č. j. 11 A 187/2021- 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudkyně JUDr. Jitky Hroudové a soudce Mgr. Marka Zimy v právní věci žalobkyně: P. T. T. bytem X zastoupené advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Milady Horákové 13, 602 00 Brno proti žalované: Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného správního orgánu ze dne 6. 9. 2021, č. j. MV-120639- 4/SO-2021 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 6. 9. 2021, č. j. MV-120639-4/SO-2021, a usnesení Ministerstva vnitra České republiky, odboru azylové a migrační politiky ze dne 14. 7. 2021, č. j. OAM- 5424-16/TP-2019, se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Marka Sedláka, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalované ze dne 6. 9. 2021 (dále jen jako „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „správní orgán prvního stupně“ nebo „ministerstvo“), ze dne 14. 7. 2021, č. j. OAM-5424-16/TP-2019 (dále jen jako „prvostupňové rozhodnutí“), jímž bylo dle § 169r odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „zákon o pobytu cizinců“) zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu, podané dle ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

II. Žalobní body

2. Rozhodnutí žalované je podle názoru žalobkyně nezákonné, stejně jako usnesení správního orgánu prvního stupně je postaveno na nesprávné úvaze, že žalobkyně nebyla oprávněna žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 68 zákona o pobytu cizinců na území podat, a to z toho důvodu, že v době podání žádosti pobývala na území v režimu fikce podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců závislé na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.

3. Z užití slova „pozastavit“ či „pozastavují“ v ustanovení § 73 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), s ohledem na účel odkladného účinku je zřejmé, že přiznáním odkladného účinku žalobě, respektive kasační stížnosti se odkládají negativní důsledky, které vyplývají pro cizince z pravomocného rozhodnutí. Pokud se tedy přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalobkyně pozastavily negativní důsledky pravomocného rozhodnutí o zamítnutí řízení o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, znamená to, že se tím pozastavila i ztráta práva žalobkyně podat na území žádost o trvalý pobyt podle § 68 zákona o pobytu cizinců, protože ztráta tohoto práva je rovněž jedním z negativních důsledků pravomocného rozhodnutí. Je tedy zřejmé, že žalobkyně byla dne 11. 4. 2019 oprávněna podat svoji žádost na území.

4. Trvalý pobyt podle § 68 zákona o pobytu cizinců je pobytový titul, kterým do českého právního řádu byla implementována Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. 11. 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen „Směrnice“). Vnitrostátní právní úprava musí podle článku 26 Směrnice odpovídat jejím požadavkům a rovněž jejímu účelu, který vyplývá z preambule. Žalobkyně v podané žalobě následně citovala relevantní ustanovení Směrnice, z nichž vyplývá, že Směrnice na jedné straně stanoví podmínky, které musí žadatel o pobyt splnit, na straně druhé ukládá členským státům povinnost žadateli při splnění těchto podmínek trvalý pobyt udělit, tedy jinými slovy neposkytuje členským státům žádný prostor pro zpřísňování těchto podmínek.

5. Ve věci žalobkyně již jednou rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudkem sp. zn. 2Azs 129/2020 ze dne 9. 3. 2021. Správní orgán prvního stupně však dle názoru žalobkyně právní názory NSS ve svém rozhodnutí nerespektuje a rozhodnutí je proto v rozporu s ustanovením § 78 odst. 5 soudního řádu správního.

6. Správní orgán prvního stupně v odůvodnění usnesení o zastavení řízení uvedl: Správní orgán nesouhlasí se závěry výše uvedeného rozsudku NSS č. j. 2Azs 129/2020, neboť byť v době podání žádosti o trvalý pobyt, tedy dne 11. 4. 2019, na území pobývala účastnice řízení na základě odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o nepovolení žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu (přiznán NSS dne 24. 8. 2017), tedy téměř dva roky, což je samo osobě zarážející, pak zde rozhodně nepobývala na fikci pobytu dle § 47 odst. 4 zák. č. 326/1999 Sb. a tudíž se na ni nevztahuje ustanovení § 69 odst. 7 zák. č. 326/1999 Sb. Odkladný účinek žaloby není samostatným pobytovým oprávněním, tedy například je-li podána žaloba proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o trvalý pobyt, přiznání odkladného účinku žalobě má za následek pouze to, že povolení k trvalému pobytu cizinec nemá. Nemůže mu proto založit oprávnění k pobytu na území dle § 47 odst. 4 zák. č. 326/1999 Sb. neboť rozhodnutí správního orgánu I. stupně nabylo právní moci (29. 7. 2016), tím, že odvolací správní orgán, tj. Komise, odvolání účastnice řízení zamítl a potvrdil tak jeho rozhodnutí. To že následně Krajský soud v Plzni a NSS přiznal žalobě účastnice řízení odkladný účinek, neznamená, že jí takový odkladný účinek zakládá oprávnění k pobytu v podobě, tzv. fikce pobytu dle § 47 odst. 4 zák. č. 326/1999 Sb. Taková skutečnost by byla nežádoucí, neboť pokud bychom připustili argumentaci NSS, pak by došlo popření ustanovení § 47 odst. 4 a účastnice řízení by zde pobývala na fikci pobytu, zapříčiněnou několikaletým odkladným účinkem správních soudů, aniž by NSS rozhodnul o věci samé. Smyslem přiznání odkladného účinku žalobě je přeci poskytnout cizinci možnost být na území do doby vydání rozsudku, který by měl následovat v co nejkratší době, nikoliv po několikaměsíčním, či dokonce několikaletém čekání. Na rozdíl mezi fikcí pobytu dle § 47 odst. 4 zák. č. 326/1999 Sb. a pobytem cizince zapříčiněný přiznaným odkladným účinkem žalobě je potřeba nahlížet prizmatem nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07 ze dne 30. 9. 2008, to jak se uvádí v následujícím odstavci má stěžejní vliv na oprávněnost podání žádosti o trvalý pobyt na území. Navíc jak je uvedeno výše zamítnutí žádosti účastnice řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu prošlo i posouzením NSS v rámci kasační stížnosti a tento kasační stížnost cizinky zamítnul a potvrdil tak postup správního orgánu I. stupně.

