí znovu uvedl, že v průběhu řízení prostřednictvím výzvy k vyjádření se k podkladům rozhodnutí také vyrozuměn o zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. a rovněž o tom, že předmětem řízení je zajištění souladu povolení s platným a účinným zněním zákona o loteriích a tedy i zajištění souladu s časovým omezením stanoveným prostřednictvím obecně závazných vyhlášek a k těmto skutečnostem se tak mohla v průběhu řízení vyjádřit. Co se týče vymezení předmětu řízení, byl podle ministra financí vymezen dostatečně určitě, neboť účelem vymezení předmětu řízení není dopodrobna informovat účastníka řízení o tom, jak bude udělené povolení změněno a předjímat tak finální rozhodnutí ve věci. Navíc již od dubna roku 2012 zakotvuje žalovaný ve všech jím vydaných povoleních k provozování centrálních loterních systémů a doplňkových povoleních povinnost respektovat obecně závazné vyhlášky obcí. Žalobkyně disponuje desítkami takových povolení, které tuto povinnost obsahují, a smysl a účel této povinnosti je tak žalobkyni znám.

26. Dále se ministr financí zabýval námitkami žalobkyně uvedenými v devátém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že důsledky řízení vedeného podle § 43 odst. 1 a § 43 odst. 5 zákona o loteriích nejsou fakticky shodné. Postup podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích nesměřuje ke zrušení vydaného povolení, ale pouze k jeho změně, případně doplnění. Skutečnost, že změna povolení bude v konečném důsledku znamenat ukončení provozování interaktivních videoloterních terminálů z důvodu nevýhodnosti provozu nemůže být relevantní, neboť to bude vždy záležet na rozhodnutí konkrétního provozovatele a nejedná se o skutečnost, která by vyplynula ze správního aktu. Ministr financí dále uvedl, že obecně závazná vyhláška je podzákonným právním předpisem, který je nutno jako jakýkoliv jiný právní předpis respektovat. Při výkonu podnikatelské činnosti spočívající v provozování loterií a jiných podobných her je povinností provozovatele příslušné právní předpisy znát a řídit se jimi. Nelze tedy souhlasit se žalobkyní, že dochází k nepřípustnému přenášení povinnosti sledovat obecně závazné vyhlášky na žalobkyni.

27. Ministr financí nesouhlasil s námitkami uvedeným v desátém rozkladovém argumentu. Ministr financí odkázal na argumentaci obsaženou v prvostupňovém rozhodnutí a dále uvedl, že o neaplikaci vnitrostátní normy, pokud je v rozporu s právem Evropské unie, nerozhoduje žalovaný ani ministr financí, ale soud. Žádné takové rozhodnutí dosud nebylo vydáno a žalovaný je povinen se řídit platnými a účinnými právními předpisy a není oprávněn přezkoumávat jejich soulad s jinými právními předpisy či unijním právem. Ministr financí dále uvedl, že nepopírá, že v dané věci existuje unijní prvek, stejně jako přítomnost unijního prvku nepopíral žalovaný. Provádění důkazu čestným prohlášením proto považoval ministr financí za nadbytečné stejně jako provedení jejího výslechu jako svědka. Namítá-li žalobkyně, že nebyly splněny podmínky pro omezení volného pohybu služeb, nepřísluší, jak již bylo uvedeno, žalovanému ani ministrovi financí posuzovat soulad jednotlivých ustanovení zákona o loteriích s těmito podmínkami. Ministr financí rovněž konstatoval, že žalovaný není schopen ovlivnit podobu obecně závazných vyhlášek a do působnosti žalovaného nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami. Tato pravomoc přísluší Ministerstvu vnitra, které může pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky pro její rozpor s ústavním pořádkem a následně podat návrh Ústavnímu soudu na její zrušení.

28. K námitkám uvedeným v jedenáctém rozkladovém argumentu ministr financí uvedl, že novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Ministru financí ani žalovanému pak nepřísluší, aby o případné nevynutitelnosti právního předpisu podle směrnice rozhodoval, neboť se řídí platnými a účinným právními předpisy včetně základních zásad upravujících činnosti správních orgánů, mezi něž patří i rozhodování podle skutkového a právního stavu existujícího v době vydání rozhodnutí. K námitce nedodržení procesu notifikace obecně závazných vyhlášek pak mistr financí zopakoval, že do působnosti žalovaného nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami. Tato pravomoc přísluší Ministerstvu vnitra, které může pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky pro její rozpor s ústavním pořádkem a následně podat návrh Ústavnímu soudu na její zrušení. Žalovaný v rámci správního řízení postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy.

29. Dále se ministr financí zabýval námitkami žalobkyně uvedenými ve dvanáctém, třináctém a čtrnáctém rozkladovém argumentu. Ministr financí odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, v němž Ústavní soud konstatoval, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Tento závěr je podle ministra financí přiléhavý i v případě změny uděleného povolení na základě § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích. Žalobkyně se proto nemůže dovolávat existence práv nabytých v dobré víře, protože jí existence § 43 zákona o loteriích musela být známa. Postupem žalovaného navíc naopak dochází k zakotvení rovnosti mezi jednotlivými adresáty obecně závazné vyhlášky, neboť adresáti právní normy mají mít bez rozdílu povinnost právní předpisy obcí, které se na ně vztahují, respektovat. Co se týče hodnocení dalších důsledků změny uděleného povolení namítaných žalobkyní, ty považoval ministr financí za irelevantní, neboť se netýkají předmětu vedeného správního řízení a jdou nad jeho rámec. Z tohoto důvodu také shledal nadbytečným provádění důkazů navržených žalobkyní. Dále ministr financí uvedl, že se neztotožňuje s názorem žalobkyně, že lhůta do 30. 6. 2012 stanovená pro změnu udělených povolení v čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. je lhůtou prekluzivní, neboť tento výklad z tohoto ustanovení ani záměru zákonodárce nelze dovodit. Ministr financí rovněž uvedl, že z postupu žalovaného je zřejmé, že zohlednil princip proporcionality a šetřil práva žalobkyně nabytá v dobré víře a stejně tak právo obce na samosprávu.

30. Dále se mistr financí zabýval námitkami žalobkyně uvedenými v patnáctém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že nesouhlasí s tvrzením žalobkyně, že v řízení došlo k porušení jejích procesních práv. V oznámení o zahájení řízení byla stanovena lhůta, ve které může žalobkyně činit návrhy důkazů, vyjádření ve věci nebo jiné úkony dle § 36 odst.. 1 a 3 správního řádu. Lhůta byla žalobkyni na základě jejích žádostí opakovaně prodlužována a žalobkyně se v prodloužené lhůtě ke správnímu řízení vyjádřila. Žalobkyni rovněž bylo umožněno, aby v plné šíři uplatnila své právo nahlížet do spisu.

31. K námitkám uvedeným v šestnáctém rozkladovém argumentu ministr financí uvedl, že pro přednostní aplikaci unijního práva je nutné, aby byl shledán nesoulad národního práva s konkrétním ustanovením směrnice, což v daném řízení není splněno. Žalobkyně nepoukázala ani na jediné ustanovení sekundárního práva Evropské unie a neprokázala rozpor českého práva s tímto právem. Jelikož v tomto řízení nebyl shledán rozpor konkrétního ustanovení zákona o loteriích s unijním právem, není podle názoru ministra financí judikatura vztahující se k přednostní aplikaci unijního práva příznačná. Dále ministr financí zopakoval, že o neaplikaci vnitrostátní normy, pokud je v rozporu s právem Evropské unie, nerozhoduje žalovaný ani ministr financí, ale soud. Žádné takové rozhodnutí dosud nebylo vydáno a žalovaný je povinen se řídit platnými a účinnými právními předpisy a není oprávněn přezkoumávat jejich soulad s jinými právními předpisy či unijním právem.

32. K námitkám uvedeným v sedmnáctém rozkladovém argumentu ministr financí uvedl, že ustanovení o výjimkách z volného pohybu služeb obsažené v čl. 36 SFEU lze rovněž aplikovat na omezení volného pohybu služeb. Zejména se jedná o možnost omezit volný pohyb služeb z důvodu veřejné bezpečnosti či veřejného pořádku. Dále ministr financí uvedl, že česká právní úprava je odlišná od maďarské, která byla předmětem přezkumu Soudního dvora. Zejména nedochází k rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her ze dne na den, neboť žalovaný přistupuje k rušení vydaných povolení na základě obecně závazných vyhlášek obcí, a to vždy až po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení udělených povolení je navíc vedeno podle správního řádu a jeho účastník má právo využít všech institutů, které mu správní řád poskytuje, včetně opravných prostředků. Jedná se tedy o zcela odlišný režim rušení vydaných povolení, než tomu bylo v případě posuzovaném Soudním dvorem, a závěry vyplývající z rozhodnutí Berlington Hungary nelze v řízení mechanicky aplikovat.

33. K námitkám žalobkyně uvedeným v osmnáctém rozkladovém argumentu ministr financí odkázal na příslušnou argumentaci obsaženou v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a dále znovu na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž Ústavní soud konstatoval, že provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů si museli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek obcí. Dále ministr financí zopakoval, že z dikce zákona o loteriích nelze dovodit, že by se v případě jím stanovené povinnosti vydat rozhodnutí o změně povolení do 30. 6. 2012 jednalo o lhůtu prekluzivní a dodal, že stejně tak nelze legitimní očekávání žalobkyně odůvodňovat přílišnou délkou řízení.

34. K námitkám uvedený v devatenáctém rozkladovém argumentu ministr financí opět uvedl, že souhlasí s postupem žalovaného, který nevyhověl návrhu žalobkyně na provedení jí označených důkazních prostředků a dodal, že předmětem tohoto řízení není zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry, ale jeho změna.

35. K námitkám uvedeným ve dvacátém rozkladovém argumentu ministr financí zopakoval, že v případě, jenž byl předmětem posuzování v rozsudku Berlington Hungary, a v případě postupu žalovaného se jedná vzhledem k odlišnosti právních úprav o dvě rozdílné věci. Nadto se v tomto konkrétním případě jedná o změnu uděleného povolení podle přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Dále ministr financí uvedl, že v žádném ze svých rozhodnutí neuváděl, že doba trvání správního řízení by měla nahrazovat případnou existenci přechodného období. Skutečnost, zda obec stanoví ve své obecně závazné vyhlášce přechodné období, či nikoliv, závisí plně na její vůli a žalovanému nepříslušní žádným způsobem hodnotit obcí zvolenou regulaci. Ministr financí rovněž odmítl tvrzení žalobkyně, že žalovaný v řízení postupuje mechanickým způsobem, aniž by hodnotil, zda je nutné provést navrhované důkazy.

36. K námitkám uvedeným v dvacátém prvním rozkladovém argumentu ministr financí uvedl, že žalovaný je povinen postupovat v souladu s platnými a účinnými právními předpisy. Žalovaný není schopen ovlivnit podobu obecně závazných vyhlášek obcí a do jeho působnosti nespadá dozor nad těmito vyhláškami. Tento dozor vykonává Ministerstvo vnitra. Jelikož Ministerstvo vnitra může pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky a podat Ústavnímu soudu návrh na její zrušení, nelze považovat kontrolu obecně závazných vyhlášek za nedostatečnou. Dále ministr financí uvedl, že to jsou to zejména obce, které nejvíce pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni limitovaná.

III. Žaloba

37. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí jsou nezákonné, neboť žalovaný prvostupňovým rozhodnutím zrušil i ty návštěvní řády a uložil žalobkyni povinnost respektovat časová určení provozu loterií a jiných podobných her stanovená jednotlivými obecně závaznými vyhláškami i v případech, kdy obec časové určení provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou vůbec nestanovila nebo provoz loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou vůbec nereguluje. Žalovaný ani ministr financí v odůvodnění svých rozhodnutí nadto ani v jednom případě neuvedli, které návštěvní řády jsou v rozporu s kterou obecně závaznou vyhláškou a v čem tento rozpor spočívá. Žalovaný navíc spolu s návštěvními řády zrušil i reklamační řády, které se ze své podstaty provozní doby vůbec netýkají. Žalovaný tak postupoval svévolně a zasáhl do práv žalobkyně nad nezbytný rozsah a v rozporu s § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích. Výrok I. prvostupňového rozhodnutí je rovněž neurčitý, jelikož z něj nevyplývá, které konkrétní návštěvní a reklamační řády zrušuje, neboť z něj není zřejmé, zda mají být zrušeny návštěvní a reklamační řády schválené jen základním povolením, nebo i návštěvní a reklamační řády schválené dalšími rozhodnutími, která základní povolení doplňovala.

38. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný přistoupil ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů a uložení povinnosti žalobkyni respektovat časová určení provozu loterií a jiných podobných her stanovená jednotlivými obecně závaznými vyhláškami z důvodu zajištění respektování normotvorby obcí v oblasti regulace loterií a jiných podobných her, tedy z důvodu ochrany práva obcí na samosprávu. Zákon o loteriích, jak vyplývá z § 4 odst. 2 a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, však stanovuje pouze jeden veřejný zájem, který je žalovaný oprávněn a povinen chránit, a to veřejný zájem na zachování veřejného pořádku a žalovaný nemůže přihlížet k jinému veřejnému zájmu. Pokud tak žalovaný učinil a ministr financí napadeným rozhodnutím jeho postup potvrdil, jsou obě rozhodnutí nezákonná.

39. Dále žalobkyně namítala, že výrok II. prvostupňového rozhodnutí je nicotný. Žalobkyni bylo tímto výrokem mimo jiné uloženo zaslat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven, a to nejpozději 1 před zahájením provozování loterie a jiné podobné hry. Prvostupňové rozhodnutí nabylo účinnosti dne 21. 3. 2016, kdy bylo doručeno napadené rozhodnutí žalobkyni. Den doručení nemohla žalobkyně ovlivnit ani předpokládat. Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí přitom okamžitě byly zrušeny všechny schválené návštěvní řády, avšak podle výroku II. prvostupňového rozhodnutí byla žalobkyně povinna zaslat orgánům státního dozoru nový návštěvní řád alespoň jeden den před zrušením návštěvních řádů současných, tedy 20. 3. 2016. Dne 20. 3. 2016 však žalobkyně nevěděla ani nemohla vědět, že následující den jí bude doručeno napadené rozhodnutí, kterým bude její rozklad zamítnut a prvostupňové rozhodnutí nabyde právní moci. Takovou povinnost žalobkyně nemohla splnit a je fakticky neuskutečnitelná. Žalobkyni byla dále výrokem II. prvostupňového rozhodnutí uložena povinnost v případě změny provozní doby tuto změnu ohlásit orgánu státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností a povinnost provozní dobu udržovat v souladu s obecně závaznými vyhláškami. V případě, že bude vydána nová obecně závazná vyhláška upravující provozní dobu interaktivních videoloterních terminálů a přijata bez legisvakanční lhůty, je pro žalobkyni tato povinnost fakticky nesplnitelná. Žalobkyně nemůže okamžik přijetí obecně závazné vyhlášky ovlivnit ani předpokládat a v případě absence legisvakanční lhůty nemůže předpokládat ani okamžik nabytí účinnosti takové obecně závazné vyhlášky. Taková povinnost je pro žalobkyni fakticky neuskutečnitelná.

40. Žalobkyně dále namítala, že výrok II. prvostupňového rozhodnutí je neurčitý a vnesl do základního povolení úpravu notifikací návštěvních řádů kolidující s úpravou obsaženou v doplňkových povoleních vydaných od roku 2012. Prvostupňové stanovuje povinnost notifikovat návštěvní řád v případě zahájení provozu nejpozději 1 den před zahájením provozování a doplňková povolení stanovují tuto povinnost nejpozději v den zahájení provozování. V případě změny provozní doby stanovuje prvostupňové rozhodnutí povinnost notifikovat návštěvní řád nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností a doplňková povolení stanovují tuto povinnost nejpozději 2 dny před její předpokládanou účinností. Vzniká tak interpretační problém, který žalovaný nijak neřeší, a není tak zřejmé, zda má být v případě doplňkových povolení vydaných od roku 2012 dána přednost úpravě zavedené prvostupňovým rozhodnutím, nebo zda má být přednost úpravě obsažené v doplňkových povoleních. Z tohoto důvodu je podle žalobkyně prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí nezákonné.

41. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný v oznámení o zahájení řízení vymezil jeho předmět jako úprava doby platnosti rozhodnutí č. j. 34/25973/2007, ve znění pozdějších rozhodnutí dle čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. a podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Po zahájení řízení byl nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. a předmětem řízení tak zůstalo pouze podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Po více než dvou letech žalovaný předmět řízení bez jakéhokoliv odůvodnění rozšířil a výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí rozhodl o právech a povinnostech žalobkyně, které nebyly původním předmětem řízení. Tato změna proběhla nezákonným způsobem a žalovaný tak porušil procesní práva žalobkyně takovým způsobem, že to mělo vliv na zákonnost prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný o změně předmětu řízení navíc žalobkyni ani řádně neuvědomil a neumožnil jí tak uplatnit všechna její procesní práva. Při oznamování změny předmětu řízení žalobkyni žalovaný pouze uvedl, že v řízení má dojít k úpravě základního povolení tak, aby bylo v souladu s „s časovým omezením stanoveným obecně závaznou vyhláškou obce/města/statutárního města/Hlavního města Prahy, na jejímž území jsou IVT umístěny.“ Žalovaný však ani rámcově nespecifikoval, jaká konkrétní práva a povinnosti žalobkyně mají být dotčena. Teprve doručením prvostupňového rozhodnutí se žalobkyně dozvěděla, že řízením mají být dotčeny návštěvní a reklamační řády a že jí má být uložena povinnost upravit provozní dobu podle jednotlivých obecně závazných vyhlášek a že má být změněn systém notifikace změn orgánům státního dozoru. Žalobkyně přitom na skutečnost, že není zřejmé, o jakých právech a povinnostech má být rozhodováno, žalovaného opakovaně upozorňovala. Tímto postupem žalovaného bylo žalobkyni fakticky znemožněno využít své právo vyjádřit se k předmětu řízení a k podkladům rozhodnutí, čímž byla porušena procesní práva žalobkyně.

42. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích změnil základní povolení s tím, že oproti postupu podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích nebylo nutno zahajovat samostatná řízení pro jednotlivé případy rozporu konkrétních povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. Tento postup je však podle žalobkyně nesprávný, neboť práva a povinnosti žalobkyně spojená s provozováním interaktivních videoloterních terminálů dotčená tímto řízení byla žalobkyni založena v naprosté většině případů doplňkovými povoleními a nikoliv povolením základním, některá práva a povinnosti, která byla prvostupňovým rozhodnutím změněna, nejsou součástí základního povolení ale povolení doplňkových a jejich změna změnou základního povolení proto není možná. Žalovaný a ministr financí tímto postupem porušili svou povinnost zasahovat do práv žalobkyně nabytých v dobré víře jen v nezbytném rozsahu, neboť paušálně uložili žalobkyni povinnosti, aniž by zkoumali, zda jsou konkrétní interaktivní videoloterní terminály provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou nebo zda příslušná obec jejich provoz na svém území reguluje. Žalovaný a ministr financí znemožnili žalobkyni vzhledem k vágnímu vymezení předmětu řízení řádně se vyjádřit k jeho předmětu. Pokud by však bylo zahájeno zvláštní řízení pro každé doplňkové povolení nebo pro každou obecně závaznou vyhlášku, mohla by žalobkyně v řízení řádně uplatnit svá procesní práva. Řízení podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích přitom může mít pro žalobkyni obdobné následky jako řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť pokud některá obec povolí provozovat interaktivní videoloterní terminály pouze po dobu jedné hodiny, znamená to totéž jako zrušení daného povolení. Dále žalobkyně uvedla, že tímto postupem žalovaného dochází k nepřípustnému přenesení povinnosti posuzovat rozpor doplňkových povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou na žalobkyni.

43. Dále žalobkyně namítala, že čl. II bod 1 věta třetí zákona č. 300/2011 Sb. na základě kterého bylo řízení zahájeno, vyžaduje, aby ke změně základního povolení došlo do 30. 6. 2012. Stanovením lhůty pro rozhodnutí měl zákonodárce zjevně v úmyslu upevnit právní jistotu adresátů zákona č. 300/2011 tak, aby znali konkrétní datum, kdy nejpozději může být rozhodnuto o jejich právech. Jedná se tak o lhůtu prekluzivní.

44. Žalobkyně dále namítala, že před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí 98/34/ES, ačkoliv tento zákon notifikační proceduře podléhá, což s ohledem na judikaturu Soudního dvora způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni. Žalobkyně se proto dovolává přímého účinku čl. 8 a 9 směrnice 98/34/ES. Žalobkyně je rovněž přesvědčena, že také obecně závazné vyhlášky regulující dobu provozování loterií a jiných podobných her, která byly přijaty na základě tohoto zákona, jsou technickými předpisy, a bylo proto nutno je notifikovat podle směrnice 98/34/ES, popř. dle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. 9. 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (dále jen „směrnice 2015/1535“). Jelikož tato povinnost nebyla splněna, je také aplikace obecně závazných vyhlášek regulujících provozní dobu loterií a jiných podobných her vůči žalobkyni vyloučena. Dále žalobkyně uvedla, že ministr financí byl povinen se s touto námitkou v napadeném rozhodnutí vypořádat, což neučinil.

45. Dále žalobkyně namítala, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie. Z rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary, jakož i z další judikatury Soudního dvora, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalovaný i ministr financí byli v řízení povinni přednostně aplikovat právo Evropské unie, neboť ve věci je přítomen tzv. unijní prvek. V rozsudku Berlington Hungary dospěl Soudní dvůr k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže alespoň část klientely využívající služby loterií a jiných podobných her tvoří občané jiných členských států Evropské unie, jelikož takto poskytnuté služby jsou službami poskytnutými podle čl. 56 SFEU. Rovněž žalobkyně v prostorách, kde se nacházela zařízení, která žalobkyně provozovala na základě uděleného povolení, které bylo napadeným rozhodnutím zrušeno, poskytovala služby příslušníkům jiných členských států Evropské unie. Již ve správním řízení prokazovala žalobkyně existenci unijního prvku návrhem výslechu osoby, která byla odpovědná za komunikaci s jednotlivými provozovateli prostor, v kterých se interaktivní videoloterní terminály nacházely, přičemž při výkonu své činnosti tato osoba zjistila, že část uživatelů je občany Evropské unie. Skutečnost, že ve věci je přítomen unijní prvek, potvrdil rovněž ministr financí v napadeném rozhodnutí.

46. Soudní dvůr v bodě 92 rozsudku Berlington Hungary stanovil kritéria, která musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb tohoto druhu naplňovat. Pokud opatření zavedená prostřednictvím příslušných právních předpisů tato kritéria nesplňují, jsou podle Soudního dvora v rozporu s čl. 56 SFEU a čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie chránícím vlastnické právo. V případě regulace loterií a jiných podobných her nebylo splněno žádné z těchto kritérií a ministr financí i žalovaný proto byli povinni na základě zásady aplikační přednosti práva Evropské unie příslušná ustanovení zákona o loteriích a jednotlivé obecně závazné vyhlášky, neaplikovat. Na podporu své argumentace žalobkyně hojně odkazovala na judikaturu soudního dvora, zejména na jednotlivé části rozsudku Berlington Hungary. Podle názoru žalobkyně regulace loterií v České republice nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, neboť ze zákona o loteriích nevyplývá, že jeho skutečným cílem je ochrana spotřebitelů před hráčskou závislostí. Regulace loterií a jiných podobných her nesleduje systematickým způsobem naplňování stanovených cílů, jelikož jejich regulace prostřednictvím zákona o loteriích a jednotlivých obecně závazných vyhlášek je nesystematická. Obce mohou při regulaci loterií a jiných podobných her na svém území postupovat zcela svévolně a nemusí brát v potaz ani svá sociologická, demografická a geografická specifika. Regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím zákona o loteriích je také v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie, neboť bez jakéhokoliv přechodného období znemožňuje provoz příslušných zařízení v souladu s již vydanými povoleními. Tato skutečnost také znamená, že přijatá regulace rovněž nesplňuje podmínky pro přípustný zásah do legitimního očekávání žalobkyně, jak byl stanoven judikaturou Soudního dvora. Ministr financí byl proto povinen na základě zásady aplikační přednosti práva Evropské unie nepřihlížet k těm ustanovením zákona o loteriích regulujícím provozní dobu loterií, která jsou v rozporu s právem Evropské unie, a to zejména k ustanovením zmocňujícím obce k regulaci loterií prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, ustanovením obecně závazných vyhlášek, které omezují provozování loterií a jiných podobných her a k čl. II bodu 1 větě třetí zákona č. 300/2011 Sb.

47. Žalobkyně dále namítala, že v řízení došlo k procesním vadám, které měly vliv na zákonnost obou rozhodnutí. Žalovaný v prvostupňovém řízení doručil žalobkyni výzvu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí dne 19. 6. 2014, avšak prvostupňové rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno až dne 16. 7. 2015, po více než jednom roce. Žalobkyni tak bylo žalovaným odňato právo seznámit se úplným obsahem správního spisu v době bezprostředně přecházející vydání rozhodnutí. Ministr financí před vydáním napadeného rozhodnutí pak žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí vůbec nevyzval. Tento postup žalovaného a ministra financí porušil procesní práva žalobkyně takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Ministr financí se navíc se ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění stavu věci nebyl potřeba provést žádný ze žalobkyní navržených důkazů. Podle žalobkyně však provedení jí navržených důkazů bylo nezbytné a jejich neprovedením porušil právo žalobkyně na spravedlivý proces.

IV. Vyjádření žalovaného

48. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o změně povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil na základě § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích ve spojení s čl. II bodem 1 větou třetí a bodem 4 zákona č. 300/2011 Sb.

49. Žalovaný dále uvedl, že jedním ze základních důvodů, proč došlo ke změně uděleného povolení, byla ochrana veřejného zájmu spočívajícího v uplatnění práva obcí na samosprávu. Žalovaný přistoupil ke změně příslušného povolení spočívající ve zrušení návštěvních a reklamačních řádů rovněž z důvodu zajištění řádného provozování loterií a jiných podobných her tímto povolením dotčených. Změnou uděleného povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, neboť rozhodování o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny sloužící k provozování loterií a jiných podobných her je otázkou místního pořádku a jako takové spadá do samostatné působnosti obcí a regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. To platí i pro časovou regulaci provozování loterií a jiných podobných her. V opačném případě by docházelo k absurdní dvojkolejnosti, kdy v případě, že je udělené povolení v rozporu s obecně zavázanou vyhláškou regulující místa, kde je na území obce umožněno provozování loterií a jiných podobných her zakázáno, by správní orgán toto povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil, avšak v případě rozporu uděleného povolení s ustanovením obecně závazné vyhlášky regulujícím čas, kdy je možno loterie a jiné podobné hry na územní obce provozovat, by správní orgán nijak nezasahoval a regulační úmysl obce by nijak nezohlednil. Podle názoru žalovaného změna uděleného povolení postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích přitom představuje dostatečný způsob napravení nežádoucího stavu spočívajícího v rozporu povolení s ustanoveními obecně závazných vyhlášek regulujícími dobu provozování, a proto nebylo nutno postupovat podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Rozhodnutí o změně uděleného povolení proto nelze považovat za nezákonné.

50. Žalovaný dále uvedl, že správní řízení bylo zahájeno nejen podle čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ale také podle čl. II bodu 1 tohoto zákona. Nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl sice čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. zrušen, což znamená, že v řízení nedochází k úpravě doby platnosti uděleného povolení v souladu s tímto ustanovením, ale žalovaný je nadále povinen postupovat podle čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. a uvést udělené povolení do souladu s platným a účinným zněním zákona o loteriích.

51. Žalovaný nesouhlasil s námitkou žalobkyně, že došlo v průběhu řízení k zásadní změně jeho předmětu. Jak vyplývá i z odborné literatury, správní orgán může v případě nesankčních řízení v oznámení o zahájení řízení vymezit jeho předmět pouze jednoduchým popisem skutkových zjištění, která se mohou v průběhu řízení měnit. V oznámení o zahájení řízení ze dne 4. 6. 2012 byly důvody pro zahájení řízení podrobně specifikovány. Na skutečnost, že v důsledku nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 nedojde ve správním řízení ke zkrácení platnosti uděleného povolení, ale pouze k jeho změně tak, aby odpovídalo platnému a účinnému zákonu o loteriích, byla žalobkyně upozorněna prostřednictvím výzvy ze dne 19. 6. 2014. Nedošlo tedy k nepřípustné změně předmětu řízení, neboť právě zrušením návštěvních a reklamačních řádů a zakotvením povinnosti respektovat obecně závazné vyhlášky došlo k uvedení uděleného povolení do souladu s platným a účinným zákonem o loteriích. Již v oznámení o zahájení řízení byl přitom předmět řízení identifikován dostatečně určitě. Žalovaný v něm uvedl konkrétní povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které je nutno uvést do souladu se zákonem. V tomto povolení jsou přitom uvedeny u jednotlivých povolovaných zařízení konkrétní adresy provozoven, kde jsou tato zařízení umístěna, a žalobkyni tak vzhledem k její dlouholeté podnikatelské činnosti musel být předmět řízení zřejmý.

52. Žalovaný dále uvedl, že nedodržení zákonem č. 300/2011 Sb. stanovené lhůty pro změnu povolení nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť se jedná o lhůtu pořádkovou, s jejímž nedodržením nejsou spojeny žádné negativní následky.

53. Žalovaný dále odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, z něhož vyplývá, že žalobkyně si musela být vědoma existence § 43 zákona o loteriích, na jehož základě může správní orgán změnit nebo zrušit udělené povolení, pokud jsou pro to splněny zákonem stanovené předpoklady. Změnou uděleného povolení tudíž nemohlo dojít k porušení zásady předvídatelnosti práva a principu legitimního očekávání žalobkyně. To vyplývá i z nálezu Ústavního soudu sp. zn. 6/13, v němž Ústavní soud konstatoval, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomu rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů, včetně obecně závazných vyhlášek. V případech, kdy žalovaný využívá ustanovení § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích, nejedná se tedy o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích. Již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 přitom Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nepřistoupil ke zrušení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. Žalovaný je toho názoru, že tyto závěry je nutno aplikovat i ve vztahu ke změně povolení pro jeho rozpor s časovým určením provozu v obecně závazné vyhlášce regulující provozování loterií a jiných podobných her.

54. Žalovaný dále uvedl, že v řízení aplikoval princip proporcionality, a to ve vztahu práva obcí na samosprávu na straně jedné a práva žalobkyně podnikat na straně druhé, přičemž právo žalobkyně podnikat je oslabeno právě s ohledem na § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích.

55. Žalovaný nesouhlasil s tím, že v řízení došlo k porušení procesních práv žalobkyně. V průběhu řízení byla žalobkyni několikrát prodloužena lhůta k vyjádření k podkladům rozhodnutí a v usnesení ze dne 10. 7. 2014 žalovaný rovněž reagoval na žádost žalobkyně o poskytnutí informací o řízení. Žalobkyni byla dále s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 zaslána výzva k vyjádření se k podkladům rozhodnutí ze dne 19. 6. 2014. Až do vydání rozhodnutí pak již k dalším změnám ve správním spise nedošlo a správní spis byl doplněn pouze o dvě vyjádření žalobkyně.

56. Žalovaný následně shrnul průběh notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a v této souvislosti uvedl, že podle jeho názoru je zákon o loteriích jedním z příkladů právního předpisu, v jehož obsahu se prolínají hmotněprávní i procesněprávní ustanovení. Jelikož ne každé jeho ustanovení má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že veškerá ustanovení tohoto zákona podléhají povinnosti notifikační procedury. V této souvislosti poukázal žalovaný na stanovisko generálního advokáta ve věci C-443/98, Unilever Italia SpA proti Central Food SpA., z něhož vyplývá, že i v případě nedodržení předepsané procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice 98/34/ES. Takovým ustanovením je v rámci zákona o loteriích právě ustanovení o regulační pravomoci obcí obsažené v § 50 odst. 4, ke kterému navíc nebyly v rámci notifikačního procesu vzneseny žádné připomínky, a tudíž lze učinit závěr, že toto ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky práva Evropské unie. Domnívá-li se však žalobkyně, že k porušení směrnice 98/34/ES došlo, může se dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě také činí.

57. Žalovaný dále připomněl, že ke „zrušení“ uděleného povolení by však došlo i v případě, pokud by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat a neexistoval by. Již před přijetím tohoto zákona měly obce pravomoc regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem výherní hrací přístroj byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a následných rozhodnutí nejvyšších soudů tak, že pod pojem výherní hrací přístroj se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích a pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla zakotvena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

58. K námitce žalobkyně, že rovněž obecně závazné vyhlášky měly být podrobeny notifikačnímu procesu, žalovaný uvedl, že definičním znakem technického předpisu podle směrnice 98/34/ES je, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, jeho platnost v členském státě nebo v jeho větší části. V případě České republiky se jedná o právní předpisy centrálních úřadů a krajů. Regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je svěřena obcím, na které se tato povinnost nevztahuje. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170 navíc vyplývá, že obecně závazná vyhláška obce obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

59. Žalovaný dále poukázal na rozdílnost české a maďarské právní úpravy. Rozsudek Berlington Hungary tudíž nelze v této věci mechanicky aplikovat. Změna vydaných povolení podle českých právních norem představuje zcela odlišný právní režim, než režim, který posuzoval Soudní dvůr, neboť v jím posuzovaném případě se jednalo o rušení provozování loterií a jiných podobných her. Dále žalovaný připomněl, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení hazardních her. Jelikož není právní úprava hazardních her na unijní úrovni harmonizována, mají členské státy možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně stanovit úroveň ochrany. K zásadě ochrany legitimního očekávání žalovaný opět s odkazem na judikaturu Soudního dvora zopakoval, že hospodářské subjekty nemohou spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, a bude tak zachován existující stav. Úprava hazardních her obsažená v zákoně o loteriích je příslušným provozovatelům známá a je předvídatelná, a to včetně § 43 zákona o loteriích. Tito provozovatelé si tak mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny, či zrušení příslušných právních předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. U provozovatelů tohoto typu proto nelze o legitimním očekávání hovořit.

60. Žalovaný dále poukázal na skutečnost, že pokud žalobkyně uvádí, že správní orgány u ní vzbudily důvodné očekávání tím, že jí bylo uděleno povolení k provozování loterií a jiných podobných her s dobou platnosti až 10 let pomíjí, že v tomto případě se jedná o řízení o změně uděleného povolení, nikoliv o jeho zrušení. Co se týče námitek žalobkyně týkajících se jejích investičních a obchodních rozhodnutí, která činila v důsledku dobré víry v platnost správních aktů, ty se podle názoru žalovaného jím vedeného správního řízení netýkají a jdou nad jeho rámec.

61. Žalovaný se neztotožnil s tvrzením žalobkyně, že právní úprava loterií a jiných podobných her omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 SFEU. V této souvislosti žalovaný připomenul, že volný pohyb služeb lze z důvodů vymezených čl. 51 a 52 SFEU omezit, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud.

62. Závěrem svého vyjádření žalovaný uvedl, že v projednávaném případě nebyl shledán ani žalobkyní prokázán rozpor národní právní úpravy s právem Evropské unie, nebylo vydáno žádné rozhodnutí českého soudu o neaplikaci zákona o loteriích, a proto má žalovaný povinnost podle této právní normy postupovat. Namítá-li žalobkyně, že česká právní úprava nestanoví v rozporu s judikaturou Soudního dvora dostatečně transparentní, objektivní a předem známá kritéria regulace provozování loterií a jiných podobných her, pak takovou otázku mu nepřísluší hodnotit, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy a nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami.

63. Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

V. Dosavadní průběh řízení

64. Usnesením ze dne 5. 11. 2019, č. j. 10 Af 43/2016 - 72 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61).

65. Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 26. 4. 2021, č. j. 10 Af 43/2016 - 74 rozhodl o pokračování v řízení.

VI. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného

66. Žalobkyně se následně ve věci vyjádřila podáním ze dne 11. 5. 2021. V úvodu svého vyjádření žalobkyně poukázala na rozsudek Soudního dvora BONVER WIN, C-311/19 a závěry z něj vyplývající. Dále žalobkyně konstatovala, že případ, který byl posuzován Soudním dvorem, je skutkově podobný s právě projednávanou věcí a je tedy zřejmé, že i v této věci se má aplikovat právo Evropské unie, a to konkrétně čl. 56 SFEU, neboť je ve věci dán unijní prvek. Existenci unijního prvku, který je předpokladem pro aplikaci práva Evropské unie, žalobkyně doložila návrhem na výslech osoby odpovědné za komunikaci s jednotlivými provozovateli prostor, ve kterých se interaktivní videoloterní terminály nacházely. Žalobkyně rovněž připomněla, že povinnost zkoumat existenci unijního prvku uznal ve své judikatuře ve skutkově obdobné věci na základě rozsudku BONVER WIN i Nejvyšší správní soud. Žalobkyně je navíc toho názoru, že i pokud by existenci unijního prvku netvrdila a nedoložila, bylo by na základě judikatury Ústavního soudu povinností soudu přesto zkoumat, zda se v daném případě právo Evropské unie neaplikuje.

67. Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 13. 5. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora BONVER WIN vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyní navržený důkaz výslechem osoby, která je „zaměstnancem“ žalobkyně má sníženou důkazní hodnotu a jako takový nemůže být dostatečným důkazem k prokázání unijního prvku. Dle názoru žalovaného proto v tomto případě nelze aplikovat čl. 56 SFEU.

68. Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

69. Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozsudku BONVER WIN.

70. Žalobkyně ani žalovaný se již ve věci dále nevyjádřili.

VII. Obsah správního spisu

71. Žalovaným předložený spisový materiál obsahuje celkem 25 listin (z toho prvních 24 vzestupně očíslovaných) a z porovnání obsahu spisu se spisovým přehledem nevyplývá, že by v něm nějaká listina chyběla. Soud tedy vycházel z předpokladu, že správní spis byl předložen ve své úplné podobě (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2008, č. j. 1 Afs 7/2008 - 91 a ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Afs 15/2012 - 25, bod 28).

72. Ze správního spisu městský soud zjistil následující skutečnosti podstatné pro rozhodnutí ve věci.

73. Oznámením o zahájení řízení ze dne 4. 6. 2012, č. j. MF-48873/2012/34 doručeným žalobkyni dne 19. 6. 2012, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle čl. II bodu 1 věty třetí a bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ve věci změny rozhodnutí, kterým bylo povoleno provozování Centrálního loterního systému podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích č. j. 34/25973/2007, ve znění pozdějších rozhodnutí. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení po citaci čl. II bodu 1 věty třetí a bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. uvedl, že řízení bylo zahájeno z důvodu, že bylo zjištěno, že předmětné povolení, na jehož základě je Centrální loterní systém provozován, je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce, že změna povolení se má týkat úpravy doby platnosti povolení a že v rámci tohoto správního řízení bude současně toto povolení upraveno tak, aby odpovídalo současně platnému a účinnému zákonu o loteriích, tzn. dojde k podřazení Centrálního loterního systém pod příslušné zákonné ustanovení upravující sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolní jednotkami a neomezeným počtem koncových interaktivních videoloterních terminálů (§ 2 písm. l) zákona o loteriích). Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni vyzval podle § 36 odst. 1 správního řádu k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů a podle § 50 odst. 2 správního řádu k poskytnutí potřebné součinnosti, konkrétně k doložení seznamu koncových zařízení – interaktivních videoloterních terminálů (výrobní číslo, čísla jednací povolení, kterými byla tato koncová zařízení povolena), která jsou provozována v souladu s obecně závaznou vyhláškou obce, na jejímž území je koncové zařízení umístěno, a která v souladu s obecně závaznou vyhláškou obce, na jejímž území je koncové zařízení umístěno, provozována nejsou. Dále žalovaný uvedl, že tyto seznamy budou sloužit jako podklad pro rozhodnutí. Správní orgán musí postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými § 2 správního řádu. S ohledem na dosažení řádného objasnění stavu věci (objektivní pravdy) a požadavku procesní ekonomie, vyzvala žalovaný žalobkyni k součinnosti a dodal, že žalobkyně je povinna této výzvě vyhovět. V závěru oznámení žalovaný uvedl, že veškeré návrhy důkazů, vyjádření ve věci nebo jiné návrhy či úkony, včetně poskytnutí potřebné součinnosti očekává do 4. 7. 2012.

74. Podáním ze dne 28. 6. 2012 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF-48835/2012/34 alespoň do 4. 8. 2012, a to zejména z důvodu velké administrativní náročnosti požadované součinnosti. Dále žalobkyně v podání vyjádřila pochybnosti, zda by právě ona a nikoliv správní orgán měla zjišťovat, zda jsou udělená povolení v kolizi s obecně závaznými vyhláškami a požádala žalovaného o vyjádření, proč by tyto, patrně navíc veřejně dostupné informace měla žalovanému dohledávat právě ona a suplovat tak činnost orgánu státní správy. Usnesením ze dne 2. 7. 2012, č. j. MF-48873/1/2012/34 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k učinění návrhů důkazů, vyjádření nebo jiných návrhů či úkonů ve věci změny rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 do 4. 8. 2012. Podáním ze dne 3. 8. 2012 požádala žalobkyně z důvodu nesmírné administrativní náročnosti o prodloužení stanovené lhůty do 4. 11. 2012. Usnesením ze dne 20. 8. 2012, č. j. MF-48875/2/2012/34 žalovaný žádosti žalobkyně vyhověl a lhůtu k učinění návrhů důkazů, vyjádření nebo jiných návrhů či úkonů ve věci změny rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 jí prodloužil do 4. 11. 2012. Dne 17. 9. 2012 využila žalobkyně svého práva nahlížet do spisu, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF-82752/2012/34 z téhož dne. Podáním ze dne 5. 11. 2012 požádala žalobkyně vzhledem k tomu, že se jedná o vysoce odbornou a komplikovanou problematiku, která si vyžádá zajištění rozsáhlých podkladů a právních stanovisek, o prodloužení stanovené lhůty do 30. 11. 2012. Usnesením ze dne 9. 11. 2012, č. j. MF-48873/3/2012/34 žalovaný žádosti žalobkyně vyhověl a lhůtu k učinění návrhů důkazů, vyjádření nebo jiných návrhů či úkonů ve věci změny rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 jí prodloužil do 30. 11. 2012. Podáním ze dne 30. 11. 2012 požádala žalobkyně o prodloužení stanovené lhůty do 15. 1. 2013, neboť z kapacitních důvodů nebyla schopna se v řízení vyjádřit ve stanovené lhůtě. Usnesením ze dne 13. 12. 2012, č. j. MF-48873/4/2012/34 žalovaný žádosti žalobkyně vyhověl a lhůtu k učinění návrhů důkazů, vyjádření nebo jiných návrhů či úkonů ve věci změny rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 jí prodloužil do 15. 1. 2013. Podáním ze dne 15. 1. 2013 požádala žalobkyně znovu o prodloužení stanovené lhůty, neboť požadovanou evidencí, zda jsou koncová zařízení v souladu s obecně závaznými vyhláškami, nedisponuje.

75. Výzvou k vyjádření ze dne 19. 6. 2014, č. j. MF-48873/2012/34-5 žalovaný vyrozuměl žalobkyni, že shromáždil podklady pro vydání rozhodnutí a současně ji v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu vyzval, aby se vyjádřila k podkladům rozhodnutí s tím, že toto vyjádření očekává ve lhůtě do 14 dnů od doručení této výzvy. Výzva č. j. MF-48875/2012/34-5 byla žalobkyni doručena dne 19. 6. 2014. Ve výzvě žalovaný dále uvedl, že změna povolení v rámci tohoto správního řízení se má týkat úpravy povolení k provozování Centrálního loterního systému, prostřednictvím kterého jsou provozovány koncové interaktivní loterní terminály tak, aby dané povolení bylo v souladu s platným zněním zákona o loteriích a v souladu s časovým omezením stanoveným obecně závaznou vyhláškou obce/města/statutárního města/Hlavního města Prahy, na jejímž území jsou umístěny. Žalovaný dále ve výzvě uvedl, že nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb.

76. Žalobkyně na výzvu č. j. MF-48873/2012/34-5 reagovala podáním ze dne 27. 6. 2014. V tomto podání žalobkyně uvedla, že změna povolení má dle výzvy spočívat v úpravě povolení, prostřednictvím kterých jsou provozovány koncové interaktivní loterní terminály tak, aby povolení byla v souladu s platným zněním zákona o loteriích a v souladu s časovým omezením stanoveným obecně závaznou vyhláškou obce/města/statutárního města/Hlavního města Prahy, na jejímž území jsou umístěny. Z podkladů, které má žalobkyně k dispozici, není žalobkyni zřejmé, jak má být v tomto správním řízení rozhodnuto, v čem má změna povolení spočívat, ani jakým způsobem má být dosaženo cíle deklarovaného ve výzvě k vyjádření. Dále žalobkyně požádala o poskytnutí v podání specifikovaných informací, o konzultaci s příslušnou úřední osobou odpověděnou za vedení řízení a o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí alespoň o 45 dní po projednání věci s touto osobou a po odstranění nejasností ohledně předmětu správního řízení. Dne 30. 6. 2014 využila žalobkyně svého práva nahlížet do spisu, o čemž byl vyhotoven protokol z téhož dne.

77. Usnesením ze dne 10. 6. 2014, č. j. MF-48873/2012/34-6 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí o 14 dnů od doručení tohoto usnesení. V odůvodnění usnesení žalovaný mimo jiné uvedl, že k žádosti žalobkyně ze dne 27. 6. 2014 sděluje, že předmět řízení byl dostatečným a srozumitelným způsobem vymezen v oznámení o zahájení řízení č. j. MF-48873/2012/34 a ve výzvě č. j. MF-48873/2012/34-5. Předmětem řízení je uvedení povolení k provozování loterií a jiných podobných her do souladu s ustanoveními příslušných obecně závazných vyhlášek upravujících provozní dobu provozoven a rovněž podřazení povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů povolovaných do 31. 12. 2011 pouze dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích pod § 2 písm. l) ve spojení s § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Dále žalovaný v usnesení uvedl, že k projednání věci s příslušnou úřední osobou není důvod, neboť nařízení ústního jednání podle § 49 správního řádu není nezbytné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníka řízen a ani tak nestanoví zákon.

78. Ke správnímu řízení se žalobkyně vyjádřila v podání ze dne 1. 8. 2014. V tomto vyjádření žalobkyně namítala, že zrušením čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu ztratilo správní řízení právní podklad a mělo být žalovaným zastaveno. Ve výzvě č. j. MF- 48873/2012/34-5 žalovaný navíc uvedl, že řízení bylo zahájeno rovněž na základě § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích, čímž žalovaný procesně vadným způsobem změnil právní podklad řízení a i z tohoto důvodu mělo být řízení zastaveno. Dále žalobkyně namítala, že podala žalovanému dne 27. 4. 2014 žádost o informace ohledně zamýšleného cíle a smyslu řízení a žádala o konzultaci s úřední osobou odpovědnou za řízení. Na tuto výzvu žalovaný nijak nereagoval, čímž porušil právo žalobkyně na spravedlivý proces. Žalobkyně dále namítala, že postup žalovaného je v rozporu s ústavním pořádkem a ústavními principy včetně judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, a to s principem ochrany dobré víry a právní jistoty, s principem nepřípustnosti retroaktivního působení právních norem a s principem ochrany legitimního očekávání. Dále žalobkyně namítala, že postup žalovaného podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích ve spojení s čl. II bodem 1 větou třetí a bodem 4 zákona č. 300/2011 Sb. je nesprávný a nezákonný, neboť lhůta stanovená v čl. II bodu 1 větě třetí zákona č. 300/2011 Sb. je lhůtou prekluzivní, po jejímž uplynutí již nelze povolení udělené před 1. 1. 2012 změnit, ustanovení zákona o loteriích jsou vůči žalobkyni nevynutitelná z důvodu vad v procesu notifikace podle směrnice 98/34/ES a ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. je v rozporu s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora, neboť vytváří mechanismus, při němž se udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her může kdykoliv a bez jakýchkoliv předvídatelných pravidel dostat do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou, a takový režim je neobjektivní a diskriminační a koliduje s ustáleným výkladem Soudního dvora. Dále se žalobkyně ve svém podání zabývala možnými důsledky změny uděleného povolení (vznik škody na straně žalobkyně a dalších dotčených subjektů, rušení pracovních míst a nutností vymáhat vzniklou škodu po České republice). Žalobkyně ve vyjádření dále navrhla, aby žalovaný provedl v rámci řízení důkazy výslechem jí označené osoby za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni, aby ustanovil znalce za účelem vypracování posudku pro prokázání výše újmy vzniklé změnou povolení a aby zajistil stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně stavu nezaměstnanosti a dopadu rušení dalších pracovních míst na nezaměstnanost. K projednání všech skutečností, tvrzení a důkazů navrhla žalobkyně nařízení ústního jednání. V závěru svého podání žalobkyně navrhla, aby žalovaný ve věci rozhodl tak, že se zahájené řízení zastavuje.