7. Uvedenou argumentaci uplatnila žalobkyně i ve svém odvolání proti usnesení správního orgánu prvního stupně.

8. Žalovaná k tomu na straně 5 napadeného rozhodnutí uvedla: Podle ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců „žádost o povolení k trvalému pobytu nelze podat na území, pokud cizinec, jemuž má být povolení k trvalému pobytu vydáno, pobývá na území na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4, 6, 8, 9 nebo 10; to neplatí, jde-li o žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) a § 68“. V tomto konkrétním případě se sice jednalo o žádost o povolení k trvalému pobytu, nicméně odvolatelka v době podání žádosti dne 11. 4. 2019 nepobývala na území na základě fikce pobytu dle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ten jí skončil pravomocným rozhodnutím o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „podnikání – OSVČ“ dne 29. 7. 2016. V době podání žádosti o povolení k trvalému pobytu pobývala odvolatelka na území pouze na základě odkladného účinku.

9. Dále k tomu na str. 7 uvedla: Odvolatelka závěrem odvolání konstatovala, že v její věci již jednou rozhodoval NSS (rozsudkem sp. zn. 2Azs 129/2020 ze dne 9. 3. 2021) Správní orgán prvního stupně však právní názory NSS ve svém rozhodnutí nerespektoval a rozhodnutí je proto v rozporu s ustanovením § 78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb. Tuto námitku neshledala Komise jako důvodnou, NSS v rozhodnutí pouze konstatoval, že se ani správní orgán prvního stupně, ani Komise a ani Městský soud v Praze vůbec nezabývaly ustanovením § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Jak je patrné z rozhodnutí, správního orgánu prvního stupně se touto problematikou zabýval, stejně jako Komise. Nevhodně použitá věta „Správní orgán nesouhlasí se závěry výše uvedeného rozsudku NSS sp. zn. 2Azs 129/2020“ nekoresponduje s dalším odůvodněním usnesení správním orgánem prvního stupně, který v rozhodnutí rozebral ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců spolu s důvodovou zprávou a vztah a vliv na toto řízení.

10. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2Azs 129/2020 ze dne 9. 3. 2021 uvedl: 11.

21. Nejvyšší správní soud nicméně v kontextu posledně vypořádané námitky zjistil, že se k otázce významu ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců žádným způsobem nevyjádřila dokonce ani žalovaná a ministerstvo v dotčených správních rozhodnutích. Podle § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců přitom platí, že „[ž]ádost o povolení k trvalému pobytu nelze podat na území, pokud cizinec, jemuž má být povolení k trvalému pobytu vydáno, pobývá na území na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4, 6, 8, 9 nebo 10; to neplatí, jde-li o žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) a § 68“ (zvýraznění doplněno NSS). V nynější věci navíc nebylo sporu o tom, že stěžovatelka hypotézu této normy naplňovala, neboť její žádost byla žádostí podle § 68 zákona o pobytu cizinců (stěžovatelka totiž žádala o vydání povolení k trvalému pobytu s odkazem na pětiletý nepřetržitý pobyt na území České republiky a ministerstvo podle toho o její žádosti vedlo správní řízení). Ze samotného prvostupňového rozhodnutí navíc vyplývá, že v době podání této žádosti pobývala na území České republiky na základě pobytového titulu dle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců (obě skutečnosti ostatně výslovně osvědčila ve svém rozhodnutí i žalovaná). 12.