79. Podáním ze dne 15. 8. 2014 žalobkyně navrhla, aby žalovaný ve věci nařídil ústní jednání, neboť je to nezbytné pro hájení jejích práv a oprávněných zájmů, a aby ve věci samé rozhodl o zastavení řízení. V tomto podání žalobkyně dále opět požádala zcela shodně co obsahu i formy jako v podání ze dne 27. 6. 2014 o poskytnutí v podání specifikovaných informací, o konzultaci s příslušnou úřední osobou odpověděnou za vedení řízení a o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí alespoň o 45 dní po projednání věci s touto osobou a po odstranění nejasností ohledně předmětu správního řízení.

80. Prvostupňovým rozhodnutím bylo rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 ve znění pozdějších rozhodnutí změněno tak, jak je uvedeno v bodě 2 tohoto rozsudku. Žalovaný rozhodl o změně rozhodnutí s ohledem na řádné provozování loterií a jiných podobných her a z důvodu zajištění efektivnějšího uplatňování ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu. Jelikož návštěvní a reklamační řády byly žalovaným schvalovány před rokem 2012 a provozovatelům nebyla uložena povinnost respektovat obecně závazné vyhlášky obcí, přistoupil žalovaný k jejich zrušení a nahrazení. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních. V závěru napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že dokazování v rozsahu navrženém žalobkyní neprovedl, neboť žalobkyní navržené důkazy by nepředstavovaly relevantní podklad pro vydání rozhodnutí a jejich provádění by přesahovalo rámec předmětu řízení nebo navržené důkazy s předmětem řízení vůbec nesouvisely. Důvody pro nařízení ústního jednání žalovaný rovněž neshledal, neboť nebyly dány důvody pro jeho nařízení ve smyslu § 49 správního řádu.

81. Dne 27. 7. 2015 využila žalobkyně svého práva nahlížet do spisu a seznámila se shromážděným spisovým materiálem, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF-34315/2015/34 z téhož dne.

82. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 31. 7. 2015, který doplnila podáními ze dne 10. 8. 2015 a 20. 10. 2015, jimiž doplňovala svou argumentaci. V rozkladu a v podání ze dne 10. 8. 2015 žalobkyně také navrhla, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání. V podaném rozkladu a jeho doplněních uplatnila žalobkyně námitky týkající nezákonnosti změny základního povolení, nesrozumitelnosti a neurčitosti výroku I. prvostupňového rozhodnutí, nicotnosti výroku II. prvostupňového rozhodnutí, neurčitosti výroku III. prvostupňového rozhodnutí, nesrozumitelnosti a neurčitosti výroku III. prvostupňového rozhodnutí, nezákonného nakládání s předmětem řízení, znemožnění uplatnění procesních práv, nemožnosti postupu žalovaného podle § 43 odst. 5 zákona o loteriích, porušení povinnosti aplikovat právo Evropské unie a existence unijního prvku, který navrhovala prokázat prostřednictvím výpovědi jí označené osoby, rozporu způsobu regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie, nevynutitelnosti zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek vůči žalobkyni z důvodu vad notifikačního procesu 98/34/ES, porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty, legitimního očekávání, nedostatků odůvodnění rozhodnutí a negativních důsledků změn uděleného povolení. Námitky žalobkyně uplatněné v rozkladu jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podané žalobě. Žalobkyně také znovu navrhla, stejně jako ve vyjádření ze dne 1. 8. 2014, aby ministr financí provedl v rámci řízení důkazy výslechem jí označené osoby za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni, aby ustanovil znalce za účelem vypracování posudku pro prokázání výše újmy vzniklé změnou povolení a aby zajistil stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně stavu nezaměstnanosti a dopadu rušení dalších pracovních míst na nezaměstnanost.

83. Napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 21. 3. 2016.

84. Součástí správního spisu předloženého žalovaným nebylo základní povolení, jež bylo změněno prvostupňovým rozhodnutím, doplňková povolení vydaná žalovaným k základnímu povolení, ani návštěvní a reklamační řády k jednotlivým koncovým interaktivním videoloterním terminálům, které byly prvostupňovým rozhodnutím zrušeny.

VIII. Posouzení věci Městským soudem v Praze

85. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí Městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). O podané žalobě městský soud rozhodl v souladu s § 76 odst. 1 písm. a), b) ve spojení s § 51 odst. 2 s. ř. s. bez nařízení jednání.

86. Žaloba je důvodná. VIII. a. Obecná východiska 87. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví-li tak zvláštní zákon (písm. d)).

88. Podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.

89. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

90. Podle čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2016 řízení o povolení loterie a jiné podobné hry zahájená přede dnem 1. ledna 2012 se dokončí podle zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před tímto dnem. Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Ministerstvo financí změní do 6 měsíců od 1. ledna 2012 povolení vydaná podle zákona ve znění účinném před 1. lednem 2012 tak, aby odpovídala tomuto zákonu s tím, že doba jejich platnosti bude stanovena podle bodu 4.

91. Podle čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ve znění účinném do 30. 4. 2013 na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před 1. lednem 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku nevztahuje do 31. prosince 2014; totéž platí pro ustanovení § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. ledna 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí Ministerstvo financí tak, aby jejich platnost skončila nejpozději dnem 31. prosince 2014, budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. ledna 2012.

92. Jelikož žalobkyně řadu svých žalobních námitek týkajících se vad napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího prvostupňového rozhodnutí žalovaného formulovala pouze v obecné rovině, připomíná soud, že platí, že míra obecnosti žalobních bodů (§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) určuje míru obecnosti v jaké je soud povinen a rovněž oprávněn jednotlivé žalobní body vypořádat (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, body 31 a 32).

93. Soud rovněž připomíná, že správní soud při přezkumu správního rozhodnutí posuzuje jeho zákonnost a zákonnost řízení, které mu předcházelo. Při hodnocení zákonnosti správního rozhodnutí musí soud posoudit, zda správní rozhodnutí obstojí, přičemž vychází z toho, že prvostupňové rozhodnutí a rozhodnutí o odvolání (rozkladu) tvoří jeden celek. Odůvodnění správního rozhodnutí při tomto přezkumu musí samo o sobě obstát v předestření důvodů, jež vedly správní orgán k rozhodnutí vyjádřenému ve výrokové části, a musí být zároveň v souladu s obsahem správních spisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, bod 16, ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, a bod 40 nebo ze dne 3. 8. 2017, č. j. 9 Afs 166/2017 - 29, bod 35). VIII b. Vady výroků prvostupňového rozhodnutí 94. Soud se nejprve zabýval námitkami žalobkyně týkajícími se zrušení návštěvních a reklamačních řádů.

95. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí jsou nezákonné, neboť žalovaný prvostupňovým rozhodnutím zrušil i ty návštěvní řády a uložil žalobkyni povinnost respektovat časová určení provozu loterií a jiných podobných her stanovená jednotlivými obecně závaznými vyhláškami i v případech, kdy obec časové určení provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou vůbec nestanovila nebo provoz loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou vůbec nereguluje. Žalovaný ani ministr financí v odůvodnění svých rozhodnutí nadto ani v jednom případě neuvedli, které návštěvní řády jsou v rozporu s kterou obecně závaznou vyhláškou a v čem tento rozpor spočívá.

96. Žalovaný se k důvodům, pro které přistoupil ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů, vyjádřil na str. 8 prvostupňového rozhodnutí, kde mimo jiné uvedl, že ke zrušení přistoupil „s ohledem na řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry a z důvodu zajištění efektivnějšího uplatňování ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu“ a s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/11, v němž Ústavní soud mimo jiné v bodě 38 uvedl, že pokud provozovatelé disponují platným povolením žalovaného, není obec oprávněna nerespektování obecně závazné vyhlášky sankcionovat vůči provozovatelům, neboť ti jednají v důvěře v existující dosud platné akty státu a na § 50 odst. 4 zákona o loteriích dodal, že „s ohledem na skutečnost, že návštěvní a reklamační řády byly ministerstvem schvalovány před rokem 2012 a provozovatelům nebyla uložena povinnost respektovat obecně závazné vyhlášky obcí, přistoupilo ministerstvo k jejich zrušení a nahrazení tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.“ Ministr financí na str. 22 napadeného rozhodnutí v této souvislosti uvedl, že „ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů a doplnění rozhodnutí o vedlejší ustanovení nedošlo z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou určité obce, ale z důvodu že Čl. II bod 1 Přechodných ustanovená zákona č. 300/2011 Sb. uložil Ministerstvu financí povinnost uvést povolení do souladu s loterním zákonem“, dále odkázal shodně jako žalovaný na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 a uzavřel, že „vzhledem ke skutečnosti, že ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů nedochází z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou, ale z důvodu zajištění respektování normotvorby obci v oblasti regulace loterií a jiných podobných her, není potřebné uvádění tohoto důvodu vždy u každého návštěvního řádu vyžadovat.“ 97. Z uvedeného je zřejmé, že cílem žalovaného bylo, aby bylo základní povolení udělené žalobkyni, resp. návštěvní a reklamační řády, které jsou jeho součástí, v souladu s obecně závaznými právními předpisy, tedy se zákonem o loteriích a s obecně závaznými vyhláškami obcí. Žalobkyně ve své námitce blíže nespecifikovala která konkrétní obec, na jejímž území základní povolení (případně ve spojení s doplňujícím povolením) opravňovalo žalobkyni k provozování loterií a jiných podobných her, obecně závaznou vyhláškou provozní dobu provozování loterií a jiných podobných her vůbec nestanovila nebo provoz loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou vůbec nereguluje K takto obecně formulované námitce, se proto soud může vyjádřit opět pouze v obecné rovině.

98. Jelikož se základní povolení týkalo centrálního loterního systému, na který bylo napojeno velké množství interaktivních videoloterních terminálů po celé České republice, je logické, že žalovaný základní povolení neporovnával se žádnou konkrétní obecně závaznou vyhláškou, nýbrž se je snažil upravit tak, aby, pokud možno, vyhovovalo každé z nich, a proto do něj výrokem II. prvostupňového rozhodnutí zakotvil obecnou povinnost žalobkyně přizpůsobit návštěvní a reklamační řády provozoven obecně závazným vyhláškám obcí, v nichž byly jednotlivé videoloterní terminály umístěny. Je přitom nepochybné, že pouze provozování loterií a jiných podobných her v souladu s právními předpisy, kterými jsou i obecně závazné vyhlášky obcí, lze bezesporu považovat za řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry ve smyslu § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích. Pokud žalovaný dospěl k závěru, že základní povolení je v rozporu s právními předpisy, byl jeho postup opodstatněný a skutečnost, že žalovaný základní povolení, resp. návštěvní a reklamační řády neporovnával se žádnou konkrétní obecně závaznou vyhláškou, a přesto rozhodl o jejich zrušení a současně uložil žalobkyni povinnost respektovat dobu provozu loterií a jiných podobných her stanovenou jednotlivými obecně závaznými vyhláškami, proto nezákonnost prvostupňového ani napadeného rozhodnutí sama o sobě nezpůsobuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2021, č. j. 6 As 39/2019 - 55, body 34 a 35).

99. Tato žalobní námitka není důvodná.

100. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný spolu s návštěvními řády zrušil i reklamační řády, které se ze své podstaty provozní doby vůbec netýkají.

101. Z výše citované části odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný přistoupil ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů jako součásti uděleného povolení k provozování loterií a jiných podobných her shodně z toho důvodu, že byly žalovaným schvalovány před rokem 2012 a provozovatelům v nich nebyla uložena povinnost respektovat dobu provozu loterií a jiných podobných her stanovenou v obecně závazných vyhláškách obcí. Skutečnost, že návštěvní řády, které byly žalovaným zrušeny spolu s řády reklamačními, s provozní dobou souvisí a že se z tohoto důvodu mohou dostat do rozporu s obecně závaznými vyhláškami, žalobkyně nerozporovala.

102. Součástí správního spisu předloženého žalovaným žádné reklamační řády, které byly výrokem I. prvostupňového rozhodnutí zrušeny, nebyly. Z obsahu správního spisu rovněž nevyplývá, že by byl obsah reklamačních řádů žalovaným nebo ministrem financí v řízení jakkoliv prokazován. Z obsahu správního spisu tak nevyplývá, na základě čeho dospěl žalovaný k závěru, že rovněž v reklamačních řádech, které zrušil výrokem I. prvostupňového rozhodnutí, absentovala povinnost žalobkyně respektovat obecně závazné vyhlášky obcí, upravující dobu provozování loterií a jiných podobných her a že také reklamační řády stejně jako řády provozní, jsou právě z tohoto důvodu v rozporu s právními předpisy, a bylo proto nezbytné je rovněž postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích zrušit.

103. Soudu tedy nezbývá než konstatovat, že ze správního spisu není vůbec zřejmé, jaké podklady pro vydání rozhodnutí žalovaný v tomto případě shromáždil a na základě jakých podkladů o zrušení reklamačních řádů rozhodl. Skutkový stav, který vzal žalovaný za základ prvostupňového rozhodnutí, tedy nemá v tomto případě ve spise oporu. Není tudíž vůbec zřejmé, zda prvostupňové rozhodnutí v části týkající se zrušení reklamačních řádů vychází ze zjištěného stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), a zda si žalovaný vůbec opatřil takové podklady pro vydání rozhodnutí, aby stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, zjistil. Jelikož ministr financí tuto vadu v řízení o rozkladu neodstranil a prvostupňové rozhodnutí napadeným rozhodnutím potvrdil, je z tohoto důvodu vadné rovněž napadené rozhodnutí.

104. Žalobkyně dále namítala, že výrok I. prvostupňového rozhodnutí je neurčitý, jelikož z něj nevyplývá, které konkrétní návštěvní a reklamační řády zrušuje, neboť z něj není zřejmé, zda mají být zrušeny návštěvní a reklamační řády schválené jen základním povolením, nebo i návštěvní a reklamační řády schválené dalšími rozhodnutími, která základní povolení doplňovala.

105. Žalobkyně ve své námitce neoznačila žádná konkrétní rozhodnutí, jimiž žalovaný základní povolení doplňoval a jimiž rovněž schvaloval návštěvní a reklamační řády. Soud se proto může k takto obecně formulované námitce žalobkyně vyjádřit opět pouze v obecné rovině. Soudu, stejně jako žalobkyni, je známo, že žalovaný ve své správní praxi postupoval tak, že udělené povolení, jímž bylo příslušnému provozovateli povoleno provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím určitého centrálního loterního systému, na žádost tohoto provozovatele doplňoval dalšími rozhodnutími, jimž povoloval tomuto provozovateli provozování interaktivních videoloterních terminálů připojených k tomuto centrálnímu loternímu systému na konkrétních adresách. V těchto dalších rozhodnutích také případně stanovoval podmínky, za nichž lze loterie a jiné podobné hry provozovat. V pojetí žalovaného se tedy nejednalo o samostatná rozhodnutí, ale o rozhodnutí, jimiž doplňoval (měnil) původní rozhodnutí.

106. Původní rozhodnutí, které dalšími rozhodnutími doplňoval, v těchto doplňujících rozhodnutí žalovaný označoval jako rozhodnutí ve znění pozdějších rozhodnutí (v projednávaném případě, jak vyplývá z výroku I. prvostupňového rozhodnutí „rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 ze dne 17. 4. 2007, ve znění pozdějších rozhodnutí“). Změnil-li tedy žalovaný výrokem I. prvostupňového rozhodnutí základní rozhodnutí tak, že „ruší schválené návštěvní a reklamační řády“, je podle názoru soudu nepochybné, že žalovaný tímto výrokem zrušil veškeré návštěvní a reklamační řády, které kdy schválil, ať již přímo základním rozhodnutím nebo doplňkovými rozhodnutími, jimiž základní rozhodnutí doplňoval. To, že výrokem I. prvostupňového rozhodnutí žalovaný sledoval zrušení všech návštěvních a reklamačních řádů vyplývá i z jeho odůvodnění. Na str. 8 prvostupňového rozhodnutí žalovaný uvedl, že „ministerstvo přistoupilo ke zrušení návštěvních a reklamačních řádů vztahujících se k předmětnému povolení.“ Je tedy zřejmé, že žalovaný měl úmyslu zrušit nejen návštěvní a provozní řády schválené přímo základním povolením, ale i řády, které se k tomuto povolení vztahovaly, za které lze nepochybně považovat i návštěvní a reklamační řády schválené dalšími navazujícími rozhodnutími, kterými základní povolení doplňoval.

107. Tato žalobní námitka také není důvodná.

108. Žalobkyně dále namítala nicotnost výroku II prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyni bylo tímto výrokem mimo jiné uloženo zaslat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven, a to nejpozději 1 před zahájením provozování loterie a jiné podobné hry. Prvostupňové rozhodnutí nabylo účinnosti dne 21. 3. 2016, kdy bylo doručeno napadené rozhodnutí žalobkyni. Den doručení nemohla žalobkyně ovlivnit ani předpokládat. Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí přitom okamžitě byly zrušeny všechny schválené návštěvní řády, avšak podle výroku II. prvostupňového rozhodnutí byla žalobkyně povinna zaslat orgánům státního dozoru nový návštěvní řád alespoň jeden den před zrušením návštěvních řádů současných, tedy 20. 3. 2016. Dne 20. 3. 2016 však žalobkyně nevěděla ani nemohla vědět, že následující den jí bude doručeno napadené rozhodnutí, kterým bude její rozklad zamítnut a prvostupňové rozhodnutí nabyde právní moci. Takovou povinnost žalobkyně nemohla splnit a je fakticky neuskutečnitelná.

109. Podle § 77 odst. 1 správního řádu nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.

110. Soud, jak již uvedl výše, je toho názoru, že výrokem I. prvostupňového rozhodnutí byly zrušeny veškeré návštěvní řády, ať již schválené základním povolením nebo doplňkovými povoleními. Výrok I. prvostupňového rozhodnutí neobsahuje žádnou lhůtu, ke zrušení návštěvních řádů tak došlo okamžitě, nabytím právní moci tohoto rozhodnutí, tedy doručením napadeného rozhodnutí žalobkyni (§ 73, § 74, § 85 odst. 1 a § 91 odst. 1 správního řádu). Soud se proto ztotožňuje s názorem žalobkyně, že okamžikem doručení napadeného rozhodnutí, tedy dne 21. 3. 2016, byly zrušeny všechny návštěvní řády, které žalovaný v souvislosti se základním povolením žalobkyni schválil. Tuto informaci se žalobkyně dozvěděla nejpozději okamžikem doručení napadeného rozhodnutí.

111. Výrokem II. napadeného rozhodnutí pak bylo rovněž bez stanovení jakékoliv lhůty základní povolení mimo jiné doplněno tak, že „ode dne zahájení provozování je provozovatel povinen provozovat IVT po celou dobu vymezenou v návštěvních řádech uvedených provozoven“ a „provozovatel je povinen zaslat orgánům státního dozoru příslušným dle § 46 odst. 1 písm. c) zákona […] návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven, a to nejpozději 1 den před zahájení provozování loterie nebo jiné podobné hry.“ O uvedené povinnosti tak bylo základní povolení doplněno také okamžikem doručení napadeného rozhodnutí, tedy dne 21. 3. 2016. Z právě citované části výroku II. prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že žalobkyni nebyla tímto výrokem uložena povinnost zaslat žalovanému nové návštěvní řády s uvedením provozní doby 1 den před zrušením dosavadních návštěvních řádů, tedy 20. 3. 2016, ale 1 den před tím, než zahájí provozování loterie nebo jiné podobné hry.

112. Jelikož okamžikem doručení napadeného rozhodnutí byly zrušeny veškeré schválené návštěvní řády a tyto návštěvní řády tak de facto přestaly existovat, nemohla žalobkyně, až to té doby, než vytvořila návštěvní řády nové, od tohoto okamžiku porušit výrokem II. prvostupňového rozhodnutí stanovenou povinnost provozovat interaktivní videoloterní terminály po celou dobu vymezenou v návštěvních řádech jednotlivých provozoven. Žalobkyni tedy po doručení napadeného rozhodnutí nic nebránilo v tom, aby dotčené provozovny, resp. v nich provozované loterie a jiné podobné hry dne 21. 3. 2016 uzavřela, následně vyhotovila nové návštěvní řády, které by splňovaly podmínky stanovené v základním rozhodnutí ve znění prvostupňového rozhodnutí, tyto nové návštěvní řády zaslala žalovanému a teprve následující den poté, co tak učinila, opět v souladu s těmito novými návštěvními řády provoz loterií a jiných podobných her zahájila.

113. Je tedy zřejmé, že tuto povinnost, která byla žalobkyni uložena výrokem II. prvostupňového rozhodnutí, nelze považovat za nesplnitelnou a fakticky neuskutečnitelnou ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu a nicotnost tohoto výroku prvostupňového rozhodnutí nezpůsobuje.

114. Tato žalobní námitka rovněž není důvodná.

115. Žalobkyně dále namítala, že jí byla výrokem II. prvostupňového rozhodnutí uložena povinnost v případě změny provozní doby tuto změnu ohlásit orgánu státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností a povinnost provozní dobu udržovat v souladu s obecně závaznými vyhláškami. V případě, že bude vydána nová obecně závazná vyhláška upravující provozní dobu interaktivních videoloterních terminálů přijata bez legisvakanční lhůty, je pro žalobkyni tato povinnost nesplnitelná a fakticky neuskutečnitelná.

116. Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí bylo základní povolení mimo jiné doplněno tak, že „v případě, že obec, na jejímž území jsou IVT umístěna, upravuje v souladu s § 50 odst. 4 zákona nebo § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o bocích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, obecně závaznou vyhláškou časové určení pro provozování loterií a jiných podobných her, je provozovatel povinen provozní dobu IVT uvést do souladu s tímto časovým určením“ a „v případě změny provozní doby je provozovatel povinen ohlásit tuto změnu orgánu státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností.“ 117. Z uvedeného je zřejmé, že žalobkyni byla základním povolením ve znění prvostupňového rozhodnutí mimo jiné uložena povinnost provozovat interaktivní videoloterní terminály na území těch obcí, které upravovaly prostřednictvím obecně závazných vyhlášek dobu, provozování loterií a jiných podobných her, pouze v této době a pokud by tato provozní doba interaktivních videoloterních terminálů provozovaných žalobkyní byla s úpravou stanovenou v obecně závazné vyhlášce v rozporu, tento rozpor odstranit a provozní dobu upravit. U této povinnosti není stanovena žádná lhůta pro její splnění, žalobkyně tedy měla povinnost uvést provozní dobu do souladu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou ihned poté, co by nabyla účinnosti. Zároveň byla žalobkyni uložena povinnost změnu provozní doby ohlásit orgánům státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností.

118. Žalobkyně tak má pravdu, že v případě, že by jí vznikla povinnost uvést provozní dobu do souladu s obecně závaznou vyhláškou, která by nabyla účinnosti dnem zveřejnění na úřední desce (§ 12 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění účinném do 31. 12. 2021), žalobkyně by povinnost ohlásit změnu provozní doby nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností nemohla splnit. O tom, že je provozní doba interaktivních videoloterních terminálů v rozporu s takovou obecně závaznou vyhláškou, by se žalobkyně dozvěděla až v den jejího zveřejnění na úřední desce příslušné obce a provozní dobu, resp. příslušný návštěvní řád, v němž je povinna jí uvádět, by tak mohla upravit až právě v tento den.

119. Žalobkyně sice tento žalobní bod formulovala pouze obecně a nepoukázala na žádnou konkrétní obecně závaznou vyhlášku upravující dobu provozu loterií a jiných podobných, která po právní moci napadeného rozhodnutí, nabyla účinnosti dnem zveřejnění na úřední desce ani na žádný konkrétní návštěvní řád, který byl by s takovou obecně závaznou vyhláškou v rozporu, avšak nelze samozřejmě vyloučit, že taková situace může po právní moci napadeného rozhodnutí nastat.

120. Jak již bylo uvedeno, základním provolením ve znění prvostupňového rozhodnutí byla žalobkyni také uložena povinnost provozovat interaktivní videoloterní terminály po celou dobu vymezenou v návštěvních řádech uvedených provozoven. Tuto povinnost však nelze vykládat tak, že by žalobkyně byla povinna provozovat interaktivní videoloterní terminály na území jednotlivých obcí po celou dobu, kdy jí to příslušná obecní regulace umožňuje (tedy např. v případě, že provozní doba není na území určité obce upravena po dobu 7 dní v týdnu a 24 hodin denně). Tato doba, jak vyplývá znění výroku II. prvostupňového rozhodnutí, byla dobou nejvýše přípustnou, která nesmí být překročena a žalobkyni tak nic nebránilo v tom, aby interaktivní videoloterní terminály provozovala případně i po dobu kratší.

121. Žalobkyně tudíž mohla provozní dobu, kterou byla s účinností ode dne nabytí právní moci napadaného rozhodnutí povinna vymezit v návštěvních řádech, v těchto návštěvních řádech vymezit například tak, že tato provozní doba platí do okamžiku nabytí obecně závazné vyhlášky, která na území konkrétní obce stanoví provozní dobu pro provozování interaktivních videoloterních terminálů odlišně od provozní doby v návštěvním řádu aktuálně uvedené s tím, že v případě, že taková obecně závazná vyhláška nabude účinnosti dnem vyhlášení, bude provoz videoloterních terminálů dnem vyhlášení této obecně závazné vyhlášky v dotčených provozovnách ukončen a znovu zahájen až první den následující po jejím vyhlášení, kdy bude možno interaktivní videoloterní terminály na území příslušné obce po nabytí účinnosti takové obecně závazné vyhlášky provozovat.

122. V takovém případě by žalobkyně byla oprávněna provoz interaktivních videoloterních terminálů v den vyhlášení příslušné obecně závazné vyhlášky v souladu s provozní dobou stanovenou v návštěvním řádu ukončit. V den ukončení provozu by také mohla žalobkyně zpracovat nový návštěvní řád účinný ode dne následujícího, který by již reflektovala změny provozní doby tak, aby byly v souladu s aktuálně účinnou obecně závaznou vyhláškou a tuto změnu ohlásit příslušným orgánům dozoru. V takovém případě by žalobkyně ode dne následujícího, pokud by to aktuálně účinná obecně závazná vyhláška umožňovala, mohlo opět provoz interaktivních videoloterních terminálů zahájit, a to aniž by porušila svou povinnost ohlásit změnu provozní doby 1 den před nabytím její účinnosti.

123. Je tedy zřejmé, že také tuto povinnost, která byla žalobkyni uložena výrokem II. napadeného rozhodnutí, nelze považovat za nesplnitelnou a fakticky neuskutečnitelnou ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu a nicotnost tohoto výroku napadeného rozhodnutí nezpůsobuje.

124. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

125. Žalobkyně dále namítala, že výrok II. prvostupňového rozhodnutí je neurčitý a vnesl do základního povolení úpravu notifikací návštěvních řádů úpravu kolidující s úpravou obsaženou v doplňkových povoleních vydaných od roku 2012. Prvostupňové stanovuje povinnost notifikovat návštěvní řád v případě zahájení provozu nejpozději 1 den před zahájením provozování a doplňková povolení stanovují tuto povinnost nejpozději v den zahájení provozování. V případě změny provozní doby stanovuje prvostupňové rozhodnutí povinnost notifikovat návštěvní řád nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností a doplňková povolení stanovují tuto povinnost nejpozději 2 dny před její předpokládanou účinností.

126. Podle § 68 odst. 2 správního řádu ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst.

1. Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§ 18 odst. 2); účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání (§ 85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení.

127. Výroková část prvostupňového rozhodnutí obsahuje v souladu s požadavky uvedenými v § 68 odst. 2 správního řádu řešení otázky, která je předmětem řízení (změna rozhodnutí č. j. 34/25973/2007 ve znění pozdějších rozhodnutí), právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno (§ 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích, čl. II bod 1 věta třetí zákona č. 300/2011 Sb.) i označení účastníků (žalobkyně) včetně její identifikace (sídlo). Výrok II. prvostupňového rozhodnutí obsahuje zcela srozumitelné uvozující část, z níž je zřejmé, že se tímto výrokem doplňuje základní povolení o další ustanovení uvedená ve výroku II. prvostupňového rozhodnutí. Těmito dalšími ustanoveními, jak již bylo uvedeno, je žalobkyni mimo jiné uložena povinnost zaslat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven nejpozději 1 den před zahájením provozování loterie nebo jiné podobné hry a povinnost případnou změnu provozní doby ohlásit orgánu státního dozoru nejpozději 1 den před její předpokládanou účinností. Tyto povinnosti jsou formulovány zcela srozumitelně a jejich pochopení žádné obtíže nečiní, což dokládá i fakt, že vůči nim žalobkyně v podané žalobě vznesla námitky. Podle názoru soudu proto výrok II. prvostupňového rozhodnutí netrpí neurčitostí a obsahuje veškeré náležitosti podle § 68 odst. 2 správního řádu včetně lhůt ke splnění povinností tímto výrokem žalobkyni ukládaných.

128. Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí bylo základní povolení doplněno o ustanovení v tomto výroku uvedená, aniž by tímto nebo jiným výrokem prvostupňového rozhodnutí byla jakákoliv ustanovení základního povolení změněna nebo zrušena. Žalobkyni tak lze přisvědčit v tom, že pokud bylo základní povolení v předchozích řízeních doplňkovými povoleními doplněno o povinnosti žalobkyně zasílat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven uvedených v těchto doplňkových povoleních a povinnost oznamovat ve vztahu k těmto provozovnám změnu provozní doby, tato povinnost, včetně lhůt, v nichž měla být splněna, zůstala nabytím právní moci napadeného rozhodnutí nedotčena.

129. Žalobkyně shodnou námitku, týkající se rozdílných lhůt ke splnění povinnosti oznámit zahájení provozu a oznamovat změny provozní doby stanovených základním povolením ve znění prvostupňového rozhodnutí a doplňkovými povoleními uplatnila již v rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí. Ministr financí tuto námitku žalobkyně důvodnou neshledal a v napadeném rozhodnutí (str. 23) k ní uvedl, že jednotlivá doplňková povolení vydaná po roce 2012 nestanoví povinnosti, které jsou v rozporu s povinnostmi stanovenými v prvostupňovém rozhodnutí, a uzavřel, že prvostupňovým rozhodnutím nebyla do základního povolení vznesena úprava kolidující s úpravou obsaženou v doplňkových povoleních.

130. Součástí správního spisu předloženého žalovaným nebylo základní povolení ani žádná doplňková povolení vydaná žalovaným k základnímu povolení. Ze správního spisu rovněž nevyplývá, že by ministr financí obsah základního povolení, prvostupňového rozhodnutí a doplňkových povolení jakkoliv porovnával. Z obsahu správního spisu tak nevyplývá, na základě čeho dospěl ministr financí k závěru, že prvostupňovým rozhodnutím nebyla do základního povolení doplněna povinnost žalobkyně zasílat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven a povinnost oznamovat změnu provozní doby v jiných lhůtách, než stejné povinnosti uložené žalobkyni žalovaným již dříve v doplňkových povoleních.

131. Soudu tedy nezbývá než konstatovat, že ze správního spisu není vůbec zřejmé, na základě jakých podkladů ministr financí k závěru, že žalobkyni nebyly stanoveny prvostupňovým rozhodnutím, jímž bylo doplněno základní rozhodnutí, ke splnění fakticky stejných povinností různé lhůty. Tento závěr ministra financí nemá ve spise žádnou oporu, jeho závěr tak nelze na základě předloženého správního spisu ověřit a soud tudíž nemůže v tomto ohledu napadené rozhodnutí na základě žalobkyní uplatněné námitky ani přezkoumat. VIII. c. Procesní vady 132. Žalobkyně namítala, že žalovaný v oznámení o zahájení řízení vymezil jeho předmět jako úprava doby platnosti základního povolení dle čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. a podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Po zahájení řízení byl nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 zrušen čl. II bod 4 zákona o č. 300/2011 Sb. a předmětem řízení tak zůstalo pouze podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Po více než dvou letech žalovaný předmět řízení bez jakéhokoliv odůvodnění rozšířil a výroky I. a II. prvostupňového rozhodnutí rozhodl o právech a povinnostech žalobkyně, které nebyly původním předmětem řízení. Tímto postupem žalovaného bylo žalobkyni fakticky znemožněno využít své právo vyjádřit se k předmětu řízení a k podkladům rozhodnutí, čímž byla porušena procesní práva žalobkyně.