22. Podle § 89 odst. 2 věty první a druhé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), platí, že „[o]dvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“ Nejvyšší správní soud přitom nepochybuje, že otázkou zákonnosti prvostupňového rozhodnutí o zastavení řízení mělo v řízení před žalovanou být i to, zda stěžovatelka byla, či nebyla oprávněna podat žádost o trvalý pobyt na území mj. i s ohledem na § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná se tímto měla zabývat i přesto, že to stěžovatelka nenamítla, neboť se jednalo o otázku posouzení zákonnosti prvostupňového rozhodnutí o zastavení řízení (v čemž nebyla vázána uplatněnými odvolacími důvody). Z rozhodnutí žalované nicméně nelze seznat, zda vůbec posuzovala oprávněnost podání předmětné žádosti prizmatem zmíněného zákonného ustanovení. To činí rozhodnutí žalované nepřezkoumatelným.

13. Žalobkyně především namítá, že v době, kdy Nejvyšší správní soud rozhodoval mezi ní, správním orgánem prvního stupně i žalovanou, nebylo sporné, že díky přiznanému odkladnému účinku žalobě pobývala na území v době podání žádosti v režimu fikce podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Tuto nespornost Nejvyšší správní soud konstatoval v závěru odst. [21] svého rozsudku. Žalovaná však v rozhodnutí napadeném touto žalobou došla k odlišnému závěru, aniž by změnu svého právního názoru na režim pobytu žalobkyně na pobyt v době podání žádosti vysvětlila. Shodně postupoval i správní orgán prvního stupně ve svém usnesení.

14. Žalobkyně namítá, že zákon nezná nic jako pobyt na základě odkladného účinku kasační stížnosti. Samotné přiznání odkladného účinku kasační stížnosti není pobytovým titulem, pouze vrátilo žalobkyni do pobytového režimu, který měla předtím, než rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu nabylo právní moci, tedy do režimu pobytu podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců a tedy i do režimu ust. § 69 odst. 7 téhož zákona.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

15. Žalovaná trvala na zákonnosti a správnosti napadeného rozhodnutí a odmítla námitky uvedené v žalobě jako nedůvodné.

16. Jelikož žalobkyně v žalobních bodech uplatnila stejné námitky jako v odvolání do prvoinstančního rozhodnutí, odkázala žalovaná pro stručnost na část III rozhodnutí, kde se jako odvolací správní orgán k uvedeným námitkám dostatečně podrobně vyjádřila a v tomto vyjádření neshledala potřebu změny.

17. Na základě výše uvedeného žalovaná navrhla, aby soud po provedeném řízení shledal žalobu nedůvodnou a jako takovou ji zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s. s tím, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Průběh řízení před správními orgány a soudy

18. Ze spisového materiálu, který byl soudu předložen žalovaným správním orgánem, byly zjištěny následující pro rozhodnutí ve věci samé podstatné skutečnosti:

19. Na území České republiky žalobkyně pobývala ode dne 18. 12. 2007, nejprve na základě vízového pobytu nad 90 dnů za účelem „podnikání – OSVČ“, poté jí byl dlouhodobý pobyt za stejným účelem postupně prodlužován až do dne 23. 10. 2015.

20. Dne 14. 9. 2015 žalobkyně podala žádost o prodloužení platnosti tohoto pobytového oprávnění, která jí byla pravomocně zamítnuta dne 29. 7. 2016. Proti pravomocnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, které byl přiznán odkladný účinek. Dne 21. 6. 2017 byla rozsudkem č. j. 30A 144/2016 - 50 žaloba zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně kasační stížnost, vedená u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 5Azs 213/2017, které byl dne 24. 8. 2017 přiznán odkladný účinek, a o které bylo dne 29. 5. 2020 rozhodnuto tak, že kasační stížnost žalobkyně byla zamítnuta a žalobkyni tak nebyla prodloužena platnost povolení k dlouhodobému pobytu.

21. V nyní posuzované věci podala žalobkyně dne 11. 4. 2019 žádost o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

22. Dne 21. 8. 2019 vydal správní orgán prvního stupně usnesení č. j. OAM-5424-10/TP-2019, kterým řízení o žádosti žalobkyně zastavil podle ustanovení § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně včasné odvolání, o kterém rozhodla žalovaná dne 14. 10. 2019 rozhodnutím č. j. MV-131878-4/SO-2019 a podle ustanovení § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád”), odvolání zamítla a napadené usnesení správního orgánu prvního stupně potvrdila.

23. Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud v Praze vydal dne 21. 4. 2020 rozsudek č. j. 11A 165/2019 – 26, kterým rozhodnutí žalované potvrdil a žalobu zamítl.

24. Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze podala žalobkyně kasační stížnost. Rozsudkem ze dne 9. 3. 2021, č. j. 2Azs 129/2020 - 23, Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu a rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

25. Žalovaná poté vydala dne 14. 7. 2021 rozhodnutí č. j. MV-131878-17/SO-2019 a podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu usnesení správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 8. 2019, č. j. OAM-5424-10/TP-2019, zrušila a věc vrátila správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s ohledem na závazný právní názor NSS.