133. Z oznámení o zahájení řízení č. j. MF-48873/2012/34 vyplývá, že žalovaný původně zamýšlel v tomto řízení v souladu čl. II bodem 4 zákona č. 300/2011 Sb. omezit dobu platnosti základního povolení do 31. 12. 2014 a podřadit Centrální loterní systém, jehož provozování bylo žalobkyni povoleno základním povolením, pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. K zahájení řízení žalovaný přistoupil z důvodu rozporu základního povolení s blíže nespecifikovanou obecně závaznou vyhláškou obce. Ustanovení čl. II bodem 4 zákona č. 300/2011 Sb. bylo po zahájení řízení zrušeno nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13.

134. Žalovaný na tuto skutečnost zareagoval tak, že se již dále nehodlal zabývat změnou doby platnosti základního povolení, neboť pro takový postup již neexistovala žádná zákonná opora a nově přistoupil ke změně obsahu základního povolení, aby bylo v souladu opět s blíže nespecifikovanými obecně závaznými vyhláškami obcí. O této změně žalovaný vyrozuměl žalobkyni v rámci výzvy k vyjádření č. j. MF-48873/2012/34-5 a rovněž v usnesení č. j. MF- 48875/2013/34-6, jímž reagoval na podání žalobkyně ze dne 27. 6. 2014. Žalovaný sice ani ve výzvě k vyjádření č. j. MF-48873/2012/34-5 ani v usnesení č. j. MF-48873/2012/34-6 přímo neuvedl, že předmět řízení upravil v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, z obsahu obou úkonů žalovaného (zvláště z usnesení č. j. MF-488733/2012/34-6) je však zřejmé, jakým způsobem žalovaný předmět řízení upravil i co má být nadále předmětem řízení.

135. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, body 54 až 56, v průběhu správního řízení lze upřesnit jeho předmět, nedojde-li tímto úkonem k žádné procesní újmě účastníků řízení či k zásadnímu rozšíření či změně oproti oznámení o zahájení řízení.

136. V daném případě nelze změnu předmětu řízení považovat za zásadní. Řízení již od svého počátku po celou dobu směřovalo k úpravě základního povolení uděleného žalobkyni tak, aby nebylo v rozporu se zákonem o loteriích, respektive obecně závaznými vyhláškami, jimiž obce regulují provozování loterií a jiných podobných her na svém území, a k podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. V daném případě se navíc nejednalo o správní řízení z oblasti správního trestání, v němž by bylo nezbytné zachovat totožnost skutku (srov. opět rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 58/2009 - 541). Žalobkyně rovněž nebyla postupem žalovaného zkrácena na svých právech, neboť žalovaný ji s nově vymezeným předmětem řízení seznámil ve výzvě č. j. MF-48873/2012/34-5, jíž vyzval žalobkyni k vyjádření k podkladům rozhodnutí, a na základě její žádosti podrobněji ještě usnesení č. j. MF-48873/2012/34-6, jímž zároveň žalobkyni prodloužil lhůtu pro vyjádření. S obsahem spisu se žalobkyně seznámila dne 30. 6. 2014, tedy poté, co již byla prostřednictvím výzvy č. j. MF-48873/2012/34-5 o změněném předmětu řízení vyrozuměna. Vzhledem k tomu, že usnesením č. j. MF-48873/2012/34-6 žalovaný zároveň žalobkyni prodloužil lhůtu pro vyjádření, měla žalobkyně také dostatek času na změnu předmětu řízení reagovat a ve věci se vyjádřit, což také učinila podáním ze dne 1. 8. 2014. Z obsahu prvostupňového rozhodnutí i napadeného rozhodnutí přitom nevyplývá, že i po změně předmětu řízení by vycházel žalovaný při svém rozhodování z jiných podkladů, než by tomu bylo v případě, kdy by ke změně předmětu řízení nedošlo. V daném případě tedy změnou předmětu řízení, o níž byla žalobkyně vyrozuměna výzvou k vyjádření č. j. MF-48873/2012/34-5 a následně usnesením č. j. MF-48873/2012/34-6, žádná procesní práva žalobkyně porušena nebyla a změna předmětu řízení výzvou č. j. MF-48873/2012/34-5 oproti oznámení o zahájení řízení č. j. MF- 48873/2012/34 není vadou, která by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 39/2019 - 55, bod 28 až 31).

137. Tato žalobní námitka není důvodná.

138. Žalobkyně dále namítala, že čl. II bod 1 věta třetí zákona č. 300/2011 Sb. na základě kterého bylo řízení zahájeno, vyžaduje, aby ke změně základního povolení došlo do 30. 6. 2012. Podle žalobkyně se jedná o lhůtu prekluzivní.

139. K této námitce žalobkyně soud uvádí, že nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí není vadou, která by zakládala nezákonnost rozhodnutí, má-li tato lhůta pořádkovou povahu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, č. j. 1 Afs 23/2012-102, bod 85). Z ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. přitom nevyplývá, že by zde stanovená lhůta pro změnu povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných přede dnem 1. 1. 2012, byla lhůtou propadnou. Žalovaný tedy mohl rozhodnout o změně základního povolení i po uplynutí této lhůty, aniž by to mělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 39/2019 - 55, bod 32 „Opačný výklad by popíral judikaturu Ústavního soudu, která dlouhodobě kritizovala to, že žalovaný nijak nereagoval na obecně závazné vyhlášky, jimiž se obce snažily regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území (srov. podrobnou analýzu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2015 č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS). Žalovanému by totiž stačilo zůstat nečinný a neměnit již vydaná povolení do 1. července 2012, čímž by znemožnil nápravu ve vztahu k již existujícím povolením jednou provždy. Je zřejmé, že takový výklad nemůže obstát.“ 140. Tato žalobní námitka také není důvodná.

141. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný v prvostupňovém řízení doručil žalobkyni výzvu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí dne 19. 6. 2014, avšak prvostupňové rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno až dne 16. 7. 2015, po více než jednom roce. Žalobkyni tak bylo žalovaným odňato právo seznámit se úplným obsahem správního spisu v době bezprostředně přecházející vydání rozhodnutí.

142. K této námitce žalobkyně soud uvádí, že smyslem § 36 odst. 3 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002 - 36). Není tedy povinností správního orgánu, aby v této výzvě uváděl úplný výčet podkladů pro vydání rozhodnutí ani, aby účastníkům řízení sděloval, k jakému datu hodlá v řízení vydat rozhodnutí, aby se bezprostředně před jeho vydáním mohli seznámit s obsahem spisu. Podstatné je pouze to, aby z obsahu úkonu, jímž správní orgán účastníka řízení vyrozumívá o možnosti uplatnit jeho právo podle § 36 odst. 3 správního řádu, bylo pro účastníka řízení seznatelné, že okruh opatřených podkladů je úplný a že je účastníku řízení tímto dána možnost, aby se k nim vyjádřil. Tyto požadavky jak výzva k vyjádření, jež byla součástí oznámení o zahájení řízení č. j. MF-48873/2012/34, tak výzva k vyjádření č. j. MF-48873/2012/34-5 splňuje. K seznámení účastníka řízení s podklady rozhodnutí, které musí být v souladu s § 17 odst. 1 správního řádu součástí spisu, pak slouží institut nahlížení do spisu, upravený v § 38 správního řádu. Žalobkyně tohoto svého procesního práva využila a před vydáním prvostupňového rozhodnutí se dne 30. 6. 2014 se spisem seznámila. Žalobkyně přitom netvrdí a z obsahu správního spisu to ani nevyplývá, že by správní spis byl ode dne, kdy žalobkyně naposledy využila svého práva nahlížet do spisu, o nějaké podklady pro vydání rozhodnutí s výjimkou podání žalobkyně doplňován. Tím, že žalovaný vydal prvostupňové rozhodnutí více než rok poté, co žalobkyně do spisu nahlížela, tak k žádnému porušení procesních práv žalobkyně nemohlo dojít.

143. Tato žalobní námitka rovněž není důvodná.

144. Žalobkyně dále namítala, že ministr financí před vydáním napadeného rozhodnutí pak žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí vůbec nevyzval. Tento postup ministra financí porušil procesní práva žalobkyně takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.

145. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že námitka, že účastníkovi řízení nebyla poskytnuta v řízení před správními orgány možnost seznámit se s poklady pro vydání rozhodnutí, může být v řízení před správním soudem úspěšná za předpokladu, že žalobce označí podklady, s nimiž se nemohl seznámit, a uvede, jakým způsobem tato pochybení správních orgánů mohlo ovlivnit rozhodnutí ve věci (srov. rozsudky Nejvyšší správní soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011 - 78, bod 19, ze dne z 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018 - 116, body 61 a 62 a ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018 - 28, body 10 a 11).

146. Z obsahu správního spisu nevyplývá a žalobkyně to ani v tomto případě nečiní sporným, že správní spis nebyl žalovaným ani ministrem financí v době od vydání prvostupňového rozhodnutí do vydání napadeného rozhodnutí s výjimkou podání, které učinila sama žalobkyně, o žádné podklady pro vydání rozhodnutí doplňován. Žalobkyně v podané žalobě žádné konkrétní podklady, s nimiž jí nebylo umožněno se seznámit, neoznačila a ani neuvedla, jakým konkrétním způsobem mohla být postupem ministra financí zkrácena na svých právech. Argumentace žalobkyně je tak založena pouze na zdůrazňování možného procesního pochybení ministra financí, aniž by však tvrdila, v čem konkrétně se projevilo v její právní sféře.

147. Soud proto může k této námitce žalobkyně jen v obecné rovině konstatovat, že materiálním předpokladem aplikace § 36 odst. 3 správního řádu v řízení o odvolání nebo o rozkladu je, že v řízení před druhostupňovým správním orgánem nastane situace, že skutkový stav oproti stavu, za něhož bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, doznal změn, tedy že byly například oproti řízení v prvním stupni opatřeny podklady, s nimiž dosud účastník řízení nebyl seznámen, má být doplněno dokazování apod. Již v rozsudku ze dne 15. 12. 2004, č. j. 7 As 40/2003 - 61 přitom dospěl Nejvyšší správní soud ve vztahu k přechozí právní úpravě správního řízení (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)) k závěru, že „Za předpokladu, že správní orgán (stěžovatel) pak řízení na druhém stupni nedoplnil prováděním dalšího dokazování a při rozhodování vycházel pouze z těch podkladů, které již žalobce znal, Nejvyšší správní soud konstatuje, že nedošlo k porušení ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu. Vyzvání účastníka podle citovaného ustanovení by bylo čistě formálním úkonem. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se vyjádřit i k námitce, v níž žalobce uvedl, že za zcela nepřípadné považuje stěžovatelovo tvrzení o tom, že žalobci byly známy podklady pro rozhodnutí, neboť žalobce nemohl vědět, zda stěžovatel neprovedl nějaké další úkony. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto případě se použije argument a contrario, který v tomto případě lze interpretovat tak, že správní orgán druhého stupně má povinnost vyzvat účastníka řízení dle § 33 odst. 2 správního řádu pouze za předpokladu, že doplnil spisový materiál o další podklady, které jsou účastníku řízení neznámé a které mají relevantní vztah k dané věci.“ O zcela srovnatelný případ se jedná i v nyní projednávané věci, neboť z obsahu správního spisu ani z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by v řízení o rozkladu ministr financí rozhodoval na základě jiných podkladů, než na základě kterých rozhodoval žalovaný. S obsahem spisu se přitom žalobkyně seznámila naposledy dne 27. 7. 2015, tedy v době po vydání prvostupňového rozhodnutí. Ministr financí proto nepochybil, pokud žalobkyni před vydáním napadeného rozhodnutí postupem podle § 36 odst. 3 správního řádu nevyzýval, aby se seznámila s poklady pro jeho vydání.

148. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

149. Žalobkyně dále namítala, že se ministr financí se ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění stavu věci nebyl potřeba provést žádný ze žalobkyní navržených důkazů. Podle žalobkyně však provedení jí navržených důkazů bylo nezbytné a jejich neprovedením bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces.

150. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009 - 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla-li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89).

151. Předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci byla změna základního povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry tak, aby v něm byla stanovena žalobkyni povinnost uvést provozní dobu do souladu s obecně závaznými vyhláškami obcí, povinnost ohlašovat změny provozní doby a podřazení základního loterního systému pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Žalobkyní navržené důkazy, jak vyplývá z jejího vyjádření k oznámení o zahájení řízení ze dne 1. 8. 2014 (str. 11) i z rozkladu ze dne 31. 7. 2015 (str. 14 a 25), se týkaly prokazování újmy vzniklé žalobkyni a řízení o rozkladu také existence unijního prvku. Žalobkyní navržený důkaz, jímž hodlala prokazovat existenci unijního prvku, má nepochybně s ohledem na závěry vyplývající z judikatury Soudního dvora, na které žalobkyně poukazovala již během správního řízení, souvislost s jeho předmětem. Ministr financí tento důkaz, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí (str. 26) neprovedl, neboť otázku existence unijního prvku v dané věci považoval za nespornou a jeho provádění proto shledal nadbytečným. V prvostupňovém rozhodnutí (předposlední strana) pak žalovaný dostatečným způsobem odůvodnil, proč provedení dalších žalobkyní navržených důkazů ke zjištění skutkového stavu nebylo potřeba a proč je nepovažoval za relevantní podklad pro rozhodnutí ve věci. Rovněž ministr financí se s návrhy na provedení dalších žalobkyní navržených důkazů v řízení o rozkladu neopomněl zabývat a jejich neprovedení rovněž odpovídajícím způsobem v napadeném rozhodnutí (str. 28 a 31) odůvodnil. S tímto postupem se soud ztotožňuje. Provedení žádných ze žalobkyní navržených důkazů nebylo pro zjištění stavu věci v daném případě nezbytné. Bylo by proto v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenou v § 6 správního řádu, pokud by správní orgány v řízení tyto důkazy prováděly.

152. Tato žalobní námitka tudíž také není důvodná.

153. Soud pro úplnost poznamenává, že správní orgány rovněž nepochybily, pokud v řízení nenařídily ústní jednání, ačkoliv žalobkyně jeho nařízení opakovaně navrhovala. Správní řízení je v zásadě neveřejné a písemné. Výjimky stanoví § 49 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní orgán nařídí ústní jednání ve věci vždy tehdy, pokud mu to ukládá zákon, jakož i tehdy, je-li ústní jednání nezbytné ke splnění účelu správního řízení a uplatnění práv jeho účastníků. Ústní jednání má, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného, opodstatnění zpravidla tehdy, vystupuje-li v řízení více účastníků, kteří mají protichůdné zájmy, mají-li být vyslýcháni svědci nebo prováděny jiné důkazy. Je na úvaze správního orgánu, aby s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem věci posoudil, zda je vhodné, aby se ústní jednání konalo (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 10. 2001, č. j. 22 Ca 435/2000 - 34). Zákon o loteriích správním orgánům nařízení ústního jednání neukládá, bylo tedy na jejich úvaze, zda návrhu žalobkyně vyhoví. V daném případě nebylo nezbytné nařídit ústní jednání k provádění dokazování a jiný důvod ve smyslu § 49 odst. 1 v daném případě z povahy řízení podle názoru soudu nevyplývá. VIII. d. Aplikace § 43 odst. 5 zákona o loteriích 154. Žalobkyně namítala, že žalovaný postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích změnil základní povolení s tím, že oproti postupu podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích nebylo nutno zahajovat samostatná řízení pro jednotlivé případy rozporu konkrétních povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. Tento postup je však podle žalobkyně nesprávný.

155. Jak již soud uvedl výše, pokud žalovaný dospěl k závěru, že základní povolení je v rozporu s právními předpisy mohl postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích provést jeho změnu, neboť pouze provozování loterií a jiných podobných her v souladu s právními předpisy, a to včetně v souladu obecně závaznými vyhláškami stanovujícími dobu provozování loterií a jiných podobných her, lze považovat za jejich řádné provozování ve smyslu tohoto ustanovení zákona o loteriích. Jestliže tedy žalovaný dospěl k závěru, že je nezbytné uvést do souladu s právními předpisy právě základní povolení, které se týkalo centrálního loterního systému, bylo logické, že jej neporovnával konkrétními obecně závaznými vyhláškami, ale upravil jej tak, aby pokud možno vyhovovalo každé z nich, neboť interaktivní videoloterní terminály na tento centrální loterní systém mohla žalobkyně provozovat na řadě míst na celém území České republiky.

156. Je naopak logické, že v případě, že žalovaný dospěje k závěru, že na území určité obce nelze loterie a jiné podobné hry pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou vůbec provozovat a je tak dán důvod pro zrušení uděleného povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, musí v takovém případě porovnat obsah uděleného povolení právě s tou konkrétní obecně závaznou vyhláškou, s níž je udělené povolení v rozporu. Zrušením povolení na rozdíl od jeho změny dochází k odnětí oprávnění k provozování loterií a jiných podobných her, a pokud by žalovaný před vydáním rozhodnutí, jímž udělené povolení zrušil, neporovnal toto povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, nemohl by nikdy ke zrušení uděleného povolení přistoupit, protože jeho postup by byl neodůvodněný a tudíž nezákonný. Pokud však žalovaný udělené povolení pouze změnil, a to tak, že žalobkyni uložil povinnost při provozování loterií a jiných podobných her postupovat v souladu s právními předpisy (v tomto konkrétním případě respektovat dobu provozu stanovenou obecně závaznými vyhláškami), žalobkyni udělené povolení neodňal a další provozování loterií a jiných podobných her jí svým postupem neznemožnil. Postup žalovaného, spočívající v tom, že změnil prvostupňovým rozhodnutím základní povolení tak, aby pokud možno vyhovovalo každé obecně závazné vyhlášce, aniž by nejprve zjišťoval její obsah a porovnával ho s obsahem základního povolení, tedy, jak již bylo uvedeno, proto nelze považovat za nezákonný.

157. Tato žalobní námitka není důvodná.

158. Žalobkyně dále namítala, že práva a povinnosti žalobkyně spojená s provozováním interaktivních videoloterních terminálů dotčená tímto řízením byla žalobkyni založena v naprosté většině případů doplňkovými povoleními a nikoliv povolením základním, některá práva a povinnosti, která byla prvostupňovým rozhodnutím změněna, nejsou součástí základního povolení ale povolení doplňkových a jejich změna změnou základního povolení proto není množná, že žalovaný a ministr financí znemožnili žalobkyni vzhledem k vágnímu vymezení předmětu řízení řádně se vyjádřit k jeho předmětu, že pokud by bylo zahájeno zvláštní řízení pro každé doplňkové povolení nebo pro každou obecně závaznou vyhlášku, mohla by žalobkyně v řízení řádně uplatnit svá procesní práva a že řízení podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích může mít pro žalobkyni obdobné následky jako řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť pokud některá obec povolí provozovat interaktivní videoloterní terminály pouze po dobu jedné hodiny, znamená to totéž jako zrušení daného povolení.

159. Žalobkyně tyto své námitky formulovala pouze v obecné rovině, soud se k nim tedy může vyjádřit opět jen obecně.

160. Z obsahu prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že jím byly zrušeny veškeré návštěvní a reklamační a řády a že, zjednodušeně řečeno, jím byla do základního povolení doplněna povinnost uložená žalobkyni provozovat loterie a jiné podobné hry v souladu s dobou provozu stanovenou v obecně závazných vyhláškách a povinnost veškeré změny provozní doby oznamovat orgánu státního dozoru, tedy provozovat loterie a jiné podobné hry v souladu s právními předpisy a tuto skutečnost oznamovat příslušnému orgánu. Soud neshledal žádané důvody, na jejichž základě by mohl dospět k závěru, že taková změna základního povolení by nebyla s ohledem na znění § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích a v něm stanovený požadavek na řádné (tedy souladné s právními předpisy) provozování loterií a jiných podobných her možná a měla by způsobovat nezákonnost napadeného rozhodnutí.

161. Co se týče předmětu řízení, jak již soud rovněž uvedl výše, řízení již od svého počátku po celou dobu směřovalo k úpravě základního povolení uděleného žalobkyni tak, aby nebylo v rozporu se zákonem o loteriích, respektive obecně závaznými vyhláškami, jimiž obce regulují provozování loterií a jiných podobných her na svém území a k podřazení základního povolení pod § 2 písm. l) zákona o loteriích. Vzhledem k tomu, že předmětem řízení byla změna základního povolení, nebylo nezbytné, aby žalovaný zahajoval zvláštní řízení pro každé doplňkové povolení, resp. základní povolení včetně doplňkových povolení porovnával s každou obecně závaznou vyhláškou, jíž mohlo být toto základní povolení dotčeno. Takto vymezený předmět řízení ani postup žalovaného v něm tedy žádná procesní práva žalobkyně nezkrátil a nezbavil jí možnosti její procesní práva uplatňovat, o čemž nejlépe svědčí poměrně obsáhlé podání žalobkyně ze dne 1. 8. 2014, jímž se vyjadřovala k řízení vedenému žalovaným, i velmi obsáhlá podání, jimiž brojila proti prvostupňovému rozhodnutí v řízení o rozkladu. Takový postup žalovaného ani ministra financí proto nelze považovat za nezákonný.

162. Námitce žalobkyně, že změna uděleného povolení podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích může mít pro žalobkyni obdobné následky jako jeho zrušení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť pokud některá obec povolí provozovat interaktivní videoloterní terminály pouze po dobu jedné hodiny, znamená to totéž jako zrušení daného povolení, je možno v obecné rovině přisvědčit, neboť tak zásadní omezení provozu by z důvodu jeho nerentability nejspíše vedlo k jeho ukončení. Žalobkyně sice v podané žalobě neoznačila žádnou konkrétní vyhlášku, která by takto přísnou regulaci provozní doby loterií obsahovala, nelze ji však předem vyloučit. To však neznamená, že by postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích nemohla být žalobkyni žalovaným změnou základního povolení uložena povinnost i takovou obecně závaznou vyhlášku respektovat, neboť i na takový případ by se vztahoval požadavek změnit udělené povolení tak, aby bylo provozování povolených loterií a jiných podobných her v souladu s právními předpisy. I kdyby tedy taková obecně závazná vyhláška v době zahájení řízení existovala a byla účinná i po nabytí právní moci napadeného rozhodnutí, nebo byla následně přijata, žalobkyně by ji byla povinna respektovat a provozní dobu v příslušných provozovnách odpovídajícím způsobem upravit, a to bez ohledu na to, zda by žalovaný obsah základního povolení právě s takovou obecně závaznou vyhláškou porovnával, nebo ne. Lze tedy jen znovu zopakovat, že postup žalovaného, který v řízení o změně základního povolení neporovnával jeho obsah s konkrétními obecně závaznými vyhláškami nelze považovat za nezákonný. Soud pro úplnost dodává, že argument týkající se diskriminačního charakteru takové úpravy provozní doby a nezákonnosti rozhodnutí ukládající žalobkyni povinnost takovou provozní dobu respektovat, žalobkyně neuplatnila, soud se proto takovou otázkou nezabýval.

163. Tyto žalobní námitky také nejsou důvodné 164. Žalobkyně dále namítala, že postupem žalovaného dochází k nepřípustnému přenesení povinnosti posuzovat rozpor doplňkových povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou na žalobkyni.

165. Již v době udělení základního povolení žalobkyni podle zákona o loteriích platilo, že povolení se vydá, jestliže provozování loterií a jiných podobných her je v souladu s jinými právními předpisy, nenarušuje veřejný pořádek a je zaručeno jejich řádné provozování včetně řádného technického vybavení (§ 4 odst. 2) a že orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může povolení zrušit, popřípadě provozování dočasně zastavit, není-li splněna některá z podmínek uložených v povolení nebo nedodržují-li se předpisy o provozování loterií a jiných podobných her (§ 43 odst. 3).

166. Jak již bylo uvedeno, za řádné provozování loterií a jiných podobných her lze považovat pouze jich provozování v souladu s právními předpisy. Z uvedených ustanovení zákona o loteriích vyplývá jednoznačná povinnost držitele povolení k provozování loterií a jiných podobných her, kterým je i žalobkyně, už při udělování povolení zaručit, že provoz povolených loterií a jiných podobných her bude probíhat řádně, tedy i v souladu s právními předpisy a po celou dobu jejich provozování zajistit, že jejich provozování bude v souladu s podmínkami stanovenými v uděleném povolení a v souladu s právními předpisy provozování loterií a jiných podobných her upravujícími. V dané věci přitom není sporu o tom, že těmito právními předpisy jsou i obecně závazné vyhlášky obcí, regulující provozován loterií a jiných podobných her na jejich území.

167. Žalobkyně tedy byla již od okamžiku udělení základního povolení a po celou dobu jeho platnosti povinna zajistit, aby provozování loterií a jiných podobných her v jejích provozovnách na základě uděleného bylo v souladu se všemi právními předpisy, včetně obecně závazných vyhlášek těch obcí, v nichž jsou umístěny jednotlivé provozovny žalobkyně. Povinnost žalobkyně ověřit, jaká práva a povinnosti jí z uděleného povolení ve spojení s platnou právní úpravou včetně příslušných obecně závazných vyhlášek vyplývají a veškeré tyto povinnosti řádně plnit, přitom plyne přímo ze zákona o loteriích a je nezbytnou podmínkou pro to, aby mohla žalobkyně loterie a jiné podobné hry na základě uděleného povolení vůbec provozovat. V žádném případě se tedy nejedná o nepřípustné přenesení povinnosti posuzovat obsah udělených povolení a jednotlivých obecně závazných vyhlášek na žalobkyni, neboť povinnost řídit se při své činnosti rovněž obecně závaznými vyhláškami měla žalobkyně po celou dobu, kdy tuto činnost na základě uděleného povolení vykonávala. Důsledkem změny základního povolení prvostupňovým rozhodnutím je pouze to, že plnění této povinnosti je od účinnosti změny základního povolení vůči žalobkyni již vymahatelné (srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 22/11, bod 38).

168. Tato žalobní námitka rovněž není důvodná. VIII. f. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb.

169. Žalobkyně namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům. Žalobkyně se proto dovolává přímého účinku čl. 8 a 9 směrnice 98/34/ES. Žalobkyně je rovněž přesvědčena, že také obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her, jsou technickým předpisem, a bylo proto nutno i je notifikovat podle směrnice 98/34/ES, popř. směrnice 2015/1535.

170. Žalovaný zahájil řízení o změně základního povolení dne 19. 6. 2012, a to s odkazem na čl. II bod 1 větu třetí a bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. tedy poté, co dne 1. 1. 2012 nabyl zákon č. 300/2011 Sb. účinnosti. O změně základního povolení pak rozhodl podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. bylo v průběhu řízení zrušeno nálezem Ústavního soudu, čímž pozbylo účinnosti a v řízení již proto nebylo žalovaným následně aplikováno. Není tudíž potřeba se jím tedy z hlediska procesu notifikace proto dále zabývat.

171. Ustanovení čl. II bodu 1 větu třetí zákona č. 300/2011 Sb. uložilo žalovanému povinnost zahájit z moci úřední řízení o změně povolení vydaných podle zákona o loteriích ve znění účinném před 1. 1. 2012, tedy před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. a změnit povolení tak, aby odpovídala zákonu o loteriích ve znění novelizovaném právě zákonem č. 300/2011 Sb.

172. Ustanovení § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích pak umožňuje žalovanému zahájit rovněž z moci úřední řízení o změně nebo doplnění udělených povolení, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry.

173. Jak již bylo opakovaně uvedeno, za řádné provozování loterií a jiných podobných her lze považovat pouze takové jejich provozování, které je v souladu s právními předpisy. Je tedy nepochybné, že rovněž § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích umožňoval žalovanému zahájit řízení o změně uděleného povolení a změnit udělené povolení tak, aby odpovídalo účinnému zákonu, přičemž takovým zákonem nepochybně mohl být i zákon o loteriích stejně jako jakýkoliv jiný právní předpis regulující provozování loterií a jiných podobných her. Tato pravomoc žalovaného přitom bylo součástí zákona o loteriích od jeho účinnosti (srov. § 43 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 8. 1998) tedy již před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. oprávněn zahájit řízení z moci úřední a v něm rozhodnout o změně uděleného povolení tak, aby bylo v souladu s právními předpisy. Tato pravomoc žalovaného zůstala účinností zákona č. 300/2011 Sb. nedotčena, tímto zákonem byla pouze žalovanému přímo uložena povinnost řízení o změně udělených povolení zahájit, možnost tak učinit však měl žalovaný již před tím, než zákon č. 300/2011 Sb. nabyl účinnosti.

174. Co se týče jednotlivých obecně závazných vyhlášek, touto otázkou se ve své judikatuře opakovaně zabývaly Ústavní i Nejvyšší správní soud, přičemž dospěly k jednoznačnému závěru, že pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37), jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17).

175. Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES je tedy z hlediska řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, bezvýznamná a není proto potřeba se touto otázkou ani případnou aplikací čl. 8 a 9 směrnice 98/34/ES v rámci soudního přezkumu zabývat. Oprávnění změnit udělené povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her vyplývalo žalovanému přímo z § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích, který byl jeho součástí již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb., a nikoliv až z čl. II bodu 1 věty třetí zákona č. 300/2011 Sb. Oprávnění vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her vyplývá na základě § 10 písm. a) zákona o obcích a možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů tak byla obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). I pokud by tedy v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, pravomoc žalovaného změnit udělené povolení tak, aby bylo v souladu s právními předpisy, jakož i pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her by tím nebyla dotčena, neboť tato pravomoc nebyla tímto zákonem založena.

176. Samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 - 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 35 až 37).

177. Lze tedy uzavřít, že podmínkou vydání prvostupňového ani napadeného rozhodnutí nebyla aplikace žádných právních předpisů, které by bylo možno v případě ať již domnělých či skutečných vad notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. považovat za nezávazné a nevynutitelné.

178. Tyto žalobní námitky nejsou důvodné.

179. Žalobkyně dále namítala, že se ministr financí s námitkou vad notifikačního procesu v napadeném rozhodnutí opomněl vypořádat.

180. Ministr financí se touto námitkou zabýval na str. 27 napadeného rozhodnutí, kde s odkazem na prvostupňové rozhodnutí mimo jiné uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu a že se řídí platnými a účinným právními předpisy, přičemž žalovanému ani jemu nepřísluší rozhodovat o nevynutitelnosti právního předpisu podle směrnice. Dále ministr financí odkázal na rozsudek Berlington Hungary, konstatoval, že cílem čl. 8 a 9 směrnice není přiznat práva jednotlivcům a že do působnosti žalovaného nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami.

181. Z uvedeného zřejmé, že se ministr financí touto námitkou žalobkyně v napadeném rozhodnutí zabýval a napadené rozhodnutí tak z tohoto důvodu vadou nepřezkoumatelnosti nezatížil.

182. Tato žalobní námitka také není důvodná. VIII. g. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 183. Žalobkyně namítala rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie, neboť nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který je způsobilý přivodit žalobkyni újmu, a to zejména s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to i s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie chránícím vlastnické právo. V podané žalobě žalobkyně hojně poukazovala na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary a v podání ze dne 11. 5. 2021 pak žalobkyně doplnila svou argumentaci o odkaz na rozsudek BONVER WIN.

184. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 185. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 18, 20 a 21, č. j. 9 As 236/2017 - 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 - 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 - 44, body 24 až 26). Byť se tato judikatura týká řízení vedených žalovaným podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy rušení udělených povolení, nikoliv jejich změn postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákon o loteriích, jsou závěry z ní vyplývající nepochybně plně aplikovatelné i v případě těchto řízení. Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.

186. Skutečnost, že žalobkyně při provozování loterií a jiných podobných her na základě povolení, jež bylo změněno prvostupňovým rozhodnutím, poskytovala služby i občanům jiných členských zemí Evropské unie nebyla, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz str. 28, kde je mimo jiné uvedeno: „uvádím, že existenci unijního prvku dle uvedené judikatury nepopírám“), mezi žalobkyní a žalovaným v průběhu správního řízení sporná. Jelikož soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), nemůže být tato otázka předmětem sporu ani v řízení před soudem. Soud tedy uzavírá, že ani v řízení před soudem nejsou pochybnosti o přítomnosti unijního prvku a lze tedy uzavřít, že žalobkyně poskytovala v projednávaném případě služby v podobě loterií nebo jiných podobných her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie.

187. Soud v této souvislosti připomíná, že povinnost aplikovat unijní právo včetně zásady přednosti a z ní vyplývající povinnosti nepoužít vnitrostátní normu, která je v rozporu s právem Evropské unie, není omezena jen na soudy, jak uváděli shodně žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí a ministr financí v napadeném rozhodnutí a rovněž ve svém vyjádření k žalobě žalovaný, ale týká se i správních orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 - 37, body 8 a 9, ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 463/2021 - 40 a č. j. 10 As 474/2021 - 38, body 6 a 7 a judikaturu tam citovanou). Jelikož žalobkyně již v rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí (např. str. 15) uplatnila námitky týkající se rozporu právní úpravy, kterou žalovaný v řízení aplikoval, s právem Evropské unie s čl. 56 SFEU, neboť podle jejího názoru byl prostřednictvím této regulace narušen volný pohyb služeb, připomíná soud rovněž, že čl. 56 SFEU má přímý účinek (srov. opět rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 301/2021 - 37, bod 12, č. j. 10 As 463/2021 - 40 a 10 As 474/2021 - 38, bod 9 a judikaturu tam citovanou).