26. Dne 14. 7. 2021 vydal správní orgán prvního stupně usnesení č. j. OAM-5424-16/TP-2019, kterým řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu na území opět zastavil podle ustanovení § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců.

27. Proti tomuto usnesení správního orgánu prvního stupně, které bylo žalobkyni doručeno dne 19. 7. 2021, podala žalobkyně dne 21. 7. 2021 včasné odvolání. O odvolání žalovaná rozhodla dne 6. 9. 2021 rozhodnutím č. j. MV-120639-4/SO-2021 a dle ustanovení § 90 odst. 5 správního řádu odvolání zamítla a napadené usnesení správního orgánu prvního stupně potvrdila.

28. Následně proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně prostřednictvím advokáta žalobu k Městskému soudu v Praze.

V. Řízení před soudem

29. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán, jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti podle § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Soud o žalobě v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť ani jeden z účastníků s tímto postupem po poučení soudem nevyslovil nesouhlas.

VI. Posouzení důvodnosti žaloby

30. Žaloba je důvodná.

31. Předmětem přezkumu v posuzované věci je rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o povolení k trvalému pobytu podané podle ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná nikterak nezastírá, že vůbec nepřistoupila k posuzování žádosti z věcných důvodů, čehož se domáhala žalobkyně usilující o udělení povolení k trvalému pobytu. Žalobkyně totiž tvrdí, že jí díky dřívějšímu podání jiné žádosti k Ministerstvu vnitra, a to žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, svědčila fikce oprávnění k pobytu ve smyslu § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, a dovolává se specifičnosti skutkových okolností jejího případu a meritorního právního posouzení.

32. Podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců „Pokud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů nebo povolení k dlouhodobému pobytu uplyne před rozhodnutím o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení doby jeho platnosti, ačkoliv žádost byla podána v souladu s podmínkami uvedenými v odstavcích 1 až 3, považuje se vízum nebo povolení k dlouhodobému pobytu za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti.“ (soud s ohledem na dále citovanou judikaturu podotýká, že do 17. 12. 2015 byla tato fikce obdobně upravena v § 47 odst. 2 téhož zákona – viz dále).

33. Podle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „Povolení k trvalému pobytu se na žádost vydá cizinci, který ke dni podání žádosti pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 5 let.“ 34. Podle § 68 odst. 3 písm. f) zákona o pobytu cizinců „Do doby pobytu podle odstavce 1 se nezapočítává doba pobytu na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4, 6, 8, 9 nebo 10 anebo podle § 60 odst. 4; to neplatí, pokud na základě žádosti zakládající oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4 nebo 6 nebo podle § 60 odst. 4 bylo povolení k dlouhodobému pobytu vydáno nebo byla prodloužena jeho platnost nebo byla prodloužena platnost dlouhodobého víza a doba pobytu na území na toto vízum.“ 35. Podle § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců „Žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 68 odst. 1 podává cizinec ministerstvu, pokud na území pobývá nepřetržitě 5 let a v době podání žádosti pobývá na území a) na povolení k dlouhodobému pobytu, b) na základě dokladu vydaného k pobytu na území podle zvláštního právního předpisu2),3a), nebo c) během lhůty k vycestování stanovené z důvodu ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie uvedené v § 87f odst. 5.“ 36. Podle § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců „Žádost o povolení k trvalému pobytu nelze podat na území, pokud cizinec, jemuž má být povolení k trvalému pobytu vydáno, pobývá na území na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4, 6, 8, 9 nebo 10; to neplatí, jde-li o žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) a § 68.“ 37. Podle § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců „Usnesením se také zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec podal na území žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, ač k podání žádosti na území není oprávněn,“ 38. Soud ze správního spisu ověřil, že žalobkyně ve formuláři žádosti jako účel povolení trvalého pobytu uvedla „po 5 letech“. Tedy lze mít za to, že předmětná žádost byla podána podle § 68 zákona o pobytu cizinců.

39. Ze správního spisu je nepochybné, že žalobkyně pobývala v době před podáním žádosti na území nepřetržitě více než 5 let. Nejprve žalobkyně pobývala na území na základě vízového pobytu nad 90 dnů za účelem „podnikání – OSVČ“ od 18. 12. 2007 do 31. 8. 2008, který jí byl dále prodloužen s platností od 1. 9. 2008 do 31. 8. 2010, dále od 1. 9.2010 do 30. 8. 2012. Dne 3. 7. 2012 podala žalobkyně žádost o prodloužení platnosti tohoto pobytového oprávnění. Podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců platí, že pokud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uplyne před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost byla podána ve lhůtě podle odstavce 1, považuje se vízum za platné do doby nabytí právní moci rozhodnut o podané žádosti. Této žádosti bylo vyhověno, a platnost tohoto pobytového oprávnění byla žalobkyni prodloužena s platností od 23. 10. 2013 do 23. 10. 2015.

40. Rozhodující je nicméně především posouzení otázky, zda správní orgány postupovaly v souladu se zákonem při interpretaci a aplikaci ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Podle žalobkyně v době podání žádosti pobývala na území v režimu fikce dle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců závislé na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Podle žalované tomu tak není, žalobkyně v době podání žádosti, tj. dne 11. 4. 2019, nepobývala na území na základě fikce dle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, když tento pobyt jí skončil pravomocným rozhodnutím o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „podnikání - OSVČ“ dne 29. 7. 2016. V době podání žádosti o povolení k trvalému pobytu pobývala žalobkyně na území pouze na základě odkladného účinku.

41. Ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců v části věty za středníkem uvádí, za jakých situací neplatí pravidlo uvedené v její první části před středníkem, podle nějž nelze podat žádost na území, pokud na něm cizinec pobývá na základě, mimo jiné, fikce oprávnění k pobytu založené § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. K tomu soud uvádí následující argumentaci vycházející z judikatury a relevantní právní úpravy.

42. Rozhodovací praxe správních soudů vychází z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu nepřipouštějící tzv. řetězení žádostí o pobytové oprávnění a nekončící fikce oprávněného pobytu cizince. Tato rozhodnutí odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4 2016, č. j. 3Azs 96/2015 - 44 (dostupného, stejně jako všechna zde citovaná rozhodnutí správních soudů, na www.nsssoud.cz), v níž kasační soud došel k následujícím závěrům: „Fikce povoleného pobytu podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců však nemůže nastat na základě podání další žádosti o povolení dlouhodobého pobytu (popřípadě na základě žádosti o změnu jeho účelu) v případě, kdy cizinci již svědčí pouhá fikce oprávněného pobytu dle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Přijetí opačné argumentace by bylo nejen v rozporu se smyslem a účelem tohoto ustanovení, ale i s jeho výslovným zněním, a v neposlední řadě by vedlo ke zcela absurdním důsledkům, kdy by na základě opakovaného a účelového podávání žádostí mohlo docházet k nikdy nekončícímu řetězení fikcí povoleného pobytu podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Na podkladě výše uvedených ustanovení zákona o pobytu cizinců a s přihlédnutím k závěrům uvedeným v rozsudku ze dne 28. 8. 2015, č. j. 5Azs 98/2015 - 32, nezbývá než konstatovat, že k tomu, aby bylo možné považovat žádost stěžovatele o trvalý pobyt za oprávněnou, je nutná existence platného povolení k dlouhodobému pobytu v době jejího podání. Jelikož oprávněnost pobytu podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je pouze dočasnou právní fikcí legálního pobytového statusu, nelze po tuto dobu o splnění podmínky uvedené v § 69 odst. 5 věty před středníkem zákona o pobytu cizinců hovořit. Rovněž ustanovení § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, umožňující udělit cizinci vízum za účelem strpění pobytu, předpokládá, že žádost o trvalý pobyt byla podána ještě v době platnosti pobytového statusu, nikoli v době, kdy se platnost (a oprávněnost) pobytu cizince na území již pouze konstruuje jako právní fikce pro účely neskončeného správního řízení. Důvody pro preferenci takto podaného zužujícího výkladu spatřuje Nejvyšší správní soud nejen v gramatickém znění či v účelu a smyslu všech dotčených ustanovení zákona o pobytu cizinců, ale i v hrozících nežádoucích důsledcích, k nimž by účelové podávání opakovaných žádostí vedlo. Ačkoli zdejší soud připouští, že v některých případech může výše nastíněný výklad vést k jisté tvrdosti vůči dotčenému cizinci (zejména tam, kde se poměry cizince změní teprve v době trvání fikce oprávněného pobytu), faktickou nemožnost realizace správního vyhoštění v důsledku „nekončící fikce oprávněného pobytu“ vyhodnotil jako natolik nežádoucí a s veřejným pořádkem kolidující konsekvenci, že je nucen trvat právě na předestřeném výkladu výše zmíněných právních předpisů.“ (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). Obdobné závěry byly vysloveny též například v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2015, čj. 6Azs 132/2015 - 39, ze dne 4. 5. 2016, čj. 6Azs 41/2016 - 28, ze dne 30. 3 2017, čj. 10Azs 1/2017 - 34, nebo ze dne 31. 7. 2018, čj. 5Azs 174/2016 - 34.

43. Z citovaného rozsudku třetího senátu Nejvyššího správního soudu vyšel rovněž osmý senát téhož soudu ve svém rozsudku ze dne 29. 3. 2017, č. j. 8Azs 11/2017 - 32, v němž k ustanovení § 47 odst. 4 (tehdy šlo o odstavec 2) zákona o pobytu cizinců doplnil: „Citované ustanovení tedy pro případy v něm uvedené zakládá tzv. fikci pobytového oprávnění (jak naznačuje zákonodárcem zvolená formulace „považuje se“, jež právo spojuje s existencí právní fikce; nejedná se tedy o „skutečné“ povolení k pobytu, jak sugeruje stěžovatel), a to po dobu vedení řízení o žádosti cizince o prodloužení povolení dlouhodobého pobytu.“ Pokračoval přitom tím, že „[u]vádí-li pak Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 7As 96/2011-73, že cizinec splňující podmínky dle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců „pobývá na území České republiky oprávněně přinejmenším do právní moci rozhodnutí o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu“, pak tato oprávněnost je založena nikoli „prodloužením“ platnosti původního dlouhodobého pobytu, jak se domnívá stěžovatel, nýbrž právě popsanou fikcí pobytového oprávnění. Takový pobyt na území však – ač oprávněný – není kvalitativně zcela totožný s povolením k dlouhodobému pobytu samotným, neboť jeho smyslem je pouze vytvoření kontinuity mezi jednotlivými pobytovými tituly a nikoli umožnění procesního „zacyklení“ pobytových žádostí a prakticky neukončitelného pobytového oprávnění.“.

44. V rozsudku ze dne 21. 3. 2018, čj. 1Azs 54/2018 - 27, ve kterém se zabýval důsledky případného přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí o neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, Nejvyšší správní soud s odkazem na dosavadní judikaturu k právní fikci podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců shrnul, že: „Smyslem této fikce je zjevně ochrana cizince po dobu, kdy se rozhoduje o jeho žádosti, tedy toliko, aby mohl do rozhodnutí o své žádosti setrvat na území. Na základě této fikce však nelze rozhodovat v dalších řízeních, čehož se stěžovatel de facto domáhal. Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval, že: „k tomu, aby bylo možné považovat žádost stěžovatele o trvalý pobyt za oprávněnou, je nutná existence platného povolení k dlouhodobému pobytu v době jejího podání. Jelikož oprávněnost pobytu podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je pouze dočasnou právní fikcí legálního pobytového statusu, nelze po tuto dobu o splnění podmínky uvedené v § 69 odst. 5 věty před středníkem zákona o pobytu cizinců hovořit.“ (srov. rozsudek ze dne 19. 4. 2016, č. j. 3Azs 96/2015 - 44). Z výše uvedených důvodů by důsledkem odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v žádném případě nemohla být skutečnost, že by stěžovatel měl povolený dlouhodobý pobyt a splňoval podmínku uvedenou v § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, nutnou k podání žádosti o trvalý pobyt u ministerstva vnitra. Ke stejným závěrům ostatně dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 3. 5. 2017, č. j. 7Azs 46/2017 - 28, a ze dne 7. 3. 2018, č. j. 1Azs 52/2018 - 33, v nichž se kasační soud zabýval totožnou otázkou.“ 45. Na nežádoucí praxi tzv. řetězení fikcí pobytů, kterou odmítla judikatura správních soudů, reagoval zákonodárce nejprve zákonem č. 314/2015 Sb., účinným ke dni 18. 12. 2015, kterým byl mimo jiné novelizován zákon o pobytu cizinců, kdy důvodová zpráva k tehdejšímu § 69 odst. 6 (dnes odstavci 7) tohoto zákona uváděla: „Úprava tohoto ustanovení má úzkou souvislost s novou úpravou § 47 zákona o pobytu cizinců. V praxi totiž dochází k jednoznačnému zneužívání institutu fikce platnosti dosavadního pobytového oprávnění (dlouhodobého víza nebo pobytu), a to dokonce tzv. trojím účelovým podáváním žádostí počínajícím žádostí o trvalý pobyt podávanou jen proto, aby cizinec mohl podat žádost o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území a z tohoto druhu víza pak požádat o další druh povolení k dlouhodobému pobytu. Proto je třeba takové možnosti zneužití omezit, a to právě zakotvením nemožnosti požádat o trvalý pobyt v době fikce pobytu. Výjimkou, kdy lze žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podat, je případ cizinců, kteří v době pobytu na území v rámci fikce platnosti dosavadního dlouhodobého víza či dlouhodobého pobytu naplní podmínky pro získání povolení k trvalému pobytu po pěti letech (podle § 68 zákona o pobytu cizinců), a dále případ cizinců (nezletilých nebo zletilých nezaopatřených dětí) žádajících o trvalý pobyt za účelem společného soužití s rodičem, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, pokud dojde v době fikce k naplnění podmínek (např. rodič získá v průběhu řízení trvalý pobyt (pozn. zvýrazněno soudem).

46. Důvodová zpráva k zákonu č. 222/2017 Sb. (účinnému ke dni 15. 8. 2017), kterým byl mimo jiné novelizován zákon o pobytu cizinců, potom k úpravě žádosti o povolení trvalého pobytu podle § 68 tohoto zákona osvětlila, že „[c]ílem navrhované úpravy § 68 a § 83 je odstranit některé přetrvávající nejasnosti ohledně výkladu výše uvedených ustanovení. V praxi dochází k rozdílné interpretaci okamžiku, k jakému mají být splněny podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území. V návrhu novelizovaných ustanovení se konkretizuje, že podmínka 5 let nepřetržitého pobytu na území musí být splněna ke dni podání žádosti. Navrhovaná úprava tak má vést k větší přesnosti zákona i k větší právní jistotě jeho adresátů. V uvedených případech je nutné zohlednit zejména směrnici Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen "směrnice 2003/109/ES"). V článku 4 odst. 1 směrnice se uvádí, že: "Členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let." Doba pobytu jako základní předpoklad pro přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta by tedy měla být cizincem splněna při podání žádosti.“ (pozn. zvýrazněno soudem).

47. Tatáž důvodová zpráva potom k tehdy novému § 68 odst. 3 písm. f) zákona o pobytu cizinců uvedla, že „[n]ávrh zákona má za cíl vyjasnit také otázku započítávání doby pobytu cizince na území do doby 5 let nutné k získání povolení k trvalému pobytu v případě cizince, který podal žádost o prodloužení povolení k pobytu a po uplynutí platnosti povolení (za situace, kdy žádost ještě není vyřízena) pobývá na území v rámci tzv. fikce platnosti povolení k pobytu. Podle rozsudku Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie) ze dne 20. září 1990 v případu C-192/89, S. Z. Sevince v. Staatssecretaris van Justitie, se doba, po kterou byl cizinec zaměstnán v době tzv. fikce platnosti dosavadního povolení k pobytu, nezapočítává, pokud pobyt nakonec nebyl povolen, do stanovené doby "legálního zaměstnání", po jejímž uplynutí má cizinec volný přístup na trh práce podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí Rady pro přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení. Tento rozsudek se podle názoru předkladatele i podle odborné literatury [Peers, Guild, Acosta Arcarazo, Groenendijk, Moreno-Lax: EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): Second Revised Edition. Boston: 2012, s. 301] analogicky použije i ve vztahu k počítání "legálního pobytu" - tzv. fikci oprávnění k pobytu lze tedy do pětiletého nepřetržitého pobytu na území započítat pouze v případě, že stát povolení k pobytu udělil. Jak plyne již ze zaužívaného označení, jedná se toliko o fikci oprávnění k pobytu - stát o tomto oprávnění k pobytu však nerozhodl, pouze do okamžiku svého pravomocného rozhodnutí umožnil cizinci, aby na území pobýval.

48. Městský soud v Praze považoval za potřebné tímto rozsáhlým způsobem popsat judikatorní a legislativní vývoj (včetně jeho komunitárního kontextu) právní úpravy vztahu mezi žádostí o povolení k trvalému pobytu a fikcemi pobytu upravenými v ustanovení § 47 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná totiž zejména namítala, že v době podání žádosti o povolení k trvalému pobytu pobývala žalobkyně na území pouze na základě odkladného účinku, nikoli na základě fikce dle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Jak bylo vyloženo výše na základě dostupné judikatury, jednalo se o fikci pobytu podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Soud nicméně zdůrazňuje, že nikterak nezpochybňuje judikatorní závěry stran nepřípustnosti tzv. řetězení pobytových fikcí, avšak v nyní posuzované věci nedošlo na meritorní posouzení žádosti žalobkyně příslušnými správními orgány, neboť tato byla ještě před tím a z procedurálních důvodů odmítnuta (správní řízení o ní bylo zastaveno). Z ustanovení § 69 odst. 7 část věty za středníkem zákona o pobytu cizinců a důvodových zpráv posledních větších novel zákona o pobytu cizinců, které se dotýkaly problematiky žádostí o povolení k trvalému pobytu (viz citace výše), vyplývá závěr, že nepřípustnost podání žádosti v době, kdy cizinci svědčí toliko oprávnění z pobytové fikce, se nevztahuje na žádosti ve smyslu § 68 téhož zákona, tedy v případech splnění podmínky minimálně pětiletého nepřetržitého pobytu cizince na území.

49. Městskému soudu v Praze nepřísluší v této fázi řízení jakkoli předjímat případné věcné posuzování žádosti po stránce hmotněprávní a nikterak proto nepředjímá výsledek takového věcného vyhodnocení. Avšak soud je přesvědčen o tom, že správní orgán prvního stupně ani žalovaná neposoudily žádost žalobkyně správně v kontextu ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, tedy způsobem, jenž vyústil v nezákonnost napadeného rozhodnutí i prvostupňového rozhodnutí.

50. I přes - do jisté míry nestandardní - systematiku řazení zákonných ustanovení má soud za to, že zákonodárce upravil základní pravidlo pro udělení povolení k trvalému pobytu v ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. Tím je v souladu se Směrnicí nepřetržitý pobyt cizince na území po dobu nejméně pěti let. Z obsahu žádosti v posuzované věci je nepochybné, že žalobkyně pobývala na území nepřetržitě nejméně od roku 2007 do roku 2015 na základě platných pobytových oprávnění.

51. Za těchto předpokladů pak bylo povinností správních orgánů vyhodnotit žádost s přihlédnutím k ustanovení § 69 odst. 7 část věty za středníkem, které představuje výjimku z téhož ustanovení části věty před středníkem. Uvedené ustanovení sice na jedné straně normuje, že žádost o povolení k trvalému pobytu nelze podat na území, pokud cizinec, jemuž má být povolení k trvalému pobytu vydáno, pobývá na území na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4, 6, 8, 9 nebo 10 zákona o pobytu cizinců. Současně nicméně stanoví, že uvedené pravidlo neplatí mj. v případě žádosti o povolení k trvalému pobytu podle § 68 zákona o pobytu cizinců. Předmětné ustanovení tedy připouští, aby cizinec, jenž usiluje o vydání povolení k trvalému pobytu v režimu § 68 zákona o pobytu cizinců, podal tuto žádost na území i tehdy, pokud pobývá na území na základě oprávnění k pobytu podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.

52. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2Azs 129/2020 ze dne 9. 3. 2021, konkrétně v bodech č. 21 a č. 22, vytkl správním orgánům, že nezohlednily význam ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců a žádným způsobem se k němu nevyjádřily. Nejvyšší správní soud dále uvedl: „V nynější věci navíc nebylo sporu o tom, že stěžovatelka hypotézu této normy naplňovala, neboť její žádost byla žádostí podle § 68 zákona o pobytu cizinců (stěžovatelka totiž žádala o vydání povolení k trvalému pobytu s odkazem na pětiletý nepřetržitý pobyt na území České republiky a ministerstvo podle toho o její žádosti vedlo správní řízení). Ze samotného prvostupňového rozhodnutí navíc vyplývá, že v době podání této žádosti pobývala na území České republiky na základě pobytového titulu dle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců (obě skutečnosti ostatně výslovně osvědčila ve svém rozhodnutí i žalovaná).“ 53. Jak tedy NSS vyjádřil, není sporu o tom, že žalobkyně naplňovala hypotézu uvedenou v ustanovení § 69 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, a jak bylo vyloženo výše na základě judikatury, podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců se jednalo o fikci pobytu a současně o výjimku z nepřípustnosti tzv. řetězení pobytových fikcí, a to v důsledku splnění podmínky minimálně pětiletého nepřetržitého pobytu cizinky na území.

54. Soud považuje závěrem za potřebné zdůraznit, že nikterak nepředjímá vyhodnocení meritorního posouzení žádosti, pouze vyjadřuje právní názor, že žalovaná, respektive správní orgán prvního stupně, byly na daném skutkovém půdorysu povinny akceptovat podání žádosti žalobkyní a meritorně se jí zabývat.

VII. Závěr a náklady řízení

55. Na základě všech shora uvedených skutečností soud napadené rozhodnutí podle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) ve spojení s ustanovením § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. zrušil pro podstatné porušení ustanovení o řízení, jež mělo vliv na zákonnost rozhodnutí.

56. Soud pak podle ustanovení § 78 odst. 3 s. ř. s. přistoupil také ke zrušení prvostupňového rozhodnutí, neboť bylo z výše vyložených důvodů zatíženo shodnými vadami.

57. Současně se zrušením obou rozhodnutí rozhodl soud v souladu s ustanovením § 78 odst. 4 s. ř. s. o vrácení věcí žalované k dalšímu řízení. V něm je žalovaná (stejně jako správní orgán prvního stupně) vázána právním názorem soudu, vyjádřeném v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení přitom správní orgány zohlední především závěry vyslovené soudem výše v bodech 46 – 51 odůvodnění tohoto rozsudku.

58. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím je v nyní projednávané věci žalobkyně, jejíž náklady tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a dále odměna advokáta, který ji v řízení zastupoval, za dva úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tedy převzetí právního zastoupení a podání žaloby. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč (2 x 3 100 = 6 200). Náhrada hotových výdajů pak dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu tvoří 300 Kč za každý úkon (2 x 300 = 600). Odměna advokáta tak činila 6 800 Kč, zvýšená o DPH ve výši 21 %, neboť advokát prokázal soudu, že je plátcem DPH, tedy 8 228 Kč. Spolu se soudním poplatkem tedy žalobkyni na náhradě nákladů řízení náleží 11 228 Kč.