188. Podle čl. 56 SFEU platí, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

189. Žalovaný v řízení žádnou konkrétní obecně závaznou vyhlášku neaplikoval. Žalobkyně v řízení před správními orgány ani v řízení před soudem netvrdila ani neprokazovala, že by musela přistoupit v důsledku změny základního povolení k úpravě provozní doby konkrétních provozoven tak, aby tuto provozní dobu uvedla do souladu s určitou obecně závaznou vyhláškou, a že by v důsledku této změny byla žalobkyně omezena v nabízení a poskytování loterijních služeb svým zákazníkům včetně zákazníků z jiných členských států Evropské unie, nebo jí nabízení těchto služeb bylo úplně znemožněno. Soud proto může otázku, zda omezení voleného pohybu služeb ve vztahu k zákazníkům žalobkyně z jiných členských států Evropské unie, ke kterému došlo nebo mohlo dojít v důsledku změny základního povolení potvrzené napadeným rozhodnutím, může být odůvodněno na základě kritérií unijního práva, posoudit rovněž pouze v obecné rovině, aniž by se zabýval souladem určité obecně závazné vyhlášky s těmito kritérii.

190. Ustanovení čl. 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 10. 2011, Football Association Premier League a další, C-403/08 a C-429/08, bod 85 a zde citovanou judikaturu).

191. Uvedené potvrdil Soudní dvůr též v rozsudku BONVER WIN, v němž uvedl (body 18 a 19), že čl. 56 SFEU zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, přičemž turisté musí být považováni za příjemce služeb (v této souvislosti odkázal na rozsudky ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16; ze dne 2. 2 1989, Cowan, 86/87, bod 15 a ze dne 2. 4 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, bod 52) a že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 SFEU (s odkazem na rozsudek Berlington Hungary, bod 26 a zde citovanou judikaturu).

192. Z uvedených závěrů Soudního dvora však nelze dovozovat, že každé omezení volného pohybu služeb musí představovat porušení čl. 56 SFEU. V rozsudku Berlington Hungary, bod 92 Soudní dvůr shrnul následující principy, pro které je přípustné omezení volného pohybu služeb: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: - že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; - že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a - že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 193. Z judikatury Soudní dvora vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. rozsudek ze dne 8. 9. 2010, Carmen Media Group, C-46/08, bod 55; ze dne 22. 1. 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C-463/13, body 48 a 49 a tam citovanou judikaturu). K těmto závěrům se Soudní dvůr s odkazem na uvedenou judikaturu přihlásil i v rozsudku Berlington Hungary (bod 58), v němž uvedl: „ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her.“ 194. Soudní dvůr setrvale judikuje, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (srov. v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 21. 9. 1999 Läärä a další, C-124/97, body 35 a 36; ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C-67/98, body 33 a 34, a rozsudek ze dne 8. 9. 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C-42/07, bod 58). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (srov. rozsudek Zenatti, C-67/98, bod 37).

195. Vnitrostátní (česká) právní úprava relevantní v projednávané věci v sobě spojuje obecný rámec, který vymezuje zákon o loteriích a speciální úpravu ve formě obecně závazné vyhlášky, kterou k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Účinností zákona č. 300/2011 Sb. byl do zákona o loteriích vložen § 50 odst. 4, ve znění, které obcím výslovně umožnilo stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Statutární město Jihlava realizovalo toto zmocnění prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 4/2011.

196. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na: www.psp.cz, jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ 197. Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné „hrací ulice“), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ 198. Z uvedeného tedy vyplývá, že obecný (zákonný) rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jež jako vážné důvody vedoucí až k omezení služeb uznává i judikatura Soudního dvora (srov. rozsudek Berlington Hungary, bod 58). Z důvodové zprávy přitom vyplývá, že zákonodárce nepřikládal žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích) na úrovni státního rozpočtu. Převažujícím faktorem pro přijetí zákonného rámce regulace tedy skutečně byla snaha dát obcím nástroj umožňující eliminaci provozu hazardu na jejich území. Odůvodnění obecného rámce regulace hazardu tak podle názoru soudu sleduje legitimní cíl, jak požaduje judikatura Soudního dvora. Tento cíl je v případě zákonného rámce navíc i založen na racionálních a nediskriminačních kritériích.

199. Pokud jde o konkrétní regulaci sázkových her, loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích v konkrétních místech ta, jak již bylo uvedeno, předmětem posouzení v dané věci být nemůže, neboť v řízení žádná určitá obecně závazná vyhláška aplikována nebyla a žalobkyně námitky vůči žádné určité obecně závazné vyhlášce nevznesla ani v podané žalobě.

200. Jak již bylo výše uvedeno, Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary stanovil, že omezení volného pohybu služeb v těchto případech ale musí být přiměřené a že vnitrostátní předpis deklarovaného cíle má dosáhnout koherentním a systematickým způsobem.

201. Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je součástí, ostatně stejně jako právo vlastnit majetek, obecných zásad práva Evropské unie. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Evropskou unií a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 10. 1995, Fishermen´s Organisations a další, C-44/94, bod 55; ze dne 28. 4. 1998, Metronome Musik, C-200/96, bod 21, a ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C-20/00 a C-64/00, bod 68).

202. Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 zákona o loteriích jako hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen „herní plán“). Nezáleží přitom na tom, provádí-li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení. Podle § 1 odst. 3 zákona o loteriích okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.

203. Již ze samotné této zákonné definice vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz provozu je tedy určitě jednáním způsobilým eliminovat negativní jevy, které mají původ v podstatě hazardu – vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace dalších negativních jevů spojených s hazardem – jak je definuje výše mj. judikatura Soudního dvora.

204. Zákonodárce sám loterie a jiné podobné hry dle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území České republiky neomezil, ale konkrétní regulaci ponechal na samosprávy a jejich místní potřeby a podmínky. Při tomto způsobu regulace zohlednil zákonodárce právě to, že jsou to obce, které se s následky provozování hazardu na jejich území musí vyrovnat a potýkat. Je proto příhodné, že zákonodárce zvolil konkrétní formu regulace prostřednictvím obecně závazné vyhlášky jakožto projevu práva obce na samosprávu podle článku 104 odst. 3 Ústavy. Tento postup podle názoru soudu představuje systematický a ucelený způsob regulace i na úrovni zákona.

205. Rozsudek Berlington Hungary jako další požadavek ovlivňující posouzení, zda je právní regulace omezení volného pobytu služeb - hazardu v souladu s unijními principy, poukázal na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a zásadu ochrany vlastnictví dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

206. Městský soud nezpochybňuje, že žalobkyně mohla být dotčena tím, že jí bylo změněno povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která při své podnikatelské činnosti využívala, neboť touto změnou mohlo dojít k omezení této podnikatelské činnosti. (Pokud byla žalobkyně nucena v důsledku změny uděleného povolení zkrátit provozní dobu v některých provozovnách.)

207. Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a jednak, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. zejména rozsudky ze dne 15. 2. 1996, Duff a další, C-63/93, bod 20; ze dne 18. 5. 2000, Rombi a Arkopharma, C-107/97, bod 66, jakož i ze dne 7. 6. 2005, Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) a další, C-17/03, bod 80). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2004, Sudholz, C 17/01, bod 34).

208. Zásada právní jistoty poté nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (srov. rozsudek VEMW a další, C-17/03, bod 81 a ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C-201/08, bod 49).

209. Z ustálené judikatury Soudního dvora pak vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. 7. 2004, Di Lenardo a Dilexport, C-37/02 a C-38/02, bod 70 a zde citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 7. 9. 2006, Španělsko v. Rada, C-310/04, bod 81).

210. V rozsudku Di Lenardo a Dilexport, C-37/02 poté Soudní dvůr vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti jako je oblast společných organizací trhu, jejíchž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. zejména rozsudek ze dne 14. 10. 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C-104/97 P, bod 52).

211. Judikatura Soudního dvora Evropské unie tedy neshledává zásah do uvedených unijních zásad obecně v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

212. Stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích. (A nikoliv čl. II bod 1 věta třetí zákona č. 300/2011 Sb., jak již soud vyložil výše.) Uvedené ustanovení zákona o loteriích po celou dobu své účinnosti (tj. od začátku do konce doby účinnosti zákona o loteriích do 31. 12. 2016) vždy uvádělo, že orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry. Jak již soud uvedl výše, důvodem ke změně povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení může být i potřeba uvést povolení do souladu s právními předpisy.

213. Podle názoru městského soudu tedy muselo a mělo být žalobkyni dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích může být její povolení změněno. Jak již vyložil i Soudní dvůr, hospodářské subjekty nemají žádné právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podléhá-li regulaci to odvětví, jehož regulace se vyvíjí. Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018 - 75, body 66 a 67, č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 31 až 33, nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 - 38, body 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 - 41, bod 31.) se poté shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělená povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Tato judikatura se sice týká legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her, jejichž povolení žalovaný postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil, avšak na základě argumentu a maiori ad minus ji lze nepochybně vztáhnout i na právě projednávanou věc (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 39/2019 - 55, bod 33). Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, jaký provedl Nejvyšší správní soud, pak nepochybně obstojí i v tom pojetí, které zastává i Soudní dvůr (viz výše).

214. Městský soud je proto toho názoru, že žalobkyně musela počítat i s tím, že nastanou okolnosti a regulace, pro které bude přijata právní úprava, která ji udělené povolení může omezit. Změnou uděleného povolení proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty porušeny nebyly.

215. Podle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

216. Pokud jde o soulad omezení vlastnického práva žalobkyně s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, městský soud již výše vyložil, že omezení hazardu a negativních vlivů s tím spojených je právě oním legitimním cílem a obecným zájmem, který Soudní dvůr připouští k omezení volného pohybu služeb, přičemž městský soud rovněž shledal, že důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení k omezující regulaci přistoupila, tento obecný zájem a legitimní cíl sledují. Městský soud je proto toho názoru, že i vlastnické právo žalobkyně (k provozovnám na adresách, k jejich vybavení, k peněžním prostředkům žalobkyně aj.) dotčené předmětnou právní regulací bylo z hlediska obecného zájmu omezeno přípustně.

217. Podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k EÚLP každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.

218. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně netvrdila, že by na základě změny uděleného povolení byla nucena provoz loterií a jiných podobných her v nějaké provozovně zcela ukončit. Zásah do podnikatelské činnosti žalobkyně a tudíž i do jejího vlastnického práva, ke kterému mohlo v důsledku změny uděleného povolení dojít, byl tedy dozajista zásahem menší intenzity, než kdyby bylo žalobkyni udělené povolení (byť z části) zrušeno.

219. Soudní dvůr v rozsudku Berlington v souvislosti s ochranou vlastnického práva chráněného článkem 1 odst. 1 Protokolu č. 1 (Dodatkového protokolu) k EÚLP poukázal na rozsudek Evropského soudního dvora pro lidská práva (dále jen „ESLP“) Vékony, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Městský soud podotýká, že ESLP v rozsudku Vékony hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální) byť jinak zákonný zásah do vlastnického práva regulaci, kterou byla zrušena koncese žalobce na prodej tabákových produktů (a neudělena další za podmínek nové právní regulace) a to poté, co se po dobu 20 let žalobce tímto prodejem živil, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP v takové situaci vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

220. ESLP rovněž ve věci O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irsko – rozsudek ze dne 7. 6. 2018, č. 44460/16, bod 124 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení článku 1 protokolu č. 1.“ 221. Žalobkyně netvrdila, že musela provést změny provozní doby spočívající v jejich zkrácení ihned poté, co jí bylo doručeno napadené rozhodnutí a změna základního povolení tak nabyla právní moci. Žalobkyně ani žalovaný na druhou stanu netvrdili, že by žalobkyni v souvislosti případným zkrácením provozní byla nebo měla být v budoucnosti poskytnuta nějaká náhrada.

222. Podle názoru městského soudu si žalobkyně kontroverznosti svého podnikání, tedy provozování loterijních her podle zákona o loteriích, i toho, že kterékoliv její povolení s ohledem na § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích může být změněno, musela být vědoma. Právě uvedené neznamená, že obsah uděleného povolení byl pro žalobkyni bez významu. Poskytoval žalobkyni jistotu, že ze strany žalovaného nebudou činěny kroky k omezení podnikání žalobkyně, bude-li plnit podmínky v povolení uvedené povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může obsah uděleného povolení změněn, a to včetně nutnosti uvedení tohoto povolení do souladu s přijetí obecně závaznými vyhláškami regulujícími hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

223. Za těchto okolností je proto městský soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobkyně a nad tím, aby sama nenesla náklady spojené s regulací jejího podnikání. Změna základního povolení tak, aby bylo možno po žalobkyni vyžadovat uvedení doby provozu loterií a jiných podobných her s požadavky vyplývajícími z obecně závazných vyhlášek obcí, byl přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobkyně ať už ve smyslu Dodatkového protokolu k EÚLP, tak formulačně obdobného článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.

224. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace stanovená § 50 odst. 4 zákona o loteriích není v rozporu s právem Evropské unie či EÚLP. Městský soud tedy neshledal důvod pro to, aby tuto právní úpravu neaplikoval.

225. Tato žalobní námitka není důvodná.

226. Jak již bylo uvedeno, ministr financí založil své rozhodnutí na nesprávném předpokladu, že nemůže hodnotit soulad vnitrostátního předpisu s unijním právem a v případě jejich rozporu aplikovat právo Evropské unie. Jelikož však soud neshledal aplikovanou právní úpravu rozpornou s unijním právem, neměl nesprávný názor ministra financí na otázku aplikace unijního práva vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

227. Soud závěrem uvádí, že nepřehlédl, že žalobkyně v podané žalobě navrhovala provedení důkazu řadou obecně závazných vyhlášek, řadou rozhodnutí ministra financí a výslechem Ing. E. R. Ani potřeba provádět dokazování však nebyla důvodem pro nařízení jednání, neboť provedení navržených důkazů by závěr soudu o vadách napadeného rozhodnutí, pro které přistoupil k jeho zrušení, nemohlo změnit a jejich provádění by tak za této situace bylo nadbytečné.

IX. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

228. Na základě obsahu správní spisu nemohl soud posoudit, zda reklamační řády, které byly zrušeny výrokem I. prvostupňového rozhodnutí byly v rozporu s právními předpisy, a bylo proto nezbytné, aby je žalovaný postupem podle § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích zrušil. Z obsahu správního spisu rovněž nabylo možno zjistit, na základě čeho dospěl ministr financí k závěru, že prvostupňovým rozhodnutím nebyla do základního povolení doplněna povinnost žalobkyně zasílat orgánům státního dozoru návštěvní řády s uvedením provozní doby provozoven a povinnost oznamovat změnu provozní doby v jiných lhůtách, než stejné povinnosti uložené žalobkyni uložené žalobkyni žalovaným již dříve v doplňkových povoleních, a tento závěr ministra financí uvedený v napadeném rozhodnutí tak nebylo možno přezkoumat. Soud proto napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů a proto, že skutkový stav, který byl základem napadeného rozhodnutí, nemá ve spise oporu (§ 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

229. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který byl v řízení úspěšný. Tím je v nyní projednávané věci žalobkyně, jejíž náklady tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a dále odměna advokáta za tři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tedy příprava a převzetí právního zastoupení a podání žaloby. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč (2 x 3 100 Kč = 6 200 Kč). Náhrada hotových výdajů pak dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu tvoří 300 Kč za každý úkon (2 x 300 Kč = 600 Kč). Odměna advokáta tak činí 6 800 Kč a DPH ve výši 21 %, celkem tedy 8 228 Kč. Spolu se soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč za podanou žalobu tedy žalobkyni na náhradě nákladů řízení náleží 11 228 Kč. Soud nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů za další vyjádření (vyjádření ze dne 11. 5. 2021), neboť to ve věci nepřineslo nic nového.

Poučení

I. Předmět sporu II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Dosavadní průběh řízení VI. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného VII. Obsah správního spisu VIII. Posouzení věci Městským soudem v Praze VIII. a. Obecná východiska VIII. c. Procesní vady VIII. d. Aplikace § 43 odst. 5 zákona o loteriích VIII. f. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. VIII. g. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie IX. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení